呂佳

摘 要：公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）是政府與社會資本合作的一種重要模式。從2014年至今，我國的PPP模式不斷完善，并已建成一批優(yōu)質(zhì)項目。但是，我國PPP模式也暴露出論證體系不完備、重規(guī)模輕質(zhì)量、民營資本參與積極性不高等問題。這些問題致使我國PPP項目在2018年4月發(fā)生大規(guī)模清庫整頓事件。PPP項目清庫事件給我國PPP市場帶來了巨大損失，并為我國PPP模式敲響了警鐘。為避免類似的清庫事件再次爆發(fā)，政府應(yīng)完善PPP項目論證體系，建立第三方機構(gòu)審計制度，建立PPP項目動態(tài)評價機制，完善合規(guī)項目獎勵制度，并探索為參與PPP項目的民營資本提供優(yōu)惠的有效機制等，從而進一步完善我國PPP市場運營規(guī)范，充分調(diào)動民營資本參與PPP項目的積極性。

關(guān)鍵詞：PPP模式;發(fā)展現(xiàn)狀;現(xiàn)存問題;發(fā)展建議

中圖分類號：F283? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）12-0087-04

2014年至今，我國公私合作模式（Public-Private-Partnership，PPP）的制度逐漸規(guī)范;示范項目逐批推行，現(xiàn)已初具規(guī)模;利用PPP模式建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施惠及民生。但是，我國PPP模式也存在嚴(yán)重的問題，并最終導(dǎo)致2018年的大規(guī)模清庫整改事件。當(dāng)前，我國PPP模式存在的主要問題包括項目論證和項目準(zhǔn)入制度體系不完備、項目建設(shè)期監(jiān)管不到位，以及民營資本參與熱情不高等。要解決這些問題，避免類似的大規(guī)模清庫事件繼續(xù)發(fā)生，政府應(yīng)完善PPP項目論證和項目準(zhǔn)入制度體系，建立項目建設(shè)過程中的動態(tài)考核制度，并給予參與PPP項目的民營資本以必要的信貸支持。

一、我國PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

自2014年我國全面推行PPP模式以來，共有14 220個項目通過審批，累計投資額達17.8萬億元。這說明，我國PPP模式的發(fā)展已初見成效。但是，在這14 220個獲批的PPP項目中，實際落地的項目只有2 388個。此外，我國PPP模式還存在民營資本參與熱情不高、進入困難的問題。

（一）PPP項目評價體系初步規(guī)范

目前，我國已經(jīng)建立起較為規(guī)范的PPP項目評價體系。2015年，我國財政部在借鑒國外PPP模式發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定了較為規(guī)范的PPP項目審批制度，將政府的財政承受能力和PPP項目的物有所值狀況作為PPP項目審批的重要參考指標(biāo)。

首先，PPP項目必須通過政府的財政承受能力論證，才能獲批。該論證使用專業(yè)化的公式預(yù)估每年政府需要投入PPP項目的財政資金，并規(guī)定每年政府投資于PPP項目的財政資金不得超過公共預(yù)算支出的10%。

其次，PPP項目必須通過政府的物有所值評價，才能獲批。物有所值（Value For Money，VFM）評價體系采用專家打分的方式評價PPP項目在其整個生命周期中，是否能夠有效減少政府的財政支出。VFM評價的關(guān)鍵在于比較政府利用PPP模式建設(shè)項目的成本的現(xiàn)值和直接利用財政支出建設(shè)項目的成本的現(xiàn)值，若前者小于后者，則認為該項目物有所值。

（二）PPP項目數(shù)量增幅明顯

自2014年以來，我國PPP項目數(shù)量增幅明顯。2014年至今，共有14 220個項目通過審批，累計投資額達17.8萬億元。下頁圖顯示了2016年1月至2017年9月我國PPP示范項目數(shù)量的變化情況。可以看出，我國PPP項目入庫數(shù)量明顯隨時間推移而明顯增加。

為規(guī)范我國PPP模式發(fā)展，我國先后確立了四批PPP示范項目。根據(jù)財政部金融司數(shù)據(jù)，我國第一至第四批PPP示范項目數(shù)量分別為30個、206個、516個和396個。前三批PPP示范項目的數(shù)量持續(xù)增加，從30增加到516。同時，PPP項目投資規(guī)模也不斷增加，2016年推出的516個第三批PPP示范項目的總投資規(guī)模超過11 708億元。2018年以來，我國政府收緊了對PPP項目的審批力度，我國PPP示范項目數(shù)量也開始減少，第四批PPP示范項目明顯少于第三批，僅有396個。

（三）民營資本參與PPP項目的熱情不高

目前，民營資本參與PPP項目投資的熱情不高。根據(jù)財政部有關(guān)公報，在投資我國PPP項目的社會資本方中，國企或國有控股企業(yè)的占比較大，約為55%，而民營資本占比相對較小。我國PPP項目的民營資本參與度從2016年12月開始下降，相應(yīng)地，國有資本參與度逐漸上升。2016年12月，在投資我國PPP項目的社會資本方中，國有企業(yè)和國有控股企業(yè)的占比為55%，相應(yīng)地，2017年7月起，民營企業(yè)PPP項目參與度有所下降。不論是成交規(guī)模還是成交項目數(shù)，民營企業(yè)的份額均有較大幅度下降。事實上，這對我國PPP市場是一個不利信號。由于民營企業(yè)因其市場空間受限而產(chǎn)生的效率更高的盈利模式和管理方式，正是其優(yōu)于國有企業(yè)所在，也是PPP模式的初衷。民營企業(yè)參與度逆勢而降，對我國PPP模式的發(fā)展是不利的。

二、我國PPP項目現(xiàn)存的問題分析

我國PPP模式的推行也逐漸顯露出相應(yīng)的問題和政策缺陷。由于PPP項目入庫門檻低以及難以普適性地規(guī)范各領(lǐng)域項目，導(dǎo)致了PPP項目大規(guī)模泛化濫用，并進行數(shù)次大規(guī)模整頓。此外，社會資本方以國企為主，民營企業(yè)參與積極性不高，成為制約我國PPP健康發(fā)展的重要問題。針對以上問題，筆者認為主要有以下幾方面原因。

（一）評價體系尚不完善

在PPP項目落地實施前，應(yīng)經(jīng)過物有所值評價體系、政府財政承受能力論證。然而，后續(xù)的項目建設(shè)并非順利進行。以財政承受能力論證為例，在本批調(diào)出示范項目名單中，甘肅省蘭州新區(qū)地下綜合管廊一期工程25條管廊PPP項目因地方財政支出大而被暫緩實施并調(diào)出示范項目庫。這使筆者對財政承受能力論證的效果提出質(zhì)疑。簡言之，PPP項目前期的考察并不能有效發(fā)揮價值，導(dǎo)致不能及時預(yù)警風(fēng)險，從而引發(fā)項目暫停甚至退出的損失。由于我國PPP項目評價“兩論證”尚在探索階段，筆者認為，當(dāng)前的論證體系必然難以充分兼顧諸多領(lǐng)域的項目具體情況，也存在一定的改進空間。本文將對我國特有的財政承受能力論證進行分析，并對物有所值評價論證闡述國際經(jīng)驗較我國的優(yōu)勢，通過對比發(fā)現(xiàn)完善空間。

財政承受能力方面：首先，論證先于采招，導(dǎo)致脫離實際情況。論證在PPP項目實施前由財政部門牽頭施行，此時并沒有真正的社會資本方，諸多細節(jié)尚未進行談判，論證勢必不能落定。涉及專業(yè)領(lǐng)域時，政府方很難做出專業(yè)的測算以及站在社會資本方的角度審視投資回報而風(fēng)險承擔(dān)的測算目前采用的比例法、情景分析法以及概率法更是具有很強的主觀性和可操作性。這樣一來，財政承受能力論證將與實際情況相去甚遠。其次，遴選者自家論證，難以取信于民。PPP項目以政府發(fā)起為主，但“兩論證”由政府部門會同行業(yè)主管部門進行評價，再由財政部門對“兩論證”進行驗證。發(fā)起人—評價人—驗證人的“三位一體”模式，難免有內(nèi)部通融的可能，更多地體現(xiàn)出財政部門自己的發(fā)起意愿，而其只需投入較少的資金，將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給社會資本方。這樣的論證過程難以讓人信服其合理性。另外，建設(shè)期大多延后，導(dǎo)致“摩擦性”收支不平。建設(shè)期政府的財政支出以股權(quán)投資、配套投入、風(fēng)險承擔(dān)為主;運營期的政府財政支出以運營補貼和風(fēng)險承擔(dān)為主。而現(xiàn)實因素導(dǎo)致大多項目并不能按時建設(shè)完成投入運營，如此，項目回報將不能按時收回，造成“摩擦性”收支不平衡。

物有所值評價論證方面：首先，評價過程缺乏立體性。英國在項目的投資評價階段，項目評價階段，采購評價階段3個階段對VFM進行評價。德國在項目初始階段、項目前期階段、項目招標(biāo)階段到項目執(zhí)行階段4個階段對VFM進行評價，而我國定性評價僅為項目識別階段的單次評價，對于項目招標(biāo)、采購的細節(jié)難以預(yù)測，降低了VFM評價的準(zhǔn)確性;其次，定性評價指標(biāo)不完備。加拿大共設(shè)置了18項指標(biāo)，OECD設(shè)定了6項主要指標(biāo)、6項附加指標(biāo)和3項補充指標(biāo)，考慮了項目落實階段的細節(jié)。相比之下，我國VFM定性評價共設(shè)置6個指標(biāo)和補充評價指標(biāo)，且內(nèi)容更趨于平面化、簡單化，沒有對項目全生命周期以及多重問題進行考慮;此外，所有國家的專家評分都會帶有一定的主觀性，諸多指標(biāo)雜糅在一起，工程領(lǐng)域的專家可能并不熟悉關(guān)于財務(wù)風(fēng)險的評價，打分也就失去了意義，甚至，去掉極值的方式可能去除了該領(lǐng)域最權(quán)威的專家的打分;最后，定量評價仍有主觀性。國際上，各國的PPP定量評價思路大致相同，即比較傳統(tǒng)政府采購方式的公共部門參照標(biāo)準(zhǔn)（PSC）值與PPP模式值進行比較。各國VFM定量評價仍有過強的主觀評判。以常見的超出概算風(fēng)險為例，我們很難得知一個1億元前期概算的項目超出1 000萬元的可能性或超期1個月的可能性。因此，定量評價難以準(zhǔn)確客觀測算。但對比香港，我國內(nèi)地的PSC計算方法較為簡單，如政府建造的稅費減免、獲取資源便利性、特殊的監(jiān)管待遇等因素的影響并未考慮在內(nèi)，這其實減少了間接的運營成本。

（二）違規(guī)操作頻出，項目大量清庫

隨著2016年后PPP入庫項目大幅增加，項目變形等問題逐漸出現(xiàn)，導(dǎo)致政府性風(fēng)險的增加。2016年底，財政部在實地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)PPP項目存在如下問題：政府溢價回購、承諾固定收益或者購買服務(wù)等方式與社會資本合作，披著“PPP”的外衣卻變形嚴(yán)重;降低運營績效考核要求致使項目公司在建設(shè)階段就回籠資金，項目難以運行;通過明股實債、政府劣后的方式設(shè)立基金;“兩論證”流于形式把關(guān)不嚴(yán)等。

大量不合格項目也導(dǎo)致了數(shù)次大規(guī)模清庫，造成巨大損失。2017年財政部發(fā)布的財金[2017]92號中，對未按規(guī)定開展“兩個論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實施、不符合規(guī)范運作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進行信息公開的項目予以清庫，并嚴(yán)格新入庫標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)第三方機構(gòu)統(tǒng)計，截至2018年4月1日，管理庫清庫項目合計609個，涉及投資額6 114.39億元;儲備清單清庫項目總數(shù)1 798個，涉及總投資1.78萬億元。此外，財政部于2018年發(fā)文，對總計6 700億元規(guī)模的173個示范項目進行了退庫、整改的處置，占前三批示范項目投資額的34%。

（三）民營企業(yè)消極參與

在PPP繁榮的盛況之下，民營企業(yè)參與的熱情卻與之背道而馳。PPP模式的初衷本是政府方將公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)交由效率更高、成本更低的社會資本方來建設(shè)，民營企業(yè)的消極參與顯然有違這一初衷。加之，國企本身因其效率低下、腐敗而遭受詬病。此外，國企本身屬于國有企業(yè)，當(dāng)?shù)卣蛧蟮暮献麟y免有“左右手合作”之嫌，并不能真正發(fā)揮PPP模式的效用。民營企業(yè)消極參與，除了自身條件所限（如不具備承擔(dān)大型高新技術(shù)生產(chǎn)的能力、融資較為困難、自身容易受到政治因素波及等），背后更深的原因值得深究。由于民營企業(yè)較國有企業(yè)更近似一個完全自由競爭的市場，筆者認為，提高民企的參與積極性，才能夠根本性解決PPP模式存在的問題。

三、我國PPP模式的發(fā)展建議

（一）完善論證標(biāo)準(zhǔn)，遴選優(yōu)質(zhì)PPP項目

為避免PPP項目大規(guī)?！皵U張”導(dǎo)致的項目變形，明股實債等問題導(dǎo)致的浪費公共資源，清出項目庫、示范項目庫或暫停整頓問題，需要嚴(yán)格把控項目庫的準(zhǔn)入制度，如“兩論證”的完善。具體對策建議如下：

首先，著重在采招完成后進行財政承受能力論證。在識別階段進行粗測，設(shè)立政府可接受的財政支出區(qū)間，然后進行招標(biāo)工作，使之成為一個“集合競價”模式。其次，VFM的評價應(yīng)該在PPP項目全生命周期動態(tài)進行。在項目識別、招標(biāo)、建設(shè)初期階段多次進行VFM評價，以保證該評價能夠更準(zhǔn)確的反映實際情況。再次，專業(yè)機構(gòu)進行識別測算財政支出。PPP的優(yōu)勢在于“術(shù)業(yè)有專攻”，因此對于財政支出應(yīng)該交由大型會計師事務(wù)所、咨詢機構(gòu)等第三方。提供更客觀的測算同時避免“自家打分”，讓PPP模式更加客觀公允，使社會資本免于意外風(fēng)險的擔(dān)憂。最后，完善定性評價指標(biāo)、定量評價標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立專項資金以應(yīng)對工程延期等不可測風(fēng)險等誤差帶來的資金周轉(zhuǎn)困難同樣重要。

（二）實時把控項目動態(tài)，以獎代補發(fā)揮效用

首先，政府方和社會資本方建立動態(tài)交流機制，以解決項目長期缺乏指導(dǎo)監(jiān)管而導(dǎo)致的進程緩慢和項目模式變形的問題。社會資本方有義務(wù)定期向政府方披露項目涉及的真實信息，政府方組織專家?guī)煸u價該PPP項目的績效?；诒姸鄬W(xué)者的研究，本文將設(shè)計成本水平、融資成本水平、建設(shè)成本水平、運營成本水平;設(shè)計時間水平，融資時間水平;項目資產(chǎn)回報率（ROA）作為社會資本方需要定向披露的信息，在PPP項目設(shè)計、施工、運營階段定期披露，政府組織第三方對項目進行審計，以保證數(shù)據(jù)真實性。政府和社會資本方建立的動態(tài)交流機制使政府可以在不同階段掌握項目動向，提供監(jiān)管和指導(dǎo)，對于不符合PPP發(fā)展模式的，及時清庫或整改。

此外，根據(jù)財政部關(guān)于以獎代補的規(guī)定，對示范項目中的新建項目，在項目確定社會資本合作方后，財政部根據(jù)項目投資規(guī)模給予一定現(xiàn)金獎勵。為抵制當(dāng)?shù)卣兿喃@利，筆者認為，該筆資金應(yīng)當(dāng)獎勵那些良好運行的PPP項目，如未造成政府性債務(wù)、政府有效監(jiān)管指導(dǎo)、有效提高效率節(jié)約成本并良好運行的項目。獎勵在補充項目公司的同時應(yīng)獎勵相關(guān)監(jiān)督指導(dǎo)專家及政府部門，且該項資金應(yīng)在項目建設(shè)期滿再行發(fā)放。

（三）拓寬民營企業(yè)進入渠道

宋建民在關(guān)于民營企業(yè)參與PPP項目的制約因素的研究中提出，制約民企參與PPP項目的主要因素不在企業(yè)內(nèi)部，而在政府方、外部環(huán)境等外部條件。因此，政府應(yīng)該采取一定措施排除制約因素。對此，筆者有以下幾點建議。

首先，建立動態(tài)合同機制。眾所周知，PPP涉及的項目大多有二十年以上的建設(shè)運營周期，其風(fēng)險難以精確量化。目前的PPP合同在項目識別階段就將未來幾十年的風(fēng)險進行分配，對于風(fēng)險承擔(dān)能力較差的民企來說是一種冒險的行為。當(dāng)風(fēng)險發(fā)生時，相較于國企的政府兜底，民企的命運可能就會走向衰落甚至滅亡。因此，應(yīng)建立動態(tài)的合同機制，企業(yè)有權(quán)在項目進行中就風(fēng)險分配、政府補貼形式及金額、調(diào)價機制等與政府方進行談判以避免因物價、政策等變動帶來的額外風(fēng)險。當(dāng)然，政府方同樣有權(quán)與社會資本方談判，但應(yīng)建立在雙方平等的基礎(chǔ)上，而不是政府使用其特權(quán)，將風(fēng)險損失轉(zhuǎn)嫁給社會資本方。

其次，政府發(fā)放低息貸款給予民企融資優(yōu)惠。國有企業(yè)因其天然的經(jīng)濟實力和信譽度，可以獲得高效融資，這也造成了民營企業(yè)在融資貸款時天然的弱勢。為增加民企進入PPP項目積極性，應(yīng)適當(dāng)彌補民營企業(yè)的弱勢地位。政府可以通過向民營企業(yè)發(fā)放政策性低息貸款，給予民營企業(yè)融資優(yōu)惠，鼓勵民營企業(yè)積極參與到項目中來。

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