凌青

摘? 要：流浪城市中的乞討人員作為一類特殊的社會弱勢群體，社會各界一直對其生存狀況與救助管理給予強烈的關(guān)注與討論。但僅憑政府作為單一的社會救助主體，難免會遺漏部分救助對象與救助需求，為保障流乞人員基本生存權(quán)利，應(yīng)充分利用社會力量，共同保障流乞人員多角度的需求。本文首先分析了政府通過購買服務(wù)的方式介入流乞人員救助的重要意義，同時，政府在為其購買社會救助服務(wù)方面仍存在著法律規(guī)范與政策不明確、合作服務(wù)不順暢、監(jiān)管及評估機制不完善的問題，對此提出針對性的建議：提供法律政策支持、明確合作定位及建立科學的監(jiān)管評估機制。

關(guān)鍵詞：社會救助;流浪乞討;政府購買

符合政府救助條件的城市生活無著的流浪乞討人員是指“因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員”。由于我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，城市的矛盾相對于農(nóng)村更加突出，長期存在的城鄉(xiāng)分割二元體制，加之農(nóng)村地區(qū)落后的生產(chǎn)方式以及稀缺的就業(yè)機會，導致城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，社會成員貧富差距過大。因自身勞動能力制約，所得收入難以維持基本生計的城鄉(xiāng)人口，只得流浪城市街頭，城市生活無著人員數(shù)量的增加提升了解決城市流浪乞討人員救助問題的難度。流浪乞討不僅影響社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，更是2020年全面建成小康社會要解決的緊迫問題，“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，政府對此應(yīng)給予高度重視。因此，對我國城市流浪乞討人員的社會救助問題進行研究具有現(xiàn)實意義。

一、政府為流浪人員購買社會救助服務(wù)的重要意義

社會救助工作通常由民政部門負責，在《關(guān)于促進社會力量參與流浪乞討人員救助服務(wù)的指導意見》中明確對流乞人群的救助是政府和社會的共同責任，可通過購買服務(wù)、項目合作等方式調(diào)動社會組織、企事業(yè)單位、志愿者個人等社會力量的積極性，為流乞人員提供救助服務(wù)。

（一）提供專業(yè)服務(wù)，切實保障流乞人員多方面需求

民政部門和救助管理機構(gòu)通過購買服務(wù)、公私合作等方式引入社會力量，發(fā)揮社會團體、民間個體和慈善機構(gòu)的影響力，充分利用社會層面的救助資源來彌補政府方面的不足，解決流浪乞討人員生活照料、醫(yī)療、教育多方面的服務(wù)需求。通過專業(yè)社工入駐救助站，對受助人員開展心理疏導，排解其內(nèi)心壓力。由專業(yè)的人員為流乞人員提供生活照料和康復訓練，幫助其恢復身體機能。滿足流乞群體除“衣食住”之外的發(fā)展性需要，重視救助對象的差異性，把握多樣化需求。

例如通過開展技能培訓，提高就業(yè)能力，使其在離開救助站后也能因一技之長找到工作，通過自身勞動獲得收入，更好的融入社會。同樣，對未成年流乞兒童進行援助可以解決他們的教育需求，保障其基本權(quán)利。

（二）便于政府施策，對救助機構(gòu)進行有效監(jiān)督

政府通過購買社會服務(wù)，與社會機構(gòu)建立合作伙伴關(guān)系，將部分職能由政府轉(zhuǎn)移到私人機構(gòu)，雙方互相監(jiān)督，有效避免了“懶政”。社會組織在承接救助站的購買任務(wù)后，引入專業(yè)化的服務(wù)，實現(xiàn)救助制度的重新設(shè)計和社會資源的進一步整合。交由社會機構(gòu)提供服務(wù)能有效提高使用資金及資源的使用效率、減輕政府壓力、使救助標準內(nèi)的流乞人員得到較公平的對待，獲得相應(yīng)的照顧，保障服務(wù)功能真正提供到位。通過與服務(wù)機構(gòu)的協(xié)調(diào)合作，政府多位于指導的層面，具體事項則由社會團體負責進行精準實施，有效預防“多頭救助”和“重復救助”，減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

二、政府購買社會救助服務(wù)存在的問題及原因

（一）法律規(guī)范與政策不明確

在規(guī)范社會力量參與對流乞人員救助方面頒布的《民政部關(guān)于促進社會力量參與流浪乞討人員救助服務(wù)的指導意見》中并未對政府購買社會救助服務(wù)的法律效應(yīng)和對應(yīng)權(quán)責進行明確界定，也未明確何類資質(zhì)的社會救助機構(gòu)有資格納入政府購買救助服務(wù)范圍。自2014年5月1日起施行的《社會救助暫行辦法》及2016年9月1日施行《中華人民共和國慈善法》，實施時間較短，民眾尚未完全解讀其具體細則，而涉及為流浪乞討群體購買社會救助服務(wù)方面沒有相應(yīng)的法律參照。

《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》等宏觀性的文件多為政府購買相關(guān)政策的頂層設(shè)計，缺少具體的實施細則和配套措施，重理論，輕操作?，F(xiàn)行關(guān)于政府向社會組織購買社會服務(wù)等政府文件大多為暫行辦法、指導意見，專項法律規(guī)定的不健全難以保證政府與購買社會服務(wù)機構(gòu)開展良好合作，難以為社會組織參與流乞人員的救助工作提供法律保障。

（二）政府與社會組織合作服務(wù)不順暢

長期以來，民政部主管社會救助、救助管理站負責城市生活無著人員主要職責的政策下，相關(guān)部門掌握著流乞人員救助的資源和制度優(yōu)勢，社會組織則處于服從安排的地位，發(fā)揮作用的機會較小，難以發(fā)揮社會組織在醫(yī)療康復、義務(wù)教育和技能培訓中的專項優(yōu)勢作用。就目前來說，政府購買救助服務(wù)的社會組織大多宣傳較多，部分規(guī)模較小的社會組織處于劣勢地位，成為救助服務(wù)承接主體的可能性較小，難以實現(xiàn)和政府協(xié)調(diào)合作服務(wù)于流乞人員的目標。

政府購買服務(wù)常被誤解成政府只需提出要求而不具體參與實施，具體事項交由承接機構(gòu)施行，大多時候成為救助實施的袖手旁觀的局外人，導致政府在為流乞人員提供服務(wù)時缺位。囿于政府和社會組織間不合理的角色定位和不平等的從屬關(guān)系的錯誤觀念，服務(wù)分工不明晰，在流乞人員救助工作銜接上存在漏洞，協(xié)同運作不順暢，不作為亂作為或是問題出現(xiàn)時互相推諉責任。不僅不利于社會組織獲得完全的獨立及長遠發(fā)展，在某種程度上也影響了社會力量參與救助的積極性和救助效果。

（三）監(jiān)管及評估機制不完善

為流乞人員購買服務(wù)的監(jiān)督多由政府工作人員進行，政府不僅參與購買服務(wù)活動，還“自己監(jiān)督自己”，缺少第三方機構(gòu)的客觀制約，監(jiān)督效率低下。民間機構(gòu)和專業(yè)組織的第三方評估機構(gòu)的經(jīng)驗尚淺，可信度不高，因此不論是內(nèi)部監(jiān)督還是外部評估都缺少對救助工作的強制約束。

當前對政府購買的監(jiān)督還不成熟，由各地民政部門和救助管理機構(gòu)建立的評估制度缺乏統(tǒng)一明確的標準，尚未建立公平科學的評估體系，并不能有效規(guī)范政府使用社會資源的行為。對社會力量開展的評估多從服務(wù)能力、救助效果等較宏觀的方面進行評價，主觀性強，缺乏可量化的詳細標準，由專業(yè)的獨立第三方參與服務(wù)購買及使用全過程監(jiān)督和評價制度的規(guī)定較籠統(tǒng)，給社會力量參與流乞人員救助工作帶來了不確定性和隨意性。

三、完善政府為流浪乞討人員購買社會救助服務(wù)的建議

（一）提供法律、政策支持，營造良好的制度環(huán)境

傳統(tǒng)對流浪乞討人員的報道過分夸大流浪乞討人員造成的負面影響，從而使得人們產(chǎn)生了厭惡的心理，為營造良好的政策環(huán)境，應(yīng)擴大宣傳的范圍、制造良好的輿論導向以充分利用社會力量，大力倡導人們主動關(guān)注這類特殊群體的現(xiàn)狀，推動專業(yè)人士進入社會救助服務(wù)領(lǐng)域并與政府展開合作。

一方面可從現(xiàn)有法律制度入手，細化《政府采購法》中有關(guān)社會組織提供救助服務(wù)的內(nèi)容，兼顧理論指導與實際操作，明確承接主體的準入和退出機制，為購買提供法律支持，同時保障社會組織的權(quán)益。

另一方面可以制定針對專為流乞人員這一特殊群體購買服務(wù)的相關(guān)政策，出臺政府購買社會救助服務(wù)的具體辦法，明確規(guī)定如對服務(wù)人員的專業(yè)化素質(zhì)要求、要求購買方與承接方提供合作項目實施進度及細節(jié)等，根據(jù)未成年者、殘疾人等不同流乞群體劃分服務(wù)需求，細化救助類別，及時發(fā)布政策權(quán)威解讀，為鼓勵社會工作者進入救助流乞人員服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)當在政策上給予個人或組織諸如稅收減免等優(yōu)惠政策，且在相關(guān)文件中明示，提升社會力量參與救助的積極性。

（二）明確政府主導、社會參與的合作定位

在作為社會共濟的社會救助制度運行中，政府和社會組織都應(yīng)找準角色定位。針對流乞人員的社會救助是一項系統(tǒng)性工作，政府不再是單一的服務(wù)供給方，更應(yīng)強化服務(wù)意識、注重購買的質(zhì)量，而不是從救助服務(wù)項目中退出。要發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)大局、整合社會資源的作用，在政社救助物資互補、協(xié)同合作中引領(lǐng)，將特殊需求外包給專業(yè)社會組織，進一步擴大社會救助承接主體，發(fā)揮各自優(yōu)勢，強調(diào)雙方共同的責任促使社會力量成為社會救助服務(wù)的主體，兩者都在同一層次滿足救助對象提供不同類型的需求，打破嚴格的上下級服從關(guān)系。

應(yīng)根據(jù)需求和面臨困難的不同對流乞人員進行分類、分層救助，大部分社會組織僅能提供單方面服務(wù)需求，難以滿足多層次的服務(wù)需要，政府應(yīng)讓各類社會組織發(fā)揮專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢，社會組織也應(yīng)與提供自身不同社會資源的其他組織合作互補，如醫(yī)療機構(gòu)與教育機構(gòu)可共同承擔殘疾流乞兒童的項目，滿足其康復與受教育的多元化需求。

（三）建立科學的監(jiān)管及評估機制

合理的監(jiān)督和公平的評估能有效提升政府購買社會服務(wù)的可信度，若缺乏評估社會力量參與流乞人員救助的明確標準，合作容易流于形式，很難在實質(zhì)上改善救助群體的生活水平，因此應(yīng)當實施多方位的評估和監(jiān)管。

一是委托第三方機構(gòu)作為政府為流乞人員購買社會服務(wù)的評估、監(jiān)管主體。在政府購買社會力量參與流乞人員救助服務(wù)中，購買主體或承接主體都不是實施評估與監(jiān)管的最佳人選，只有獨立于該服務(wù)項目之外，未涉及雙方利益關(guān)系的第三方才能對購買服務(wù)及實施服務(wù)過程進行客觀的評價。如相關(guān)學者、專業(yè)人員及民眾是最合適的評估與監(jiān)管主體，購買服務(wù)受益主體為流乞人員，在對自身獲取利益進行評價時較為客觀，也可將其納入評估主體的考慮范圍。

二是制定靈活、可量化的評估和監(jiān)管標準。由于流乞群體的不穩(wěn)定性造成了其需求的變動性，因此不能固化救助工作的評估內(nèi)容，隨需求變動才能準確反應(yīng)當前實際。根據(jù)變動的需求購買社會服務(wù)，要做到購買全過程、如項目的采購招標、簽訂合同、后續(xù)收尾及實施服務(wù)的主動公開，深入到對細節(jié)的監(jiān)督?？刹扇〉燃壷苹蛸x分制對具體執(zhí)行過程進行評估，對開展社會服務(wù)的組織判定不同的類別，多與服務(wù)滿意度高的社會組織開展合作，及時干預救助效果較差的組織，對評估效果差和監(jiān)管不達標的組織則要及時終止合作，必要時取締該組織。

參考文獻：

[1] 王焰， 張向前. 政府購買服務(wù)、社會資本合作（PPP）促進社會組織發(fā)展——以社會救助為例[J]. 領(lǐng)導科學論壇， 2016（17）：67-76.

[2] 林閩鋼. 關(guān)于政府購買社會救助服務(wù)的思考[J]. 行政管理改革，2015（8）：24-27.

[3] 宋萍. 政府購買服務(wù)：現(xiàn)狀、問題及對策——以武漢市為例[J]. 行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)， 2015（1）：18-19.

[4] 張晶婧. 健全政府購買服務(wù)機制提升社會救助治理能力[J]. 中國民政， 2014（8）：40-41.

[5] 劉傳銘. 中國政府與社會組織在社會救助領(lǐng)域建立新型合作關(guān)系的路徑選擇[J]. 首都經(jīng)濟貿(mào)易大學學報， 2011（6）：28-34.

作者簡介：

凌? 青，（1994.9-），女，漢族，湖北黃石人，學歷：碩士研究生，研究方向：公共部門人力資源管理，首都師范大學管理學院學生。