熊倬

摘 要：基于江西公辦高校的視角，對(duì)大學(xué)章程在治理結(jié)構(gòu)上的四個(gè)方面——黨委與校長(zhǎng)分工協(xié)作、高校學(xué)術(shù)治理、民主管理和監(jiān)督、社會(huì)參與高校治理進(jìn)行剖析，提出機(jī)制創(chuàng)新和突破的建議。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程;治理結(jié)構(gòu);機(jī)制創(chuàng)新

【中圖分類(lèi)號(hào)】G【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】B【文章編號(hào)】1008-1216（2019）02B-0118-03

一、黨委與校長(zhǎng)分工協(xié)作機(jī)制

校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是公辦高校的領(lǐng)導(dǎo)體制，也是當(dāng)前高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的框架基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，這一領(lǐng)導(dǎo)體制也會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，比較突出的問(wèn)題是黨委與校長(zhǎng)容易產(chǎn)生權(quán)力沖突的問(wèn)題。這就需要高校在大學(xué)章程的制定中明確規(guī)定黨委與校長(zhǎng)各自的職權(quán)和職責(zé)，把沖突的潛在可能性降到最低。

（一）實(shí)踐中的探索

從江西各高校大學(xué)章程制定的實(shí)踐可以看出，不同高校對(duì)黨委與校長(zhǎng)的權(quán)力分配作了積極的探索。高校普遍采用了黨委決策、校長(zhǎng)擬定方案并組織實(shí)施的模式，保障校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有效運(yùn)行。對(duì)于黨委職權(quán)和職責(zé)，除了政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，各高校普遍規(guī)定黨委掌握包括重大事項(xiàng)決策權(quán)與組織人事權(quán)在內(nèi)的高校核心權(quán)力。對(duì)于校長(zhǎng)職權(quán)和職責(zé)，高校的一般規(guī)定為校長(zhǎng)具有重大事項(xiàng)的組織擬訂與實(shí)施權(quán)?？傮w來(lái)說(shuō)，高校校長(zhǎng)的權(quán)力體現(xiàn)在行政執(zhí)行權(quán)方面，是高校的法定代表人，但是不具備對(duì)重大辦學(xué)事項(xiàng)的決策權(quán)。

江西財(cái)經(jīng)大學(xué)對(duì)黨委與校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)進(jìn)行了有益的嘗試，賦予校長(zhǎng)辦公會(huì)辦學(xué)事項(xiàng)的最高決策權(quán)，對(duì)以校長(zhǎng)辦公會(huì)為承載的學(xué)校行政系統(tǒng)的職權(quán)作了較大突破。江西財(cái)經(jīng)大學(xué)規(guī)定，在辦學(xué)事項(xiàng)上，黨委的職權(quán)為確定實(shí)施意見(jiàn)、指導(dǎo)思想或工作原則，而校長(zhǎng)具有決定權(quán)，改變了多數(shù)高校校長(zhǎng)及行政系統(tǒng)在辦學(xué)事項(xiàng)上權(quán)力較弱、不具備決策權(quán)的局面。

大學(xué)章程中的黨委與校長(zhǎng)分工協(xié)作機(jī)制的實(shí)現(xiàn)方式主要可分為兩種。第一種為黨政系統(tǒng)互邀出席會(huì)議或列席會(huì)議。例如，南昌航空大學(xué)規(guī)定包括黨委領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的全體校領(lǐng)導(dǎo)可以出席校長(zhǎng)辦公會(huì)議，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)、南昌航空大學(xué)規(guī)定非黨員校領(lǐng)導(dǎo)可以列席黨委委員會(huì)議。第二種方式為召開(kāi)黨政聯(lián)席會(huì)議。目前黨委與校長(zhǎng)分工協(xié)作的實(shí)現(xiàn)途徑，仍然以第一種為主。

（二）創(chuàng)新和突破的建議

簡(jiǎn)單地劃分決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)界定校黨委與校長(zhǎng)的職權(quán)存在著不足之處，這種劃分方式容易導(dǎo)致校黨委對(duì)辦學(xué)事項(xiàng)決策的包攬，繼而影響校長(zhǎng)職權(quán)的發(fā)揮。很有必要在保障校黨委政治核心地位的同時(shí)，科學(xué)地界定校黨委的決策權(quán)。

當(dāng)前，有些高校在大學(xué)章程的制定過(guò)程中，對(duì)校黨委的職責(zé)定位主要為對(duì)學(xué)校發(fā)展中觀層面事項(xiàng)及辦學(xué)事項(xiàng)進(jìn)行決策，而對(duì)例如確定學(xué)校長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的宏觀層面事項(xiàng)等職權(quán)關(guān)注不多。校黨委過(guò)于介入辦學(xué)事項(xiàng)，而校長(zhǎng)在辦學(xué)事項(xiàng)上卻沒(méi)有決策權(quán)。

建議對(duì)校黨委與校長(zhǎng)在決策事項(xiàng)上的定位應(yīng)該科學(xué)地區(qū)分，校黨委應(yīng)定位為對(duì)學(xué)校發(fā)展宏觀層面問(wèn)題的決策上，例如：確定學(xué)校的發(fā)展方向，明確學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)等。而將確定教學(xué)規(guī)劃、科研規(guī)劃等中觀層面的問(wèn)題及辦學(xué)事項(xiàng)（包括學(xué)?；竟芾碇贫取⒅匾姓?guī)章制度、重大教學(xué)科研改革措施、重要辦學(xué)資源配置方案、重大基本建設(shè)、年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算等事項(xiàng)）的決策權(quán)移交給校長(zhǎng)及其行政系統(tǒng)。這樣，既可使校黨委擺脫學(xué)校日常事務(wù)的干擾，專(zhuān)心于學(xué)校的重大事項(xiàng)，又可使校長(zhǎng)獲得對(duì)辦學(xué)事項(xiàng)的決策權(quán)，彌補(bǔ)因決策權(quán)與行政執(zhí)行權(quán)完全分離而產(chǎn)生的不足之處。

二、高校學(xué)術(shù)治理機(jī)制

當(dāng)下公辦高校存在著較為嚴(yán)重的行政化現(xiàn)象，學(xué)術(shù)事務(wù)的決策由學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)控制的問(wèn)題較為嚴(yán)重。造成這種現(xiàn)象的原因，主要是學(xué)術(shù)組織中行政人員所占比例較高。因此調(diào)整學(xué)術(shù)委員會(huì)委員的結(jié)構(gòu)比例，成為公辦高校去行政化的關(guān)鍵所在。

（一）實(shí)踐中的探索

多數(shù)高校對(duì)學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)及職能部門(mén)負(fù)責(zé)人進(jìn)入學(xué)術(shù)委員會(huì)做出了限制，規(guī)定了學(xué)術(shù)委員會(huì)組成人員中學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)的比例。例如，東華理工大學(xué)、南昌工程學(xué)院規(guī)定擔(dān)任學(xué)校及各職能部門(mén)黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員，不得超過(guò)校學(xué)術(shù)委員會(huì)委員總數(shù)的1/4。

少數(shù)髙校對(duì)校黨委與校行政領(lǐng)導(dǎo)能否擔(dān)任學(xué)術(shù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)做出了規(guī)定。東華理工大學(xué)規(guī)定，學(xué)術(shù)委員會(huì)主任一般由不擔(dān)任校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資深教授擔(dān)任。

高校在大學(xué)章程制定中，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)能否參與學(xué)術(shù)委員會(huì)決策的規(guī)定存在較大爭(zhēng)議，學(xué)者們普遍反對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的過(guò)度介入;然而，也有學(xué)者注意到了黨政領(lǐng)導(dǎo)不得參加學(xué)術(shù)委員會(huì)存在的不足。

部分高校規(guī)定了學(xué)術(shù)權(quán)力保障機(jī)制，規(guī)定學(xué)術(shù)事務(wù)決策前必須征得學(xué)術(shù)委員會(huì)同意;有的高校甚至明確規(guī)定對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)予以否定的事項(xiàng)，學(xué)校不得做出否定決定。這意味著學(xué)術(shù)事務(wù)必須經(jīng)學(xué)術(shù)委員會(huì)同意方可做出決策，有利于形成對(duì)處于強(qiáng)勢(shì)地位的行政權(quán)力的制衡機(jī)制，避免公辦高校的行政化現(xiàn)象。

學(xué)術(shù)委員會(huì)參與高校治理的方式總體上可以分為兩種類(lèi)型。第一種為“教授治學(xué)”。多數(shù)高校采取了這一模式，規(guī)定學(xué)術(shù)委員會(huì)具有對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的評(píng)議、評(píng)定、審議、審定或決定權(quán)，將學(xué)術(shù)委員會(huì)的職權(quán)限定在對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)的管理中。第二類(lèi)為“教授治?！?。

（二）創(chuàng)新和突破的建議

公辦高校對(duì)校黨委與校行政負(fù)責(zé)人是否應(yīng)退出學(xué)術(shù)委員會(huì)的爭(zhēng)議，有兩種認(rèn)識(shí)。一方面，高校黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)的過(guò)度介入，會(huì)影響學(xué)術(shù)問(wèn)題的獨(dú)立決策，因此學(xué)界普遍呼吁高校黨政領(lǐng)導(dǎo)退出學(xué)術(shù)委員會(huì)。而另一方面，由于高校目前的學(xué)術(shù)資源配置仍以政府主導(dǎo)，政府又通過(guò)高校行政部門(mén)及行政人員將資源逐級(jí)下?lián)艿綄W(xué)者手中，高校與學(xué)術(shù)相關(guān)的關(guān)鍵資源仍掌握在行政人員手中。這樣，就意味著高校黨政領(lǐng)導(dǎo)在與學(xué)術(shù)相關(guān)的資源分配中具有更大的話語(yǔ)權(quán)，而高校學(xué)術(shù)委員會(huì)難以取得較大的權(quán)力突破。

如果高校黨政領(lǐng)導(dǎo)完全退出學(xué)術(shù)委員會(huì)，將勢(shì)必造成服務(wù)學(xué)術(shù)的行政權(quán)力與作為其服務(wù)對(duì)象的學(xué)術(shù)權(quán)力的完全脫節(jié)。為此高校黨政負(fù)責(zé)人是否應(yīng)退出學(xué)術(shù)委員會(huì)，便成為兩難困境。因此建議，要從深層次上解決這個(gè)問(wèn)題，必然要求政府從宏觀管理體制上入手，繼續(xù)深入推進(jìn)政府與高校關(guān)系的調(diào)整，改變高等教育資源配置模式，破解體制機(jī)制的障礙。只有這樣，高校才能在治理結(jié)構(gòu)改革上取得實(shí)質(zhì)性突破。

三、民主管理及監(jiān)督機(jī)制

教師和學(xué)生參與高校治理的途徑，主要為通過(guò)教職工代表大會(huì)與學(xué)生代表大會(huì)?？傮w來(lái)說(shuō)，教職工代表大會(huì)仍然不具備參與高校決策的實(shí)質(zhì)性權(quán)利，只有個(gè)別高校進(jìn)行了突破，賦予教職工代表大會(huì)相關(guān)事項(xiàng)的審議權(quán)或決策權(quán)。學(xué)生代表大會(huì)的職權(quán)主要為參與學(xué)生利益相關(guān)事務(wù)的管理，除此之外，部分高校規(guī)定學(xué)生具有參與高校重大問(wèn)題決策的權(quán)利。

（一）實(shí)踐中的探索

江西師范大學(xué)對(duì)學(xué)生參與大學(xué)管理進(jìn)行了有益的嘗試，規(guī)定學(xué)校學(xué)生代表大會(huì)在學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)和校團(tuán)委的指導(dǎo)下依據(jù)其章程開(kāi)展活動(dòng)，行使民主權(quán)利，參與學(xué)校民主管理，維護(hù)學(xué)生的利益，這樣有利于落實(shí)學(xué)生對(duì)大學(xué)的監(jiān)督權(quán)。

南昌大學(xué)除了通過(guò)學(xué)生代表大會(huì)、研究生代表大會(huì)保障學(xué)生權(quán)利，還規(guī)定學(xué)生代表可以參加學(xué)校理事會(huì)，進(jìn)入支持學(xué)校發(fā)展的咨詢、協(xié)商、審議與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)學(xué)校實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督。南昌大學(xué)吸納學(xué)生進(jìn)入學(xué)校理事會(huì)，通過(guò)多種途徑保障了學(xué)生參與大學(xué)治理的權(quán)利。

江西公辦高校在大學(xué)章程制定中，對(duì)議事規(guī)則的重視程度較高。多數(shù)高校規(guī)定了黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)等的會(huì)議召開(kāi)頻次、召開(kāi)條件、表決通過(guò)條件與決策方式，有利于保證各機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)行。然而，只有個(gè)別高校對(duì)決策程序與爭(zhēng)議處理機(jī)制做了規(guī)定，說(shuō)明高校對(duì)議事規(guī)則的規(guī)定仍然比較籠統(tǒng)，不夠具體，操作性較低。在今后的大學(xué)章程制定和修訂中，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)決策程序與爭(zhēng)議處理機(jī)制的規(guī)定。

（二）創(chuàng)新和突破的建議

現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)需要構(gòu)建科學(xué)決策機(jī)制與民主管理機(jī)制，處理好決策權(quán)在各權(quán)力主體間的分配，同時(shí)需要構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制衡機(jī)制。當(dāng)前公辦高校的治理結(jié)構(gòu)存在著比較嚴(yán)重的權(quán)力沖突與不平衡問(wèn)題，政治權(quán)力與行政權(quán)力較為強(qiáng)勢(shì)，而學(xué)術(shù)權(quán)力與民主權(quán)利較為弱勢(shì)。

在大學(xué)章程制定中，少數(shù)高校規(guī)定了處于弱勢(shì)地位的學(xué)術(shù)委員會(huì)與教職工代表大會(huì)的權(quán)利保障機(jī)制，構(gòu)建了權(quán)力的制衡機(jī)制，這既有利于保障學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)利的有效落實(shí)，也有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)政治權(quán)力、行政權(quán)力的監(jiān)督，對(duì)治理結(jié)構(gòu)改革進(jìn)行了有益探索。

可是，多數(shù)高校仍沒(méi)有對(duì)此做出規(guī)定。建議公辦高校的大學(xué)章程建設(shè)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)學(xué)術(shù)委員會(huì)與教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)權(quán)利保障機(jī)制的規(guī)定，使學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力在大學(xué)治理中切實(shí)發(fā)揮作用。

四、社會(huì)參與高校治理機(jī)制

公辦高校對(duì)理（董）事會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，強(qiáng)調(diào)最多的分別是為學(xué)校決策提供咨詢或參與審議，籌措辦學(xué)資金、擴(kuò)大辦學(xué)資源，促進(jìn)社會(huì)合作與交流。

（一）實(shí)踐中的探索

江西公辦高校在社會(huì)參與高校治理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上存在較大差異。其中，南昌大學(xué)、江西師范大學(xué)、南昌航空大學(xué)、南昌工程學(xué)院等高校設(shè)置理事會(huì)作為社會(huì)參與高校治理的載體，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)、江西理工大學(xué)、東華理工大學(xué)等高校設(shè)置董事會(huì)作為社會(huì)參與高校治理的載體，而江西農(nóng)業(yè)大學(xué)、華東交通大學(xué)、景德鎮(zhèn)陶瓷大學(xué)、贛南師范大學(xué)等高校尚未明確社會(huì)參與高校治理的載體。

江西財(cái)經(jīng)大學(xué)還設(shè)立了學(xué)校教育發(fā)展基金會(huì)，致力于加強(qiáng)江西財(cái)經(jīng)大學(xué)與社會(huì)各界的聯(lián)系和合作，募集辦學(xué)資金，獎(jiǎng)勵(lì)、資助學(xué)校師生，促進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。

公辦高校規(guī)定，理（董）事會(huì)有權(quán)參與高校決策的制定，而其權(quán)利又可以分為兩大類(lèi)型。第一種為提供咨詢，第二種為審議或參與審議。

（二）創(chuàng)新和突破的建議

公辦高校的管理體制中，政府權(quán)力相對(duì)較為強(qiáng)勢(shì)，髙校權(quán)力相對(duì)較為弱勢(shì)。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)近40年的高等教育管理體制改革，公辦高校成為依法獨(dú)立自主辦學(xué)的法人實(shí)體，同時(shí)高校的辦學(xué)自主權(quán)得到了相當(dāng)大的擴(kuò)展。然而，沒(méi)有從根本上改變政府對(duì)公辦高校的直接干預(yù);這就進(jìn)一步造成高校難以主動(dòng)回應(yīng)其他相關(guān)方的利益訴求，這是當(dāng)前大學(xué)章程制定中對(duì)理（董）事會(huì)等社會(huì)參與治理機(jī)制相對(duì)忽視的主要原因。

為了獲取社會(huì)資源，面向社會(huì)融資，回應(yīng)技術(shù)環(huán)境的要求，高校又成立了理（董）事會(huì)或?qū)W校教育發(fā)展基金會(huì)等組織。但是由于公辦高校已有黨委作為決策機(jī)構(gòu)存在，這種借鑒西方高校決策機(jī)構(gòu)而來(lái)的理（董）事會(huì)是否能適應(yīng)國(guó)內(nèi)本土的環(huán)境，學(xué)界目前仍然持觀察的態(tài)度。

制度環(huán)境與技術(shù)環(huán)境的雙重要求，使公辦高校的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出了復(fù)雜化的特征，同時(shí)使各類(lèi)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系難協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象。為了解決這些問(wèn)題，建議政府為公辦高校松綁，除了為保證公辦高校領(lǐng)導(dǎo)體制而必設(shè)的組織機(jī)構(gòu)，其余的哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)該保留，哪些機(jī)構(gòu)需要撤銷(xiāo)，應(yīng)該為高校留出自主抉擇的空間。

同時(shí)，建議公辦高校在大學(xué)章程制定和修訂時(shí)，仔細(xì)思考治理結(jié)構(gòu)中各個(gè)機(jī)構(gòu)的存在價(jià)值及各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系，力求將大學(xué)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部不必要的內(nèi)耗降低到最小程度。

基金項(xiàng)目：江西省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2016年度課題項(xiàng)目 “大學(xué)章程中的治理結(jié)構(gòu)研究——基于江西高校視角”（16YB154）。

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