喬?hào)|平 廉婷婷 蘇林偉

摘要：采用文獻(xiàn)研究法對(duì)2010年后國家層面出臺(tái)的兒童福利政策文件及相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行綜述和分析。首先，從政策內(nèi)容維度呈現(xiàn)2010年后兒童福利政策的六個(gè)特點(diǎn)：凸顯兒童福利和兒童權(quán)利的價(jià)值理念;確立“適度普惠型兒童福利模式”的政策取向;重點(diǎn)關(guān)注困境兒童和農(nóng)村留守兒童;填補(bǔ)兒童保護(hù)政策漏洞并聚焦監(jiān)護(hù)和安全問題;豐富和制度化兒童福利政策內(nèi)容;創(chuàng)新兒童福利和兒童保護(hù)工作機(jī)制。其次，揭示了政策發(fā)展存在五個(gè)問題：政策內(nèi)容有“五個(gè)模糊”方面;城鄉(xiāng)二元分割和政策對(duì)象差別對(duì)待;養(yǎng)育兒童的家庭支持不足;補(bǔ)救性政策多而預(yù)防性政策少;政策層級(jí)低且碎片化嚴(yán)重。最后，提出新時(shí)代兒童福利政策完善的四點(diǎn)建議：確定兒童福利國家戰(zhàn)略框架;“普惠制服務(wù)福利”和“補(bǔ)缺制現(xiàn)金福利”相結(jié)合;建設(shè)中國特色兒童保護(hù)體系;通過明確的家庭政策提升全體兒童的福利水平。

關(guān)鍵詞：兒童福利政策;兒童保護(hù);最新發(fā)展;政策研究;文獻(xiàn)研究

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-23X（2019）03-0078-11

2010年被學(xué)術(shù)界稱為中國“兒童福利元年”，“兒童福利政策首次成為國家級(jí)政策議題”，“標(biāo)志中國社會(huì)進(jìn)入兒童福利時(shí)代”。這一論斷的主要標(biāo)志是國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》，首次賦予全國城鄉(xiāng)孤兒普惠性津貼，也是第一個(gè)面向家庭的兒童現(xiàn)金福利;這一年也是《中國兒童發(fā)展綱要（2001-2010年）》完成之年和《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》的預(yù)備之年。新綱要首次增加獨(dú)立的兒童福利部分，成為中國兒童福利事業(yè)發(fā)展的重要推力。同年11月8日，與會(huì)各國通過了《亞太地區(qū)兒童權(quán)利南南合作北京宣言》，承諾為促進(jìn)與實(shí)現(xiàn)本地區(qū)近12億兒童的權(quán)利而努力，并在降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、改善兒童生活、兒童保護(hù)與兒童福利體系、確保經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的公平性惠及所有兒童等領(lǐng)域加深區(qū)域合作。2010年以來，我國兒童福利政策密集出臺(tái)，相應(yīng)的政策研究也取得長足進(jìn)展。

兒童福利政策有廣義和狹義之分，“從廣義上講，兒童福利政策可指一切涉及兒童福利的活動(dòng)和政策立法，包括醫(yī)療政策、教育政策及未成年人保護(hù)立法等各個(gè)方面;就狹義而言，僅從兒童社會(huì)工作的角度探討，則指涉及兒童生存環(huán)境狀況的、地區(qū)性的、針對(duì)兒童的問題及需要而提出的、有利于兒童的成長與發(fā)展的政策保障”。本文的兒童福利政策在廣義層面上被界定為針對(duì)不滿18周歲的兒童/未成年人的社會(huì)福利政策，包括狹義的兒童福利與服務(wù)、兒童保護(hù)、兒童教育、兒童衛(wèi)生保健與醫(yī)療等，以促進(jìn)兒童身心健全發(fā)展為目的之政策內(nèi)容以及國際公約、法律、行政法規(guī)與部門規(guī)章等政策形式。

本文采用文獻(xiàn)研究法，以2010年以來的兒童福利政策文件為主，以相關(guān)研究文獻(xiàn)為輔。首先，2018年1月和8月兩次檢索中國政府網(wǎng)、教育部、衛(wèi)計(jì)委、民政部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院等官網(wǎng)，選取國家層面出臺(tái)、內(nèi)容與兒童福利直接相關(guān)的88個(gè)政策文件納入分析范圍，并補(bǔ)充10月出臺(tái)的《兒童福利機(jī)構(gòu)管理辦法》;其次，2018年5月1日以“兒童政策”“兒童福利政策”為主題詞在中國知網(wǎng)上檢索，采用數(shù)量最多的1152條兒童政策檢索結(jié)果，選取2010-2017年的856條結(jié)果閱讀題目、關(guān)鍵詞和摘要，最后確定70篇與兒童福利政策相關(guān)度高的文獻(xiàn)逐一閱讀。基于對(duì)政策和研究兩類文獻(xiàn)的分析，本文試圖回答3個(gè)問題。2010年以來的中國兒童福利政策有哪些新發(fā)展和新特點(diǎn)？發(fā)展中存在哪些問題？新時(shí)代的政策發(fā)展方向是什么？以期為我國兒童福利政策的頂層設(shè)計(jì)、體系完善和政策執(zhí)行提供參考。

一、2010年以來兒童福利政策的新發(fā)展及特點(diǎn)

從政策內(nèi)容維度分析，我國2010年以來的兒童福利政策有很多新發(fā)展，彌補(bǔ)了多項(xiàng)政策空白或漏洞，呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。

（一）凸顯兒童福利和兒童權(quán)利的價(jià)值理念

長期以來，我國兒童福利政策被認(rèn)為理念不清，或沒有真正體現(xiàn)聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》精神。2010年以來的很多政策提出指導(dǎo)思想和基本原則，在強(qiáng)調(diào)意識(shí)形態(tài)的同時(shí)，也開始凸顯兒童福利和兒童權(quán)利的一些價(jià)值理念，體現(xiàn)在4個(gè)方面。第一，強(qiáng)調(diào)“兒童優(yōu)先”和“兒童最大利益”，認(rèn)識(shí)到兒童時(shí)期的獨(dú)特價(jià)值。相較于1992年和2000年的綱要，《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》不僅首次增加了“兒童與福利”部分，而且增加了“堅(jiān)持兒童優(yōu)先原則，保障兒童生存、發(fā)展、受保護(hù)和參與的權(quán)利，縮小兒童發(fā)展的城鄉(xiāng)區(qū)域差距，提升兒童福利水平，提高兒童整體素質(zhì)，促進(jìn)兒童健康、全面發(fā)展”的指導(dǎo)思想以及“依法保護(hù)、兒童優(yōu)先、兒童最大利益、兒童平等發(fā)展、兒童參與”的基本原則。這些新的指導(dǎo)思想和原則也逐漸體現(xiàn)在其他一些政策文件中。第二，開始申明以兒童為本，兒童作為獨(dú)立主體逐漸受重視。相比早期兒童是祖國花朵、是未來事業(yè)的接班人，如今更關(guān)注兒童的需要和權(quán)利，強(qiáng)調(diào)“兒童的本體性價(jià)值”認(rèn)為兒童是行動(dòng)之“本”與“目標(biāo)”此階段兒童福利政策基本是從兒童需要和權(quán)利出發(fā)的。第三，高度關(guān)注兒童/未成年人權(quán)益保護(hù)，不僅2012年修訂的《未成年保護(hù)法》和一系列新出臺(tái)的兒童福利政策體現(xiàn)對(duì)兒童權(quán)益的重視，而且中共十九大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)保障兒童合法權(quán)益和關(guān)愛留守兒童。第四，明確家庭、國家和社會(huì)對(duì)兒童的共同責(zé)任，兒童不僅是家庭的，更是國家和社會(huì)的。2016年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“家庭盡責(zé)、政府主導(dǎo)”、“全民關(guān)愛”或“社會(huì)參與”的基本原則，“監(jiān)護(hù)人要在家庭發(fā)展中首先考慮兒童利益”。

作為政策發(fā)展的指導(dǎo)思想和價(jià)值觀，清楚的理念有助于國家同一時(shí)期兒童福利政策的一致性和前瞻性。但寫進(jìn)政策文件并不等于人們?cè)谟^念上和行動(dòng)上真正接受和落實(shí)這些理念，價(jià)值沖突仍然存在，特別是兒童優(yōu)先、兒童最大利益和兒童參與等理念的落實(shí)尚需時(shí)日。目前對(duì)中國兒童福利理念的研究極少，有學(xué)者呼吁“新時(shí)代兒童福利理念創(chuàng)新”。

（二）確立“適度普惠型兒童福利模式”的政策取向

長期以來，我國兒童福利屬于補(bǔ)缺（Residual）模式，關(guān)注長期或短期失去家庭依靠的棄嬰、孤兒和流浪兒童群體。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和福利水平的提高，兒童福利對(duì)象也逐步擴(kuò)展，是選擇普惠型（universal）或制度型（Institutional）福利模式還是繼續(xù)補(bǔ)缺模式呢？2011年，《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》正式提出“擴(kuò)大兒童福利范圍，建立和完善適度普惠的兒童福利體系”。2013年，中共十八屆三中全會(huì)的《決定》提出“健全困境兒童分類保障制度”。同年，民政部《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，強(qiáng)調(diào)兒童福利制度要“適度普惠、分層次、分類型、分標(biāo)準(zhǔn)、分區(qū)域”，并在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的4個(gè)縣市試點(diǎn)實(shí)踐。2014年試點(diǎn)擴(kuò)展到其他46個(gè)市（縣、區(qū)），并提出“擴(kuò)大兒童福利范圍，推動(dòng)兒童福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變，建立健全城鄉(xiāng)一體化、保障制度化、組織網(wǎng)絡(luò)化、服務(wù)專業(yè)化、惠及所有兒童的兒童福利制度和服務(wù)體系”。這“四化”明確了我國兒童福利發(fā)展的目標(biāo)，指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)政府因地制宜地開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)，有條件的省份還建立了省級(jí)試點(diǎn)。

兒童福利模式成為2010年以來的研究重點(diǎn)，學(xué)者提出了多種模式，可概括為兩類。一類是普惠型模式，主要有全面普惠型、組合式普惠型、普惠型、適度普惠型”等。陸士楨等建議從福利對(duì)象、原則、理念、內(nèi)容、政策體系、責(zé)任主體建構(gòu)中國適度普惠型兒童福利體系。也有學(xué)者提出了促進(jìn)福利保障水平提升的生存政策及補(bǔ)缺為主適度普惠的發(fā)展政策。另一類是非普惠型模式，從政策取向、責(zé)任分工、首要關(guān)注群體等考慮，涉及發(fā)展取向的參與型兒童福利、選擇性社會(huì)福利、國家監(jiān)護(hù)視角的社會(huì)福利制度、以政府為主導(dǎo)及兒童為核心和監(jiān)護(hù)人承擔(dān)首要責(zé)任的福利保障模式、預(yù)防式積極福利模式、三級(jí)未成年人福利預(yù)防機(jī)制、以社會(huì)照顧為基礎(chǔ)的兒童福利制度模式等。通過“三步走”戰(zhàn)略，從托底保障型兒童福利經(jīng)過適度普惠型兒童福利到普惠型兒童福利體系，實(shí)現(xiàn)全體兒童普惠的高層次福利保障和高水平的服務(wù)供給，是我國兒童福利制度的發(fā)展路徑和方向。適度普惠型兒童福利模式這個(gè)新的政策取向得到廣泛認(rèn)可，但是這種模式本質(zhì)上仍然是一種擴(kuò)大的補(bǔ)缺模式。

（三）擴(kuò)大兒童福利政策對(duì)象范圍，重點(diǎn)關(guān)注困境兒童和農(nóng)村留守兒童

適度普惠型兒童福利制度建設(shè)要求政策對(duì)象從對(duì)孤兒棄嬰、流浪兒童擴(kuò)大到更多的困境兒童。同時(shí)，教育政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策也擴(kuò)展了對(duì)象范圍。2013年，民政部將兒童分為孤兒、困境兒童、困境家庭兒童、普通兒童4個(gè)層次，困境兒童包括殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童等自身狀況存在困境的兒童。接著，政府相繼出臺(tái)有關(guān)這3種困境兒童的政策，并開展了全國性“接送流浪孩子回家”和“流浪孩子回校園”兩個(gè)專項(xiàng)行動(dòng)。2016年，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》重新界定困境兒童，分為3類：“因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童，因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護(hù)理和社會(huì)融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童?！碧貏e是困境兒童的概念包括了受虐待和受傷害兒童是個(gè)新發(fā)展。概念的界定有利于政府和社會(huì)針對(duì)性地提供福利保障，提升困境兒童的福利水平。

研究普遍認(rèn)為，2013年困境兒童的概念并不清晰，并分別從困境原因、困境時(shí)長、困境群體、整合視角等分類或界定。雖然學(xué)者界定標(biāo)準(zhǔn)不同，但對(duì)困境兒童的群體指向相對(duì)一致，包括孤兒棄嬰、事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童（事實(shí)孤兒）、流浪兒童、受暴力侵害兒童、殘疾兒童、受艾滋病影響的兒童、患重病或罕見病的兒童、貧困兒童等。目前，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界通常采用2016年國務(wù)院文件對(duì)困境兒童的界定。

這一時(shí)期兒童福利政策關(guān)注的另一重點(diǎn)群體是農(nóng)村留守兒童。國務(wù)院在2016年2月出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，同年，民政部普查出全國農(nóng)村不滿16歲的父母雙方外出或一方外出另一方無監(jiān)護(hù)能力的留守兒童902萬人。2017年，民政部發(fā)布《關(guān)于在全國開展農(nóng)村留守兒童‘啥力監(jiān)護(hù)、相伴成長”關(guān)愛保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)的通知》，為期一年的專項(xiàng)行動(dòng)重點(diǎn)解決36萬無人監(jiān)護(hù)留守兒童的監(jiān)護(hù)缺失問題。2018年，民政部又發(fā)文開展全國農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)“百場(chǎng)宣講進(jìn)工地”活動(dòng)，為進(jìn)城務(wù)工的留守兒童父母宣講應(yīng)該如何關(guān)愛保護(hù)孩子。截至2018年8月底，全國留守兒童有697萬人，比2016年首次摸底排查的數(shù)據(jù)下降了22.7%，顯示了政策干預(yù)的效果。

2018年，《民政部關(guān)于開展全國農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障示范活動(dòng)的通知》提出，要“著力打造一批領(lǐng)導(dǎo)重視、制度健全、機(jī)制有效、措施有力、服務(wù)規(guī)范的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障示范地區(qū)”。再次顯示政府對(duì)這兩個(gè)兒童群體的重視，兒童福利制度保障焦點(diǎn)明確。

（四）填補(bǔ)兒童保護(hù)政策漏洞或空白，聚焦監(jiān)護(hù)和安全問題

針對(duì)兒童的家庭暴力、虐待、性侵、傷害和忽視等長期存在且在我國不受關(guān)注。2010年以來，一系列導(dǎo)致兒童傷亡的重大事件通過媒體報(bào)道引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注，打開了“政策之窗”，很多應(yīng)對(duì)兒童虐待、傷害及安全問題的帶有應(yīng)急性質(zhì)的政策陸續(xù)出臺(tái)，成為亮點(diǎn)，大多數(shù)是新政策、新措施。第一，2013年和2014年，民政部分別在全國98個(gè)縣市（第一批20個(gè)，第二批78個(gè)開展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)，建立未成年人保護(hù)中心，從關(guān)注流浪兒童救助保護(hù)轉(zhuǎn)向更多受傷害兒童的社會(huì)保護(hù)。第二，首次提出一系列報(bào)告制度或強(qiáng)制報(bào)告制度，包括家庭暴力報(bào)告、留守兒童監(jiān)護(hù)和傷害強(qiáng)制報(bào)告、困境兒童強(qiáng)制報(bào)告、社區(qū)流浪未成年人發(fā)現(xiàn)和報(bào)告等制度或機(jī)制。第三，首次制定防治兒童性侵的一系列新政策。第四，2016年首次發(fā)布防治校園欺凌和校園暴力政策，開展校園欺凌專項(xiàng)治理。第五，2011年首次發(fā)布“網(wǎng)絡(luò)游戲未成年人家長監(jiān)護(hù)工程”等保障兒童網(wǎng)絡(luò)安全和凈化互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境政策，212013年發(fā)布綜合防治網(wǎng)癮工作方案。第六，2014年首次明確規(guī)定監(jiān)護(hù)人“可被剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)”的7種情況，激活依法剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)的‘僵尸法條”，并聚焦于監(jiān)護(hù)制度。第七，2015年底頒布的第一部《反家庭暴力法》包括保護(hù)兒童免受家庭暴力等內(nèi)容，并規(guī)定法院可以對(duì)受害人出具“人身安全保護(hù)令”和公安機(jī)構(gòu)可以對(duì)加害人出具“告誡書”。第八，在未成年人刑事檢察、刑事訴訟程序、社區(qū)矯正、國家司法救助方面建立專門的司法保護(hù)制度。2010年，六部門聯(lián)合制定《關(guān)于進(jìn)一步建立和完善辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》，對(duì)保障涉案未成年犯罪嫌疑人和受害人權(quán)益保護(hù)做出全面規(guī)定。隨后，公檢法系統(tǒng)分別制定相應(yīng)的具體政策。2012年，《未成年人保護(hù)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》和《刑事訴訟法》均得到修訂和完善。2010年以來《刑法》有3個(gè)修正案，2015年修正案（九）專門修改了虐待罪“不告不理”的規(guī)定和增加虐待罪主體包括非家庭成員看護(hù)人。

大量兒童保護(hù)新政策的出臺(tái)和對(duì)舊法律的修訂，彌補(bǔ)了我國兒童保護(hù)政策的空白、不足和滯后，特別是2012年到2016年，兒童保護(hù)政策發(fā)展迅速，并且明顯地更重視家庭監(jiān)護(hù)問題。這一切也得益于媒體對(duì)傷害兒童案例的報(bào)道和政策倡導(dǎo)，體現(xiàn)了媒體在兒童保護(hù)發(fā)展中的作用增強(qiáng)。

（五）豐富和制度化兒童福利政策內(nèi)容

2010年后，兒童福利政策內(nèi)容不斷豐富，除上述兒童保護(hù)政策以外，還表現(xiàn)在兒童教育、養(yǎng)育和營養(yǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生和健康保健、文化娛樂等方面的新政策，特別是國務(wù)院《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014-2020）》重點(diǎn)關(guān)注貧困地區(qū)兒童教育和健康等問題。

在兒童教育和養(yǎng)育方面，除了義務(wù)教育外，新政策特別關(guān)注了未被義務(wù)教育覆蓋的學(xué)前兒童和高中學(xué)生以及無法就學(xué)的重殘兒童，表現(xiàn)在7個(gè)方面。第一，加大對(duì)學(xué)前教育的重視程度和財(cái)政投入，2010年國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》、2011年財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》，并和教育部一起出臺(tái)《關(guān)于建立學(xué)前教育資助制度的意見》等，實(shí)施學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃（2015-2017年），減輕家庭養(yǎng)育孩子的壓力。第二，強(qiáng)調(diào)教育的公益普惠性，注重保障特殊兒童群體的受教育權(quán)，實(shí)施特殊教育提升計(jì)劃（2014-2016年），對(duì)義務(wù)教育階段適齡重度殘疾兒童“送教上門”。第三，提出到2020年普及高中教育，2012年《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》保障流動(dòng)兒童異地中考和高考的權(quán)利，促進(jìn)教育的公平性。第四，保障國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出，2012年實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例4%的目標(biāo)。第五，首次出臺(tái)家庭教育政策，2016年九部門聯(lián)合發(fā)布第一個(gè)《關(guān)于指導(dǎo)推進(jìn)家庭教育的五年規(guī)劃2016-2020年）》，使家庭教育制度化。第六，2010年，國務(wù)院《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“提高貧困地區(qū)農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)水平”，2011年10月，國務(wù)院正式實(shí)施《農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃2010-2020》，為學(xué)生提供營養(yǎng)餐補(bǔ)助，并發(fā)布專項(xiàng)資金管理辦法等。第七，改善農(nóng)村學(xué)生學(xué)習(xí)和文化娛樂條件，如2016年發(fā)布《中央專項(xiàng)彩票公益金支持鄉(xiāng)村學(xué)校少年宮項(xiàng)目管理辦法》、2018年加強(qiáng)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)等。

在醫(yī)療衛(wèi)生與保健方面，新政策不僅延續(xù)對(duì)母嬰保健、托幼機(jī)構(gòu)和學(xué)校衛(wèi)生保健的重視，而且出臺(tái)了一些新政策。第一，2010年，衛(wèi)生部“開展提高農(nóng)村兒童重大疾病醫(yī)療保障水平試點(diǎn)”，提升居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)對(duì)兒童的覆蓋率和保障水平，對(duì)困難的重病、重殘兒童給予傾斜，最早是對(duì)先心病和白血病兒童的政策支持。2018年，國家啟動(dòng)‘‘，新生兒先天性心臟病篩查”項(xiàng)目，發(fā)布《關(guān)于開展兒童白血病救治管理工作的通知》，明確白血病兒童藥品供應(yīng)等問題。第二，建立殘疾兒童康復(fù)救助制度，國務(wù)院2017年出臺(tái)《殘疾預(yù)防和殘疾人康復(fù)條例》，2018年發(fā)布《關(guān)于建立殘疾兒童康復(fù)救助制度的意見》，提出逐步實(shí)現(xiàn)0-6歲視力、聽力、言語、肢體、智力等貧困殘疾兒童和孤獨(dú)癥兒童免費(fèi)得到手術(shù)、輔助器具配置和康復(fù)訓(xùn)練等服務(wù)，到2020年基本實(shí)現(xiàn)殘疾兒童應(yīng)救盡救。第三，六部委2016年印發(fā)《加強(qiáng)兒童醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)改革與發(fā)展意見的通知》，完善兒童醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。第四，推進(jìn)母嬰設(shè)施建設(shè)和母嬰安全，2018年國家衛(wèi)計(jì)委開展母嬰安全行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）和健康兒童行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年），并強(qiáng)調(diào)嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全的管理。

民政部門負(fù)責(zé)的狹義的傳統(tǒng)兒童福利也有了新發(fā)展。第一，2010年首次建立孤兒基本生活保障制度，要求集中供養(yǎng)孤兒和散居孤兒的生活費(fèi)分別不低于每月1000元和600元，并建立了孤兒基本生活費(fèi)自然增長機(jī)制，各地均有不同程度的增長，中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政給予補(bǔ)助。第二，建立困境兒童分類保障制度，不同類型的困境兒童分別歸入孤兒保障、特困人員供養(yǎng)、低保、臨時(shí)救助等制度保障其基本生活;此外，還專門建立了艾滋病致孤兒童和艾滋病病毒感染兒童的基本生活保障制度，困難殘疾人生活補(bǔ)貼制度和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度，中央層面第一次對(duì)各種困境兒童保障做出制度性安排。第三，首次建設(shè)縣級(jí)兒童福利院，發(fā)布《關(guān)于建立兒童福利領(lǐng)域慈善行為導(dǎo)向機(jī)制的意見》，規(guī)范宗教界收留孤兒和棄嬰活動(dòng)，更新棄嬰、家庭寄養(yǎng)等政策內(nèi)容，擴(kuò)大兒童寄養(yǎng)范圍、提高寄養(yǎng)家庭標(biāo)準(zhǔn)。第四，2015年8月，民政部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在全國部分地區(qū)開展基層兒童福利服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，試點(diǎn)設(shè)立社區(qū)兒童福利主任和“兒童之家”，解決兒童福利服務(wù)“最后一公里“問題。第五，支持社會(huì)力量參與兒童福利服務(wù)，強(qiáng)調(diào)在關(guān)愛留守兒童中發(fā)揮社會(huì)工作專業(yè)人才作用。第六，2018年10月25日，民政部首次出臺(tái)專門的《兒童福利機(jī)構(gòu)管理辦法》，兒童福利機(jī)構(gòu)特指民政部門設(shè)立的服務(wù)機(jī)構(gòu)，并具體化和擴(kuò)大了服務(wù)對(duì)象，完善了一系列管理和保障制度，比《兒童福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》和《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》更具有指導(dǎo)性。

這一時(shí)期，學(xué)界從兒童福利政策框架、政策領(lǐng)域和類別、政策對(duì)象和內(nèi)容等研究兒童福利政策體系，認(rèn)為殘障兒童政策體系、留守兒童政策體系、流動(dòng)兒童政策體系、流浪兒童政策體系已經(jīng)初步形成，并進(jìn)行了分門別類的和綜合性的研究。

（六）創(chuàng)新兒童福利和兒童保護(hù)的工作機(jī)制

2010年以后，多部門聯(lián)合發(fā)布兒童福利政策文件增多，體現(xiàn)了政策制定和實(shí)施的跨部門合作機(jī)制。

2015年之前，我國兒童保護(hù)長期沒有專門的政府主管部門。2016年，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》發(fā)布后，民政部社會(huì)事務(wù)司迅速成立未成年人（留守兒童）保護(hù)處，成為第一個(gè)國家層面的兒童保護(hù)行政主管機(jī)構(gòu)。長期主管兒童福利院和孤兒、困境兒童的兒童福利處也由社會(huì)福利與慈善事業(yè)促進(jìn)司轉(zhuǎn)入社會(huì)事務(wù)司，首次整合了兒童福利和兒童保護(hù)工作的管理機(jī)制，減少分頭管理和分別試點(diǎn)造成的人財(cái)物浪費(fèi)。同年，國務(wù)院發(fā)文建立“農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度”，針對(duì)某一特定兒童群體的部際聯(lián)席會(huì)議是一種工作機(jī)制的創(chuàng)新，2018年8月調(diào)整為“農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障工作部際聯(lián)席會(huì)議制度”，整合了留守兒童和困境兒童工作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，在社會(huì)治理的背景下，我國兒童福利供給主體多元化和社會(huì)化，除了政府和家庭兩大主體外，社會(huì)組織和市場(chǎng)也積極參與兒童福利的供給，形成多元主體合作機(jī)制，特別是政策購買服務(wù)推動(dòng)了兒童福利的發(fā)展。

以上呈現(xiàn)的是2010年以來我國兒童福利的新政策及其新發(fā)展和新特點(diǎn)，不包括其中涉及的舊政策內(nèi)容。

二、兒童福利政策發(fā)展中存在的問題

我國兒童福利政策在內(nèi)容和形式上主要存在以下五個(gè)問題，政策過程和政策執(zhí)行問題未贅述。

（一）政策內(nèi)容存在“五個(gè)模糊”

1.概念模糊

很多重要概念沒有在政策中界定或界定不清，使用混亂，如兒童、兒童福利、兒童保護(hù)、兒童關(guān)愛保護(hù)、未成年人保護(hù)、未成年人社會(huì)保護(hù)、兒童保障、兒童救助以及兒童虐待、傷害和意外傷害、忽視、性侵和猥褻等概念。兒童被性侵和猥褻與成人被性侵和猥褻是否有不同的界定和標(biāo)準(zhǔn)？概念模糊必然影響政策落實(shí)的效率和效果，如強(qiáng)制報(bào)告制度。即使已經(jīng)界定的困境兒童概念也由于采用外延界定，存在內(nèi)涵不清和外延不周延的問題。

2.關(guān)系模糊

我國對(duì)兒童福利與兒童保護(hù)的關(guān)系認(rèn)識(shí)差異較大。政策文件體現(xiàn)的主要是狹義的兒童福利，最具代表性的是《中國兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》增加“兒童與福利”部分，民政部主管的也是狹義的兒童福利和未成年人保護(hù)，并同期開展適度普惠型兒童福利試點(diǎn)和未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)。學(xué)界對(duì)兒童福利則有廣義和狹義的解釋，對(duì)兒童福利與兒童保護(hù)關(guān)系的認(rèn)識(shí)包括：把兒童保護(hù)視為兒童福利的重要部分;把兒童保護(hù)或未成年人保護(hù)視為獨(dú)立于兒童福利的領(lǐng)域;廣義的兒童福利就是廣義的兒童保護(hù);更多的政策和研究則回避二者的關(guān)系。

3.責(zé)任分擔(dān)和資金投入模糊

國家、社會(huì)、市場(chǎng)和家庭等多元主體如何共同承擔(dān)兒童福利責(zé)任？特別是國家在兒童福利中承擔(dān)多大責(zé)任？我國在人財(cái)物投入上沒有真正落實(shí)“兒童優(yōu)先”、投資兒童的理念，沒有明確國家對(duì)兒童福利的財(cái)政投入比例，影響兒童福利事業(yè)的發(fā)展。

4.界限（“度”）模糊

適度普惠型兒童福利模式是一種有中國特色的策略表達(dá)，但是“度”本身就是模糊的。即使在同一地區(qū)也難以把握“適度”，政策執(zhí)行者決定普惠到哪些群體及普惠程度，怎么做都可以說符合“適度”，政策執(zhí)行自由裁量權(quán)較大。因此，篩查出哪些困境兒童納入保障范圍，各地差距較大。這個(gè)模糊的‘度”也可能成為不作為或不恰當(dāng)作為的擋箭牌。

5.制度模糊

部分制度缺少配套條件或明確的責(zé)任，難以落到實(shí)處。例如，2016年國務(wù)院針對(duì)留守兒童和困境兒童的兩個(gè)政策文件提出的強(qiáng)制報(bào)告制度，均未規(guī)定相關(guān)人員不報(bào)告需承擔(dān)的責(zé)任，《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》僅規(guī)定“上級(jí)機(jī)關(guān)和有關(guān)部門要嚴(yán)肅追責(zé)”。如何追責(zé)及承擔(dān)什么具體責(zé)任并未明確，也未規(guī)定對(duì)報(bào)告者的保護(hù)實(shí)際上可能成為非強(qiáng)制報(bào)告和不報(bào)告。

這些模糊方面影響政策設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行顯示政策的操作性不足。政策的可操作性表現(xiàn)為政策明確規(guī)定做什么、誰來做、怎么做、程序、標(biāo)準(zhǔn)、資金、監(jiān)督評(píng)估、獎(jiǎng)懲及責(zé)任，等等，以保障政策有效落實(shí)。

（二）政策的城鄉(xiāng)二元分割和政策對(duì)象的差別對(duì)待影響公平

1.兒童福利政策的城鄉(xiāng)分割

我國城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”和“戶籍壁壘”使得兒童通過政策獲得的資源配置和福利是不同的，農(nóng)村兒童難以獲得與城市兒童平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)兒童發(fā)展差距日益加大。2010年以來，部分政策嘗試打破城鄉(xiāng)分割，如孤兒基本生活費(fèi)和殘疾人補(bǔ)貼政策等城鄉(xiāng)一體化，但兒童福利院、少年宮等設(shè)施只建在城市，公立幼兒園主要分布在城市，農(nóng)村以低端民辦幼兒園為主，城鄉(xiāng)兒童享受到的幼兒服務(wù)、教育和福利服務(wù)以及政府投入差距較大?！吨袊r(nóng)村教育發(fā)展報(bào)告（2016）》顯示，2014年全國幼兒園的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入為934億元，占據(jù)70%左右適齡入園兒童人數(shù)的縣鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)投入僅為49.4%。

2.政策對(duì)象的人為分割

有同樣需求的兒童群體可能無法獲得同樣的政策支持。如針對(duì)義務(wù)教育階段的營養(yǎng)改善計(jì)劃明確其對(duì)象是集中連片特殊困難地區(qū)農(nóng)村（不含縣城）義務(wù)教育學(xué)生，那里同樣需要甚至更需要營養(yǎng)改善的幼兒園兒童無法獲得營養(yǎng)餐，形成“哥哥姐姐吃，弟弟妹妹看”的尷尬景象。農(nóng)村留守兒童有一系列關(guān)愛保護(hù)政策，而政策沒有惠及城鎮(zhèn)留守兒童。先天性心臟病和白血病兒童得到更多醫(yī)療保障政策支持，而罕見病兒童得到的政策支持較少，等等。這兩種不同傾向都影響政策的公平性和普惠性。

（三）政策對(duì)養(yǎng)育兒童的家庭支持不足

2010年以來的政策顯示，兒童開始被視為家庭、國家和社會(huì)的共同責(zé)任。同時(shí)，政策強(qiáng)調(diào)首要的基本原則是“堅(jiān)持家庭盡責(zé)”，“強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任”，“強(qiáng)化家庭是撫養(yǎng)、教育、保護(hù)兒童，促進(jìn)兒童發(fā)展第一責(zé)任主體的意識(shí)”。政策對(duì)家庭要求很多，但如何支持家庭以保障兒童健康成長的政策內(nèi)容嚴(yán)重不足。目前我國主要有產(chǎn)假、家庭教育、學(xué)前教育資助政策等，家庭所承擔(dān)的責(zé)任及能力與所獲支持不匹配。當(dāng)代風(fēng)險(xiǎn)家庭增多，特別是留守、流動(dòng)和單親家庭存在更大的脆弱性。一般的雙職工家庭也沒有足夠的政策解決家庭因生育及照料產(chǎn)生的收入降低、照顧成本增加、父母雙方時(shí)間和精神緊張、兒童早期無人看護(hù)等問題，家庭就會(huì)承受“經(jīng)濟(jì)壓力”和“照料壓力”雙重壓力，從而影響“全面二孩”政策落實(shí)。學(xué)齡前兒童政策、兒童早期照護(hù)與教育的新政策體現(xiàn)了政府責(zé)任回歸，但主要集中于3歲以后，并無對(duì)0-3歲群體的專門政策。10-3歲兒童養(yǎng)育完全依靠家庭自謀生路。

如何幫助父母特別是母親平衡親職和工作，是國際兒童福利政策和研究關(guān)注的重要課題，但在我國很少關(guān)注，這可能是導(dǎo)致隔代教養(yǎng)盛行的原因。長期以來，我國缺少普遍性的明確的家庭政策，現(xiàn)有家庭政策雖然涉及兒童、財(cái)政支持、計(jì)劃生育家庭、就業(yè)等，但對(duì)家庭的實(shí)際支持較少，覆蓋范圍小。

（四）補(bǔ)救性政策多，預(yù)防性政策少

1.政策的“問題導(dǎo)向”越發(fā)明確

2010年以來出臺(tái)的兒童福利和保護(hù)政策很多是事后補(bǔ)救性政策，多是應(yīng)對(duì)嚴(yán)重危害兒童權(quán)益的緊迫問題而出臺(tái)的干預(yù)措施。如2012年《校車安全管理?xiàng)l例》是在2010年湖南衡陽、2011年甘肅正寧等多地發(fā)生校車慘案后，在輿論關(guān)注、學(xué)者倡議和相關(guān)部門的聯(lián)合推動(dòng)下通過的。2013年防治兒童受性侵、綜合治理網(wǎng)絡(luò)成癮、2016年治理校園欺凌和暴力、2017年懲治侵害幼兒園兒童犯罪和風(fēng)險(xiǎn)防控等政策也都是在發(fā)生引起輿論關(guān)注的重大案例后做出的反應(yīng)。

2.相關(guān)政策未有效實(shí)施或?qū)嵤┐嬖诓蛔?/p>

相關(guān)政策直至發(fā)生重大案例后才被關(guān)注。如1987年《民法通則》中撤銷監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)的相關(guān)規(guī)定，因極少執(zhí)行而成為‘僵尸條款”，隨著監(jiān)護(hù)人侵犯未成年人權(quán)益事件頻繁曝光，特別是2013年南京餓死女童案震驚全國，2014年底《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》出臺(tái)，激活了“僵尸條款”。2013年初，河南蘭考婦女袁厲害收養(yǎng)的棄嬰有7人因火災(zāi)喪生。同年6月，民政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好棄嬰相關(guān)工作的通知》，規(guī)范和落實(shí)民間棄嬰收養(yǎng)的條件和程序。2015年畢節(jié)留守兒童自殺案后，2016年國務(wù)院出臺(tái)留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童保障的兩個(gè)重要文件。

這些補(bǔ)救性政策的出臺(tái)是必要的，但有“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”之虞，缺少全面整體的規(guī)劃和前瞻性，事前預(yù)防性政策特別是服務(wù)政策不足。

（五）政策層級(jí)低，碎片化嚴(yán)重

1.宏觀層面多為部門規(guī)章

從宏觀上看，我國兒童福利政策文件數(shù)量眾多，內(nèi)容多樣，但整體層級(jí)較低。2010年以來出臺(tái)的大多數(shù)政策是“意見”和“通知”，屬于政策法律體系最低一級(jí)的部門規(guī)章，出臺(tái)快、變化快、權(quán)威性低和知曉度低。

2.微觀層面缺乏有機(jī)聯(lián)系

從微觀上看，不同領(lǐng)域或針對(duì)不同對(duì)象形成了分門別類的政策，如教育政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、狹義的福利政策、兒童保護(hù)政策，以及針對(duì)留守兒童、流動(dòng)兒童、流浪兒童、孤兒、棄嬰、殘疾兒童、大病兒童、受艾滋病影響的兒童、困境兒童等的專門政策，各政策之間尚未建立起內(nèi)在的有機(jī)聯(lián)系，顯得支離破碎。

3.政策碎片化的原因

在構(gòu)建中國特色兒童福利體系過程中，“政策碎片化”常被討論。不同政策主體在兒童福利理念、職責(zé)權(quán)限、價(jià)值取向等方面存在差異，制定政策的層次、適用范圍及適用標(biāo)準(zhǔn)等也不盡相同，使得我國兒童福利政策碎片化，缺少統(tǒng)一性或整體性。本文分析碎片化的原因包括三個(gè)方面：一是政出多門，與兒童福利相關(guān)的政府部門較多;二是應(yīng)急性、補(bǔ)救性政策較多，不斷地用“政策補(bǔ)丁”填補(bǔ)漏洞，缺少整體規(guī)劃;三是缺少一部兒童福利法律或法規(guī)來整合兒童福利的相關(guān)政策。政策體系的首要特點(diǎn)是一個(gè)有內(nèi)在聯(lián)系的有機(jī)整體，從這個(gè)意義上說，我國兒童福利政策體系尚不完善，包括缺少配套政策和措施。

三、新時(shí)代兒童福利政策的思考及建議

基于對(duì)2010年后兒童福利政策的新發(fā)展及存在問題的分析，圍繞新時(shí)代我國主要矛盾“已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，本文對(duì)我國兒童福利政策未來發(fā)展及頂層設(shè)計(jì)提出四點(diǎn)建議。

（一）確定兒童福利國家戰(zhàn)略框架

解決現(xiàn)有政策存在的問題必須對(duì)兒童福利國家戰(zhàn)略框架進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。諸多學(xué)者長期呼吁兒童福利立法，以解決兒童福利法律框架、政策框架設(shè)計(jì)與兒童福利服務(wù)體系間的割裂問題。隨著兒童福利條例2017年進(jìn)入了國家立法議程，現(xiàn)在的關(guān)鍵在于如何設(shè)計(jì)中國兒童福利的國家戰(zhàn)略框架。

1.明確我國兒童福利的價(jià)值理念并使其體現(xiàn)在制度和措施上

兒童福利和兒童保護(hù)的國際經(jīng)驗(yàn)給我們一些啟示，兒童優(yōu)先、兒童的最大利益、上游干預(yù)、投資兒童、支持家庭、從兒童需要出發(fā)等都是基于證據(jù)的重要理念。新時(shí)代關(guān)注兒童發(fā)展的公平性和普惠性，也是一種價(jià)值理念。國家戰(zhàn)略既需要解決兒童面臨的緊迫問題的“現(xiàn)在視角”，也需要解決兒童發(fā)展問題的“未來視角”，體現(xiàn)預(yù)防性和前瞻性。

2.建立兒童福利國家戰(zhàn)略要處理好5個(gè)關(guān)系

要在理解基本概念、基本關(guān)系、政策取向和模式選擇等的前提下建立兒童福利國家戰(zhàn)略。政策制定者需要處理五個(gè)基本關(guān)系。一是兒童、家庭和國家的關(guān)系，明確國家在兒童福利上的責(zé)任和籌資水平、財(cái)政投入的比例。二是兒童福利和兒童保護(hù)的關(guān)系，立法基于廣義兒童福利還是狹義兒童福利？三是兒童福利相關(guān)政府部門之間的協(xié)作關(guān)系，明確職責(zé)分工和法律責(zé)任。四是政府、社區(qū)和社會(huì)組織之間的關(guān)系，確立遞送兒童福利服務(wù)的專業(yè)人員的職責(zé)和最低薪酬標(biāo)準(zhǔn)。五是城鄉(xiāng)關(guān)系，兒童福利政策體系是否城鄉(xiāng)一體化？如留守兒童政策。

3.完善兒童福利政策體系

從兒童及其家庭的基本需要、我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等出發(fā)，完善兒童福利政策體系，包括價(jià)值體系（理念）、目標(biāo)體系、內(nèi)容體系、執(zhí)行體系、服務(wù)體系、監(jiān)督評(píng)估體系等，構(gòu)建具有內(nèi)在聯(lián)系的政策有機(jī)整體。在制度層面上，整合現(xiàn)有兒童福利政策和制度內(nèi)容，明確政策主體、政策對(duì)象、福利形式、資金來源、體制機(jī)制、服務(wù)遞送、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督管理、政策評(píng)估等;同時(shí)彌補(bǔ)政策不足，如兒童福利財(cái)政政策、服務(wù)政策等，并解決政策重復(fù)、不一致等問題。

（二）“普惠制服務(wù)福利”和“補(bǔ)缺制現(xiàn)金福利”相結(jié)合

1.實(shí)行“部分普惠制”兒童福利

如前所述，“適度普惠”模糊不清，因此尚曉援提出，“部分普惠兒童福利”是我國兒童福利制度未來發(fā)展的理想模式，即以現(xiàn)金形式提供的兒童福利是補(bǔ)缺制、選擇性的，以服務(wù)形式提供的兒童福利是普惠制、面向全體兒童的。這種混合模式的制度設(shè)計(jì)比適度普惠型兒童福利更清楚明確，可操作性強(qiáng)。

本文認(rèn)為，兒童現(xiàn)金福利繼續(xù)實(shí)行補(bǔ)缺制，除了受價(jià)值觀念、國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)能力的制約外，一個(gè)重要原因是受計(jì)劃生育政策的限制，“放開二胎”政策本質(zhì)上仍然是計(jì)劃生育政策，并非無限制鼓勵(lì)生育。因此，我國現(xiàn)階段不適宜對(duì)所有兒童提供現(xiàn)金福利，但可以對(duì)所有兒童提供服務(wù)福利。

2.建設(shè)城鄉(xiāng)一體的普惠制兒童福利服務(wù)體系

面向全體兒童提供福利服務(wù)的原因有三點(diǎn)。一是我國2020年全面建成小康社會(huì)，應(yīng)重點(diǎn)解決兒童不平衡不充分發(fā)展問題，在沒有普惠的現(xiàn)金福利的情況下，普惠的服務(wù)福利對(duì)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展成果惠及每個(gè)兒童至關(guān)重要。二是基于全體兒童的需求提供福利服務(wù)，而不是選擇性地關(guān)注特定困境兒童或農(nóng)村留守兒童，有利于預(yù)防問題的發(fā)生。因?yàn)椴煌瑑和木硾r是可以相互轉(zhuǎn)化的，不能等到普通兒童陷入困境或留守才被關(guān)注。三是2015年民政部已開始基層兒童福利服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)，解決兒童福利服務(wù)“最后一公里”問題，因此建立城鄉(xiāng)一體的普惠制的兒童福利服務(wù)體系具有可行性。

“普惠制服務(wù)福利”可以預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、解決問題和促進(jìn)發(fā)展?！皟和＠?wù)是政府和社會(huì)為滿足兒童的需求，促進(jìn)兒童身心發(fā)展而提供的制度化的、非現(xiàn)金形式的社會(huì)福利資源?！睆睦碚撋险f，需求或需要決定兒童福利服務(wù)的對(duì)象、范圍、次序，也是衡量福利服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)“普惠制服務(wù)福利”的設(shè)計(jì)，國家應(yīng)該對(duì)所有兒童，根據(jù)他們的一般需要和特殊需要，提供普惠制的教育、醫(yī)療、營養(yǎng)、殘疾康復(fù)、替代性養(yǎng)護(hù)和兒童保護(hù)等方面的服務(wù)。我國目前的服務(wù)體系不健全，服務(wù)覆蓋面窄，無法滿足兒童及其家庭的需要，特別是“服務(wù)于困境兒童的社會(huì)組織和專業(yè)人員嚴(yán)重缺乏，服務(wù)不足并缺少專業(yè)性，難以提供有效的服務(wù)保障?！币虼?，普惠制兒童福利服務(wù)體系建設(shè)需要國家更多的政策支持和人財(cái)物投入，提高服務(wù)的覆蓋率、可及性、質(zhì)量和效果。

（三）建設(shè)中國特色的兒童保護(hù)體系

兒童保護(hù)是兒童福利的重點(diǎn)或中心，而在我國相對(duì)薄弱，未來兒童福利政策發(fā)展必須建立完善的兒童保護(hù)體系，在學(xué)習(xí)西方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，具有中國自己的特點(diǎn)。

1.《未成年保護(hù)法》修訂需納入兒童保護(hù)的新政策內(nèi)容

根據(jù)西方兒童保護(hù)的四個(gè)基本要素——兒童保護(hù)主管機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制報(bào)告制度、國家監(jiān)護(hù)制度和兒童保護(hù)程序，所謂狹義的兒童保護(hù)制度在我國已初見雛形，但很粗糙，因此建議完善以下兩個(gè)方面的內(nèi)容。一是明確界定中國兒童保護(hù)的基本概念，如兒童傷害、意外傷害、侵害、虐待、暴力、忽視、強(qiáng)制報(bào)告等。二是在民政行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《受監(jiān)護(hù)侵害未成年人保護(hù)工作指引》（2017年5月發(fā)布）的基礎(chǔ)上確定我國兒童保護(hù)工作程序。建議在修訂《未成年人保護(hù)法》時(shí)，納入更多的兒童保護(hù)和兒童福利內(nèi)容。

我國的兒童（未成年人）保護(hù)與國際關(guān)注的兒童保護(hù)不同。國際兒童保護(hù)聚焦于對(duì)兒童虐待（包括身體虐待、心理虐待、性侵犯、忽視）的全面干預(yù)。而我國對(duì)兒童虐待的認(rèn)知不同于西方那樣概念寬泛。除了國際組織的兒童保護(hù)實(shí)踐以外，我國現(xiàn)有的兒童保護(hù)政策及主流實(shí)踐并非以干預(yù)兒童虐待為中心，而是干預(yù)“侵害未成年人權(quán)益行為”，重點(diǎn)是監(jiān)護(hù)問題，“受傷害未成年人”或“受傷害兒童”是目前我國更多使用的概念，受虐兒童只是其中一類。我國的兒童保護(hù)相對(duì)廣義。

2.建設(shè)基于社區(qū)的中國兒童保護(hù)體系

由于歷史文化和社會(huì)背景以及對(duì)兒童、家庭和國家關(guān)系認(rèn)識(shí)不同，兒童保護(hù)政策和實(shí)踐在各個(gè)國家也有差異。本文認(rèn)為，我國的兒童保護(hù)既不完全是美國的“兒童保護(hù)導(dǎo)向”，也不是歐洲大陸的“家庭服務(wù)導(dǎo)向”，目前在思想上與“家庭服務(wù)導(dǎo)向”接近;但家庭服務(wù)嚴(yán)重缺乏，在行動(dòng)上接近“兒童保護(hù)導(dǎo)向”，只有當(dāng)家長侵犯了照顧兒童的最低標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，保護(hù)兒童的權(quán)力機(jī)構(gòu)才會(huì)介入家庭。我國應(yīng)該根據(jù)新時(shí)代不平衡不充分發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，建設(shè)中國特色的以社區(qū)為基礎(chǔ)的兒童保護(hù)體系。一是建立中國特色的社工、社區(qū)兒童福利主任和志愿者相結(jié)合的服務(wù)隊(duì)伍，不同于西方依托龐大的專業(yè)社工機(jī)構(gòu)和兒童保護(hù)社工。二是借助中國特色的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)和“兒童之家”，采取以社區(qū)預(yù)防為主、干預(yù)為輔的策略，開展兒童保護(hù)的宣傳倡導(dǎo)、家訪和父母教育（Parenting）、風(fēng)險(xiǎn)家庭篩查、兒童虐待和傷害的識(shí)別、報(bào)告和轉(zhuǎn)介等服務(wù)。三是制定照顧兒童的最低標(biāo)準(zhǔn)，并推動(dòng)家庭服務(wù)的發(fā)展。

（四）通過制定明確的家庭政策提升全體兒童的福利水平

支持家庭的政策是通過支持家庭成員履行親職責(zé)任和家庭能力的發(fā)展來保障兒童權(quán)益，也是提升兒童福利水平的重要途徑。明確的家庭政策是指具有明確的家庭目標(biāo)，且對(duì)象限于家庭或家庭中個(gè)人的家庭角色的政策。提升家庭內(nèi)部的兒童和照顧兒童者的福利水平的政策屬于狹義的家庭政策。

在新時(shí)代的背景下，國家需要制定明確的狹義家庭政策，原因有四方面。一是社會(huì)轉(zhuǎn)型和家庭結(jié)構(gòu)的變化，使家庭面臨的風(fēng)險(xiǎn)和脆弱性不斷提高，家庭功能弱化，父母不履行或不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)責(zé)任直接或間接引發(fā)了一系列與兒童相關(guān)的社會(huì)問題。2011年，中國人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃提出“家庭結(jié)構(gòu)變化帶來新挑戰(zhàn)”，需要“建立健全家庭發(fā)展政策”，這有利于減少家庭利益和兒童利益的沖突。二是我國2015年實(shí)施“全面開放二孩”生育政策，迫切需要家庭政策的支持，以幫助父母更好地履行養(yǎng)育兒童的職責(zé)。三是我國“家庭本位”的文化和現(xiàn)有政策對(duì)家庭責(zé)任的強(qiáng)調(diào)。四是研究證明了家庭對(duì)于兒童的重要性以及家庭政策的必要性，多元主體提供的兒童福利主要通過家庭實(shí)現(xiàn)。這一時(shí)期的研究提出將家庭視角納入公共政策中，兒童與家庭雙重聚焦，建構(gòu)以家庭為導(dǎo)向的困境兒童福利支持體系，加強(qiáng)0-3歲兒童早期公共政策干預(yù)與服務(wù)投入，建立“政府、社區(qū)、家庭”三位一體的兒童早期發(fā)展公共服務(wù)體系。

按照兒童需要理論和生命周期理論，家庭政策的制定應(yīng)該基于兒童及其家庭不同發(fā)展階段的需要，建立孕前和孕中福利政策，如孕前體檢、孕婦營養(yǎng)包和保健指導(dǎo);育兒指導(dǎo)和嬰幼兒的照顧政策，防止虐待兒童和忽視，減少親子分離，如親子假、照顧兒童父/母失業(yè)補(bǔ)貼;單親家庭育兒補(bǔ)貼政策;困難家庭兒童入托資助政策;學(xué)齡兒童家庭服務(wù)和親職教育政策;兒童家庭減免稅政策等。制定和完善家庭政策特別是針對(duì)兒童早期發(fā)展的家庭政策，有利于解決兒童發(fā)展不平衡不充分的問題，提升全體兒童的福利水平。