周涌

摘要：在泛網(wǎng)絡(luò)信息環(huán)境下，對地方政府官員進行大數(shù)據(jù)行政意識的培養(yǎng)，有助于發(fā)揮大數(shù)據(jù)行政系統(tǒng)的功效。通過分析泛網(wǎng)絡(luò)信息環(huán)境對官員行政能力的新要求，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前地方政府官員的大數(shù)據(jù)意識普遍不強，大數(shù)據(jù)行政系統(tǒng)“重建輕用”現(xiàn)象比較普遍。文章建議行政官員應(yīng)逐步建立“信息共享常態(tài)化”意識、“精準(zhǔn)行政”意識、“找問題”意識、快速反應(yīng)意識、自我監(jiān)管意識、數(shù)據(jù)資源保護意識，同時還要避免“唯數(shù)據(jù)論”。

關(guān)鍵詞：地方政府官員;大數(shù)據(jù);意識;培養(yǎng)

一、 引言

隨著信息社會發(fā)展到了移動互聯(lián)時代，“泛網(wǎng)絡(luò)信息”時代悄然來臨，表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)信息滲透到人們生活的方方面面，在購物、出行、求職、就診、學(xué)習(xí)等各個領(lǐng)域發(fā)揮作用，同時產(chǎn)生出大量的數(shù)據(jù)，也就是我們常說的“大數(shù)據(jù)”。大數(shù)據(jù)包含著人類社會行為的一切屬性，可從中提煉出眾多信息。這些信息橫跨微觀與宏觀界面，既能精準(zhǔn)刻畫每一個人的行為模式，又能反映出整個人類社會的政治、經(jīng)濟、文化和思想等生態(tài)。

大數(shù)據(jù)最早被用于商業(yè)領(lǐng)域，零售業(yè)、金融業(yè)利用大數(shù)據(jù)進行精準(zhǔn)業(yè)務(wù)分析，已經(jīng)獲取了不菲收益;一些國家政府將大數(shù)據(jù)用于環(huán)境監(jiān)測、國家安全保障等領(lǐng)域，同樣取得了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)分析無法企及的成就。對于大數(shù)據(jù)這樣的信息寶庫，各級政府在行政領(lǐng)域自然也不能忽視它。事實上，利用大數(shù)據(jù)信息挖掘指導(dǎo)行政部門進行公共管理、決策以及服務(wù)，近年來已經(jīng)成為發(fā)達國家的主要研究課題和實踐對象。未來5年～10年將是我國各級大數(shù)據(jù)行政平臺建設(shè)的高潮期，預(yù)計2025年左右我國將全面進入“大數(shù)據(jù)行政”時代。

相對于大數(shù)據(jù)行政平臺硬件建設(shè)的火爆，社會對大數(shù)據(jù)行政平臺使用能力的關(guān)注卻少得多，形成了一種“重建輕用”的局面，特別是沒有足夠的人力資源來負責(zé)平臺的運行。對于國家級大數(shù)據(jù)行政平臺而言，人力資源并不會成為制約平臺作用發(fā)揮的因素，中央有能力調(diào)配足夠的專業(yè)運行人員，將平臺信息進行整理，并轉(zhuǎn)交行政人員進行處理。對于正在起步中的省級和縣區(qū)級平臺而言，目前還不具備如此充足的人力資源儲備，這就需要地方政府官員減少對平臺運行者的依賴，既能收集整理信息，也能進行信息處理。本文將從實踐角度出發(fā)，分析在泛網(wǎng)絡(luò)信息環(huán)境下，“大數(shù)據(jù)行政”平臺對政府官員行政能力有什么樣的新要求，然后基于這些新要求，提出一些需要地方政府官員著重培養(yǎng)的意識。

二、 大數(shù)據(jù)行政的新要求

在“大數(shù)據(jù)行政”平臺體系中，數(shù)據(jù)及其信息將成為政府部門進行管理、決策、服務(wù)的根本依據(jù)。大數(shù)據(jù)行政的流程，可以概括為以下環(huán)節(jié)：社會數(shù)據(jù)的多源頭收集——數(shù)據(jù)的分布式存儲——數(shù)據(jù)預(yù)處理——數(shù)據(jù)信息挖掘——數(shù)據(jù)服務(wù)（包括公共數(shù)據(jù)查詢服務(wù)、數(shù)據(jù)信息可視化展示、數(shù)據(jù)決策、輿情分析、突發(fā)事件響應(yīng)、長期跟蹤監(jiān)測等）。這其中，需要政府官員們發(fā)揮作用的是數(shù)據(jù)信息挖掘和服務(wù)環(huán)節(jié)，也就是需要掌握大數(shù)據(jù)反饋的信息，以及將這些信息用到行政決策中去，這就對地方政府官員提出了一些新要求：

1. 要尊重數(shù)據(jù)的客觀性。大數(shù)據(jù)來源于社會生活的方方面面，忠實地記錄了人們生活中的行動選擇、喜好厭惡、思想動態(tài)等，是對現(xiàn)實世界最真實的反應(yīng)。大數(shù)據(jù)分析就是為了讓決策者能以客觀事實為依據(jù)進行決策，減少官員自身主觀意識的干擾。在以往的行政體系里，地方政府官員對數(shù)據(jù)不夠尊重，原因包括主觀與客觀兩個方面，主觀方面是官員缺乏行政素養(yǎng)，認為數(shù)據(jù)不夠客觀，說明不了什么問題;客觀方面是傳統(tǒng)方式收集的數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，且反饋速度慢，影響了決策水平。隨著大數(shù)據(jù)平臺的建立和完善，數(shù)據(jù)質(zhì)量和反饋速度都將大幅提升，已經(jīng)不再影響決策水平。地方政府官員們需要提升自己的行政素養(yǎng)，尊重大數(shù)據(jù)的客觀性，重視大數(shù)據(jù)信息的價值，以適應(yīng)新形勢的要求。

2. 要對數(shù)據(jù)信息敏感。大數(shù)據(jù)中的信息豐富而繁雜，從中找出有用信息并不容易，只有具備敏銳的洞察力，才能發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)中的珍寶。其實大數(shù)據(jù)早已被用于警務(wù)偵測，例如人群非正常大規(guī)模聚集，則可判定為可能引發(fā)群體事件;賭博集團活動的最大線索是大量現(xiàn)金非正常流動;中小規(guī)模人群長時間隱蔽性聚集則是傳銷集團的活動特征等等。這種思維方式可以拓展到社會生活的其他領(lǐng)域，例如農(nóng)村青壯年勞動力的大量流失，表明當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”問題依然嚴(yán)重;商品房被大量搶購，說明城鎮(zhèn)化建設(shè)政策需要調(diào)整;交通事故逐步增加，表明市政規(guī)劃與市民出行需求不符;通過銀行流水?dāng)?shù)據(jù)，可以偵測到每戶家庭的消費狀況，為“精準(zhǔn)扶貧”提供參考依據(jù)等等。官員對數(shù)據(jù)信息敏感性程度，直接決定著他在大數(shù)據(jù)行政體系中的作為，也是地方政府官員需要重點培訓(xùn)的領(lǐng)域。

3. 要掌握大數(shù)據(jù)分析的基本技術(shù)方法。大數(shù)據(jù)分析是一項技術(shù)性很強的工作，需要使用者具有一定的計算機和數(shù)理統(tǒng)計學(xué)基礎(chǔ)，這對于非專業(yè)人士來說具有一定難度。為了培養(yǎng)大數(shù)據(jù)行政后備人才，有些地方政府將大數(shù)據(jù)分析師培訓(xùn)引入到公務(wù)員群體中，起到了增加了技術(shù)儲備的作用，但也形成了一些誤區(qū)，即過于強調(diào)大數(shù)據(jù)信息的處理技術(shù)，而忽略了信息的解讀及運用。地方政府官員沒有必要系統(tǒng)學(xué)習(xí)大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，只需要掌握一些基本的技術(shù)方法即可，而要在大數(shù)據(jù)行政意識的培養(yǎng)上多下功夫。

三、 大數(shù)據(jù)行政意識的培養(yǎng)

“大數(shù)據(jù)行政意識”是一種與傳統(tǒng)行政模式有顯著區(qū)別的新體系，在此體系下地方行政官員需要做出許多意識上的調(diào)整和轉(zhuǎn)變，主要包括以下一些方面：

1. “信息共享常態(tài)化”意識。傳統(tǒng)行政模式下，各行業(yè)內(nèi)部已經(jīng)建立了數(shù)據(jù)體系，但往往僅限于內(nèi)部使用，并未實現(xiàn)行業(yè)間的交流與共享，限制了數(shù)據(jù)租用的發(fā)揮。雖然也存在數(shù)據(jù)的跨部門共享，但并未形成常態(tài)機制，而且每次都需要進行部門間的協(xié)調(diào)，使得數(shù)據(jù)使用效率低下，行政效率滯后。“大數(shù)據(jù)行政”平臺具備將各部門數(shù)據(jù)共享和整合到一致平臺的硬件水平，能使信息共享成為行政常態(tài)。但是在現(xiàn)實中能否做到這一點，還取決行業(yè)部門間信息壁壘能否被打破，而這與行政決策者對信息共享重要性的認識程度有關(guān)。打破信息壁壘是提升行政效率的必經(jīng)之路，代表著行政模式的未來發(fā)展方向。但許多地方政府官員對此認識不足，缺乏改革的動力和決心，根本原因是沒有意識到信息時代社會發(fā)展的主潮流，是對未來社會運行模式的遲鈍和漠然，是“庸政”和“懶政”的表現(xiàn)。更有甚者，某些地方行政官員依靠信息壟斷獲取了非法利益，更不希望信息被共享，于是對“大數(shù)據(jù)行政”橫加指責(zé)和阻撓，這種官員已經(jīng)涉嫌違法，必須堅決從行政隊伍中剔除。

2. 建立“精準(zhǔn)行政”意識，拒絕“一刀切”模式。傳統(tǒng)模式下的行政行為具有宏觀性特征，即行政指令作用范圍較大，對某一范圍內(nèi)的所有個體實行統(tǒng)一方案。隨著“大數(shù)據(jù)行政”平臺的使用，行政指令的使用范圍可以越來越精確，乃至精確到人。這樣不僅提升了社會資源使用效率，還能確保公平公正。目前正在全國范圍內(nèi)進行的“精準(zhǔn)扶貧”工作，就體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)平臺的作用。以前的扶貧工作往往是以縣或村鎮(zhèn)為單位進行的，通過考查該區(qū)域整體經(jīng)濟發(fā)展水平來決定是否開展扶貧，以及以多大的力度扶貧;在扶貧工作中采用“一刀切”模式，對所有區(qū)域內(nèi)居民采取同等力度進行扶持，常常造成“過度扶持”或“扶持不足”的缺陷。當(dāng)前的“精準(zhǔn)扶貧”工作，已經(jīng)在大數(shù)據(jù)平臺的初步幫助下，開始以戶為單位，實行差異化幫扶，對每一貧困戶都建立全面數(shù)據(jù)庫，包括其致貧原因、貧困程度、脫貧技能、是否具備可持續(xù)造血能力等等，確保了扶貧工作落實見效，并且公平公正。“精準(zhǔn)扶貧”樹立了一個正面典型，證明了國家宏觀政策也可以在微觀層面實施。今后，在大數(shù)據(jù)平臺的精準(zhǔn)指引下，政府行政指令的指向?qū)絹碓骄珳?zhǔn)，這就要求官員們不僅要了解現(xiàn)實中可能出現(xiàn)的多樣化，更要具備用多種手段應(yīng)對不同狀態(tài)的能力。

3. 建立“找問題”意識，拒絕“等問題”?！暗葐栴}”是傳統(tǒng)行政模式下的長久積弊，許多社會群體事件和惡性案件早有苗頭，但長時間得不到關(guān)注，導(dǎo)致矛盾越積越深，直到爆發(fā)惡性沖突，才得到重視和處理，可是往往此時已經(jīng)造成了不可挽回的損失。這類問題有些是由于官員不作為造成的，但還有一些問題是官員缺乏必要的信息渠道造成的。在“大數(shù)據(jù)行政”平臺下，信息渠道問題可以得到較好的解決，該平臺除了與各政府職能部門對接之外，還與一些非官方數(shù)據(jù)庫對接，能收集和整理民眾在第一時間發(fā)出指責(zé)和評價，并查找問題的根源。在“大數(shù)據(jù)行政”平臺下，官員們具備了通暢的信息通道，也就可以主動找出問題，并將其消滅在萌芽狀態(tài)。目前，我國已經(jīng)出現(xiàn)了一些利用大數(shù)據(jù)平臺“找問題”的成功案例，例如證監(jiān)會通過監(jiān)測異常資金流動，發(fā)現(xiàn)并處罰了股市中的違規(guī)操作問題;公安部通過監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)信息發(fā)布的頻率和內(nèi)容識別，發(fā)現(xiàn)并摧毀了網(wǎng)絡(luò)金融詐騙集團;交管部門通過分析交通流量數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)了城市中存在的交通監(jiān)管盲區(qū)，并及時進行了整改，避免了交通擁堵和交通事故的發(fā)生。通過大數(shù)據(jù)平臺，能做到“早發(fā)現(xiàn)，早預(yù)警”，前提是政府官員必須摒棄“等問題”的陋習(xí)，建立“找問題”意識并積極踐行。不能主動“找問題”的政府官員，必然被未來行政體系淘汰。

4. 快速反應(yīng)意識。進入移動互聯(lián)網(wǎng)時代后，社會生活的方方面面都加快了速度，給人們帶來便利的同時，也會快速地產(chǎn)生新的問題。這就需要政府官員具備快速反應(yīng)能力，能在極短的時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)并處理問題。以前在提及經(jīng)濟問題時，我們常常習(xí)慣于以年或者季度為時間單位進行數(shù)據(jù)收集整理和和核算，但是現(xiàn)在必須用天甚至分秒為單位了。利用大數(shù)據(jù)平臺進行快速反應(yīng)在商務(wù)領(lǐng)域已有成功案例，一些零售商務(wù)平臺，僅僅是利用客戶上網(wǎng)檢索信息的數(shù)據(jù)，就能分析出某地區(qū)可能對某類商品有大量需求，于是快速組織調(diào)配貨源，整合物流力量，客戶一旦下單，立即開展配送。2016年，杭州市借助大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)本地房地產(chǎn)市場異常過熱，于9月14日開始起草限購條例，短短4天后就開始實施，取得了非常好的效果，效率之高令人驚嘆，這是一個利用大數(shù)據(jù)平臺進行快速行政反應(yīng)的典型事例。要實現(xiàn)行政領(lǐng)域的快速反應(yīng)，不僅需要有大數(shù)據(jù)平臺作為快速反應(yīng)的硬件支撐，還需要行政部門簡政放權(quán)，減少行政審批環(huán)節(jié)，減少信息流通交換程序，讓行政執(zhí)行力得到快速釋放。

5. 自我監(jiān)管意識。在很多官員心中，政府行政行為是一種管理行為，官員是社會管理者。這種心態(tài)讓部分地方政府官員習(xí)慣于發(fā)號施令，久而久之產(chǎn)生了凌駕于制度之上的優(yōu)越心態(tài)，不作為、亂作為甚至違法亂紀(jì)的情況也就隨之產(chǎn)生了。盡管民眾具有監(jiān)管官員的法定權(quán)利，但在硬件條件不足的時期，民眾缺乏對官員行政行為監(jiān)管的有效手段，導(dǎo)致這一權(quán)利無法順利實施。現(xiàn)在，隨著大數(shù)據(jù)平臺不斷發(fā)展和完善，信息傳遞和交流十分便捷和順暢，民眾真正具有了監(jiān)管官員行為的有效手段，對貪腐的檢舉揭發(fā)即快速又安全，官員的不當(dāng)行為能很快被曝光并處理。十八大以來，中央取得了豐碩的反腐成果，一方面是因為中央保持著反腐高壓態(tài)勢，另一方面是因為反腐技術(shù)手段不斷提升，貪腐信息傳輸和匯總非常及時，為懲治貪腐提供了證據(jù)鏈?！按髷?shù)據(jù)行政”平臺能記錄官員的一言一行，將促使這條證據(jù)鏈愈發(fā)堅實，能極大提升反腐的效率，進一步收緊對官員權(quán)利的約束，將對官員產(chǎn)生極大的心理震懾，督促他們在日常行政行為中進行嚴(yán)格的自我監(jiān)管[8]。如果地方政府官員不加強自我監(jiān)管意識，其不當(dāng)言行將很快被大數(shù)據(jù)平臺記錄并鑒別，作為對其行政能力和素質(zhì)的評價依據(jù)。自我監(jiān)管意識的培養(yǎng)和加強，不僅體現(xiàn)了官員對法律的敬畏，更體現(xiàn)了對自身的準(zhǔn)確定位，即不是一個社會管理者，而是一名社會服務(wù)者。

6. 數(shù)據(jù)資源保護意識。數(shù)據(jù)資源是一個寶庫，需要開發(fā)利用，同時也需要得到精心的保護。數(shù)據(jù)資源的安全不僅僅是數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)運營者的責(zé)任，也是所有能接觸到數(shù)據(jù)的人的共同責(zé)任。2016年國家出臺了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，其中明確提出：統(tǒng)籌網(wǎng)絡(luò)安全和信息化發(fā)展，完善國家網(wǎng)絡(luò)安全保障體系，強化重要信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)資源保護，提高網(wǎng)絡(luò)治理能力，保障國家信息安全;全面保障重要信息系統(tǒng)安全，集中力量突破信息管理、信息保護、安全審查和基礎(chǔ)支撐關(guān)鍵技術(shù)，提高自主保障能力。將數(shù)據(jù)資源保護上升到國際戰(zhàn)略層面，其重要性可見一斑。要讓大數(shù)據(jù)發(fā)揮優(yōu)勢，必須進行數(shù)據(jù)開放和共享，然而這會給一些不法分子留下可乘之機。對于地方行政官員而言，將在未來行政行為中大量接觸到大數(shù)據(jù)，其中一定包含一些敏感數(shù)據(jù)。面對這些數(shù)據(jù)時，官員們要具備保密等級判別能力，對其中具有高密級的信息，不能泄露到工作之外的領(lǐng)域;對一些低密級的信息，只能在法規(guī)允許范圍之內(nèi)進行共享和交流。

7. 避免“唯數(shù)據(jù)論”。大數(shù)據(jù)行政時代即將來臨，各級大數(shù)據(jù)行政平臺的建設(shè)也在如火如荼地進行中，各級政府對官員的大數(shù)據(jù)能力也提出了更高的要求。在這股大數(shù)據(jù)洪流之下，許多官員在沒有理解什么是大數(shù)據(jù)行政，以及如何利用大數(shù)據(jù)提升行政質(zhì)量的情況下，僅僅是為了展示自身具備大數(shù)據(jù)行政素質(zhì)，甚至于只是為了掩蓋自己對大數(shù)據(jù)行政的無知，逐漸在工作中養(yǎng)成了“言必談數(shù)據(jù)”的風(fēng)氣，甚至在決策中形成了“唯數(shù)據(jù)論”思維模式。這看似順應(yīng)了大數(shù)據(jù)時代發(fā)展的潮流，實則走向了另一個極端，即否定了主觀能動性的作用：“大數(shù)據(jù)行政”平臺并不是一個行政決策平臺，只是一個行政輔助工具平臺，不能完全替代人力智慧在決策中的作用，更不能作為決策科學(xué)性的唯一評判依據(jù)。行政官員必須清醒地意識到：大數(shù)據(jù)信息的特點是呈現(xiàn)更精確，傳遞更迅捷，信息量更巨大，但它所表現(xiàn)的依然是現(xiàn)象，并不能直接揭露客觀世界的本質(zhì)。傳統(tǒng)行政領(lǐng)域中要求官員具備“透過現(xiàn)象看本質(zhì)”的能力，那么在大數(shù)據(jù)行政時代，對這一能力的要求不但沒有降低，反而更高?！拔〝?shù)據(jù)論”思想一旦泛濫，行政領(lǐng)域?qū)⑿纬伞盀閿?shù)據(jù)服務(wù)”而不是“為人民服務(wù)”的風(fēng)氣，追求數(shù)據(jù)的光鮮將成為新時代“政績思維”的表現(xiàn)形式。看重數(shù)據(jù)但不“唯數(shù)據(jù)論”，才是對待大數(shù)據(jù)的正確態(tài)度。