【摘要】在深化改革中完善分稅制財(cái)政體制改革的總體思路應(yīng)是：合理劃分中央、省、市縣三級事權(quán)和支出責(zé)任，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度，按“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財(cái)權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”的原則，配之以中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付與必要合理的橫向轉(zhuǎn)移支付，建立內(nèi)洽于市場經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的財(cái)稅體制;深化預(yù)算管理制度改革;實(shí)行促進(jìn)“調(diào)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)方式”的稅制改革;強(qiáng)化績效導(dǎo)向。

【關(guān)鍵詞】財(cái)稅體制改革;分稅制;轉(zhuǎn)移支付制度

一、40年財(cái)政改革的基本經(jīng)驗(yàn)和評價(jià)

1978年以來，中國實(shí)行改革開放，開始了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)、社會轉(zhuǎn)型歷程。1994年分稅制改革以提高“兩個比重”為基礎(chǔ)調(diào)整了中央與地方政府的財(cái)政關(guān)系，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮中央與地方兩個積極性，形成了現(xiàn)有財(cái)政制度的基本框架，成為中國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的重要突破口，奠定了20多年來社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的基礎(chǔ);同步推進(jìn)的稅收制度改革則進(jìn)一步規(guī)范了政府與市場的關(guān)系，釋放了微觀市場主體的活力，有效促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行，提高了政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力;1998年開始的建立公共財(cái)政制度的探索，將重點(diǎn)放在支出制度的完善和支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整上，財(cái)政支出的重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向民生領(lǐng)域。1999年啟動的預(yù)算制度改革，通過引入部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購等制度，初步構(gòu)建了現(xiàn)代預(yù)算體系框架，預(yù)算的公開性、民主化程度顯著提高。公共財(cái)政體制的建設(shè)與完善，較好地規(guī)范了中央與地方、國家與企業(yè)、政府與市場間的關(guān)系，為構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度奠定了良好基礎(chǔ)。

（一）1994年分稅制改革的意義和貢獻(xiàn)

中國已經(jīng)進(jìn)入啟動新一輪經(jīng)濟(jì)體制配套改革的關(guān)鍵時期，與此前若干輪改革類似，財(cái)稅改革再次成為研討和推進(jìn)配套改革的切入點(diǎn)，其中又以如何認(rèn)識和深化1994年以來的分稅制改革為核心。

簡單地講，稅收制度的主要作用是規(guī)范政府與企業(yè)之間的分配關(guān)系，而財(cái)政體制是用來規(guī)范不同級次政府間的分配關(guān)系。財(cái)政作為一國政權(quán)體系運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，首要職責(zé)是配置公共資源，以滿足政府履行社會管理權(quán)力和職能的需要。通俗地講，財(cái)政制度就是要明確政府的“錢從哪里來”（稅收與非稅收入）、“錢用到哪里去”（支出、轉(zhuǎn)移支付以及資金收支的標(biāo)準(zhǔn)）等一系列體制、制度、機(jī)制的規(guī)定。

鄧小平同志1992年“南方談話”后，中國確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式，這就要求從制度上加快多種經(jīng)濟(jì)形式和產(chǎn)權(quán)規(guī)范的法治化，轉(zhuǎn)變政府對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控方式，促進(jìn)形成公平競爭的市場體系。“分稅制”改革正是在這個大背景下引出的，從1993年開始籌備，1994年1月1日正式推出。

學(xué)界多從“提高中央財(cái)政收入占財(cái)政收入比重”的實(shí)現(xiàn)程度對1994年分稅制改革進(jìn)行評判和肯定其取得的巨大成功。雖然中央財(cái)政收入比重過低是推行分稅制改革的直接因素之一，但1994年分稅制改革的里程碑意義和歷史性貢獻(xiàn)更加深遠(yuǎn)，必須站在經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌、改革的高度，對分稅制改革的貢獻(xiàn)和意義進(jìn)行評價(jià)。分稅制改革改變了以往按照企業(yè)行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入的體制模式，標(biāo)志著中國財(cái)政體制從統(tǒng)收統(tǒng)支的“行政性分權(quán)”時代，走向與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”時代。在“繳給誰”和“繳多少”的制度設(shè)計(jì)上，形成了所有企業(yè)不論大小、不講經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、不分行政級別，在稅法面前一視同仁、一律平等的公平競爭環(huán)境，有力地穩(wěn)定了微觀企業(yè)的經(jīng)營預(yù)期，激發(fā)了其內(nèi)在活力;其次，各級政府之間財(cái)政關(guān)系更加規(guī)范順暢，解決了行政性分權(quán)時期的扯皮因素和“體制周期”問題，打破了“一放就亂，一亂就收，一收就死”的循環(huán)，財(cái)政體制安排更為規(guī)范、穩(wěn)定，為各級政府對市場主體實(shí)行宏觀“間接調(diào)控”創(chuàng)造了機(jī)制條件。

分稅制改革使政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)與公民分配關(guān)系更加統(tǒng)一、規(guī)范、公正公平，向法治化方向邁進(jìn)了一大步，從制度上抑制了地方政府與中央政府的討價(jià)還價(jià)和相互攀比，不僅為企業(yè)創(chuàng)造了良好的市場競爭環(huán)境，也為地方政府創(chuàng)造了凝心聚力搞發(fā)展的制度氛圍。

受多方面條件制約，“94改革”僅是分稅分級體制改革的初始框架，帶有較濃重的過渡色彩。比如，中央與地方政府之間的分稅制改革較為徹底，但直至今天，中國省以下的地方財(cái)政體制，仍未過渡為真正的分稅制，實(shí)際上還是五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩較濃厚的分成制和包干制。正是由于省以下財(cái)政體制改革的不徹底，使基層財(cái)政困難問題、地方隱性負(fù)債問題和“土地財(cái)政”等問題多年來一直存在，為人們所詬病。

總之，中國財(cái)政體制“94改革”由“行政性分權(quán)”轉(zhuǎn)為“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”而具有支撐市場經(jīng)濟(jì)改革的全面意義和“里程碑”性質(zhì)，值得如實(shí)、充分肯定，為堅(jiān)持其基本制度成果，必須正視其“未完成”狀態(tài)而努力深化改革。

（二）分稅制財(cái)政體制是市場經(jīng)濟(jì)模式的必然要求

從各國實(shí)踐來看，采取分稅分級財(cái)政體制，是市場經(jīng)濟(jì)國家發(fā)展中的體制共性。中國的財(cái)政體制改革實(shí)踐和具體成效也印證了這一判斷。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)邁入新常態(tài)，要繼續(xù)完善財(cái)政體制，就必須對分稅制改革與社會主義市場經(jīng)濟(jì)的邏輯作更加深入的把握。

市場經(jīng)濟(jì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)區(qū)別是資源配置方式的差異。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府承擔(dān)了幾乎所有社會資源的配置職能，這就決定了政府不僅要通過財(cái)政收支保障公共產(chǎn)品的供給，還要通過政府管制方式直接介入非公共產(chǎn)品領(lǐng)域與微觀經(jīng)濟(jì)活動。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式必然帶來財(cái)權(quán)、事權(quán)高度集中和企業(yè)活力不足問題。1980年之后，雖然在改革開放的背景下，舊體制有了一定的松動，分權(quán)有了形象化的稱呼——“分灶吃飯”，即以多種“地方包干”配合全局漸進(jìn)改革和向企業(yè)的“放權(quán)讓利”，調(diào)控格局由“條條為主”變?yōu)椤皦K塊為主”，但是政府按行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入和控制企業(yè)這一舊體制卻并未被觸及和改造，很快又形成了“減稅讓利”已山窮水盡而企業(yè)卻總活不起來、地方又演化為“諸侯經(jīng)濟(jì)”的局面，直接造成了中央政府財(cái)力薄弱，嚴(yán)重影響了調(diào)控職能的正常履行，最終決定了需要在全國推行經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的分稅制改革。

1994年分稅制改革的大前提是鄧小平視察南方后中國確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式。在市場經(jīng)濟(jì)模式下，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、維護(hù)社會公平正義、彌補(bǔ)市場失靈和不足是政府的主要職能，因而政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)必須相應(yīng)地轉(zhuǎn)向公共領(lǐng)域，由原來的“生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政”轉(zhuǎn)向“公共財(cái)政”。首先，在制度安排上，打破按行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入的規(guī)則，讓企業(yè)能夠跨隸屬關(guān)系、跨行政區(qū)域經(jīng)營，充分釋放潛力、活力，實(shí)現(xiàn)公平競爭;其次，不同級次政府之間按照規(guī)范與效率原則，進(jìn)行事權(quán)與財(cái)權(quán)的合理劃分，同時通過轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)現(xiàn)財(cái)力均衡。總體來看，分稅制是“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”概念下的財(cái)政分權(quán)框架，也是形態(tài)上類似于“財(cái)政聯(lián)邦主義”國際經(jīng)驗(yàn)的分稅分級財(cái)政體制安排。 分稅制的全稱為分稅分級財(cái)政體制。從體制的內(nèi)容來看，首先要合理劃分各級政府間的事權(quán)（支出責(zé)任）與財(cái)權(quán)（廣義稅基配置）;其次，要建立起以稅種劃分為基礎(chǔ)的財(cái)政收支預(yù)算;建立分級的產(chǎn)權(quán)和債權(quán)管理制度，形成科學(xué)有效的轉(zhuǎn)移支付體系。分稅制既適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)條件下政府維護(hù)市場秩序、提供公共產(chǎn)品職能定位的內(nèi)在要求，也滿足了不同級次政府之間規(guī)范、穩(wěn)定地開展分工合作以提升公共資源配置效率的需要。

因此，分稅制財(cái)政體制是市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。當(dāng)前，在中國不斷深化社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的征程上，必須堅(jiān)持分稅制財(cái)政體制改革方向。

（三）完整、準(zhǔn)確地理解分稅制所應(yīng)澄清的幾個重要認(rèn)識

分稅制財(cái)政體制是一個與市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會形態(tài)系統(tǒng)化聯(lián)結(jié)的制度框架，必須從政府與市場關(guān)系出發(fā)，才能完整、準(zhǔn)確地理解它。

1.分稅制的邏輯起點(diǎn)，是市場經(jīng)濟(jì)模式下政府職能定位和收支權(quán)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要職能是在市場失靈領(lǐng)域發(fā)揮作用，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以及維護(hù)社會公平正義，政府事權(quán)范圍，主要取決于公共產(chǎn)品的邊界。社會必須通過立法的方式，授權(quán)賦予政府配置（獲取和支配）資源的權(quán)力，以履行政府公共職責(zé)，包括在配置經(jīng)濟(jì)資源中獲取資金的權(quán)力和支配資金的權(quán)力。其中收入權(quán)包括征稅（費(fèi)）權(quán)和舉債權(quán)。相應(yīng)地，政府收人類型分為稅、費(fèi)和債。分稅制體制的整體設(shè)計(jì)，要求以政府在現(xiàn)代社會“應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么”和政府對市場主體及納稅人的調(diào)節(jié)方式為出發(fā)點(diǎn)，即以尊重市場、服務(wù)和引導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)的政府職能定位及其適當(dāng)履職方式為邏輯起點(diǎn)，把財(cái)政事權(quán)（支出責(zé)任）的分級合理化與復(fù)合稅制的分級配置稅基合理化這兩方面，在分級收支權(quán)的制度安排體系中整體協(xié)調(diào)起來。

2.政府事權(quán)范圍是決定政府收入規(guī)模（廣義宏觀稅負(fù)）的前提。政府獲得收入權(quán)為籌集財(cái)政收入提供了可能，而實(shí)際需要籌集的收入規(guī)模（通常以政府可用財(cái)力在GDP中的占比即廣義“宏觀稅負(fù)”為指標(biāo)）則主要取決于政府的事權(quán)范圍，受不同發(fā)展階段和各類因素綜合影響制約。工業(yè)革命之后各國歷史數(shù)據(jù)表明，政府支出占比的長期表現(xiàn)均呈上升趨勢，其原因在于，隨著社會發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會公共事務(wù)的復(fù)雜程度逐步提高，大眾對公共服務(wù)質(zhì)量的需求將逐步升級，與此相對應(yīng)，政府的事權(quán)范圍也會逐步擴(kuò)大，這便是著名的“瓦格納定律”。

中國政府事權(quán)范圍和職能范圍邊界，在傳統(tǒng)體制下總體而言明顯超出成熟市場經(jīng)濟(jì)國家（這里未論“城鄉(xiāng)分治”格局下的某些鄉(xiāng)村公共服務(wù)狀況），改革開放以來有所趨同，但仍差異可觀，除有政府職能轉(zhuǎn)變不到位而導(dǎo)致的政府越位、缺位和資金效率較低等因素外，還包括：轉(zhuǎn)軌過程中的特定改革成本;為落實(shí)趕超戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興而承擔(dān)的特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展職責(zé);中國力求加速走完成熟市場國家上百年的工業(yè)化、城市化進(jìn)程，導(dǎo)致在其他國家順次提供的公共品等因素，在中國改革開放過程中較密集地交織重疊。

3.事權(quán)劃分是深化分稅制改革的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。分稅制財(cái)政體制主要包括事權(quán)劃分、收入劃分、支出及轉(zhuǎn)移支付。其中，事權(quán)劃分是首要的、基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，是財(cái)權(quán)和財(cái)力配置與轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的前提，它主要反映了政府職能的定位。只有各級政府間事權(quán)劃分合理，支出責(zé)任才可能合理化，才能進(jìn)而討論“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配”的方案。

一般而言，屬于全國性的公共產(chǎn)品，主要由中央政府負(fù)責(zé)提供，而地區(qū)性的公共產(chǎn)品，則應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)提供。由于地方政府更加了解本地居民需要，在中央政府和地方政府均能提供某種公共服務(wù)的情況下，基于效率的考慮，也應(yīng)更傾向于由地方政府提供。

4.廣義稅基收入劃分主要取決于稅種的屬性與特點(diǎn)，且要求地區(qū)間稅基配置框架大致規(guī)范一律，但中國各地實(shí)際稅收豐度必然高低不一，財(cái)政收入的地區(qū)間“橫向不均衡”尤為突出。按稅種劃分收入是分稅制財(cái)政體制的基本特征。從實(shí)行分稅制國家的實(shí)踐來圖中國政府間財(cái)政關(guān)系簡要圖示看，中央、地方間的稅種劃分基本原則主要包括：與國家主權(quán)和全局性宏觀調(diào)控功能關(guān)系密切、或稅基覆蓋統(tǒng)一市場而流動性大的稅種，應(yīng)劃歸中央;與區(qū)域特征關(guān)系密切、稅基無流動性或流動性弱，以及稅基較為地域化、不會引起地區(qū)間過度稅收競爭和需要“因地制宜”的稅種，應(yīng)劃歸地方。雖然全國各地區(qū)在稅種劃分、分享方式和分享比例方面基本保持一致，但受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異及其他相關(guān)因素的影響，各地區(qū)實(shí)際的稅收收入水平會有巨大差異，產(chǎn)生區(qū)域間財(cái)政收入豐度顯著的“橫向不均衡”。由于中國區(qū)域差異懸殊，這種情況尤為顯著，相較一般經(jīng)濟(jì)體，均衡性轉(zhuǎn)移支付制度需求更加強(qiáng)烈。

5.由于政府收入與支出分別遵循不同的原則，而各地區(qū)的稅收豐度和供給品成本又存在較大差異，中央本級、地方本級難以做到各自收支平衡，客觀上需要通過建立自上而下的轉(zhuǎn)移支付制度，以調(diào)節(jié)地區(qū)間的橫向不均衡。從中央與地方層面看，必然出現(xiàn)中央本級收大于支、地方本級收小于支的“縱向不均衡”的客觀、常態(tài)格局，“中央拿大頭支小頭、地方拿小頭支大頭”的財(cái)力“縱向不均衡”不但不足為奇，而且正是各國分稅分級體制運(yùn)行的共性特征，相應(yīng)地，轉(zhuǎn)移支付也主要表現(xiàn)為“自上而下”的財(cái)力轉(zhuǎn)移即“資金向下流動”格局?！?4改革”已使中國政府財(cái)力分配的這一格局初具模樣（如圖所示）。

中國現(xiàn)階段中央收入占比約為50010，相較其他代表性國家，以及中國當(dāng)前中央政府承擔(dān)的宏觀調(diào)控職責(zé)，中央收入占比并不高，問題主要出在支出側(cè)，即中央支出占比過低（僅約為15%），而地方支出占比過高。2009年經(jīng)合組織（ OECD）成員國中央支出非加權(quán)平均值為46%，其中與中國可比的大國如美國是54%，英國是72%，日本是40%。而中央與地方支出失衡背后的原因恰恰是政府間事權(quán)劃分不合理導(dǎo)致的支出責(zé)任錯配，政府間事權(quán)劃分辦法不規(guī)范、不統(tǒng)一;同時新增事權(quán)多采取“一事一議”辦法，沒有統(tǒng)一、科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)化的原則和方案可供遵循，一些應(yīng)由中央應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)，如國防中的一些事務(wù)交由地方承擔(dān)，經(jīng)濟(jì)案件的司法審判權(quán)，則幾乎全部交給了地方。當(dāng)務(wù)之急是調(diào)整事權(quán)和支出責(zé)任，提升中央在支出總盤子中的占比。

運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付制度手段，對各級政府的財(cái)政資金進(jìn)行適當(dāng)調(diào)節(jié)，不僅符合“實(shí)現(xiàn)共同富?！钡纳鐣髁x本質(zhì)，也是法治社會下“人權(quán)平等”及“基本公共服務(wù)均等化”的要求。中國改革開放后經(jīng)過二三十年的發(fā)展，伴隨著“讓一部分人和一部分地區(qū)先富起來”的不均衡發(fā)展戰(zhàn)略，以及各地區(qū)自然稟賦的巨大差異，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)出現(xiàn)了明顯差距，“實(shí)現(xiàn)共同富?！比沃氐肋h(yuǎn)，新時期中央政府不可回避的一項(xiàng)重要責(zé)任，就是以合理方式“抽肥補(bǔ)瘦”，抑制地區(qū)間差距擴(kuò)大。

6.財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)和財(cái)力與支出責(zé)任相匹配都十分重要、不可偏廢，但二者為遞進(jìn)關(guān)系而非平行關(guān)系。1994年分稅制改革啟動之時，提出了“根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則……并建立中央稅收和地方稅收體系……”、“并充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入”，但隨著改革的逐步推進(jìn)，對事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合產(chǎn)生了質(zhì)疑，近些年的文件中，只是強(qiáng)調(diào)了“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，財(cái)權(quán)的重要性被忽視。

追求各層級政府財(cái)力與事權(quán)和支出責(zé)任相匹配，是分稅制體制必然要求，也是分稅制建立和完善的動力源，但并不能為此放棄“事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)”。近些年的實(shí)踐恰恰充分表明，我們急需明確地在“事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)”的基礎(chǔ)之上，追求“財(cái)力與支出相匹配”的結(jié)果。也就是說，循著“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財(cái)權(quán)，一級稅基.一級預(yù)算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”的制度建設(shè)邏輯，再配上有效的轉(zhuǎn)移支付制度，才能最終可持續(xù)地實(shí)現(xiàn)使中國哪怕是最欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，也能夠以其可用財(cái)力與“基本公共服務(wù)均等化”的職能相匹配。如何使財(cái)權(quán)（廣義稅基）與事權(quán)相順應(yīng)、相內(nèi)洽、相結(jié)合，是最終使財(cái)力與事權(quán)相匹配跳不過去的前置環(huán)節(jié)。

強(qiáng)調(diào)事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)，就意味著我們必須更加重視地方稅體系的建設(shè)，重視地方潛在稅基的發(fā)掘，并重視地方陽光化舉債制度的建設(shè)和國有資產(chǎn)管理體系的完善，而非僅僅盯在目前可見到的現(xiàn)有收入如何分享、如何調(diào)整分成比例的問題上。早在20世紀(jì)80年代第二步“利改稅”時，我國便設(shè)計(jì)了城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅和車船使用稅。當(dāng)時設(shè)計(jì)這四個稅種，重要目的之一“是為改革財(cái)政管理體制做準(zhǔn)備，希望通過建立地方稅體系，使地方有比較穩(wěn)定的財(cái)源，穩(wěn)定中央與地方的分配關(guān)系?！钡欠侄愔七\(yùn)行20多年以來，房地產(chǎn)、礦產(chǎn)（包括石油、天然氣、煤炭等主要能源品和金屬礦石、碳石等基礎(chǔ)品）價(jià)格飆升，最適宜作為地方稅的這兩類稅基迅速成長，但因地方稅體系建設(shè)明顯滯后，相關(guān)的理順體制、深化改革的任務(wù)也步履維艱，這不能不說與忽視和淡化“事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)（相結(jié)合）”的認(rèn)識和指導(dǎo)原則有關(guān)。

重視“事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)”，也必然相應(yīng)要求提高對稅權(quán)下放的關(guān)注度。稅權(quán)下放不僅包括稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，也包括最終在一定條件下的因地制宜設(shè)稅權(quán)。地區(qū)間有特色、互補(bǔ)式發(fā)展的態(tài)勢早已顯現(xiàn)端倪，近年國家也有意引導(dǎo)各地區(qū)按照“功能區(qū)”模式發(fā)展，這意味著各地的“特色稅基”將會由潛在狀態(tài)而浮出水面，“靠山吃山、靠水吃水”，在體制規(guī)范化條件下，地方政府應(yīng)可以考慮適當(dāng)?shù)亍⒁婪ǖ?、按照科學(xué)合理的方式從“特色資源”中獲取收入。由于“特色資源”不易流動，相應(yīng)也不會產(chǎn)生稅源競爭。同時特色資源的開發(fā)維護(hù)需要特殊成本支出，這種收入恰恰可以彌補(bǔ)這部分支出，也符合稅收的“受益”特點(diǎn)。可以設(shè)想，在消費(fèi)稅中討論增設(shè)特色消費(fèi)稅稅目，各地區(qū)可以因地制宜地按照本地區(qū)特色資源設(shè)定具體稅目和稅率。比如一些中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其自然資源或“紅色文化”積淀比較有特色，便可以考慮對來此的旅游者開征特色消費(fèi)稅（可比照借鑒美國旅游勝地凡在當(dāng)?shù)刈∷蘼每途U納賓館床位稅的這類辦法）;再比如，針對東部大城市的擁堵問題，可以考慮開征“擁堵稅（費(fèi)）”（比照借鑒倫敦等地經(jīng)驗(yàn)），等等。

如果重視“事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)”，我們就勢必需要首先重新審視目前稅種劃分是否合理，并創(chuàng)造條件改革稅制，積極考慮“營改增”倒逼之后的資源稅、房產(chǎn)稅、消費(fèi)稅、環(huán)境稅等的改革，在配套改革中積極地為豐富地方稅基打基礎(chǔ)，而不是一上來先大談中央、地方財(cái)力占比高與低的問題。即使在現(xiàn)行一些較小稅種劃分的技術(shù)層面，其實(shí)也有依此思路的改進(jìn)空間，如目前的車輛購置稅：一般而言車輛購買地、上牌地和消費(fèi)地大體一致，因此較適宜作為地方稅，而目前車輛購置稅為中央稅;還有煙草消費(fèi)稅，目前已具備條件將征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)和批發(fā)環(huán)節(jié)后移至銷售環(huán)節(jié)，將其作為?。ㄊ校┘壥杖?。也可積極研討將汽車消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至零售環(huán)節(jié)，將其作為地方稅收入等等問題。

所以，事權(quán)與財(cái)權(quán)相順應(yīng)和財(cái)力與支出責(zé)任相匹配兩者都十分重要，不可偏廢，但邏輯順序上二者是一種遞進(jìn)關(guān)系，切不可錯認(rèn)為是平行關(guān)系，甚至認(rèn)為后者對前者是替代關(guān)系或涵蓋關(guān)系，這將引出把分稅制深化改革、完善制度的任務(wù)，簡單化為“分錢”和“占比”調(diào)整問題，以及滑向“一地一率”式因地制宜主張的嚴(yán)重誤區(qū)，從而貽誤改革事業(yè)。

依上所述，也可以得出一個至關(guān)重要的認(rèn)識：近年人們往往熱衷于反復(fù)討論、爭議不休的“中央、地方財(cái)力（收入）占比”高與低的問題，其實(shí)并沒有觸及中國現(xiàn)階段深化分稅制改革的關(guān)鍵。較適當(dāng)?shù)闹醒氲胤截?cái)力分配格局，在“占比”上的量化指標(biāo)，應(yīng)是在正確處理經(jīng)濟(jì)性分權(quán)各項(xiàng)前置環(huán)節(jié)制度安排問題之后，加上全套轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)化設(shè)計(jì)而自然生成的，不是根據(jù)主觀偏好可以設(shè)計(jì)出來、或簡單依從“國際經(jīng)驗(yàn)”比照出來、或在“爭論”中“少數(shù)服從多數(shù)”選擇出來的。我們既不應(yīng)、也不必把“中央地方收支應(yīng)占百分之多少”的問題作為討論的重點(diǎn)，更不能把這一點(diǎn)作為討論的大前提。二、在全面改革中深化財(cái)稅改革的基本思路與要領(lǐng)

（一）總體思路

分稅制財(cái)政體制改革的總體思路是：在合理定位政府職能、實(shí)現(xiàn)其轉(zhuǎn)變的前提下，配合政府層級的扁平化和“大部制”取向下的整合與精簡化，建立“扁平化”的財(cái)政層級框架，合理劃分中央、省、市縣三級事權(quán)和支出責(zé)任，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度，按“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財(cái)權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”的原則，配之以中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付與必要合理的橫向轉(zhuǎn)移支付，建立內(nèi)洽于市場經(jīng)濟(jì)體制的財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的財(cái)稅體制;深化預(yù)算管理制度改革;實(shí)行促進(jìn)“調(diào)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)方式”的稅制改革;同時強(qiáng)化績效導(dǎo)向。

（二）改革重點(diǎn)

1.以政府扁平化改革為框架。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)省以下分稅制改革，主要通過省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革等措施，將原有的五個政府層級逐步扁平化為中央、省、市縣三個層級（不同地區(qū)可有先有后），以此作為由之前的“山重水復(fù)”變?yōu)椤傲祷鳌钡囊粋€基礎(chǔ)體制框架。這項(xiàng)改革的主要意義在于推動1994年以后始終不能貫徹落實(shí)的省以下分稅制改革繼續(xù)向縱深發(fā)展。原來省以下并非實(shí)現(xiàn)真正的分稅，而是變成了五花八門、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)、弊病明顯的分成制和包干制，其原因就是省以下政府層級過多，無稅可分。多年來，中國約20種稅怎么都分不好，一旦分稅制可以在省以下貫徹，其他的配套改革都可以有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。

總的來看，“省直管縣”改革可分三個階段實(shí)施：第一階段主要是省對直管縣的財(cái)政進(jìn)行直接管理，并相應(yīng)下放部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但是仍然保持市級政府對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位，目前各省的改革試點(diǎn)大都處于這個階段;第二個階段是市與縣分治，統(tǒng)一受省級政府直接管理，對市和縣的功能進(jìn)行重新定位，與市毗連的縣可改為市轄區(qū);第三個階段是市級政府機(jī)構(gòu)改革，可以合理擴(kuò)大市轄區(qū)范圍，相應(yīng)調(diào)整機(jī)構(gòu)和人員，總體方向是撤銷地級市（級別可保留，人員逐漸調(diào)整），全面實(shí)行市縣分置，省直管縣。在省直管縣改革過程中，還可大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制改革，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試行由縣財(cái)政統(tǒng)一管理其財(cái)政收支的辦法，對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”方式，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下，采取“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的管理模式。

2.以合理調(diào)整事權(quán)為匹配邏輯。按照國家總體改革的基本方向和思路，調(diào)整、理順中央與地方事權(quán)劃分的具體安排，主要包括中央事權(quán)、地方事權(quán)、中央與地方共擔(dān)事權(quán)、中央委托事權(quán)、中央引導(dǎo)與鼓勵事權(quán)等方面;在此基礎(chǔ)上，按照政府事務(wù)的邏輯體系和辦理規(guī)則，對政府間支出責(zé)任進(jìn)行清晰、合理的劃分;盡快啟動中央、省、市縣三級事權(quán)與支出責(zé)任明細(xì)單的編制工作，可由粗到細(xì)逐步深化，并通過動態(tài)優(yōu)化和加強(qiáng)績效考評，強(qiáng)化激勵與約束。建議盡快將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區(qū)流域管理等劃為中央事權(quán)。地方政府應(yīng)退出一般競爭項(xiàng)目投資領(lǐng)域，同時規(guī)范省以下政府的事權(quán)劃分邊界。

3.以稅制改革為配合，完善政府間收入劃分改革。深化稅制改革，逐步實(shí)現(xiàn)以稅種配置為主體的分級收入劃分制度。加快推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法;開征獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)稅;大力推進(jìn)資源稅改革，加大“從價(jià)征收”機(jī)制覆蓋范圍;擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍、調(diào)整部分稅目的消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)，將部分消費(fèi)稅稅目收入劃歸地方;將車輛購置稅劃歸地方收入;鞏固“營改增”成果，將增值稅中央增收部分作為中央增加對地方一般陛轉(zhuǎn)移支付的來源。

4.以規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度體現(xiàn)事權(quán)優(yōu)先原則。完善優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的均等化公式，對服務(wù)成本、功能區(qū)定位、人口、地理、等支付因子構(gòu)成和權(quán)重等進(jìn)行適時重檢和調(diào)整，保障欠發(fā)達(dá)地方政府公共事務(wù)開支需要;逐步減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重，歸并、整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的相似或可歸并項(xiàng)目;盡量取消轉(zhuǎn)移支付中“地方配套資金”要求，將中央的年度轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃下達(dá)時間提前，以便地方政府編制本地區(qū)計(jì)劃預(yù)算。此外，還應(yīng)積極探索優(yōu)化“對口支援”和“生態(tài)補(bǔ)償”等地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

5.以建立現(xiàn)代公共預(yù)算管理制度為基礎(chǔ)性支撐。按照建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，從中央級開始，試編3-5年全口徑中期滾動預(yù)算;深化單一賬戶國庫集中收付制改革，實(shí)現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”;以“金財(cái)工程”、“金稅工程”為依托，充分發(fā)揮現(xiàn)代化管理信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析處理作用，為優(yōu)化預(yù)算編制方案，提高社會公共資源配置的效率提供決策支撐;貫徹新《預(yù)算法》關(guān)于地方債管理的相關(guān)規(guī)定，加快推動地方陽光融資的公債、市政債制度建設(shè)，穩(wěn)妥地置換和替代規(guī)范性、透明度不足且風(fēng)險(xiǎn)防范難度大、成本高的各類地方債務(wù);結(jié)合國有資本經(jīng)營預(yù)算制度建設(shè)，積極推進(jìn)地方的國有資產(chǎn)管理體系建設(shè)。

按照“漸進(jìn)改革”模式和“建設(shè)法治國家”、“強(qiáng)化公眾知情權(quán)和參與權(quán)”的要求，切實(shí)增強(qiáng)服務(wù)改革大局的意識，積極、穩(wěn)妥、理性地推進(jìn)財(cái)稅法制建設(shè)，處理好“在創(chuàng)新、發(fā)展中規(guī)范”與“在規(guī)范中創(chuàng)新、發(fā)展”的關(guān)系，既要強(qiáng)化優(yōu)化頂層規(guī)劃，又要繼續(xù)鼓勵先行先試，及時把成熟、穩(wěn)定的規(guī)則以立法形式固定下來，不斷提高財(cái)稅管理的科學(xué)化、法制化水平。

6.以舉債權(quán)和產(chǎn)權(quán)管理為組成要素。地方適度舉債權(quán)，是市場經(jīng)濟(jì)條件下分稅分級財(cái)政體制的必要組成部分，也是各級政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)之一。大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家都有較為成熟和完善的地方政府債券市場，這是地方政府融資的重要途徑和資本市場的有機(jī)組成部分，在國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮著十分重要的作用。新《預(yù)算法》賦予地方政府適度舉債權(quán)，允許地方政府在有透明度和受監(jiān)督的條件下，通過規(guī)范的法定程序，以適當(dāng)規(guī)模的舉債，籌集必要的建設(shè)資金。這可以使地方政府應(yīng)對市政建設(shè)等方面的高額支出，把支出高峰平滑化分?jǐn)偟捷^長時段中，并借力于社會資金和市場機(jī)制發(fā)揮提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的職能，有效彌補(bǔ)地方政府收入的不足。

產(chǎn)權(quán)管理是中央和地方政府之間事權(quán)劃分的重要內(nèi)容?；旌纤兄剖恰艾F(xiàn)代國家治理”的市場體系產(chǎn)權(quán)制度基石，為國有經(jīng)濟(jì)部門改革和國有資產(chǎn)管理體系創(chuàng)新打開了空間。基于“現(xiàn)代國家治理一現(xiàn)代市場體系一現(xiàn)代企業(yè)制度一混合所有制”的基本邏輯，十八屆三中全會關(guān)于“混合所有制”改革的內(nèi)涵是指，在現(xiàn)代國家治理法治背景下，使任何一個市場主體內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)可以按照股份制框架下的混合所有制來處理，實(shí)現(xiàn)最大包容性和共贏、多贏，實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)改革。

參考文獻(xiàn)：

[1]賈康，梁季，配套改革取向下的全面審視：再議分稅制[J]中共中央黨校學(xué)報(bào)，2013-10-01.

[2]賈康，梁季.深化財(cái)政分稅制改革的思路和重點(diǎn)[J].中國財(cái)政，2013 （12）.

[3]賈康.分稅制任務(wù)遠(yuǎn)未完成：國家治理現(xiàn)代化需現(xiàn)代財(cái)稅體制配套[J].第一財(cái)經(jīng)日報(bào)，2018-08-13.

[4]賈康.財(cái)稅改革的關(guān)鍵是事權(quán)范圍確定[J].中國經(jīng)營報(bào)，2013-11-18.

[5]賈康，梁季.深化財(cái)政分稅制改革的思路和重點(diǎn)[J]中國財(cái)政，2013 （12）.

[6]賈康，梁季.“十三五”財(cái)稅改革[J].中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告，2015（07）.

[7]樓繼偉.中國需要繼續(xù)深化改革的六項(xiàng)制度[M].比較，2011：57.

[8]王丙乾.中國財(cái)政60年回顧與思考[M].中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009.