/中國航天科技集團有限公司

奚斌、劉君、李曉娟 /中國航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院

蔡麗劍 /中國航天科工集團有限公司

先進的軍工核心能力是國家武器裝備發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是國防科技創(chuàng)新的重要推動力量，也是國家戰(zhàn)略威懾力量的重要組成部分。軍工固定資產(chǎn)投資則是先進軍工核心能力建設(shè)的重要舉措，對于各大軍工集團公司而言，其是支撐其軍品科研生產(chǎn)主業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性、保障性工作，特別是近年來，國家對進一步規(guī)范軍工固定資產(chǎn)投資項目管理，促進軍工投資合理配置資源、提高投資效益，實現(xiàn)軍工能力建設(shè)向體系效能型轉(zhuǎn)變提出了更高的要求。因此，軍工固定資產(chǎn)投資項目全過程的規(guī)范管理成為軍工企業(yè)管理的重中之重。

一、項目建設(shè)流程

軍工固定資產(chǎn)投資項目是指為滿足型號研制生產(chǎn)任務(wù)，由國防科技工業(yè)主管部門審批或?qū)彶楹髨髧鴦?wù)院審批，全部或部分使用中央財政資金的固定資產(chǎn)投資項目，一般分為項目立項、可行性研究、初步設(shè)計、項目實施、竣工驗收等環(huán)節(jié)。隨著近年來國家大量軍工固定資產(chǎn)投資項目的投入，各大軍工集團企業(yè)軍工固定資產(chǎn)投資已經(jīng)形成了一整套成熟的管理體系。

項目前期論證階段。前期論證是指項目實施前的方案論證與各項準(zhǔn)備工作，按照一般程序，項目實施前應(yīng)完成項目建議書，可行性研究報告，初步設(shè)計的編制、申報和審批，這一系列程序是項目從抽象到具體的不斷深化、細(xì)化過程，在這個過程中項目的建設(shè)目標(biāo)、主要建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)地點、建設(shè)周期、投資概算及資金來源均應(yīng)確認(rèn)。同時，應(yīng)辦理消防、職業(yè)衛(wèi)生、勞動安全審查意見或備案手續(xù)，涉及新征地的必須有建設(shè)用地規(guī)劃許可證，涉及火工安全的應(yīng)委托有資質(zhì)的單位進行預(yù)評價。

項目實施階段。該階段包括項目預(yù)算、投資計劃的申報和審批、土建工程施工、工藝設(shè)備購置等環(huán)節(jié)，建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的設(shè)計文件組織項目實施。實施階段建設(shè)資金的管理、項目招標(biāo)投標(biāo)活動的組織、項目建設(shè)周期的把控等方面均是管理工作的重點，需要協(xié)調(diào)勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、招標(biāo)代理、設(shè)備制造商、設(shè)備代理商等各個單位，涉及面廣，程序復(fù)雜。

項目竣工驗收階段。該階段涉及土建工程結(jié)算，以及環(huán)保、消防、職業(yè)衛(wèi)生、勞動安全單項驗收、竣工財務(wù)決算審計、檔案驗收及竣工驗收等環(huán)節(jié)，重點審查項目建設(shè)總體效果、資金到位及投資完成情況、設(shè)備購置情況、建安工程完成情況、形成交付使用資產(chǎn)情況等。

二、面臨的管理問題

1．設(shè)備實施

從國外引進部分高端設(shè)備時面臨外國政府出口管制，導(dǎo)致設(shè)備無法引進的問題；大型非標(biāo)設(shè)備研制難度大，存在無法按期完成的風(fēng)險。

2．土建工程施工

一是地方政府建設(shè)手續(xù)復(fù)雜，土地證、規(guī)劃許可證、施工許可證等手續(xù)辦理周期長；二是多項目統(tǒng)籌分?jǐn)偛邉澆恢軐?dǎo)致建設(shè)進度不一，造成項目拖期；三是新征地項目涉及拆遷調(diào)遷難度大，外部因素影響較大；四是從項目論證到實施過程間隔過長，導(dǎo)致工程建設(shè)材料和人工費大幅上漲。

3．項目實施方案變化

一是建設(shè)單位前期論證調(diào)研不充分，導(dǎo)致調(diào)增、調(diào)減重大設(shè)備或改變設(shè)備主要性能指標(biāo)，異地建設(shè)或本地新征土地的地點變更，增加項目征地面積與新建或改造建筑面積，改變主要單體建筑用途等實施方案變化；二是型號研制方案發(fā)生變化，導(dǎo)致研制保障條件隨之發(fā)生調(diào)整，項目實施方案發(fā)生重大變化。

4．項目招投標(biāo)

一是建設(shè)單位未嚴(yán)格按照批復(fù)招標(biāo)方案實施，存在應(yīng)招標(biāo)實際未招標(biāo)的問題；二是項目中標(biāo)金額與合同金額不一致的問題；三是招標(biāo)活動中監(jiān)管責(zé)任主體不明確；四是項目招投標(biāo)過程文件存檔不規(guī)范、不齊全的問題。

5．合同、資金管理

一是合同簽訂管理不規(guī)范，主要是未在規(guī)定時間內(nèi)與中標(biāo)人簽訂合同，未按合同約定付款及未按規(guī)定預(yù)留工程質(zhì)保金等問題；二是列支概算外工程及設(shè)備支出，概算外的備品配件，以及與項目關(guān)聯(lián)依據(jù)不充分的成本費用，統(tǒng)籌建設(shè)分?jǐn)偙壤缓侠韺?dǎo)致多計項目投資支出等資金管理、會計核算不規(guī)范問題。

6．后評價監(jiān)管

目前，軍工固定資產(chǎn)投資項目建設(shè)完成后很少對項目的論證、實施和運行情況進行后評價，相關(guān)的政策和制度也不夠完善。特別是對軍工固定資產(chǎn)投資效益落實情況的監(jiān)管力度不足，使得項目單位在項目前期論證中容易忽視對投資效益的論證，出現(xiàn)盲目重復(fù)建設(shè)、設(shè)備設(shè)施利用率低甚至閑置的現(xiàn)象，造成軍工固定資產(chǎn)投資的損失和浪費。

三、加強軍工固定資產(chǎn)投資項目的管理措施

面對軍工固定資產(chǎn)投資項目存在的問題，結(jié)合軍工固定資產(chǎn)投資項目管理的系統(tǒng)復(fù)雜、周期長、專業(yè)性強等特點，項目管理單位應(yīng)從全過程規(guī)范化、精細(xì)化管理方面進一步創(chuàng)新管理方法，提高管理效率，切實提高項目建設(shè)質(zhì)量。

1．推進全過程考核

推進考核思路和方式創(chuàng)新，進一步加嚴(yán)考核標(biāo)準(zhǔn)，增加規(guī)范實施、效益發(fā)揮等全過程考核權(quán)重，從關(guān)注“重大違規(guī)問題和年底結(jié)果”向“全過程考核與年底激勵相結(jié)合”轉(zhuǎn)變，推進考核從“問題考核”到“激勵考核”再到“過程考核”的轉(zhuǎn)型，并通過采用量化方式對項目管理全過程中常見問題逐項細(xì)化考核要求和標(biāo)準(zhǔn)。

2．完善項目流程管理制度

在已建立的各級項目規(guī)章制度體系的基礎(chǔ)上，全面修訂完善內(nèi)控管理制度，在項目論證、實施、竣工驗收的各個環(huán)節(jié)進一步明確工作流程和規(guī)范，在制度層面保證項目實施有序開展，管控有章可循。

3．建立健全各級責(zé)任體系

深化落實項目責(zé)任人制度，保證責(zé)任層層落實到人。項目建設(shè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照批復(fù)方案開展實施，杜絕擅自調(diào)整建設(shè)內(nèi)容、招標(biāo)方案等違規(guī)行為發(fā)生；建立初步設(shè)計、竣工驗收、建設(shè)內(nèi)容調(diào)整、建設(shè)周期調(diào)整等各級預(yù)審制度，落實具體項目監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)格管控項目實施。

4．嚴(yán)控建設(shè)方案調(diào)整

嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)及上級主管部門規(guī)定，加強項目實施全過程管理，督促項目單位嚴(yán)格按照批復(fù)方案開展項目實施，嚴(yán)格控制項目建設(shè)方案調(diào)整，確因客觀原因需辦理建設(shè)方案調(diào)整的，各級主管部門應(yīng)嚴(yán)格審核并報有關(guān)部門審批。

5．加強建設(shè)進度管理

做好前期論證和后期實施統(tǒng)籌，實事求是申報建設(shè)周期，重點關(guān)注多項目統(tǒng)籌、非標(biāo)研制、進口禁運和建設(shè)手續(xù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；對預(yù)計拖期的項目，明確責(zé)任人和計劃節(jié)點，及時上報解決方案，加快項目問題解決步伐。

6．強化預(yù)算執(zhí)行管理

加強預(yù)算策劃及執(zhí)行分析，合理請撥資金，以確保資金到位后第一時間合規(guī)支出；提前預(yù)判問題和隱患并制定解決措施，避免突擊支出和結(jié)余；開展預(yù)算執(zhí)行季度考核，促進預(yù)算執(zhí)行均衡化。

7．建立定期通報制度

建立健全定期通報排名、檢查落實、風(fēng)險預(yù)警制度，對出現(xiàn)項目建設(shè)問題的單位和責(zé)任人加大通報批評力度，督促各級投資建設(shè)主管部門切實承擔(dān)項目監(jiān)管責(zé)任，提升建設(shè)單位管理能力和責(zé)任意識。

8．建立整改報告制度

對出現(xiàn)挪用資金問題、批復(fù)應(yīng)招標(biāo)而實際未招標(biāo)、擅自調(diào)整招標(biāo)方案、建設(shè)內(nèi)容和項目建設(shè)地點、調(diào)增建設(shè)周期一倍以上的，要求項目建設(shè)單位上報項目整改報告，否則項目管理單位將暫停受理該項目后續(xù)報批工作，并加嚴(yán)管理標(biāo)準(zhǔn)，防控項目實施出現(xiàn)問題。

9．開展軍工項目后評價

軍工固定資產(chǎn)投資項目的驗收竣工并不是項目的結(jié)束，而是軍工固定資產(chǎn)投資效能發(fā)揮的起點。軍工集團應(yīng)組織、引導(dǎo)和研究項目后評價的管理辦法，在軍工固定資產(chǎn)投資項目運行后組織開展項目后評價工作，對于評價中發(fā)現(xiàn)的問題提出整改措施并追究責(zé)任，使軍工固定投資形成的資產(chǎn)發(fā)揮實效，同時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，優(yōu)化項目決策機制。

隨著軍工固定資產(chǎn)投資建設(shè)項目規(guī)模不斷增長，在今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，對軍工固定資產(chǎn)投資項目的管理要求將不斷提高，項目管理單位應(yīng)該結(jié)合當(dāng)前國家整體投資戰(zhàn)略規(guī)劃，實現(xiàn)軍工固定資產(chǎn)投資項目全過程的專業(yè)化和規(guī)范化精細(xì)管理，不斷提升軍工核心能力，確保軍工固定資產(chǎn)發(fā)揮出應(yīng)有的效果和效益。