肖云忠 肖冬梅

一、引 言

國(guó)家監(jiān)察體制改革是我國(guó)政治生活中的一件大事，其確立的組織架構(gòu)、權(quán)力監(jiān)督制約體制對(duì)反腐倡廉建設(shè)具有重要的理論和實(shí)踐意義。學(xué)界對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制的性質(zhì)、功能及運(yùn)行機(jī)制提出許多真知灼見(jiàn)，其中，國(guó)家監(jiān)察體制改革動(dòng)因問(wèn)題是一個(gè)基礎(chǔ)問(wèn)題，研究動(dòng)因問(wèn)題對(duì)理解監(jiān)察體制改革具有重要意義，對(duì)堅(jiān)定改革決心具有促進(jìn)作用。關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革動(dòng)因的研究呈現(xiàn)出三種視角。一是權(quán)力監(jiān)督視角，強(qiáng)調(diào)國(guó)家監(jiān)察體制改革的目的是改變既有監(jiān)督權(quán)的配置模式，從而完善權(quán)力監(jiān)督體制。[1]二是優(yōu)勢(shì)視角，該視角把國(guó)家監(jiān)察體制改革作為目前政治改革的突破口，成為突破口的依據(jù)在于監(jiān)察體制改革滿足三個(gè)原則，即風(fēng)險(xiǎn)較小原則、聯(lián)動(dòng)性原則、相對(duì)獨(dú)立性原則，遵循這些原則可以取得聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)、較小風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)勢(shì)及相對(duì)獨(dú)立優(yōu)勢(shì)等改革優(yōu)勢(shì)。[2]三是歷史借鑒視角，強(qiáng)調(diào)要從歷史演化中尋求監(jiān)督體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我國(guó)十八大后的監(jiān)督體制改革盡管在機(jī)構(gòu)和編制上的力度不大，但非常強(qiáng)調(diào)運(yùn)行機(jī)制的作用，取得的效果是積極的、顯著的。[3]這些視角對(duì)認(rèn)識(shí)國(guó)家監(jiān)察體制改革有重要的啟發(fā)意義，但這些視角是一種靜態(tài)視角，難以呈現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督制約的背景與政策選擇之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系。國(guó)家監(jiān)察體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及的主體多、內(nèi)容廣，可以說(shuō)是牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須周詳考慮。與此同時(shí)，國(guó)家監(jiān)察體制改革屬于國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)范疇，是通過(guò)監(jiān)察體制改革來(lái)支撐和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，因此，在治理視野審視和完善國(guó)家監(jiān)察體制改革就顯得十分必要。[4]

本文著眼以往監(jiān)察體制結(jié)構(gòu)與運(yùn)行中的弊端和困境，運(yùn)用整體性治理理論來(lái)觀察和分析國(guó)家監(jiān)察體制改革動(dòng)因，在方法論上具有合理性及適切性。本文的基本假設(shè)是：既有權(quán)力監(jiān)督在結(jié)構(gòu)、功能和運(yùn)行機(jī)制上存在碎片化困境，影響新時(shí)代黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)工作，必須以整體性治理思維和方法來(lái)改革既有權(quán)力監(jiān)督體系，這個(gè)體系應(yīng)該是一個(gè)閉環(huán)體系，滿足結(jié)構(gòu)合理、功能完備、運(yùn)行順暢的基本要求。國(guó)家監(jiān)察體制改革的探索實(shí)踐及其制度設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)了整體性治理的基本要求，克服既有權(quán)力監(jiān)督碎片化困境就成為國(guó)家監(jiān)察體制改革的內(nèi)在動(dòng)因。

二、整體性治理理論及其方法論意義

西方學(xué)者鄧西爾在1990年最早提出整體性治理(Holistic governance)概念。另一學(xué)者?？怂?997年發(fā)表著作《整體性治理：新的改革議程》，系統(tǒng)闡述整體性治理的基本概念與策略，由此使整體性治理成為西方公共管理的新治理范式。該范式奠基于傳統(tǒng)官僚制特別是新公共管理運(yùn)動(dòng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，要解決的核心問(wèn)題是當(dāng)代社會(huì)公共事務(wù)與“碎片化”政府管理模式之間的矛盾，試圖通過(guò)整體性思維及制度設(shè)計(jì)來(lái)解決公共治理過(guò)程中的碎片化難題。[5]整體性治理理論具有價(jià)值理性和工具理性的二維結(jié)構(gòu)，通過(guò)把價(jià)值理性和工具理性結(jié)合起來(lái)應(yīng)對(duì)碎片化難題。首先，在價(jià)值理性層面強(qiáng)調(diào)以滿足公民的生活需求為核心，以預(yù)防和結(jié)果為價(jià)值導(dǎo)向。其次，在工具理性層面強(qiáng)調(diào)運(yùn)用信息技術(shù)手段，協(xié)調(diào)信息系統(tǒng)、治理層級(jí)、公私部門(mén)并整合其功能與責(zé)任機(jī)制，為公眾提供無(wú)縫隙公共服務(wù)，為此建立一套治理績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，在交通管理體制、服務(wù)型政府建設(shè)、跨區(qū)域治理、地方公共危機(jī)治理、社區(qū)治理、食品監(jiān)管、河流與環(huán)境治理等方面得到廣泛運(yùn)用。[6]

由此，本文把整體性治理理解為針對(duì)治理中的碎片化現(xiàn)象而在特定價(jià)值目標(biāo)指引下所采取的協(xié)同性方法。第一，整體性治理理論屬于治理理論范疇，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)與社會(huì)治理主體之間要協(xié)同作戰(zhàn)，采用依法治理、系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理等方式，發(fā)揮協(xié)同信任機(jī)制和責(zé)任監(jiān)督機(jī)制的積極作用。第二，整體性治理理論要解決的問(wèn)題是公共管理和服務(wù)中的碎片化問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)治理機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建整體性系統(tǒng)性的治理體系，以此克服治理機(jī)制中存在的碎片化問(wèn)題。第三，整體性治理理論強(qiáng)調(diào)價(jià)值觀在治理碎片化問(wèn)題上的指引作用，堅(jiān)持預(yù)防和結(jié)果導(dǎo)向。

動(dòng)因是特定主體基于某種目的和需求而從事某種活動(dòng)的動(dòng)力與原因，回答從事某種事情或采取某種行動(dòng)的驅(qū)動(dòng)力問(wèn)題，有客觀動(dòng)因和主觀動(dòng)因，客觀動(dòng)因是生產(chǎn)力發(fā)展、經(jīng)濟(jì)力量、政治力量互動(dòng)交織所構(gòu)成的客觀形勢(shì)，主觀動(dòng)因是認(rèn)知、意志、情感和判斷能力層面的原因，客觀動(dòng)因和主觀動(dòng)因是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，客觀動(dòng)因決定主觀動(dòng)因，決定主觀動(dòng)因的生成演化、作用方向及表現(xiàn)形式。主觀動(dòng)因?qū)陀^動(dòng)因起反作用，制約客觀動(dòng)因的演化方向及作用形式。國(guó)家監(jiān)察體制改革動(dòng)因是腐敗治理過(guò)程中基于反腐倡廉建設(shè)客觀態(tài)勢(shì)與主觀目的而激發(fā)的改革動(dòng)力與原因，是通過(guò)腐敗治理來(lái)實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明目的的現(xiàn)實(shí)需要，是治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求在監(jiān)察體制改革領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

整體性治理的價(jià)值理念、方法論與實(shí)踐規(guī)定對(duì)認(rèn)識(shí)和理解國(guó)家監(jiān)察體制改革動(dòng)因具有契合性，既有權(quán)力監(jiān)督體系存在主體、內(nèi)容、方法、機(jī)制等方面的碎片化，不能適應(yīng)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展及黨風(fēng)廉政建設(shè)的新情況、新問(wèn)題、新要求，必須對(duì)權(quán)力監(jiān)督體系進(jìn)行改革，其中整體性治理的方法論及實(shí)踐規(guī)定屬于工具理性范疇，瞄準(zhǔn)既有權(quán)力監(jiān)督體系在結(jié)構(gòu)與機(jī)制層面的碎片化特征，整體性治理的價(jià)值理念規(guī)定屬于價(jià)值理性范疇，瞄準(zhǔn)既有權(quán)力監(jiān)督體系在價(jià)值取向?qū)用娴木唧w要求。所以，克服既有權(quán)力監(jiān)督體系的碎片化是國(guó)家監(jiān)察體制改革的客觀動(dòng)因，走出既有權(quán)力監(jiān)督體系的碎片化是國(guó)家監(jiān)察體制改革的主觀動(dòng)因。

三、整體性治理與國(guó)家監(jiān)察體制改革的客觀動(dòng)因

回顧我國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)體制改革及其成效，一條基本原則是始終堅(jiān)持黨中央對(duì)反腐倡廉工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，這是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)取得實(shí)效性的政治保障和組織保證。但腐敗存量和增量依然大量存在的客觀形勢(shì)意味著既有的反腐倡廉體制機(jī)制是存在問(wèn)題的，為此需要從整體性治理角度來(lái)審視現(xiàn)行反腐敗體制存在的弊端，化解既有權(quán)力監(jiān)督的碎片化成為監(jiān)察體制改革的客觀動(dòng)因。

(一)反腐敗機(jī)構(gòu)力量的分散與耗散

我國(guó)的反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置屬于一攬子模式，也就是把承擔(dān)反腐敗職能職責(zé)的機(jī)構(gòu)分解在黨、政、司法等系統(tǒng)，其優(yōu)點(diǎn)是可以發(fā)揮各自的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，但缺點(diǎn)是職能交叉重疊，缺少一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)、組織與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致反腐敗力量分散，辦案周期較長(zhǎng)，辦案成本較高等不利后果，客觀上有可能削弱反腐敗績(jī)效。全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在2008—2012年間，每年約有13萬(wàn)件立案查處的案件，其中0.4萬(wàn)件移送司法機(jī)關(guān)處理，占立案總數(shù)的3%；每年約5萬(wàn)件職務(wù)犯罪案件被檢察機(jī)關(guān)查處，其中來(lái)自紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件不到10%。[7]這組數(shù)據(jù)表明，反腐敗體制上的障礙削減了對(duì)腐敗查處的機(jī)率與效能。檢察機(jī)關(guān)是反腐敗的重要職能機(jī)構(gòu)，其內(nèi)設(shè)職務(wù)犯罪偵查部門(mén)，職務(wù)犯罪偵查部門(mén)人員編制占比是司法辦案人員的1/10左右，正是這種人員結(jié)構(gòu)削弱了反腐方面的辦案力量，一批職務(wù)犯罪線索難以得到及時(shí)初查，誘發(fā)腐敗犯罪黑數(shù)。

(二)反腐敗機(jī)構(gòu)的監(jiān)督體制不夠完善

一是就行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的運(yùn)行機(jī)制而言，監(jiān)督對(duì)象往往控制和制約監(jiān)督者，在平行監(jiān)督方面，本級(jí)政府難免介入干預(yù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督活動(dòng)，使得平行監(jiān)督形同虛設(shè)，效果大打折扣。在對(duì)下級(jí)的監(jiān)督方面，受到監(jiān)督區(qū)域或空間距離的限制以及上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)之間信息不對(duì)稱(chēng)的限制，對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)往往是事后補(bǔ)救，難以做到防范于未然。盡管在政策文本上有關(guān)于監(jiān)督體制的明確規(guī)定，如縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)力和職責(zé)監(jiān)督本級(jí)人民政府各部門(mén)及其公務(wù)員、下一級(jí)人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)人員，但在操作過(guò)程中往往走樣變形，監(jiān)督的威懾力難以有效發(fā)揮，這種現(xiàn)象被形象地歸納為：“上級(jí)監(jiān)督下級(jí)太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督同級(jí)太軟，下級(jí)監(jiān)督上級(jí)太難”。二是在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法方面存在邊界不清的問(wèn)題。在發(fā)現(xiàn)腐敗線索或接到腐敗舉報(bào)之后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察院機(jī)關(guān)在職能上都可以獨(dú)立地對(duì)這些線索或舉報(bào)進(jìn)行調(diào)查。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)存在事實(shí)上受理腐敗線索的優(yōu)先權(quán)，優(yōu)先權(quán)是決定腐敗線索轉(zhuǎn)化為腐敗案件的關(guān)鍵因素。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)受法律專(zhuān)業(yè)背景等因素限制，把腐敗線索轉(zhuǎn)化為腐敗案件的作用發(fā)揮是不夠充分的。例如，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)2015年查辦經(jīng)濟(jì)類(lèi)職務(wù)犯罪案件41 237人，其中由監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審計(jì)發(fā)現(xiàn)的成案線索僅占查處人數(shù)的0.78%。[8]與此同時(shí)，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)沒(méi)有獲得法定的搜查權(quán)力，客觀上對(duì)其職能的發(fā)揮有一定的限制。從檢察機(jī)關(guān)一方來(lái)看，其擁有法定偵查權(quán)力，但在法定時(shí)限內(nèi)難以突破案件，往往借助雙規(guī)、雙指辦案，其結(jié)果是導(dǎo)致法律手段和行政手段的混用，職務(wù)犯罪案件起訴、審判中作非法證據(jù)排除的有相當(dāng)數(shù)量即與雙規(guī)有關(guān)。[9]

(三)反腐敗機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能存在失衡與混同

一是預(yù)防職能與懲治職能之間的失衡，預(yù)防腐敗是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的重要職能，但在反腐敗機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置與履行方面存在重懲治、輕預(yù)防的問(wèn)題，即比較重視嚴(yán)肅整改問(wèn)題，而對(duì)持久開(kāi)展教育或督促活動(dòng)重視不夠。例如，國(guó)家預(yù)防腐敗局是我國(guó)預(yù)防腐敗的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，其重要職責(zé)是協(xié)調(diào)各部門(mén)預(yù)防腐敗的力量，但這種力量在實(shí)際工作中出現(xiàn)了失衡，國(guó)家預(yù)防腐敗局只負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)與綜合規(guī)劃，沒(méi)有監(jiān)督權(quán)力，也不參與具體案件，其結(jié)果是難以形成預(yù)防腐敗的合力。二是紀(jì)檢與監(jiān)察合署辦公存在矛盾，合署辦公的優(yōu)點(diǎn)是克服黨政監(jiān)督體制分離帶來(lái)的重復(fù)交叉問(wèn)題及沖突問(wèn)題，其弊端是黨政不分、政府內(nèi)部監(jiān)督薄弱、行政監(jiān)察職能萎縮、出現(xiàn)非黨公務(wù)人員紀(jì)律約束的空白地帶。監(jiān)督機(jī)構(gòu)比較分散，隸屬于各個(gè)地方和各個(gè)部門(mén)，削弱了對(duì)腐敗現(xiàn)象和行為的日常監(jiān)督、防范和查收，對(duì)地方和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行日常監(jiān)督就成為監(jiān)督難點(diǎn)，省部級(jí)官員的問(wèn)題寄希望于中央來(lái)查處，中央一旦監(jiān)督不到位，極易留下隱患。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至 2015年 11 月 13 日，十八大以來(lái)共有 133 名副省級(jí)以上官員被查處。[10]從涉案官員貪腐犯罪的過(guò)程來(lái)看，往往是一邊升遷調(diào)動(dòng)工作，一邊腐敗犯罪，甚至出現(xiàn)系統(tǒng)性腐敗、區(qū)域性腐敗、塌方式腐敗、家族式腐敗，而監(jiān)督預(yù)警機(jī)制卻失靈，難以察覺(jué)，從中折射出監(jiān)督職能的失衡。三是檢察院把偵查、公訴、監(jiān)督職能集中于一身，在職能的縱向?qū)用娉霈F(xiàn)混同，一方面參與訴訟，另一方面又監(jiān)督訴訟；一方面自行偵查，另一方面又自行審查起訴，職能的縱向混同有悖于偵、訴、審各負(fù)其責(zé)、相互制約的法治原則。2015年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督糾正濫用強(qiáng)制措施、違法取證等偵查活動(dòng)違法情形31 874件次，督促偵查機(jī)關(guān)立案14 509件，追加逮捕18 196人、追加起訴23 722人。[11]

(四)有效監(jiān)督制約反腐敗機(jī)構(gòu)自身行為的機(jī)制有待進(jìn)一步完善

對(duì)我國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)的監(jiān)督有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個(gè)層面。首先，在內(nèi)部監(jiān)督層面，存在同體監(jiān)督的結(jié)構(gòu)缺陷，容易使監(jiān)督權(quán)的行使受到極大干擾。其次，在外部監(jiān)督層面，一是人大監(jiān)督，人大監(jiān)督的相關(guān)法律規(guī)定比較分散，并且對(duì)人大行使監(jiān)督權(quán)的權(quán)限、方式和程序的制度化、規(guī)范化和細(xì)則化的規(guī)定比較模糊。人大要了解和監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的反腐敗工作情況，其采取的方式主要是聽(tīng)取法院、檢察院工作報(bào)告，這種方式僅僅停留于文本層面，難以發(fā)揮人大對(duì)反腐敗工作的監(jiān)督職能。二是新聞?shì)浾摫O(jiān)督，如何發(fā)揮好新聞?shì)浾摫O(jiān)督的作用。三是社會(huì)公眾的監(jiān)督，社會(huì)公眾參與反腐敗機(jī)構(gòu)監(jiān)督的意識(shí)較為薄弱，參與監(jiān)督的渠道還不夠通暢，甚至存在著被打擊報(bào)復(fù)的擔(dān)憂是一個(gè)需要更好地精準(zhǔn)把握的問(wèn)題。[12]

四、整體性治理與國(guó)家監(jiān)察體制改革的主觀動(dòng)因

價(jià)值觀念是整體性治理的重要內(nèi)容，是整體性治理實(shí)踐的指導(dǎo)思想和指導(dǎo)原則，監(jiān)察體制改革離不開(kāi)價(jià)值觀念的指導(dǎo)，人民中心論、權(quán)力監(jiān)督四性論、法治思維論是監(jiān)察體制改革的主觀動(dòng)因，也是走出權(quán)力監(jiān)督體系碎片化的觀念保證。

(一)人民中心論

這是指監(jiān)察體制改革的價(jià)值取向要凸顯人民本位，人民是國(guó)家的主人，人民享有當(dāng)家作主的權(quán)利，通過(guò)人民民主專(zhuān)政來(lái)實(shí)現(xiàn)和保障人民的生存權(quán)、自由權(quán)和各種合法權(quán)益。新創(chuàng)設(shè)的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗機(jī)構(gòu)，其職責(zé)和職能就是以現(xiàn)代化的治理體系和治理能力來(lái)有效治理腐敗，從而遏制和消除腐敗對(duì)人民權(quán)益的侵蝕，為此需要明確國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)由人大產(chǎn)生，人大有權(quán)選舉或罷免監(jiān)察委員會(huì)主任、任免監(jiān)察委員會(huì)副主任、監(jiān)察委員會(huì)委員、監(jiān)察官，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)人大負(fù)責(zé)，向人大報(bào)告工作，接受人大的監(jiān)督，通過(guò)這樣的制度設(shè)計(jì)來(lái)保證監(jiān)察委員會(huì)高效發(fā)揮自身的作用，從而確保人民賦予的權(quán)力不被異化，不被小集團(tuán)利用和謀取私利。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立在價(jià)值層面上充分體現(xiàn)了人民中心論，是馬克思主義人民觀的直接體現(xiàn)，馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中指出：“過(guò)去的一切運(yùn)動(dòng)都是少數(shù)人的或者為少數(shù)人謀利益的運(yùn)動(dòng)。無(wú)產(chǎn)階級(jí)的運(yùn)動(dòng)是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)?！盵13]探索和試驗(yàn)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的過(guò)程就是人民中心論的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，在推進(jìn)改革開(kāi)放的實(shí)踐中，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念和價(jià)值立場(chǎng)，把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為改革開(kāi)放的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，彰顯治國(guó)理政的人民性特質(zhì)。

(二)權(quán)力監(jiān)督四性論

權(quán)力監(jiān)督四性是指有效的權(quán)力監(jiān)督必須同時(shí)具備獨(dú)立、權(quán)威、廉潔、專(zhuān)業(yè)四大特征，[14]這是充分發(fā)揮反腐敗機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能的保證。獨(dú)立特征是指反腐敗機(jī)構(gòu)要在機(jī)構(gòu)、人事、預(yù)算三個(gè)方面獨(dú)立，不受其他人力、物力、財(cái)力和機(jī)構(gòu)的限制，其中的人事獨(dú)立和預(yù)算獨(dú)立顯得尤為重要，反腐敗機(jī)構(gòu)只有具備充足的人力資源和經(jīng)費(fèi)資源，才能保證自身的高效運(yùn)行。權(quán)威特征是指反腐敗機(jī)構(gòu)獲得的授權(quán)應(yīng)該是充分的，授權(quán)與權(quán)威互為因果，充分的授權(quán)才能增強(qiáng)反腐敗機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，才能形成有效的威懾力。需要充分授權(quán)的權(quán)力有：立案權(quán)、調(diào)查權(quán)(含秘密調(diào)查權(quán))、其他預(yù)防監(jiān)督權(quán)。廉潔特征是指反腐敗機(jī)構(gòu)自身具備防止燈下黑的機(jī)制，建有完善的內(nèi)部控制機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制，自身能夠廉潔從政，有較高的公信力，不會(huì)發(fā)生濫用權(quán)力的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。專(zhuān)業(yè)特征是指反腐敗機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其人員符合專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的基本要求，在反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置方面具有一定的集中度和權(quán)威性，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按照職能分工進(jìn)行設(shè)計(jì)，能夠各司其職又相互配合，由此形成合力，取得較高的反腐敗績(jī)效。從事反腐敗工作的人員要走專(zhuān)業(yè)化道路，這就需要通過(guò)調(diào)查研究，借鑒國(guó)內(nèi)外專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和做法，為反腐敗工作設(shè)置專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)晉升序列，不斷提升專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立就充分體現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督有效性的四種要求，為進(jìn)一步完善國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制提供了依據(jù)和保證。

(三)法治思維論

總結(jié)我國(guó)反腐敗走過(guò)的歷程，制度反腐才是從根本上治理腐敗的科學(xué)選擇。在理念上要樹(shù)立法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，在實(shí)踐上要加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治腐與依法治腐相統(tǒng)一。目前設(shè)立的國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)就是法治反腐價(jià)值觀的具體體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)反腐敗斗爭(zhēng)高效化、穩(wěn)定化、常態(tài)化的重要舉措。首先，監(jiān)察體制改革積極借鑒吸收了中紀(jì)委巡視制度的優(yōu)勢(shì)，在價(jià)值取向、內(nèi)容指標(biāo)、程序規(guī)則等方面做了進(jìn)一步創(chuàng)新與完善；其次，先在北京、山西、浙江進(jìn)行試點(diǎn)，保證在法律框架內(nèi)賦予監(jiān)察委員會(huì)較高的級(jí)別與地位，轉(zhuǎn)變監(jiān)察體制的治理邏輯，成功實(shí)現(xiàn)由權(quán)力邏輯向法治邏輯的轉(zhuǎn)變，充分體現(xiàn)出法治反腐的價(jià)值內(nèi)涵。

五、國(guó)家監(jiān)察體制改革的整體性治理對(duì)策

從整體性治理來(lái)守護(hù)國(guó)家監(jiān)察體制的有效運(yùn)行，基本思路是把國(guó)家監(jiān)察體制改革的主觀動(dòng)因與客觀動(dòng)因相結(jié)合：一方面以主觀動(dòng)因指引客觀動(dòng)因，即以正確的價(jià)值觀為導(dǎo)向，指導(dǎo)設(shè)計(jì)國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，明確國(guó)家監(jiān)察權(quán)的屬性，制定國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的實(shí)踐方案；另一方面以客觀動(dòng)因?qū)崿F(xiàn)主觀動(dòng)因，即通過(guò)國(guó)家監(jiān)察體制的有效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)價(jià)值導(dǎo)向，取得預(yù)期治理績(jī)效。

第一，明確國(guó)家監(jiān)察權(quán)的屬性。關(guān)于國(guó)家監(jiān)察權(quán)的屬性，學(xué)界的研究角度包括：一是關(guān)系視角，強(qiáng)調(diào)國(guó)家監(jiān)察權(quán)與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的關(guān)系；二是整合視角，強(qiáng)調(diào)國(guó)家監(jiān)察權(quán)對(duì)五種權(quán)源的整合方式；三是本源視角，強(qiáng)調(diào)國(guó)家監(jiān)察權(quán)內(nèi)涵的職權(quán)及其內(nèi)容。學(xué)界的具體觀點(diǎn)有五種：現(xiàn)代公共權(quán)力“第四權(quán)”，完全異于其他權(quán)力的“監(jiān)察權(quán)”，五種權(quán)源加總之和的監(jiān)察權(quán)，具有“準(zhǔn)司法性”的監(jiān)察權(quán)，以及徐漢明教授提出的第五種觀點(diǎn)[15]。徐漢明[15]認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察權(quán)是一種“復(fù)合性”權(quán)力而非“綜合性”權(quán)力，其復(fù)合性表現(xiàn)為：國(guó)家監(jiān)察體制改革對(duì)原隸屬于政府的行政監(jiān)察權(quán)、行政預(yù)防權(quán)，原隸屬于檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪偵查權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)進(jìn)行整合。其實(shí)質(zhì)是再整合再分配既有政治資源，由此構(gòu)成的國(guó)家監(jiān)察權(quán)具有七個(gè)特征：反腐敗的專(zhuān)門(mén)性、地位的獨(dú)立性，權(quán)力行使的強(qiáng)制性、權(quán)力運(yùn)行的主動(dòng)性、規(guī)范權(quán)力的程序性、履職責(zé)任的客觀義務(wù)性、組織體系的嚴(yán)密性。正確認(rèn)識(shí)和理解國(guó)家監(jiān)察權(quán)的屬性是發(fā)揮其重要作用的基礎(chǔ)和前提，對(duì)此學(xué)界還需要做進(jìn)一步探討。

第二，構(gòu)建科學(xué)完備的權(quán)力運(yùn)行組織架構(gòu)。一是整合力量減少管理層級(jí)。梳理現(xiàn)有反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置，在此基礎(chǔ)上以化整為零的原則進(jìn)行整合，具體辦法是：確立紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的主體地位，合并檢察院相關(guān)反腐監(jiān)察力量，整合政府的行政監(jiān)察部門(mén)及其職能。針對(duì)縣級(jí)以下的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)編制少、任務(wù)重的實(shí)際情況，可參考派駐紀(jì)檢組收歸中央紀(jì)委直管的先例，將其全部收歸縣級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一編制管理，對(duì)下級(jí)地區(qū)進(jìn)行派駐管理。二是實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力監(jiān)察全覆蓋，權(quán)力監(jiān)督改革是國(guó)家監(jiān)察體制改革的本質(zhì)，考察我國(guó)對(duì)權(quán)力監(jiān)督的歷史進(jìn)程，其演化軌跡歸結(jié)為“三部曲”：首先在建黨之初設(shè)立了紀(jì)委，其次到建國(guó)之初設(shè)立了紀(jì)委、監(jiān)察部、檢察院“三駕馬車(chē)”，再次到改革開(kāi)放之后實(shí)行紀(jì)委與監(jiān)察合署辦公，檢察院設(shè)立反貪局。權(quán)力監(jiān)督演化軌跡的“三部曲”表明我國(guó)對(duì)權(quán)力監(jiān)督的思考和設(shè)計(jì)具有多重邏輯。首先是分置邏輯，強(qiáng)調(diào)權(quán)力監(jiān)督要分開(kāi)設(shè)置，把監(jiān)督權(quán)分別放置于黨、政、法系統(tǒng)，分置邏輯體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)分工的優(yōu)勢(shì)。其次是整合邏輯，根據(jù)反腐斗爭(zhēng)形勢(shì)，把監(jiān)督權(quán)從黨、政、法獨(dú)自運(yùn)行態(tài)勢(shì)，逐漸過(guò)渡為部分重合、交集合作，再到統(tǒng)一于黨的反腐敗頂層設(shè)計(jì)之中，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的分散格局到整合格局的轉(zhuǎn)變。整合邏輯的優(yōu)勢(shì)是全面、集中、高效，把所有公權(quán)力行使者納入監(jiān)察權(quán)監(jiān)控范圍，上至國(guó)務(wù)院，下至村委會(huì)，既包括體制內(nèi)的公權(quán)力行使者，又涵括體制外的公權(quán)力行使者，構(gòu)成監(jiān)督無(wú)遺漏之網(wǎng)，能夠有效化解腐敗治理的碎片化。我國(guó)權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的變遷情況可以歸納為表1和表2所示。[16]

表1 建國(guó)初期三個(gè)權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)(1949—1956年)

表2 改革開(kāi)放后三個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)的變遷(1978—2017年)

第三，明確權(quán)力運(yùn)行程序規(guī)則。一要完善國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署模式，建立“上下一體、橫向協(xié)作、內(nèi)部協(xié)調(diào)、整體統(tǒng)籌”的國(guó)家監(jiān)察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部監(jiān)察權(quán)與監(jiān)察事務(wù)權(quán)適度分離模式。[15]二要制定《國(guó)家監(jiān)察程序法》，對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行規(guī)范。修訂《憲法》相關(guān)條文，規(guī)范國(guó)家監(jiān)察權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系，構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力之間的協(xié)調(diào)與制約關(guān)系。三要增強(qiáng)制度運(yùn)行的透明化，加強(qiáng)社會(huì)參與。破除公眾對(duì)反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)的神秘感，把反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)、運(yùn)行程序及反腐監(jiān)察的有關(guān)政策和法律向公眾公開(kāi)，把不涉密的案件查辦流程、內(nèi)容及結(jié)果及時(shí)向公眾公布，爭(zhēng)取公眾對(duì)監(jiān)察工作的了解、支持和參與。打破政府與私營(yíng)部門(mén)、非政府組織、公民等外部主體之間的隔閡，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作從黨和政府單一治理到引導(dǎo)社會(huì)多元參與的轉(zhuǎn)變。

第四，建立監(jiān)察官職業(yè)共同體制度。一是建立分類(lèi)管理體系，分別對(duì)監(jiān)察官、監(jiān)察輔助人員、監(jiān)察行政人員的任職資格進(jìn)行專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)；二是建立監(jiān)察官員額管理制度；三是健全監(jiān)察官選任制度；四是建立監(jiān)察官、監(jiān)察輔助人員及監(jiān)察行政人員單獨(dú)職務(wù)序列工資制度。

第五,建立對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制。一是確立國(guó)家監(jiān)察權(quán)監(jiān)督制約的基本原則：依法獨(dú)立行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)原則，國(guó)家制約與社會(huì)監(jiān)督并重原則，外部制約監(jiān)督與內(nèi)部制約監(jiān)督相結(jié)合原則。二是確立國(guó)家監(jiān)察權(quán)監(jiān)督制約主體：執(zhí)政黨監(jiān)督、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會(huì)組織監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督、公民個(gè)人監(jiān)督、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督，依據(jù)各種主體的特點(diǎn)制定相應(yīng)的監(jiān)督程序和方法。三是推進(jìn)監(jiān)察信息公開(kāi)，借鑒《人民檢察院案件信息公開(kāi)工作規(guī)定(試行)》《最高人民法院關(guān)于司法公開(kāi)的六項(xiàng)規(guī)定》《政府信息公開(kāi)條例》的成功經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)制定和頒布《關(guān)于監(jiān)察信息公開(kāi)的若干規(guī)定》。建立國(guó)家監(jiān)察新聞發(fā)言人制度和互聯(lián)網(wǎng)信息公開(kāi)平臺(tái)。四是保障檢察權(quán)審判權(quán)的依法獨(dú)立行使，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)也不得干涉、不得強(qiáng)令檢察機(jī)關(guān)提起公訴。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)要敬畏法庭審判，其辦案活動(dòng)要經(jīng)得起法庭的檢驗(yàn)，依法收集、固定、保存證據(jù)，做到依法辦案，不能干涉法庭審判。[17]

以整體性治理思維考察國(guó)家監(jiān)察體制改革動(dòng)因具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，其目標(biāo)是建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)范圍上的全覆蓋、手段上的科學(xué)分工與力量整合、地位上的獨(dú)立性和權(quán)威性。改革后我國(guó)反腐敗機(jī)構(gòu)體制的特色優(yōu)勢(shì)更為明顯，優(yōu)化了黨和國(guó)家的職權(quán)關(guān)系，體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)，有利于增強(qiáng)反腐敗斗爭(zhēng)的整體效能，有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。正如習(xí)近平總書(shū)記指出的那樣：“強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督是為了保證黨立黨為公、執(zhí)政為民，強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)察是為了保證國(guó)家機(jī)器依法履職、秉公用權(quán)，強(qiáng)化群眾監(jiān)督是為了保證權(quán)力來(lái)自人民、服務(wù)人民。要把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家監(jiān)察、群眾監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，同法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等協(xié)調(diào)起來(lái)，形成監(jiān)督合力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵18]