田鵬

摘要：基于N市L社區(qū)的個案分析，從治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與治理體系創(chuàng)新兩個維度考察現(xiàn)代社會工作服務(wù)型治理的實踐邏輯。人口流動導(dǎo)致傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系失效，倒逼基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型;通過陣地建設(shè)優(yōu)化社區(qū)服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，主動創(chuàng)新社區(qū)治理體系。服務(wù)型治理的基層實踐邏輯是“服務(wù)吸納社會”，具有基礎(chǔ)性、服務(wù)性、協(xié)助性和授權(quán)性等基本特征，且作為社會工作組織服務(wù)型治理實踐邏輯的“服務(wù)吸納社會”是一種行政授權(quán)下的委托型治理?！胺?wù)吸納社會”意在超越傳統(tǒng)國家社會理論視域，將現(xiàn)代社會工作視作基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機組成部分。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型治理;服務(wù)吸納社會;實踐邏輯

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-523X（2019）03-0071-07

一、問題提出

作為一種新型協(xié)同治理模式，社會工作參與社會治理具有基礎(chǔ)性、服務(wù)性、協(xié)同性等實踐特征。因此，就協(xié)同機制和參與模式而言，社會工作的協(xié)同參與治理是一種新型服務(wù)型治理。所謂服務(wù)型治理，是指社會工作機構(gòu)通過承接政府委托的服務(wù)任務(wù)，利用政府和社會資源向困難群體、特殊群體和有需要人士提供專業(yè)服務(wù)，緩解和解決他們在基本生活方面問題的社會治理行動。這種服務(wù)可以解決服務(wù)對象的困難和基本生活問題，解決社會矛盾和社會問題，可以通過服務(wù)促進(jìn)政府、社會、社會組織和服務(wù)對象之間的互相溝通、協(xié)商和共識，也有助于社會領(lǐng)域特別是社會保障領(lǐng)域公共秩序的形成。因此，無論從治理主體、治理內(nèi)容抑或是治理手段來看，基于專業(yè)價值觀和工作方法的新型治理機制——服務(wù)型治理已成為社會工作發(fā)揮協(xié)同治理作用的顯性路徑，逐漸引起學(xué)界和政界的共鳴，并得到基層實務(wù)工作者的認(rèn)同。

系統(tǒng)爬梳學(xué)術(shù)界關(guān)于服務(wù)型治理的既有研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前關(guān)于服務(wù)型治理的學(xué)理探討主要集中在基層社區(qū)服務(wù)模式和治理體系創(chuàng)新實踐中，即如何有效發(fā)揮專業(yè)社會工作的服務(wù)型治理功能，進(jìn)一步優(yōu)化社區(qū)服務(wù)供給模式并創(chuàng)新基層治理體系、提升社區(qū)治理能力。比如，有學(xué)者基于深圳市社區(qū)服務(wù)中心運作機制的實證研究指出，作為服務(wù)型治理的推進(jìn)模式和實踐載體，社區(qū)服務(wù)中心發(fā)揮服務(wù)型治理功能的模式與路徑是“融入一服務(wù)一孵化”。也有研究者基于深圳市坪山新區(qū)社會治理與服務(wù)創(chuàng)新研究，提出服務(wù)型治理的推進(jìn)模式和實現(xiàn)路徑，即積極構(gòu)建樞紐型服務(wù)平臺，推動社區(qū)服務(wù)向非行政、多元化、專業(yè)化轉(zhuǎn)變，采用“政府購買、民間運作”的方式引入專業(yè)社會服務(wù)，創(chuàng)新性建立一套專業(yè)服務(wù)規(guī)范化體系，從而走出一條“社會參與、專業(yè)引領(lǐng)”的社區(qū)服務(wù)和基層治理之新路徑。

反思性審視關(guān)于服務(wù)型治理的既有研究發(fā)現(xiàn)，無論是社區(qū)服務(wù)中心通過“融人一服務(wù)一孵化”的嵌入模式抑或是“政府購買、民間運作、社會參與、專業(yè)引領(lǐng)”的新型社區(qū)服務(wù)模式和基層治理體系，均積極探索專業(yè)社會工作的協(xié)同機制，發(fā)揮服務(wù)型治理功能的運作模式和實現(xiàn)路徑。就理論預(yù)設(shè)而言，既有研究均假設(shè)當(dāng)前基層政權(quán)建設(shè)過程中具有服務(wù)型治理的內(nèi)生訴求和現(xiàn)實需要，并基于專業(yè)社會工作與社區(qū)服務(wù)、社會治理在功用和效能上存在的內(nèi)在契合性和耦合性，進(jìn)而從學(xué)理層面構(gòu)建服務(wù)型治理的基層運作模式和實現(xiàn)路徑。

當(dāng)前，既有研究進(jìn)路將服務(wù)型治理在基層社區(qū)實踐的內(nèi)生邏輯視作不言自明的社會事實。這一理論預(yù)設(shè)并不利于系統(tǒng)性考察作為一種理論視角和分析框架的服務(wù)型治理之理論效度，也無法客觀全面地檢視現(xiàn)代社會工作發(fā)揮服務(wù)型治理功能過程中面臨的諸多制度沖突和現(xiàn)實困境，如從政府包辦到政府購買的轉(zhuǎn)型過程中，專業(yè)社會工作組織角色功能定位不清、職責(zé)權(quán)限難以界定等。換言之，要解釋當(dāng)前專業(yè)社會工作面臨的嵌入困境，必須首先回答基層社會治理為何需要社會工作發(fā)揮協(xié)同作用這一實踐問題，并論證社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)與專業(yè)社會工作發(fā)展這一深層邏輯關(guān)系問題，而這恰恰是學(xué)術(shù)研究的薄弱點。而不系統(tǒng)考察“基層社會治理創(chuàng)新為何需要社會工作介入”這一實踐問題，且僅僅將服務(wù)型治理理論及其實務(wù)模式視作自我證成的客觀存在，則無法客觀全面揭示當(dāng)前社會工作職業(yè)化道路的深層次矛盾和實踐困境。因此，筆者認(rèn)為，系統(tǒng)探討服務(wù)型治理的內(nèi)生邏輯，一方面有利于深刻揭示基層社會治理轉(zhuǎn)型及其創(chuàng)新與現(xiàn)代專業(yè)社會工作發(fā)展的實踐關(guān)聯(lián)以及理論契合;另一方面，也能為服務(wù)型治理理論提供必要的實證注解，并進(jìn)一步檢視其經(jīng)驗限度以及理論效度。質(zhì)言之，筆者采用服務(wù)型治理的內(nèi)生實踐邏輯分析視角，既有利于檢驗其理論效度和經(jīng)驗限度，也有助于進(jìn)一步厘清中國社會工作從弱自主嵌入走向深度嵌入所面臨的制度困境和實踐沖突。因此，基于N市L社區(qū)個案分析，本文從人口流動后“鄉(xiāng)政村治”治理體系失效倒逼治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和作為服務(wù)吸納機制的陣地建設(shè)兩個前后關(guān)聯(lián)的過程，系統(tǒng)性考察服務(wù)型治理在基層社區(qū)的實踐邏輯。

二、人口流動與“鄉(xiāng)政村治”：

治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

2015年N市J新區(qū)被確立為“新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)”和“長三角地區(qū)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”?！禞新區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃（2015-2025）》明確提出，堅持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在新區(qū)落戶并享受基本公共服務(wù)，提升“新城一新市鎮(zhèn)一新社區(qū)”新型城鎮(zhèn)體系。因此，作為J新區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃的配套工程，N市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展明確堅持“農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中、居住向規(guī)劃社區(qū)集中、工業(yè)企業(yè)向園區(qū)集中”的推進(jìn)模式。L社區(qū)正是在“遷村騰地、集中居住”的背景下誕生的。

實踐中新型農(nóng)村社區(qū)建制類型主要包括“一村一社區(qū)”“一村多社區(qū)”“多村一社區(qū)”‘集中建社區(qū)”“社區(qū)設(shè)小區(qū)”等基本模式。而L社區(qū)正是采用“撤村并居、集中建社區(qū)”的推進(jìn)模式，將Q街道轄區(qū)內(nèi)因新區(qū)建設(shè)產(chǎn)生的拆遷戶和部分被征地農(nóng)民集中遷建安置，采用“多村一平臺”的社區(qū)服務(wù)供給模式，著力打造均等化公共服務(wù)體系。L社區(qū)規(guī)劃單體樓棟住宅6幢，1幢分為3個單元，每單元33戶，共計規(guī)劃1566戶。同時，由于L社區(qū)地處N市地鐵規(guī)劃沿線，流動人口聚集現(xiàn)象十分明顯，截至2018年2月，已完成搬遷安置905戶，約占規(guī)劃總戶數(shù)的57.8%，其中352戶為Q街道轄區(qū)內(nèi)不同行政村村民，約占已入住戶數(shù)的38.9%，非Q街道轄區(qū)居民553戶，約占已入住戶數(shù)的61.1%。

所謂“鄉(xiāng)政村治”是中國農(nóng)村政治體制由人民公社時期的政社合一向政社分離轉(zhuǎn)型而形成的權(quán)力格局和政權(quán)體系，即國家基層政權(quán)設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下則實行村民自治。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)、村黨支部和村民委員會就成為“鄉(xiāng)政村治”治理體系下農(nóng)村基層治理的重要主體?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第五條明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項;同時，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！憋@然，“鄉(xiāng)政村治”治理體系下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和作為自治主體的村莊之間是‘指導(dǎo)一協(xié)助”關(guān)系。同時，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條明確規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督;同時，村民委員會的職責(zé)是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！币虼?，傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”治理體系下農(nóng)村社區(qū)治理和服務(wù)供給主體主要是作為自治單元的村集體。

但隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步加速，人口向社區(qū)聚集及社會流動趨勢日趨顯著，人戶分離、戶籍人口與非戶籍人口社會矛盾和利益沖突對傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”治理體系和基于村集體的服務(wù)供給模式提出了新挑戰(zhàn)。筆者在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，L社區(qū)人口結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，一方面，約40%的已入住戶為J新區(qū)Q街道下轄的不同行政村村民，呈現(xiàn)出不同村籍人口混合集中居住的格局;另一方面，約60%的已人住戶為非N市居民，本地人與外地人、戶籍人口與非戶籍人口“倒掛”現(xiàn)象和“二元社區(qū)”問題均十分明顯。因此，無論是傳統(tǒng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)抑或服務(wù)供給模式均無法有效滿足自我管理和自我服務(wù)的現(xiàn)實需求;換言之，傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”治理體系在L社區(qū)面臨一系列結(jié)構(gòu)矛盾和制度沖突。

第一，村莊撤并、集中建居使得傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”政權(quán)結(jié)構(gòu)下的村落治理失去必要的社會基礎(chǔ)，基于地緣村籍關(guān)系的治理模式難以維系。有研究指出，撤村并居過程中“村改居”的文本制度與實踐規(guī)則發(fā)生不同程度分離，村民委員會既無法有效延續(xù)村治模式下的基本功能，轉(zhuǎn)制后的居民委員會也難以真正發(fā)揮其應(yīng)有的治理功能。在L社區(qū)實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，隨著遷村騰地集中居住的進(jìn)一步推進(jìn)，村落共同體的地域邊界日漸模糊。換言之，“村落的終結(jié)”直接導(dǎo)致傳統(tǒng)村民委員會的治理功能和基于村社集體的服務(wù)模式均難以有效維系，無法滿足農(nóng)民集中居住后對社會綜合治理體系和基本公共服務(wù)的現(xiàn)實訴求。L社區(qū)副主任、原S村主任ZB告訴筆者：“不同村莊的村民集中統(tǒng)一安置有利也有弊，雖然有效節(jié)約了寶貴的建設(shè)用地指標(biāo)，但是這種混合集中安置方式也把原來的村落結(jié)構(gòu)都打散了，不僅對傳統(tǒng)村莊治理模式造成了不小的沖擊，也對當(dāng)前轉(zhuǎn)制社區(qū)的基層社會綜合治理帶來了新挑戰(zhàn)。”③因此，打破傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”政權(quán)格局，構(gòu)建新型社區(qū)治理模式和公共服務(wù)體系就成為村莊撤并和集中建居后社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的首要任務(wù)。

第二，農(nóng)民市民化進(jìn)程中的人戶分離進(jìn)一步加劇了傳統(tǒng)村社福利分配機制和集體資產(chǎn)經(jīng)營模式的式微，基于地緣村籍的政社關(guān)系、政經(jīng)關(guān)系難以有效滿足自我管理、自我服務(wù)的民主自治訴求。實踐中的集體資產(chǎn)經(jīng)營模式主要包括雙層經(jīng)營、集中經(jīng)營、合作經(jīng)營等。同時，就政經(jīng)關(guān)系而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在“政經(jīng)不分型”“政經(jīng)分離型”“半分半合型”等多種關(guān)系類型和實踐模式。筆者在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，隨著J新區(qū)長三角現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)示范工程的快速推進(jìn)，Q街道農(nóng)民市民化進(jìn)程進(jìn)一步加速，轄區(qū)內(nèi)非農(nóng)就業(yè)人口比例迅速提升。同時，快速城鎮(zhèn)化也使得村社集體資產(chǎn)尤其是土地資產(chǎn)的非農(nóng)化收益急劇增加。L社區(qū)副書記、原H村支書WY告訴筆者：“農(nóng)民住到新社區(qū)，也都能進(jìn)廠上班，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，集體資產(chǎn)如何管理、土地收益如何分配、集體福利如何延續(xù)、村民自治如何落實，面臨一系列問題，這些問題必須從創(chuàng)新體制機制人手解決?！币虼?，突破傳統(tǒng)地緣村籍導(dǎo)向的政社關(guān)系、政經(jīng)關(guān)系，創(chuàng)新村社福利分配方式和基層民主實踐形式，構(gòu)建政治民主與經(jīng)濟民主相互獨立又功能耦合的新型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營模式，就成為村莊撤并和集中建居后社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的另一重要實踐內(nèi)容。

第三，戶籍人口和非戶籍人口形成的“二元社區(qū)”以及本地一外地人口結(jié)構(gòu)倒掛，導(dǎo)致常住人口和流動人口無法有效參與基層社區(qū)綜合服務(wù)管理，社區(qū)認(rèn)同和社會融合面臨制度障礙和現(xiàn)實困境。有研究指出，實踐中的農(nóng)民集中居住區(qū)呈現(xiàn)“無主體半熟人”（Unconscious Society of Semi-Acquain-tance）運作邏輯，即農(nóng)民集中居住過程中‘脫身不脫根”與“半嵌入”辯證作用的社區(qū)運作邏輯。筆者在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，實踐中L社區(qū)運作邏輯不僅因Q街道不同行政村村民“大雜居、小聚居”的特殊居住結(jié)構(gòu)而呈現(xiàn)“半熟人化”，且由于居民委員會無法真正有效發(fā)揮其應(yīng)有治理功能而導(dǎo)致居民主體意識和社區(qū)公共精神缺乏，治理主體‘‘無主體化”的實踐特征十分顯著。同時，大量非戶籍流動人口的集聚也使得L社區(qū)本地一外地人口結(jié)構(gòu)倒掛，“二元社區(qū)”運作邏輯特征日趨明顯，這也給基層綜合治理和社區(qū)公共服務(wù)帶來了新挑戰(zhàn)。Q街道黨工委副書記JD告訴筆者：“如何讓L社區(qū)流動人口享受均等化的基本公共服務(wù)，不僅關(guān)系到這部分人的切身利益，也是衡量J新區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的重要指標(biāo)。所以，有序推進(jìn)非戶籍人口，尤其是流動人口積極參與社區(qū)事務(wù)管理，變村民自治為居民自治就成為L社區(qū)面臨的重要挑戰(zhàn)?！币虼?，突破傳統(tǒng)地緣導(dǎo)向的戶籍—非戶籍二元對立關(guān)系，創(chuàng)新流動人口基層民主參與體制機制，依法有序參與社區(qū)服務(wù)管理，從而構(gòu)建居民自治與多元主體參與有機結(jié)合的新型社區(qū)共建共享治理體系，就成為村莊撤并和集中建居后社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的又一重要實踐議題。

概言之，隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步加速，基層社區(qū)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化、復(fù)雜化等實踐特征，對傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”政權(quán)體系和治理模式提出了新挑戰(zhàn)，尤其是社區(qū)人口結(jié)構(gòu)非戶籍化、非本地化帶來的民主參與、民主管理、社區(qū)融合、社會認(rèn)同等一系列涉及體制機制的新問題。因此，加強基層社區(qū)建設(shè)、創(chuàng)新社區(qū)治理體系、優(yōu)化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，不僅有利于推動戶籍居民和非戶籍居民和諧相處，有利于促進(jìn)政府行政管理、公共服務(wù)與社區(qū)居民自我管理、自我服務(wù)有效銜接互動，也有利于增強基層社區(qū)自治和服務(wù)功能。

三、陣地建設(shè)與“服務(wù)吸納社會”：治理體系創(chuàng)新

《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2016-2020年）》指出，我國城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)仍處于初級階段，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)現(xiàn)狀與全面建成小康社會的總體要求相比還有不小的差距，尚不能滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求。作為城鄉(xiāng)治理體系“補短板”的重要舉措，改善社區(qū)人居環(huán)境，加快社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效，優(yōu)化社區(qū)資源配置就成為當(dāng)前城鄉(xiāng)基層社區(qū)完善治理體系、提升治理水平、實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。正如《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》所指出的，以居民群眾需求為導(dǎo)向，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為動力，推動城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)精細(xì)化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化，構(gòu)建機構(gòu)健全、設(shè)施完備、主體多元、供給充分、群眾滿意的城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系，讓城鄉(xiāng)居民共享全面建成小康社會的發(fā)展成果。

近年來隨著J新區(qū)“新城一新市鎮(zhèn)一新社區(qū)”新型城鎮(zhèn)體系的進(jìn)一步完善，Q街道的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)和居民生活方式均發(fā)生了根本性變化。同時，隨著大量拆遷安置人員和流動人口的區(qū)域化聚集，居民對基本公共服務(wù)均等化訴求日益增強。因此，Q街道通過社區(qū)公共服務(wù)的陣地建設(shè)，打造樞紐型社區(qū)綜合服務(wù)平臺，優(yōu)化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新服務(wù)供給模式，有效提升了社區(qū)綜合治理能力和現(xiàn)代化服務(wù)水平。L社區(qū)公共服務(wù)的陣地建設(shè)具體舉措包括下述內(nèi)容。

第一，強化基本公共服務(wù)，夯實均等化服務(wù)根基?；竟卜?wù)均等化包括基本公共服務(wù)的內(nèi)容和水平均等化以及賦予公民同等的權(quán)利和機會。一方面，L社區(qū)以就業(yè)服務(wù)引領(lǐng)社區(qū)基礎(chǔ)性公共服務(wù)體系建設(shè)，依托“放管服改革”“大聯(lián)勤”“大走訪”基層工作模式和體制機制的創(chuàng)新，加強勞動就業(yè)和社會保障服務(wù)能力建設(shè)，重點為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、農(nóng)轉(zhuǎn)居人口、社區(qū)登記失業(yè)人口、社區(qū)就業(yè)困難人員、殘疾人等重點群體提供就業(yè)服務(wù)和社會保障服務(wù)。另一方面，以“為老、為小、為婦”等特殊人群服務(wù)引領(lǐng)社區(qū)專業(yè)化服務(wù)體系建設(shè)，依托工會、團委、婦女聯(lián)合會等人民團體、社區(qū)社會組織、社區(qū)志愿組織等多元服務(wù)供給主體，強化社區(qū)日間照料機構(gòu)建設(shè)，發(fā)展生活照料、保健康復(fù)、精神慰藉、心理疏導(dǎo)等服務(wù)，推動全年齡層養(yǎng)老服務(wù)覆蓋所有居家老年人。

第二，優(yōu)化服務(wù)資源配置，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給模式。社區(qū)綜合服務(wù)中心是現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)及社區(qū)工作服務(wù)體系的重要組成部分，采用“融入一服務(wù)一孵化”實現(xiàn)服務(wù)型治理。Q街道通過政府購買、定向委托、公益創(chuàng)投等多種形式，引導(dǎo)社會組織和社會力量承接社會服務(wù)。為此，L社區(qū)積極探索基層綜合治理和公共服務(wù)供給新模式，在社會組織的引進(jìn)、孵化、培育、發(fā)展等方面積極探索。2015年，社區(qū)成立YFX社會組織發(fā)展培育中心，發(fā)揮孵化培育、引領(lǐng)示范、聯(lián)動互助、項目開發(fā)等多元化功能，優(yōu)化社區(qū)公共資源配置結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新社區(qū)組織管理模式和運營方式，提升社區(qū)自治能力和居民自治意識;同時，通過創(chuàng)新社會服務(wù)組織工作方式，如社區(qū)聯(lián)席會議制度，鏈接、整合、挖掘社會資源，搭建社區(qū)公益項目平臺，為社會組織的成長和本土社會組織的培育增添活力和動力，從而真正實現(xiàn)政府公共服務(wù)、社會組織專業(yè)服務(wù)與居民互助服務(wù)的有效銜接。

第三，推進(jìn)街道簡政放權(quán)，提升基層政府服務(wù)水平。《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》（中辦發(fā)[2017]11號）明確指出，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，強化服務(wù)功能，健全服務(wù)機制，創(chuàng)新服務(wù)手段，增強服務(wù)意識，提升服務(wù)效能，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，“以服務(wù)促管理、寓管理于服務(wù)”是提升基層社區(qū)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的可行路徑。按照“上下銜接、統(tǒng)籌兼顧、重點突出、因地制宜”的總原則，L社區(qū)設(shè)立“一站式”服務(wù)，通過對區(qū)、街道部門機構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，整合代辦和直辦事項，切實提升基層公共服務(wù)機構(gòu)能力，依托L社區(qū)綜合服務(wù)中心開展“一站式”服務(wù)供給體系建構(gòu)，包括勞動保障、計生服務(wù)、民政醫(yī)保、居民建房、綜合服務(wù)五大類綜合窗口，實現(xiàn)了“進(jìn)一個門辦所有事”的基本目標(biāo)。

如前所述，服務(wù)型治理是指社會工作機構(gòu)通過承接政府委托的服務(wù)任務(wù)，利用政府和社會資源向困難群體、特殊群體和有需要人士提供專業(yè)服務(wù)，緩解和解決他們在基本生活方面問題的社會治理行動。而L社區(qū)公共服務(wù)的陣地建設(shè)作為一種社區(qū)綜合服務(wù)平臺和集成治理創(chuàng)新模式，正是基于“以服務(wù)促治理、寓治理于服務(wù)”的新型服務(wù)型治理理念。因此，陣地建設(shè)就為服務(wù)型治理提供了必要的實踐載體和操作空間，也是“服務(wù)吸納社會”的實踐典型和經(jīng)典樣板，一時間在Q街道以及J新區(qū)甚至整個N市都得到大力推廣和全面復(fù)制，“陣地建設(shè)、打造陣地”也就成為基層社區(qū)發(fā)展和治理創(chuàng)新的“常規(guī)動作”，并被納入績效考核指標(biāo)。

受金耀基“行政吸納政治”理論啟發(fā)，中國大陸學(xué)者用“行政吸納社會”理論模型來本土化國家一社會關(guān)系和法團主義（Corporafism）等西方理論范式，探討中國經(jīng)驗下國家一社會的動態(tài)實踐過程和多維復(fù)雜關(guān)聯(lián)，這一本土化國家與社會關(guān)系作用機制也被學(xué)術(shù)界稱之為“行政吸納機制”。所謂行政吸納是指一方面政府通過積極調(diào)動和發(fā)揮社會提供公共物品、參與社會管理和社會服務(wù);另一方面，也使得合作主義、市民社會失去對抗政府的結(jié)構(gòu)性社會基礎(chǔ)。質(zhì)言之，“行政吸納社會”是吸納與排斥的矛盾統(tǒng)一體，既包括政府激發(fā)社會活力、鼓勵社會共治的吸納機制，也存在消解社會與國家二元沖突結(jié)構(gòu)之社會基礎(chǔ)的排斥機制。因此，如果說“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理”是監(jiān)護(hù)型控制模式下中國社會團體生存邏輯的真實寫照，是全能主義（Tom-litarianism）政治生態(tài)下“統(tǒng)治行政模式”向權(quán)威主義（Authoritarianism）政治生態(tài)下“管理行政模式”轉(zhuǎn)型的必然，那么，“以服務(wù)促治理、寓治理于服務(wù)”的“服務(wù)吸納社會”就成為政府本位的“管理行政模式”向社會本位的“服務(wù)行政模式”轉(zhuǎn)型的題中之義。換言之，“強化服務(wù)功能，健全服務(wù)機制，創(chuàng)新服務(wù)方式，增強服務(wù)意識，提升服務(wù)效能”已成為著力補齊城鄉(xiāng)社區(qū)治理短板的重要舉措。一言以蔽之，所謂“服務(wù)吸納社會”本質(zhì)上是“服務(wù)行政模式”下的一種新型社會治理方式，是指政府通過主動激發(fā)社會活力，大力培育社會組織并基于現(xiàn)代專業(yè)社會工作提供多元化、專業(yè)化社會服務(wù)，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給模式，優(yōu)化基層社會治理結(jié)構(gòu)，從而在消弭國家社會二元對立結(jié)構(gòu)社會基礎(chǔ)的同時，進(jìn)一步強化了社區(qū)作為國家治理單元和社會生活空間的雙重功能。

基于上述分析可以發(fā)現(xiàn)，“服務(wù)吸納社會”與“行政吸納社會”既存在區(qū)別也有聯(lián)系。一方面，就理論預(yù)設(shè)而言，兩者均放棄了國家—社會二元對立的傳統(tǒng)理論預(yù)設(shè)，基于中國社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實基礎(chǔ)，將國家一社會關(guān)系置于特定的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和歷史發(fā)展階段中進(jìn)行系統(tǒng)分析，即“服務(wù)吸納社會”延續(xù)了“行政吸納社會”關(guān)于國家社會理論預(yù)設(shè);另一方面，從實踐邏輯角度而言，兩者存在顯著差異，簡而言之，“服務(wù)吸納社會”是“管理行政模式”下“行政吸納社會”轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實路徑，是構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與新型治理結(jié)構(gòu)，打造共建共治共享社會治理新格局的必由之路。因此，作為社會工作發(fā)揮協(xié)同作用、參與社會治理的重要路徑，服務(wù)型治理的基層實踐邏輯是‘服務(wù)吸納社會”。

第一，從政府與社會工作組織關(guān)系角度而言，作為落實建設(shè)宏大社會工作專業(yè)人才隊伍的重要舉措，政府購買社會工作服務(wù)是指政府利用財政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的社會組織和企事業(yè)單位購買社會工作服務(wù)的一項重要制度安排。筆者在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，2016年，Q街道依托N市公益創(chuàng)投項目積極引入專業(yè)社會工作組織——“N市YH社會發(fā)展服務(wù)中心”成立并運營YFX社會組織發(fā)展培育中心;同時，依托未成年保護(hù)中心、團委、婦女聯(lián)合會等人民團體有序構(gòu)建機制化、常態(tài)化、規(guī)范化的“為小、為老、為婦”等重點人群服務(wù)體系。Q街道民政科副主任MW告訴筆者：“作為行政體制改革和服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略舉措，政府購買專業(yè)化社會工作服務(wù)，不僅優(yōu)化了公共財政配置方式、提高了公共財政社會經(jīng)濟效益，而且進(jìn)一步完善了公共服務(wù)供給制度，從供給側(cè)創(chuàng)新了公共服務(wù)模式?！币虼?，正如民政部、財政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》（民發(fā)[2012]196號）所指出的，建立健全政府購買社會工作服務(wù)政策制度，建立完善的社會工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的社會工作專業(yè)人才隊伍，發(fā)展一批治理科學(xué)、服務(wù)專業(yè)的社會工作服務(wù)機構(gòu)，提高其承接政府購買社會工作服務(wù)的能力，是有效滿足人民群眾個性化、多樣化、專業(yè)化服務(wù)需求的重要保障。

第二，從社會工作組織與社區(qū)居民關(guān)系角度而言，作為一種社會制度的社會工作機構(gòu)是社會工作發(fā)揮協(xié)同治理的主體，是在一定的社會福利制度框架和專業(yè)技術(shù)手段下，根據(jù)一定的價值觀念和專業(yè)倫理幫助有困難的人或群體走出困境的職業(yè)性社會組織，具有福利服務(wù)性功能、專業(yè)嵌入性功能、社會公正性功能和資源整合性功能。換言之，作為一種職業(yè)的社會工作，社會工作機構(gòu)以受托者的身份和角色參與社會治理的同時，必然以專業(yè)社會服務(wù)的方式將各種資源與服務(wù)定向輸送給目標(biāo)人群。L社區(qū)社會組織服務(wù)中心負(fù)責(zé)人、YH社會發(fā)展服務(wù)中心項目主管LMY告訴筆者：“社會工作機構(gòu)是目前L社區(qū)公共服務(wù)的主要承接者，我們不但引進(jìn)、管理不同類型的專業(yè)社會組織，也有針對性地通過鏈接社會資源尤其是高校大學(xué)生志愿者，在幫助社區(qū)開展大型主題活動的同時，培育、孵化本土型民間組織，實現(xiàn)從輸血型服務(wù)到造血型自助的成功轉(zhuǎn)型。”顯然，“社工+高校志愿者+居民”是當(dāng)前社會工作組織聯(lián)結(jié)社區(qū)居民的有效路徑，通過常規(guī)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、應(yīng)急服務(wù)和大型主題活動等多樣化形式培育、孵化本土社會組織，激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的熱情，提升自我管理、自我服務(wù)能力。因此，正如民政部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的意見》（民發(fā)[2014]80號）所指出的，發(fā)展民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)，對于加強現(xiàn)代社會組織建設(shè)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、引導(dǎo)社會力量有序參與社會治理、建立健全社會服務(wù)體系，具有十分重要的意義。

第三，從政府和社區(qū)居民關(guān)系角度而言，居民自治是指生活在同一社區(qū)共同體中的居民，通過自組織形式共同參與并管理社區(qū)公共事務(wù)的行動與過程，是基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。但在傳統(tǒng)“行政吸納社會”管理格局下，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道職能定位不清、權(quán)責(zé)關(guān)系不明、管理機制不暢、社會活力不強等一系列因素導(dǎo)致基層社區(qū)行政色彩濃厚、居民自治能力低下、自我服務(wù)意識缺失。與“行政吸納社會機制”不同，作為創(chuàng)新社區(qū)治理體系、提升治理能力的重要路徑，“服務(wù)吸納社會機制”通過街道行政管理體制改革和公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新，有助于進(jìn)一步回歸社區(qū)自治的本質(zhì)，提升居民的自治能力。Q街道黨工委副書記JD告訴筆者：“以街道行政管理體制改革為契機，對照機構(gòu)設(shè)置模塊化、工作運行扁平化、服務(wù)管理網(wǎng)格化、服務(wù)流程一站化的總體要求，切實推進(jìn)‘科學(xué)規(guī)劃、整合資源、減負(fù)便民、還權(quán)于民的社區(qū)管理服務(wù)體制改革，唯有如此，才能從根本上解決社區(qū)自治流于形式、居民參與意識不強、自治能力不足等一系列連帶問題?！币虼耍纭吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》所指出，改善社區(qū)人居環(huán)境、優(yōu)化社區(qū)資源配置、推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效、增強社區(qū)居民參與能力、提高社區(qū)服務(wù)供給能力、激發(fā)社會活力就成為著力補齊基層社區(qū)治理短板的重要舉措。

四、結(jié)論與討論

本文基于N市L社區(qū)個案分析，從治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與治理體系創(chuàng)新兩個維度考察現(xiàn)代社會工作發(fā)揮協(xié)同治理的重要路徑-服務(wù)型治理的基層實踐邏輯。

第一，人口流動導(dǎo)致傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系失效，倒逼基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。村莊撤并、集中建居使得傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”政權(quán)結(jié)構(gòu)下的村落治理失去必要的社會基礎(chǔ)，基于地緣村籍關(guān)系的傳統(tǒng)治理模式難以維系;農(nóng)民市民化進(jìn)程中的人戶分離進(jìn)一步加速了傳統(tǒng)村社福利分配機制和集體資產(chǎn)經(jīng)營模式的式微，基于地緣村籍的政經(jīng)關(guān)系難以有效滿足“自我管理、自我服務(wù)”的基層民主訴求;戶籍人口和非戶籍人口形成的“二元社區(qū)”結(jié)構(gòu)導(dǎo)致流動人口無法有效參與基層社區(qū)綜合服務(wù)管理，社區(qū)認(rèn)同和社會融合面臨制度障礙和現(xiàn)實困境。因此，作為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系失效的應(yīng)對策略，加強基層社區(qū)建設(shè)、創(chuàng)新社區(qū)治理體系、優(yōu)化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)、培育社會組織、激發(fā)社會活力等一系列政策舉措本身就是一種國家意志和政府行為。

第二，陣地建設(shè)優(yōu)化社區(qū)服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，主動創(chuàng)新社區(qū)治理體系。一方面，強化基本公共服務(wù)，夯實均等化服務(wù)根基，以就業(yè)服務(wù)引領(lǐng)社區(qū)基礎(chǔ)性公共服務(wù)體系建設(shè)，以“為老、為小、為婦”服務(wù)引領(lǐng)社區(qū)特殊服務(wù)體系建設(shè)，同時通過政府購買、定向委托、公益創(chuàng)投等方式，引導(dǎo)社會組織和社會力量承接社會服務(wù)，優(yōu)化服務(wù)資源配置，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)供給模式;另一方面，推進(jìn)街道簡政放權(quán)，提升基層政府服務(wù)水平，設(shè)立“一站式”服務(wù)，通過對區(qū)、街道部門機構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，整合代辦和直辦事項，切實提升基層公共服務(wù)機構(gòu)能力建設(shè)。因此，服務(wù)型治理的運作方式具體包括健全“三社聯(lián)動”機制、優(yōu)化政府購買社區(qū)服務(wù)機制以及完善社區(qū)自我服務(wù)機制等。

第三，服務(wù)型治理的基層實踐邏輯是“服務(wù)吸納社會”。作為服務(wù)型治理的實踐邏輯，“服務(wù)吸納社會”具有特殊的理論意涵。其一，就社會工作協(xié)同社會治理的作用機制而言，“服務(wù)吸納社會”是服務(wù)型治理的基層實踐邏輯，具有基礎(chǔ)性、服務(wù)性、協(xié)助性和授權(quán)性等基本特征。其二，作為社會組成部分的現(xiàn)代社會工作組織開展協(xié)同型社會治理和服務(wù)型社會管理，這一行為本身就是由國家意志授權(quán)和政府行政委托;換言之，作為社會工作組織服務(wù)型治理實踐邏輯的“服務(wù)吸納社會”，是一種行政授權(quán)下的委托型治理。其三，作為一種授權(quán)型協(xié)同治理機制，現(xiàn)代社會工作與傳統(tǒng)民政工作在理論體系和實務(wù)方法層面均存在不同程度的價值沖突和利益博弈，這也是當(dāng)前中國社會工作職業(yè)化發(fā)展和本土化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中專業(yè)性弱自主嵌入、“實踐權(quán)受限”等現(xiàn)實困境的深層原因和結(jié)構(gòu)制約。

第四，“服務(wù)吸納社會”是“服務(wù)行政模式”下的新型社會治理方式，是服務(wù)型政府建設(shè)的必由之路，也是政府行政體制改革和治理體系創(chuàng)新的理性選擇。同時，激發(fā)社會活力，培育社會組織，大力發(fā)展社會工作職業(yè)，培養(yǎng)社會工作人才，這些舉措本身就是一種國家意志和政府行為。換言之，固守傳統(tǒng)國家一社會二元對立分析范式無法有效客觀地闡釋當(dāng)前中國社會工作面臨的結(jié)構(gòu)矛盾和制度困境。因此，“服務(wù)吸納社會”意在超越傳統(tǒng)國家社會理論視域，將現(xiàn)代社會工作視作基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機組成部分。