付兵 楊洲紅

[摘要] 精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施面臨方案設(shè)計(jì)不夠科學(xué)、鄉(xiāng)村精英大量外流、貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn)、扶貧領(lǐng)域作風(fēng)和腐敗問題依然突出和績(jī)效評(píng)估機(jī)制不完善等諸多問題，不僅影響精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的績(jī)效，也影響脫貧攻堅(jiān)整體進(jìn)程，是必須解決的現(xiàn)實(shí)問題。文章結(jié)合精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)問題，從精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的過程監(jiān)控和效果評(píng)估兩個(gè)方面，提出提高政策體系質(zhì)量、建立高效扶貧工作組織體系、加強(qiáng)扶貧人才隊(duì)伍建設(shè)、完善社區(qū)治理機(jī)制、強(qiáng)力整治農(nóng)村基層不正之風(fēng)和腐敗問題、建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用等應(yīng)對(duì)策略。

[關(guān)鍵詞] 精準(zhǔn)扶貧;績(jī)效管理;福利漏洞;政策質(zhì)量

[中圖分類號(hào)] F323.8 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1008-0694（2019）06-0086-09

[作者] 付 兵 講師 四川建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系 德陽(yáng) 61 8000

楊洲紅 助教 四川建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院人事處 德陽(yáng) 618000

一、問題提出

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)作出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示，首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想，隨即開始對(duì)我國(guó)反貧困政策進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施成效顯著，每年減少貧困人口一千多萬(wàn)，創(chuàng)造了中國(guó)乃至人類減貧史上的奇跡。這充分說明黨中央對(duì)精準(zhǔn)扶貧的頂層設(shè)計(jì)科學(xué)合理，各地落實(shí)黨中央精準(zhǔn)扶貧決策部署舉措得力。但隨著國(guó)家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略深入推進(jìn)，個(gè)別地方也暴露出一些問題，嚴(yán)重影響到精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施績(jī)效。如精準(zhǔn)扶貧政策方案或扶貧項(xiàng)目沒有充分地契合貧困地區(qū)現(xiàn)實(shí)需求，導(dǎo)致部分貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏后勁;貧困對(duì)象識(shí)別不精準(zhǔn)，引發(fā)新的矛盾和不公;扶貧干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)亟待提高，對(duì)扶貧干部監(jiān)督、考核、問責(zé)機(jī)制還有待完善，扶貧領(lǐng)域的作風(fēng)和腐敗問題仍然突出;社區(qū)自身優(yōu)勢(shì)沒有被充分挖掘，社會(huì)資源和力量沒有被充分調(diào)動(dòng)，政府主導(dǎo)、社會(huì)共同參與的扶貧格局還沒有形成;對(duì)扶貧效果的績(jī)效評(píng)估機(jī)制還不健全，這些問題如得不到有效解決，不僅會(huì)給各級(jí)黨委政府帶來嚴(yán)重的財(cái)政壓力，還會(huì)在總體上影響脫貧減貧效果。為此，加強(qiáng)和改進(jìn)績(jī)效管理，全面提高精準(zhǔn)扶貧政策績(jī)效就顯得尤為重要。

二、相關(guān)概念解析

1.績(jī)效和績(jī)效管理內(nèi)涵

（1）績(jī)效內(nèi)涵。對(duì)績(jī)效的定義有多種，學(xué)者普遍認(rèn)為績(jī)效是行為和結(jié)果的統(tǒng)一體，強(qiáng)調(diào)績(jī)效是一個(gè)工作活動(dòng)的過程及其結(jié)果?？?jī)效是分層次的，從組織架構(gòu)層次角度可劃分為組織績(jī)效、群體績(jī)效和個(gè)人績(jī)效。文章中所指的績(jī)效則主要是指組織層面的績(jī)效，即組織運(yùn)行中的監(jiān)控和引導(dǎo)過程，以及組織任務(wù)在數(shù)量、質(zhì)量及效率等方面的完成情況。[1]

（2）績(jī)效管理內(nèi)涵。綜合學(xué)者們對(duì)績(jī)效管理概念的各種觀點(diǎn)，績(jī)效管理是指組織中的各級(jí)管理者用來確保下屬員工的工作行為和工作產(chǎn)出與組織目標(biāo)保持一致，通過不斷提高其工作效率，最終實(shí)現(xiàn)組織戰(zhàn)略的手段及過程。理解績(jī)效管理，應(yīng)把握三個(gè)核心：一是績(jī)效管理是管理者的事情。組織內(nèi)的各類管理工作都是圍繞績(jī)效開展的，組織的每一個(gè)決策和和行動(dòng)都處于績(jī)效管理的范疇之中。二是績(jī)效管理是一種手段和過程?？?jī)效管理不僅強(qiáng)調(diào)績(jī)效的結(jié)果，而且重視達(dá)到績(jī)效目標(biāo)的過程，包括計(jì)劃績(jī)效、監(jiān)控績(jī)效、評(píng)價(jià)績(jī)效和反饋績(jī)效四個(gè)環(huán)節(jié)。三是績(jī)效管理的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)?？?jī)效管理不是簡(jiǎn)單的任務(wù)管理，重點(diǎn)是為了體現(xiàn)組織戰(zhàn)略的一系列中長(zhǎng)期目標(biāo)，從而對(duì)組織不同層面的績(jī)效進(jìn)行有效管理。[2]

2.精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施績(jī)效及績(jī)效管理

（1）精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施績(jī)效。對(duì)于精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的績(jī)效，應(yīng)從政策運(yùn)行的效果和效率兩方面考查。精準(zhǔn)扶貧政策運(yùn)行的效果，即政策實(shí)施所呈現(xiàn)的后果是否達(dá)到了消除貧困的預(yù)期目標(biāo)，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，即精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施后是否促進(jìn)了貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是否提高了貧困人口的生活水平。二是精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施所產(chǎn)生的社會(huì)效益，即精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施后能否切實(shí)改善農(nóng)村基層干群關(guān)系，是否增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)基層黨委和政府的認(rèn)同，是否有助于鄉(xiāng)村全面振興等?？傊珳?zhǔn)扶貧政策運(yùn)行的效率，就是在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策過程中，投入的資源與產(chǎn)生的效益之間的關(guān)系問題。

（2）精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施績(jī)效管理。根據(jù)績(jī)效管理的內(nèi)涵，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施的績(jī)效管理可以界定為：通過對(duì)各級(jí)黨委政府、企事業(yè)單位及其工作人員執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策的行為進(jìn)行管理、考核、評(píng)價(jià)和監(jiān)督，以確保精準(zhǔn)扶貧政策運(yùn)行的效率，最終實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略目標(biāo)，主要內(nèi)容有：對(duì)地方黨委政府精準(zhǔn)扶貧政策方案、具體執(zhí)行計(jì)劃的科學(xué)性進(jìn)行評(píng)估;對(duì)地方黨委政府、企事業(yè)單位及其工作人員的履職情況進(jìn)行管理、考核、評(píng)價(jià)和監(jiān)督，使其在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策中高效有力、作風(fēng)過硬，防止決策失誤、工作作風(fēng)拖沓和扶貧領(lǐng)域的腐敗問題;對(duì)脫貧效果進(jìn)行科學(xué)公正的績(jī)效評(píng)價(jià)等。

三、精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中產(chǎn)生的問題及影響

1.精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施中產(chǎn)生的問題

（1）地方政府精準(zhǔn)扶貧政策方案不夠科學(xué)合理。一是精準(zhǔn)扶貧政策方案的精準(zhǔn)性不夠。由于缺乏科學(xué)論證和廣泛征求意見，個(gè)別地方扶貧產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目脫離地區(qū)實(shí)際，甚至存在盲目上項(xiàng)目的情況。二是個(gè)別地方部分領(lǐng)域的精準(zhǔn)扶貧政策方案沒有有機(jī)銜接。如盡管個(gè)別地方在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、金融等系統(tǒng)制定了相應(yīng)的精準(zhǔn)扶貧政策方案，但各系統(tǒng)之間方案的銜接性比較差，甚至存在相互沖突的情況。三是個(gè)別地方精準(zhǔn)扶貧政策方案的統(tǒng)籌性不強(qiáng)。完備的精準(zhǔn)扶貧政策方案，涉及組織機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)、資金投入、項(xiàng)目安排、監(jiān)督考核等方方面面，需要通盤考慮和統(tǒng)籌規(guī)劃。但由于各政府部門在溝通協(xié)調(diào)上做得不夠，導(dǎo)致一些精準(zhǔn)扶貧政策方案的統(tǒng)籌性不夠，甚至出現(xiàn)“政出多門”的情況。

（2）農(nóng)村人口大量外流使精準(zhǔn)扶貧政策缺乏必要的人力資源。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2018年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2018年農(nóng)民工總量為28836萬(wàn)人，比2017年增加184萬(wàn)人;1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工占全國(guó)農(nóng)民工總量的51.5%，高中、大專及以上文化程農(nóng)民工占27. 5%。[3]從數(shù)據(jù)可以看出，我國(guó)農(nóng)村外出勞動(dòng)力不僅數(shù)量龐大，且主體是年富力強(qiáng)、文化水平較高的鄉(xiāng)村精英。鄉(xiāng)村精英大量外流，使鄉(xiāng)村發(fā)展缺少必要的人力資源和示范引領(lǐng)力量，給很多扶貧政策實(shí)施和項(xiàng)目建設(shè)帶來了嚴(yán)峻的困難與挑戰(zhàn)。

（3）扶貧干部隊(duì)伍建設(shè)不能較好適應(yīng)精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施要求。黨的十八大以來各級(jí)黨委政府共選派277.8萬(wàn)扶貧干部進(jìn)行駐村幫扶，為解決貧困村基層領(lǐng)導(dǎo)和組織力量不足的問題發(fā)揮了重要的作用。[4]但整體上講，當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展的人才隊(duì)伍建設(shè)還比較滯后，特別是村干部的能力素質(zhì)還亟待提高。一是思想建設(shè)跟不上形勢(shì)。部分村干部對(duì)農(nóng)村反貧困的艱巨性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性缺乏充分的認(rèn)識(shí)。二是業(yè)務(wù)技能水平有待提高。留守在農(nóng)村的村兩委干部大多文化水平不高、思想觀念相對(duì)保守，落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策的措施辦法不多。如部分貧困地區(qū)、特別是一些深度貧困地區(qū)，由于村干部的整體文化水平不高，很多村干部利用信息技術(shù)能力就十分欠缺，也是精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。

（4）貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn)的問題仍然存在。貧困戶識(shí)別不精準(zhǔn)仍是當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策運(yùn)行過程中面臨的重要問題，主要包括“漏評(píng)”與“誤評(píng)”?！奥┰u(píng)”是將確實(shí)貧困的農(nóng)戶未納入到貧困戶中，從而無(wú)法享受到扶貧政策的支持;“誤評(píng)”則是將不是貧困戶的農(nóng)戶評(píng)定為了貧困戶，享受到政策好處。[5]究其原因，一是基層政府對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策缺乏深入理解，在具體的貧困識(shí)別過程中缺乏扎實(shí)的調(diào)研和認(rèn)真的核實(shí)，導(dǎo)致對(duì)貧困戶識(shí)別出現(xiàn)偏差。二是識(shí)別貧困戶的指標(biāo)體系缺乏科學(xué)性。標(biāo)準(zhǔn)化識(shí)別指標(biāo)體系與不規(guī)則現(xiàn)實(shí)之間的偏離，導(dǎo)致對(duì)貧困戶識(shí)別的偏差。如按照精準(zhǔn)識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，只要在工商部門進(jìn)行過注冊(cè)登記，即被認(rèn)為有產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶在精準(zhǔn)識(shí)別中被一票否制，不能評(píng)為貧困戶。但有的農(nóng)戶只是有一家基本沒有生意的小店鋪，也被認(rèn)為有產(chǎn)業(yè)。另一方面，僵化指標(biāo)與村莊道義之間的偏離。因家境貧困但勤勉的農(nóng)戶，為了增加經(jīng)濟(jì)收入進(jìn)行了一些種植和養(yǎng)殖，但這些種養(yǎng)反倒使他們無(wú)法參評(píng)貧困戶;而因懶惰、游手好閑致貧的農(nóng)戶，不愿勞動(dòng)，沒有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，反而被評(píng)為貧困戶。三是對(duì)貧困戶的識(shí)別缺乏時(shí)序性。評(píng)判一個(gè)農(nóng)戶是否貧困，絕大多數(shù)地方都是橫向識(shí)別，即以某個(gè)時(shí)間點(diǎn)為參照來測(cè)定其是否貧困，沒有充分考慮農(nóng)戶家庭的變動(dòng)情況和農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)的脆弱性，一個(gè)偶然事件就會(huì)導(dǎo)致一個(gè)農(nóng)戶再次進(jìn)入貧困狀態(tài)，從而使“精準(zhǔn)識(shí)別”發(fā)生偏離。

（5）扶貧領(lǐng)域作風(fēng)和腐敗問題突出。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程中，一個(gè)突出的問題就是作風(fēng)和腐敗問題。雖然最近幾年黨中央和各級(jí)黨委政府加大了整治力度，但扶貧領(lǐng)域的作風(fēng)和腐敗問題仍然存在。據(jù)中紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委統(tǒng)計(jì)，2018年上半年，全國(guó)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共查處扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題4. 53萬(wàn)件，其中，腐敗問題占42. 16%，形式主義、官僚主義問題占35. 51%，失職失責(zé)問題占22. 33%;腐敗問題中，截留挪用、優(yōu)親厚友、貪污侵占問題，分別占23. 29%、19. 34%、17. 98%;形式主義、官僚主義問題中，做表面文章問題較多，占26. 7%;失職失責(zé)問題中，監(jiān)管責(zé)任和主體責(zé)任問題，分別占49. 08%、47. 56%。[6]扶貧領(lǐng)域作風(fēng)和腐敗問題突出，帶來的嚴(yán)重后果是：一是會(huì)造成扶貧資金和扶貧資源的嚴(yán)重浪費(fèi);二是會(huì)引起新的社會(huì)不公平，激發(fā)新的社會(huì)矛盾，不利于農(nóng)村的和諧穩(wěn)定;三是嚴(yán)重影響黨和政府的形象和權(quán)威，不利于夯實(shí)黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（6）缺乏科學(xué)有效的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。一是缺乏精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)落地的源頭評(píng)估。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策應(yīng)當(dāng)遵循因地制宜的原則，力求扶貧政策與貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求高度契合。但對(duì)各地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧政策源頭評(píng)估是缺乏的。[7]二是對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策運(yùn)行的過程評(píng)估還比較薄弱。在貧困戶是否精準(zhǔn)識(shí)別上，即是否準(zhǔn)確界定了貧困程度、是否準(zhǔn)確的識(shí)別貧困人口、是否準(zhǔn)確的掌握致貧原因等方面缺乏深入的評(píng)估;在精準(zhǔn)管理上缺乏評(píng)估，即各級(jí)黨委政府、企事業(yè)單位是否做到統(tǒng)籌合作和協(xié)調(diào)配合，是否進(jìn)行了有效監(jiān)督等方面還缺乏全面的評(píng)估。三是對(duì)扶貧效益評(píng)估的指標(biāo)體系還比較單一。目前，對(duì)精準(zhǔn)扶貧經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)估上，主要是按照現(xiàn)行的貧困標(biāo)準(zhǔn)來測(cè)量貧困戶是否脫貧，對(duì)貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力的評(píng)估還比較缺乏;在社會(huì)效益的評(píng)估上，還缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、社會(huì)保障制度完善、醫(yī)療衛(wèi)生和教育水平提升等多維度信息在內(nèi)的綜合評(píng)價(jià)。

2.精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施存在的問題對(duì)績(jī)效影響

（1）會(huì)產(chǎn)生“福利漏洞”?！案＠┒础奔粗冈谏鐣?huì)政策實(shí)施中因管理不善而造成的社會(huì)福利資金流失和浪費(fèi)。“福利漏洞包括社會(huì)福利機(jī)構(gòu)方面的漏洞，即因內(nèi)部管理不善而導(dǎo)致公共資金運(yùn)行效率的降低;也包括服務(wù)對(duì)象方面的漏洞，即由于外部管理不善而導(dǎo)致福利受益者的行為偏差。[8]無(wú)論是因截留挪用、貪污侵占扶貧資金、扶貧資格審核評(píng)定上優(yōu)親厚友等問題，還是形式主義、官僚主義、失職失責(zé)等問題，都會(huì)導(dǎo)致扶貧資金的巨大浪費(fèi)，形成“福利漏洞”。

（2）會(huì)影響精準(zhǔn)扶貧政策運(yùn)行的效率。精準(zhǔn)扶貧政策方案缺乏科學(xué)性、扶貧人才隊(duì)伍建設(shè)滯后、鄉(xiāng)村精英的流失、扶貧領(lǐng)域權(quán)力監(jiān)督乏力、科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估缺位等，這些都說明當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧政策運(yùn)行過程把控還相對(duì)薄弱，可能會(huì)影響精準(zhǔn)扶貧政策運(yùn)行的效率。精準(zhǔn)扶貧政策在低效狀態(tài)下運(yùn)行，政府投入大量的扶貧資源可能將難以有滿意的產(chǎn)出，最終會(huì)影響脫貧攻堅(jiān)的效益。

（3）會(huì)影響精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)際效果。一是使貧困農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很難有根本性的改善。要想從根本上脫貧，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是根本。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有后勁、公共服務(wù)投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)跟不上，貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展很難有質(zhì)的提高，難以達(dá)到理想的脫貧效果。二是難以收到良好的社會(huì)效益。上述問題不解決，不僅很難達(dá)到良好的脫貧效果，還會(huì)造成新的不公平，引發(fā)一系列新的矛盾和問題，不利于農(nóng)村地區(qū)的和諧穩(wěn)定。

四、加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧政策績(jī)效管理的基本路徑

1.全面提高政策體系質(zhì)量，從源頭上確保精準(zhǔn)扶貧政策績(jī)效

政策質(zhì)量是公共政策的生命，幾乎所有質(zhì)量不高的政策，其運(yùn)行成本、交易成本或社會(huì)損耗都極高。[9]精準(zhǔn)扶貧政策作為當(dāng)前我國(guó)反貧困政策的核心，其政策質(zhì)量的高低會(huì)對(duì)我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的順利有效實(shí)施產(chǎn)生極大影響。首先，各地方政府的精準(zhǔn)扶貧政策方案應(yīng)高度契合貧困地區(qū)的實(shí)際需求。在制定精準(zhǔn)扶貧政策方案時(shí)，一定要充分調(diào)研、科學(xué)論證和廣泛征求意見，充分體現(xiàn)地方優(yōu)勢(shì)和特色，正視自身的短板和需求。其次，應(yīng)增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧政策的統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性。精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、金融、社會(huì)保障、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，涉及組織機(jī)構(gòu)、人員配備和隊(duì)伍建設(shè)、資金投入、項(xiàng)目安排、監(jiān)督考核、績(jī)效評(píng)估等各環(huán)節(jié)，各地在制定精準(zhǔn)扶貧政策方案的時(shí)候，需要把這些方面通盤考慮，切忌政策方案的條塊分割。三是各地應(yīng)對(duì)照既定的精準(zhǔn)扶貧中長(zhǎng)期規(guī)劃，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，科學(xué)制定好年度行動(dòng)計(jì)劃，確保精準(zhǔn)扶貧政策目標(biāo)有步驟、分階段完成。四是應(yīng)做好精準(zhǔn)扶貧政策的評(píng)估工作。各地應(yīng)把政策評(píng)估納入精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施方案，作為實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策的重要一環(huán)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題。

2.建立高效的扶貧工作組織體系，切實(shí)提高精準(zhǔn)扶貧政策運(yùn)行效率

高效的組織體系是社會(huì)政策有效實(shí)施的重要保障。在社會(huì)政策的實(shí)施過程中，既要根據(jù)業(yè)務(wù)擴(kuò)大需要設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員，同時(shí)又要防止公共部門機(jī)構(gòu)膨脹，是包括社會(huì)政策行動(dòng)在內(nèi)的公共管理領(lǐng)域的一個(gè)重要問題。[10]目前，從中央到地方都建立了脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，負(fù)責(zé)脫貧攻堅(jiān)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推進(jìn)落實(shí)，為精準(zhǔn)扶貧政策有效實(shí)施發(fā)揮了重要作用。進(jìn)一步提高精準(zhǔn)扶貧政策的績(jī)效，一是應(yīng)進(jìn)一步提升現(xiàn)有扶貧機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力?？商剿鲗⒏鞯孛撠毠?jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在扶貧移民局，將其他黨政部門的扶貧職能整合進(jìn)來，這樣既可以降低精準(zhǔn)扶貧的行政成本，還以提高整個(gè)脫貧攻堅(jiān)的組織協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌能力。二是應(yīng)進(jìn)一步充實(shí)各級(jí)扶貧移民工作機(jī)構(gòu)力量，在不增加編制總數(shù)的情況下，在人員配置上適當(dāng)向扶貧移民機(jī)構(gòu)傾斜，選優(yōu)配強(qiáng)扶貧干部，提高各級(jí)扶貧移民機(jī)構(gòu)的整體效能。三是應(yīng)建設(shè)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站。由于編制和財(cái)力限制，個(gè)別地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)還沒有相應(yīng)的扶貧工作機(jī)構(gòu)，在一定程度上影響制約精準(zhǔn)扶貧政策運(yùn)行效率。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的扶貧工作站，可以在適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從上級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的優(yōu)秀干部中抽調(diào)，這樣既可提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧干部的整體素質(zhì)，也可防止扶貧工作機(jī)構(gòu)膨脹，有利于控制脫貧攻堅(jiān)的行政成本。

3.加強(qiáng)扶貧工作人才隊(duì)伍建設(shè)，為精準(zhǔn)扶貧事業(yè)提供強(qiáng)大的人才支撐

當(dāng)前最緊迫的是應(yīng)加強(qiáng)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村幫扶干部、大學(xué)生村官、村兩委干部的隊(duì)伍建設(shè)。一是應(yīng)加強(qiáng)思想建設(shè)，補(bǔ)足“精神之鈣。重點(diǎn)應(yīng)制度化開展黨性教育、理想信念教育，以及“三農(nóng)問題”形勢(shì)政策教育，提高基層扶貧干部的黨性修養(yǎng)和政策理論水平。加強(qiáng)作風(fēng)和廉潔教育，重點(diǎn)加強(qiáng)黨的群眾路線教育、黨紀(jì)法規(guī)教育、廉潔和警示教育，牢固樹立廣大扶貧干部的宗旨意識(shí)和廉潔自律意識(shí)。二是應(yīng)加強(qiáng)能力建設(shè)，提高履職能力。重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)群眾工作業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，以增強(qiáng)他們溝通聯(lián)系群眾、帶領(lǐng)群眾致富的能力。加強(qiáng)矛盾糾紛調(diào)解、應(yīng)急事件處置方面的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，以增強(qiáng)矛盾與問題的處理能力。加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧政策、項(xiàng)目實(shí)施的專業(yè)培訓(xùn)，切實(shí)提高扶貧政策解讀能力和項(xiàng)目執(zhí)行力。三是應(yīng)建立健全待遇保障機(jī)制，留住優(yōu)秀人才。對(duì)于由黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位選派的扶貧幫扶干部，各地應(yīng)建立起相應(yīng)的收人待遇補(bǔ)助機(jī)制，確保他們的收入待遇不受影響。對(duì)于從高校畢業(yè)生中選拔的大學(xué)生村官，應(yīng)統(tǒng)籌保障他們的薪酬福利與當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)事業(yè)單位的平均水平相當(dāng)。對(duì)于村兩委干部，各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平適當(dāng)提高他們的工作補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，以提高他們工作的積極性。四是應(yīng)建立健全科學(xué)的人才流動(dòng)機(jī)制，激活隊(duì)伍活力。應(yīng)明確對(duì)于選派的駐村幫扶干部，表現(xiàn)優(yōu)秀的，在職務(wù)晉升或?qū)I(yè)技術(shù)職稱評(píng)定上給予優(yōu)惠政策，以發(fā)揮好政策的導(dǎo)向作用。同時(shí)，建立穩(wěn)定的流動(dòng)通道，對(duì)于達(dá)到一定服務(wù)年限、年度考核合格的大學(xué)生村官，在他們報(bào)考公務(wù)員和事業(yè)單位時(shí)給予優(yōu)惠政策，特別優(yōu)秀的可以直接考核的方式選拔到機(jī)關(guān)企事業(yè)單位。還應(yīng)及時(shí)出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)優(yōu)秀人才志愿到農(nóng)村幫扶的指導(dǎo)性意見，吸引社會(huì)責(zé)任感強(qiáng)、專業(yè)技能扎實(shí)和社會(huì)資源豐富的精英人士投身精準(zhǔn)扶貧工作。

4.吸引“鄉(xiāng)村精英”回流，發(fā)揮他們?cè)诿撠毠?jiān)中的示范引領(lǐng)作用

鄉(xiāng)村精英，是指鄉(xiāng)村社會(huì)中，某些在經(jīng)濟(jì)、能力、資源等方面擁有優(yōu)勢(shì)，并利用這些資源取得一定成就，為鄉(xiāng)村做出突出貢獻(xiàn)同時(shí)被賦予一定權(quán)威，能對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)生影響的鄉(xiāng)村成員。[11]鄉(xiāng)村精英大量外流，導(dǎo)致不少鄉(xiāng)村成為無(wú)人理事、無(wú)錢辦事、無(wú)章管事的空心村，很多農(nóng)村由此日益衰敗和凋敝。只有產(chǎn)業(yè)振興、基礎(chǔ)設(shè)施改善，鄉(xiāng)村發(fā)展才能突破小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的瓶頸，才能從根本上吸引鄉(xiāng)村精英的回流。因此，吸引鄉(xiāng)村精英回鄉(xiāng)發(fā)展的最根本和最核心的動(dòng)力是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一是積極承接?xùn)|部沿海地帶的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，這樣不僅可以活躍中西部農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，還可以為本地農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供大量的就業(yè)崗位，增強(qiáng)外流人口的吸引力。二是應(yīng)根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，合理規(guī)劃，加大扶持力度，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，這是吸引鄉(xiāng)村精英回流的關(guān)鍵。三是應(yīng)在稅收、信貸、土地等方面給予優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵(lì)外出務(wù)工經(jīng)商人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

5.強(qiáng)力整治農(nóng)村基層不正之風(fēng)和腐敗問題，確保精準(zhǔn)扶貧政策貫徹落實(shí)

在農(nóng)村基層治理機(jī)制不完善、內(nèi)部監(jiān)督能力還比較弱小的情況下，應(yīng)充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，加大扶貧領(lǐng)域不正之風(fēng)和腐敗問題的整治力度，確保精準(zhǔn)扶貧政策有效實(shí)施。一是應(yīng)為每個(gè)村設(shè)立紀(jì)檢監(jiān)察專員，形成強(qiáng)有力的外部監(jiān)督機(jī)制?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步充實(shí)和整合紀(jì)檢監(jiān)察力量，為每個(gè)村配備1名紀(jì)檢監(jiān)察干部任村紀(jì)檢監(jiān)察專員，其主要職責(zé)是聯(lián)系指導(dǎo)村黨風(fēng)廉政建設(shè)工作，負(fù)責(zé)受理反映村干部的問題線索，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)力量對(duì)村重大決策和重大項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)督查和審計(jì)。二是大力整治農(nóng)村基層不正之風(fēng)和腐敗問題，確保各類扶貧資金資源安全。當(dāng)前農(nóng)村不正之風(fēng)和腐敗問題主要表現(xiàn)是：政令不暢、貪污受賄、截留挪用、玩忽職守、侵占揮霍村集體資產(chǎn)、徇私舞弊、作風(fēng)不嚴(yán)不實(shí)等。發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題，量大面廣，易發(fā)多發(fā)，社會(huì)關(guān)注度高，群眾反映強(qiáng)烈，直接侵害人民群眾的切身利益，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的形象，與黨的性質(zhì)和宗旨水火不容。[12]應(yīng)加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制的有效對(duì)接，加大扶貧領(lǐng)域突出問題的整治力度。

6.構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，確保精準(zhǔn)扶貧政策高效運(yùn)行

構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，核心是要優(yōu)化評(píng)估團(tuán)隊(duì)、構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系、加強(qiáng)評(píng)估結(jié)果運(yùn)用。一是優(yōu)化績(jī)效評(píng)估團(tuán)隊(duì)及其運(yùn)行模式。構(gòu)建以高?？蒲性核?、會(huì)計(jì)事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所等領(lǐng)域?qū)I(yè)人士為核心，鄉(xiāng)村精英和公益社會(huì)組織骨干人才為支撐，扶貧干部為補(bǔ)充的績(jī)效評(píng)估團(tuán)隊(duì)。可以由上級(jí)黨委政府牽頭組建評(píng)估團(tuán)隊(duì)對(duì)下一級(jí)黨委政府的精準(zhǔn)扶貧工作進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，也可以由平級(jí)的黨委政府牽頭組建的評(píng)估團(tuán)隊(duì)實(shí)施異地交叉評(píng)估，確保績(jī)效評(píng)估團(tuán)隊(duì)獨(dú)立運(yùn)行。二是構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。主要評(píng)估內(nèi)容應(yīng)包括精準(zhǔn)扶貧政策方案制定過程中是否有廣泛而深入的調(diào)研，是否征求社會(huì)各界的意見和建議，是否嚴(yán)格貫徹落實(shí)中央精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略部署和精神實(shí)質(zhì)，是否契合貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際等。過程評(píng)估方面，主要看是否準(zhǔn)確識(shí)別貧困戶、是否準(zhǔn)確界定貧困程度、是否準(zhǔn)確掌握貧困根源;精準(zhǔn)幫扶的責(zé)任主體與責(zé)任是否明確，幫扶措施是否精準(zhǔn)，精準(zhǔn)管理是否到位。結(jié)果評(píng)估方面，不能只看貧困戶短期是否脫貧摘帽，還應(yīng)看貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的能力是否增強(qiáng)。三是績(jī)效評(píng)估的結(jié)果運(yùn)用問題。應(yīng)把績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位目標(biāo)考核的重要指標(biāo)，以此推動(dòng)各地樹立科學(xué)的政績(jī)觀;把績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為機(jī)關(guān)企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員各類評(píng)優(yōu)推先、職務(wù)晉升、職稱評(píng)定的重要考核指標(biāo)，并優(yōu)先提拔重用在脫貧攻堅(jiān)工作中成績(jī)突出的領(lǐng)導(dǎo)干部。最后，還應(yīng)根據(jù)績(jī)效評(píng)估結(jié)果，對(duì)貫徹落實(shí)中央精準(zhǔn)扶貧決策部署不力，在脫貧攻堅(jiān)過程中不作為、慢作為、亂作為的單位和個(gè)人，予以嚴(yán)肅問責(zé)，確保精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

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