(湖北民族大學(xué) 湖北 武漢 430000)

一、文獻(xiàn)綜述

(一)國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀。從中國(guó)知網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，有關(guān)變通權(quán)的文章有一千多篇，但關(guān)于自治州變通執(zhí)行權(quán)的研究并不多見(jiàn)。

汪燕副教授的《論民族自治地方的變通權(quán)》對(duì)民族地方的變通權(quán)進(jìn)行了深度闡釋，其認(rèn)為變通權(quán)是指權(quán)力主體根據(jù)憲法和法律的授權(quán)或者依職權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及非規(guī)范性文件作出的非原則性變動(dòng)的權(quán)力，將變通權(quán)分為法律、行政法規(guī)變通權(quán)與決議、決定、命令、指示變通權(quán)兩類。

(二)國(guó)外研究現(xiàn)狀。由于政治體制的原因，國(guó)外關(guān)于自治州變通執(zhí)行權(quán)的專門性研究并不多見(jiàn)，而相關(guān)類似理論則散見(jiàn)于一些學(xué)者的政治學(xué)著作。其中，馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于民族區(qū)域自治理論的論述是關(guān)于自治州執(zhí)行變通的核心研究。馬克思主義認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)充分尊重和保障各民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，體現(xiàn)國(guó)家堅(jiān)持民族平等的原則。

二、變通執(zhí)行權(quán)行使存在的問(wèn)題

(一)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)執(zhí)行變通權(quán)規(guī)定存在的問(wèn)題。對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)執(zhí)行的規(guī)定，法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)部門一直以來(lái)都有不同的看法。特別是隨著改革開(kāi)放的全面深入，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)執(zhí)行存續(xù)的必要性更出現(xiàn)了較大爭(zhēng)議。有些學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)執(zhí)行要繼續(xù)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)提供制度創(chuàng)新的動(dòng)力，有其存在的必要性和合理性。所以建議對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)執(zhí)行加強(qiáng)控制，逐步取消這種導(dǎo)致位階混亂的法源?！痹诖藭呵也徽摻?jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)執(zhí)行本身的存與廢，單是經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)執(zhí)行的變通權(quán)的合法性問(wèn)題就應(yīng)該引起高度重視。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)執(zhí)行變通權(quán)缺乏必要的制和監(jiān)督，因而執(zhí)行變通權(quán)的行使極易失范。全國(guó)人大的授權(quán)決定和執(zhí)行權(quán)在賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)執(zhí)行變通權(quán)的同時(shí)，并沒(méi)有對(duì)該項(xiàng)變通權(quán)的行使進(jìn)行必要規(guī)范。從全國(guó)人大的授權(quán)決定和執(zhí)行權(quán)的法條規(guī)定來(lái)看，僅有三條涉及對(duì)執(zhí)行變通權(quán)的規(guī)范:其一是全國(guó)人大及其常委會(huì)在授權(quán)決定中明確經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)執(zhí)行主體應(yīng)遵守憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則制定法規(guī)。

(二)自治州變通執(zhí)行權(quán)行使中存在的問(wèn)題。權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性是指權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)、高效。變通執(zhí)行權(quán)科學(xué)行使或運(yùn)行的應(yīng)然狀態(tài)是:關(guān)于變通執(zhí)行的程序規(guī)定完善，并嚴(yán)格按照程序要求推進(jìn)變通執(zhí)行，遵守變通執(zhí)行的必要性、充分性原則，釋放變通執(zhí)行的全部制度優(yōu)勢(shì)，極力促進(jìn)地方發(fā)展。變通執(zhí)行權(quán)行使不科學(xué)是指變通執(zhí)行權(quán)行使未按照制度設(shè)置的既有規(guī)定、程序進(jìn)行，變通執(zhí)行權(quán)運(yùn)行或者行使的效果不佳，行使過(guò)程中存在諸多需要改進(jìn)的地方。變通執(zhí)行權(quán)的行使應(yīng)堅(jiān)持國(guó)家法制統(tǒng)一原則和民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展必要原則。國(guó)家法制統(tǒng)一原則是指，民族自治地方自治法規(guī)的出臺(tái)，應(yīng)有利于維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。關(guān)于對(duì)上級(jí)決議、決定、命令和指示的變通執(zhí)行，雖然不及對(duì)法律規(guī)定進(jìn)行變通的嚴(yán)格，但仍然需要考慮到政策的相對(duì)穩(wěn)定性。民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展必要原則是指，自治法規(guī)變通法律、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)是將法律、行政法規(guī)同民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，既能有效地貫徹法律、行政法規(guī)以及上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令、指示，又能兼顧少數(shù)民族的民族利益，照顧少數(shù)民族的歷史傳統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的和諧發(fā)展。隨著民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，變通執(zhí)行權(quán)的行使必然催生新的具體的規(guī)定，但無(wú)論如何發(fā)展，都應(yīng)堅(jiān)持上述關(guān)于變通權(quán)行使的原則。

三、完善變通執(zhí)行權(quán)行使的對(duì)策建議

(一)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)變通執(zhí)行權(quán)等規(guī)定的建議。健全對(duì)特區(qū)授權(quán)執(zhí)行的備案、撤銷等執(zhí)行監(jiān)督制度。備案是執(zhí)行主體將其通過(guò)或批準(zhǔn)的規(guī)范性法律文件報(bào)送更高層級(jí)的執(zhí)行監(jiān)督主體登記、存檔，以備審查的制度和活動(dòng)。備案是執(zhí)行監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容。全國(guó)人大及其常委會(huì)在授予經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)執(zhí)行權(quán)時(shí)明確規(guī)定，其所制定的法規(guī)要向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院和上一級(jí)地方人大常委會(huì)備案。但是首先，執(zhí)行權(quán)沒(méi)有對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)執(zhí)行備案的時(shí)間、程序等做出具體規(guī)定，相關(guān)接受備案的機(jī)關(guān)也沒(méi)有對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案做出過(guò)專門規(guī)定;其次，對(duì)于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等的備案審查程序，執(zhí)行權(quán)也只規(guī)定了報(bào)送備案的期限，并未規(guī)定具體的程序;再次，由于全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)執(zhí)行規(guī)定了多層級(jí)的備案主體，但又未明確各層級(jí)主體備案審查的職權(quán)和重點(diǎn)的差別，導(dǎo)致了形式上的多頭審查在實(shí)質(zhì)上卻無(wú)人真正審查的情形。這些缺乏可操作程序保障落實(shí)的備案監(jiān)督制度必然虛置，根本起不到監(jiān)督的作用。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)執(zhí)行及其變通規(guī)定的事項(xiàng)，如果經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件已經(jīng)成熟的，應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)及時(shí)制定法律并終止相關(guān)授權(quán)事項(xiàng)。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)執(zhí)行應(yīng)成為落實(shí)執(zhí)行民主原則、“開(kāi)門執(zhí)行”的模范，拓展人民有序參與經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)執(zhí)行的途徑，形成對(duì)授權(quán)執(zhí)行及其變通權(quán)行使的有效制約力量。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)強(qiáng)化代表和選民的聯(lián)系，激活“沉默的大多數(shù)”，讓更多利益相關(guān)者參與到制度安排中進(jìn)行充分的利益博弈;同時(shí)輔之以執(zhí)行信息全過(guò)程的公開(kāi)，以及執(zhí)行議案意見(jiàn)收集處理制度、回復(fù)說(shuō)明理由制度等，引入更多的公眾參與，最終得出一個(gè)多數(shù)人的較為理性的意見(jiàn)。一般而言，公民的參與越普遍、參與方式越具有多樣性與滲透性，公共權(quán)力機(jī)關(guān)越難以任意行事，對(duì)公共權(quán)力的約束性就越強(qiáng)。

(二)加大對(duì)自治州變通執(zhí)行權(quán)的建議。完善關(guān)于變通執(zhí)行權(quán)行使過(guò)程中的監(jiān)督機(jī)制，防止其被亂行使和消極行使，并制定相應(yīng)的懲戒措施。具體建議將變通執(zhí)行權(quán)行使的情況納入地方部門考核的標(biāo)準(zhǔn)體系，由地方人大常委會(huì)成立專門的檢查小組，對(duì)于政府部門針對(duì)上一級(jí)的決議、決定、指示和命令的變通執(zhí)行和停止執(zhí)行情況納入檢查范圍，并要求政府部門在政府工作報(bào)告中說(shuō)明相關(guān)情況。

上級(jí)機(jī)關(guān)在制定或作出決議、決定、命令和指示時(shí)，要加強(qiáng)調(diào)查研究，不但要考慮到自治州社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，而且要考察地區(qū)公共權(quán)力部門針對(duì)實(shí)際情況作出的回應(yīng)，全面考慮制定或作出的決議、決定、命令和指示更加適合民族地方的情況，減少下級(jí)機(jī)關(guān)啟動(dòng)變通執(zhí)行程序的頻率，促使下級(jí)機(jī)關(guān)在啟動(dòng)變通執(zhí)行程序前進(jìn)行更加嚴(yán)格的考察。

在變通執(zhí)行權(quán)行使的全過(guò)程中，堅(jiān)持實(shí)質(zhì)性的事前與事后監(jiān)督，保證變通執(zhí)行權(quán)的審慎行使，糾正行使過(guò)程中的偏差或失誤，以保證變通執(zhí)行權(quán)行使的有效及合法，最終達(dá)到變通執(zhí)行的目的。