司林波 ，聶曉云，吳振其

(1.西北大學 公共管理學院，陜西 西安 710127；2.燕山大學 公共管理學院，河北 秦皇島 066004)

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的快速發(fā)展，環(huán)境事務所呈現(xiàn)出來的不確定性與復雜性日益劇增?？缧姓^(qū)生態(tài)環(huán)境污染治理面臨的最大挑戰(zhàn)是缺乏整體性的目標設計和明確具體的治理目標分解，使得區(qū)域內各行政區(qū)在生態(tài)環(huán)境治理上不能同步，治理效果也不夠明顯。當前，中國跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理面臨諸多突出問題。

首先，治理主體目標不協(xié)同。目前，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理還處于屬地主義的困境中，區(qū)域內各行政區(qū)在屬地主義原則下，有各自獨立的利益訴求，各方在具體目標的追求上存在交叉與沖突，因此會產(chǎn)生諸如治理政策、治理技術、治理指標的博弈問題。區(qū)域內各治理主體因利益訴求的差異，必然缺乏共同的治理動機和治理目標。實現(xiàn)各治理主體在治理目標上的協(xié)同是實現(xiàn)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的先決條件。

其次，治理過程信息不對稱?？缧姓^(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理往往是建立在有限理性基礎上的多方利益博弈的結果，由于缺乏對整體環(huán)境治理利益目標的有效監(jiān)督約束機制，區(qū)域整體和區(qū)域內部各行政區(qū)之間實質上表現(xiàn)為一種特殊的“委托-代理”關系，造成各治理主體之間對信息的交流和共享不充分，更加劇了“信息孤島”以及行政區(qū)劃之間的行政壁壘。推進生態(tài)環(huán)境治理信息資源共享，有效克服信息不對稱，是跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的基礎條件。

最后，治理結果不理想。由于缺乏整體性設計和有效的溝通協(xié)調機制，特別是有效的績效考核機制，當前跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理效果很不理想。對治理責任人的科學獎懲是促使目標任務順利完成的重要保障。反之，對治理結果缺乏應有的反饋與改進，難以對相關治理對象產(chǎn)生相應的激勵效應，從而使得相應的激勵強化功能蛻化為一般性的行政管理手段。跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，必須建立科學的考核機制，以確保治理目標的實現(xiàn)和治理績效的不斷提升。

簡而言之，當前中國跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理深受傳統(tǒng)單中心治理路徑以及行政區(qū)劃弊端的影響，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理還面臨諸多困境，本文將從跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理面臨的困境出發(fā)，以目標管理理論為切入點，嘗試構建實現(xiàn)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的有效機制。

一、研究現(xiàn)狀與研究意義

(一)研究現(xiàn)狀

基于國內外學者研究現(xiàn)狀，梳理相關文獻，發(fā)現(xiàn)跨行政區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理正在從分散型轉向綜合型。從全球范圍來看，氣候變暖等環(huán)境問題提升了世界各國對“環(huán)境治理”理念與政策制定的演變速度，歐盟從區(qū)域整體出發(fā)，運用技術、經(jīng)濟、政治等多方面推動跨行政區(qū)的全局戰(zhàn)略，使環(huán)境治理衍生為基于目標的獨立體系[1]。

在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理方面，Gunningham指出在共同目標指引下的政府機構、非政府組織、社會公眾等的環(huán)境協(xié)同治理合作模式能夠有效破解傳統(tǒng)單一環(huán)境治理模式的弊端[2]。Thomson et al.基于集體決策的視角，提出環(huán)境協(xié)同治理是相互依賴的多元利益相關者，為實現(xiàn)共同的目標，來解決單一組織或部門難以解決的多面性復雜問題的整個過程[3]?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境治理作為一項復雜的系統(tǒng)工程，Bodin et al.認為協(xié)同治理是解決環(huán)境問題的首選手段，并對是否、何時、如何有效以及何時更適合采用其他手段解決環(huán)境問題做出了詳細的探討[4]。當前中國生態(tài)環(huán)境沖突呈現(xiàn)出從可能性轉向現(xiàn)實性的態(tài)勢，生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理有助于減少環(huán)境治理過程中沖突引起的負面效應[5],其呈現(xiàn)出一種多主體構建的多中心相互協(xié)調、相互制約的形式，具體表現(xiàn)為國家—市場—社會三級一體化的協(xié)同治理格局[6]。總而言之，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理就是通過利益協(xié)調、目標一致、治理合作、主動自覺的原則實現(xiàn)多層次、跨部門、混合性的協(xié)同持續(xù)治理的結果[7]。

二戰(zhàn)后，日本針對跨行政區(qū)的環(huán)境問題，制定了區(qū)域環(huán)境治理政策與監(jiān)管等標準，從而加快了日本整體環(huán)境治理與保護的進程[8]。當前，跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境污染類型多元、成因復雜要求環(huán)境治理方式要不斷優(yōu)化[9]。經(jīng)濟利益的追逐和跨域環(huán)境治理體系以及地方政府的差異等削弱了生態(tài)環(huán)境治理的有效性[10]。Schoon et al.在對生態(tài)環(huán)境治理決策所處復雜適應系統(tǒng)分析的基礎上，探討了跨域協(xié)同治理機制在解決復雜系統(tǒng)中集體行動困境方面的重要性，這種協(xié)同治理結構是跨界的，包括不同治理主體之間的橫向和縱向溝通與協(xié)調[11]。Bischoff et al.認為共同的利益是促進跨域生態(tài)環(huán)境治理的最大動力[12]。生態(tài)環(huán)境的外部性、空間外延性使得這種“復合型”污染已超越了局部地區(qū)單獨治理的能力范圍，在基于不同利益基礎上的政府、企業(yè)、社會等不同組織要素間，共同、共享的價值追求為跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供了實踐條件[13]。

自1954年彼得·德魯克創(chuàng)造性地提出目標管理思想之后，Lindberg et al.對彼得·德魯克的思想進行了發(fā)展和完善，認為目標管理是指組織的上級與下級管理人員在共同目標的指引下，以自我管理和分權為基礎參與到目標的設定中去，通過組織之間的及時溝通和反饋來推動組織的發(fā)展和變革[14]。Hall et al.基于群體相互依賴的視角，從目標管理定性特征出發(fā)，強調其在發(fā)展和提高人的能動性方面的作用[15]。國內運用目標管理解決水污染問題是跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理較早的例證。孟偉等不僅論證了目標管理理論在環(huán)境治理的科學與現(xiàn)實意義，而且提出了“分區(qū)、分類、分級、分期”多維目標管理水污染治理模式[16]。雷坤等、程鵬等深入剖析了目標管理技術特征與方法對水污染治理的科學治理流程[17-18]。楊宏山針對目標管理強調責任的落實，構建了政府責任制與部門責任制的目標體系，并且以專項責任制為補充，通過目標任務的逐層分解，將責任與利益相銜接，從而改進政府間縱向與橫向的關系，調動各治理主體積極性[19]。

(二)研究意義

Imperial 認為，協(xié)同治理是指在共同目標的指引下對具有自主性的個人和組織進行有效指導、控制及協(xié)調的方式[20]。Morse et al.則認為協(xié)同治理總括了公共管理領域中諸多相互關聯(lián)的概念，比如府際協(xié)同、區(qū)域跨部門合作伙伴關系、達成共識和公眾參與等[21]?？缧姓^(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理引入目標管理的意義主要體現(xiàn)在3個方面。

1.提升內在驅動力，形成整體性目標治理格局

共同的價值追求是提升區(qū)域間合作展開的內在驅動力，也是有效突破傳統(tǒng)單中心治理路徑、實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的基本契合點。作為一種全新的公共治理理念，能夠最大限度地實現(xiàn)政府、市場、公眾三者之間的有機結合，在政府引導作用的支持下，轉變企業(yè)被控型的發(fā)展理念并充分發(fā)揮公眾自下而上的信息傳遞與監(jiān)督功能，通過多元主體之間的能動性提升環(huán)境治理的內生驅動力，形成整體性目標治理格局。當前中國正處于轉型發(fā)展的攻堅時期，生態(tài)環(huán)境的嚴峻形勢，使得協(xié)同治理成為推進生態(tài)文明建設的迫切要求。

2.增進共容利益，實現(xiàn)協(xié)同治理目標的共贏性

工業(yè)信息化加快了地域間的緊密聯(lián)系，生態(tài)環(huán)境問題呈現(xiàn)出明顯的跨域性、開放性特征，單一區(qū)域、單一組織在日益復雜的生態(tài)環(huán)境面前變得越來越束手無策，跨行政區(qū)協(xié)同治理成為必然的選擇。公共服務和公共產(chǎn)品的外溢性特征需要跨行政區(qū)治理來實現(xiàn)地域間合理共享的“正”外部性效益[22]，通過利益、責任的分攤與共享調動各相關利益者積極參與到生態(tài)環(huán)境的治理過程中來，實現(xiàn)協(xié)同治理目標的共贏性[23]。因此我們亟需理論研究深化對跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的認識，突破當前生態(tài)環(huán)境治理困境，有效化解生態(tài)環(huán)境外部性與行政區(qū)劃封閉性的矛盾。

3.創(chuàng)新治理體制機制，強化協(xié)同治理新的突破點

加快生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，推動生態(tài)環(huán)境協(xié)作保護機制的有效運行，已成為中國當前發(fā)展的核心任務之一，也是生態(tài)環(huán)境改善總體目標實現(xiàn)的必然選擇。跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是區(qū)域環(huán)境復雜性和政府多頭管理所帶來的“碎片化權威”的客觀要求[24]，也是加快推進生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化、改善生態(tài)環(huán)境治理理念的重要路徑。將基于目標管理的跨行政區(qū)協(xié)同合作作為切入點，積極推動治理進程，是化解生態(tài)危機、打破行政區(qū)劃壁壘，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展，共筑美麗中國夢的有效路徑，也是突破當前生態(tài)環(huán)境治理困境、創(chuàng)新環(huán)境治理體制機制，形成本土化范式體系研究的關鍵。

二、目標管理理論框架及其有效性分析

(一)目標管理的理論框架

目標管理最早是在1954年由彼得·德魯克提出，作為現(xiàn)代管理學理論體系的重要組成部分，其最初應用于企業(yè)領域[25]。它既強調以目標為導向，又滲透了以人為中心的人文關懷。目標管理的精髓是共同的責任感，依靠團隊的合作，通過過程的激勵來達到理想的效果，最終目的是將共同目標與個人目標相結合，充分調動各組織要素間的內生動力。隨著對目標管理系統(tǒng)化的研究，其被逐漸應用于公共領域，特別是近年來其成為治理生態(tài)環(huán)境問題的一種主要方法。總的來說，目標管理就是依據(jù)目標進行系統(tǒng)化管理的理論體系，是管理組織的一種方法。具體表現(xiàn)為：

第一，目標管理的理論基點在于自我控制和參與管理[26]。自我控制的主旨在于用“自我控制”的管理代替“壓制性”的管理，通過滿足各利益主體的需要，使其自愿為組織作出更大的貢獻。最大優(yōu)點表現(xiàn)為將共同目標與個人目標相結合，從而強化組織要素的內生動力[27]，通過自我控制激發(fā)個人動機，體現(xiàn)為強烈的人文主義色彩。參與式管理通過自上而下與自下而上相結合的方式達到組織要素間的平衡，使制定的政策更加具有動員性與激勵性。

第二，目標管理堅持結果導向和效益優(yōu)先原則。目標作為管理的中心，成為一切活動的出發(fā)點和落腳點。組織的一切活動圍繞目標進行展開，目標作為組織管理的主線，分為長遠目標與短期目標，在這些目標制定與實施的過程中充分調動各組織要素的積極性，成為目標管理的精髓所在。目標管理的目的就是體現(xiàn)效益，因此十分重視成果，通過成果的檢測而檢驗治理效果。

第三，目標管理基于控制理論。目標管理的具體細節(jié)體現(xiàn)于管理的控制功能之中，其更加強調的是一種宏觀控制，嚴格控制各個過程和整體，高層管理者通過對分解的目標進行及時監(jiān)測、反饋，確保整體的績效以及組織總體目標的實現(xiàn)。

(二)目標管理與協(xié)同治理的契合關系

任何一種理論的內涵，其框架界限都不應只限于本學科，其存在的意義都是建立在與其他領域的相互聯(lián)系、相互比較、彼此借鑒的基礎之上，對此我們就有必要對目標管理與協(xié)同治理理論的關系進行探討。

1.二者相互融合

當前中國跨域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理處于初級階段，深受傳統(tǒng)單中心治理路徑以及行政區(qū)劃弊端的影響，跨行政生態(tài)環(huán)境治理在治理過程中存在力量分散、重心不齊的問題，難以形成良好的協(xié)同效應。出現(xiàn)這種局面的原因除了整體性機制的乏力，更主要在于橫向協(xié)同機制的失靈，所謂橫向協(xié)同指的是跨行政區(qū)各主體的治理目標在橫向也就是平行關系間的協(xié)同，橫向協(xié)同強調目標的橫向分解、價值的橫向創(chuàng)造、工作和責任的橫向落實，通過平行部門之間的溝通和協(xié)調來完成。由此看出，目標與協(xié)同是一種相互融合的關系，二者缺一不可。

2.協(xié)同有助于實現(xiàn)目標

協(xié)同作為協(xié)調的進一步延伸，更強調區(qū)域間的共同努力，去實現(xiàn)更深層次的一體化。在協(xié)同發(fā)展過程中，每一個分目標都是實現(xiàn)總目標不可或缺的一部分。治理跨行政區(qū)區(qū)域生態(tài)環(huán)境，我們不僅要注意協(xié)調，還要齊心合力，以分目標去服務總目標，各區(qū)各地通過實地考察、電子會議等途徑，相互借鑒經(jīng)驗、出謀劃策，這種協(xié)同有助于目標的實現(xiàn)，保證了每個政府機構、社會組織、公私企業(yè)都發(fā)揮出自己的作用?？梢哉f協(xié)同治理為目標管理提供了前提，保證了目標管理政策的科學性。

3.目標有助于促進協(xié)同

目標的制定能夠扭轉當前治理中的粗放狀態(tài)，目標的一致是協(xié)同治理開展的前提[28]。在跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中，需要制定總目標、分目標。一方面，目標管理有助于規(guī)制多元主體在生態(tài)環(huán)境治理過程中責任互相推諉的狀況[29]?？茖W地將整體目標劃分為不同的有機聯(lián)系的個體目標落實到每個成員身上，確保了目標的統(tǒng)一、另一方面，目標的分工及目標的前后關聯(lián)，可以讓不同政府、不同企業(yè)、不同組織相互溝通，取長補短，有助于協(xié)同治理行動的統(tǒng)一，保證了治理過程的統(tǒng)一性與整體性。

因此，我們認為協(xié)同治理理論借助于目標管理理論指引其努力的方向，目標管理理論則依賴于協(xié)同治理理論來充實其內涵，兩者相互聯(lián)系彼此促進，共同推進跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的進程。

(三)目標管理在跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制構建中的有效性分析

1.基于目標管理的責任目標設置的有效性

沒有明確的職責就沒有明確的任務?？缧姓^(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，權責分明、相互牽制，并通過切實可行的相互制約措施來消除內部控制中的盲點，加強相互之間的協(xié)作，真正實現(xiàn)有效治理。目標管理中目標的確定有詳細的依據(jù)和要求，基于目標管理的協(xié)同治理能夠保證跨行政區(qū)各地治理政策上的目標一致與平等協(xié)商，實現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域的無縫銜接。將整體目標與具體目標相整合，實現(xiàn)部門間的相互協(xié)調與互相牽制，確保內部治理的權責平衡。

2.基于目標管理的過程管理有效性

跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理在過程管理中，由于目標鏈的設計，整個過程清晰明了、完整嚴密，保證了整個過程的均衡性與協(xié)作性。實質上表現(xiàn)為一種目的與手段的關系，用總目標指導分目標，用分目標保證總目標，從而形成一個“目標-手段”鏈[30]。在整個過程中，一方面鼓勵被考核者進行自我管理，定期進行自查，對自己績效目標的完成情況進行判斷，對影響其完成的因素采取有效手段，以保證績效目標能夠按照計劃完成；另一方面，以總體目標為指引，對治理過程中的績效目標進行監(jiān)測，對發(fā)現(xiàn)的問題進行改進，在整體目標體系下，保障協(xié)同治理過程的順利進行。

3.基于目標管理的績效考核有效性

在目標管理下進行績效目標考核，保證了考核的準確性與有效性?？缧姓^(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理過程中，主體是多元化的，績效考核也是具體、多樣化的。目標管理制定了正式的考核方法和考核組織，由目標執(zhí)行者、上級管理者和中間仲裁人員共同進行考核，以確?？冃Э己说墓叫?、科學性，在整個目標管理過程中運用階段考核、定期考核、終結考核等形式，通過定性和定量相結合的方法對成員的目標狀態(tài)、手段和工作態(tài)度進行考核，保證了成員的整體績效水平。

4.基于目標管理的績效改進的有效性

及時的績效改進是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的良好動力。首先，在目標管理下，隨時的反饋有助于及時的改進和查漏補缺，從而保證總體目標的順利實現(xiàn)，也有助于目標因環(huán)境因素改變而進行及時的調整。其次，績效考核結束后的績效獎懲，提升了跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同度，有助于實現(xiàn)各治理主體間的有效溝通，將改進績效管理提升到了組織重視的高度。最后，基于目標鏈的設置，績效改進能夠起到連接多方、及時排除障礙、利益主體對目標的實現(xiàn)情況實際掌握、各工作人員及時看到成績的綜合作用[31]。

三、跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理目標管理機制構建

(一)協(xié)同治理目標管理機制構建原則

在目標管理下的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制構建中，必須保持目標內容、目標運行等各個環(huán)節(jié)之間的相互銜接，共同致力于推進目標管理工作的開展，從而保證目標任務的順利完成。具體來說，基于目標管理的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制構建，應把握以下幾個原則。

1.目標明確具體原則

目標是工作的方向，明確目標任務，才能確保生態(tài)環(huán)境治理工作的順利進行。在協(xié)同治理過程中，要充分發(fā)揮各治理主體的能動作用，跨行政區(qū)各地展開廣泛合作，在總體目標的指導下實現(xiàn)橫向協(xié)調與垂直領導并存。各單位各部門緊緊圍繞總目標，形成合力，通過嚴格落實責任目標，確保生態(tài)環(huán)境治理目標和任務順利完成。

2.平等協(xié)商原則

協(xié)同治理作為一種研究跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的新模式，不僅強調主體的多元化、合作的平等化，同時也指出利益均衡是影響治理結果實效性的關鍵因素?；谀繕斯芾碇髁x的視角，共同的價值追求是協(xié)同治理模式的出發(fā)點，具體表現(xiàn)為主體間的平等性、依賴性、利益共同性。建立在系統(tǒng)成員之間相互信任、互惠互利的合作伙伴關系之上，通過相互協(xié)商，制定目標、治理策略、環(huán)保政策等信息傳達，使利益相關者形成平等合作的治理系統(tǒng)[31]。

3.嚴格考核、隨時績效反饋和指導調整原則

根據(jù)工作責任目標具體對各個地區(qū)、部門和人員分別制定明確、嚴格的考核方式，具體的考核內容和考核標準，有效地對各個地區(qū)和部門不同階段的工作進行考核，考核結果可以更好地反映各個責任主體的績效情況。同時制定明確、詳細的懲罰和獎勵措施，通過獎懲并用的方式實現(xiàn)激勵的效果。通過對績效情況的反饋和分析，可以了解工作安排是否有效正確，對于不合理的安排可以進行及時的調整，以更好地促進生態(tài)環(huán)境治理進度和效果。

4.長期化、有序化原則

當前面對重大活動的應急式環(huán)境治理措施，雖然取得不錯的成效，但并沒有形成正式的、常態(tài)化的治理機制，導致這些重大活動結束后環(huán)境問題再一次變得嚴重。因此要建立長期化、有序化的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制。要實現(xiàn)長期化、有序化，需要有中央政府對協(xié)同治理機制的認可和保障，地方政府也需要讓渡一部分的權力給協(xié)同治理機構，使其擁有獨立的權力，在資源配置、監(jiān)督和處罰方面具有實際效力。

(二)協(xié)同治理目標管理機制基本框架

目標管理是一種強調目標導向與人文關懷的管理理論，使組織共同目標與具體目標相結合，最終推動跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理取得實效。通過對上述問題的分析，綜合考慮跨行政區(qū)地區(qū)生態(tài)環(huán)境特征，基于目標管理的理論框架，設計出跨行政區(qū)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理目標管理機制框架(圖1)。

圖1 跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理目標管理機制基本框架

基于目標管理的協(xié)同治理機制基本框架包括問題診斷機制、目標確定機制、目標分解機制和目標評估機制4個部分，以目標為導向貫穿協(xié)同治理機制的始終，強化了目標管理機理與協(xié)同治理機制的有效對接。具體來說，以生態(tài)環(huán)境信息收集與共享、問題分析與確認為基礎，通過協(xié)商機制、參與機制、決策機制確定協(xié)同治理任務的總目標，再通過將總目標、分目標、任務目標層層分解，進而強化目標步步落實；以目標的執(zhí)行機制、協(xié)同機制、監(jiān)督機制為保障條件，強化目標評估，最終使成績效改進和協(xié)同績效目標的實現(xiàn)。

1.問題診斷機制

問題診斷機制是指對生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理活動中的各個環(huán)節(jié)以及相關因素進行全面分析判斷的過程，是整個研究過程的邏輯起點和生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理問題的關鍵環(huán)節(jié)，其根本目的在于為制定跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理方案提供依據(jù)。

一方面，信息收集與共享機制是問題診斷開展的基礎，只有建立全方位、多渠道的信息收集方式，使信息在治理主體之間合理流動，才可使問題診斷更具有針對性和側重性。要及時準確地收集跨行政區(qū)區(qū)域生態(tài)環(huán)境第一手資料，及時了解污染源排放、執(zhí)法標準、治理措施等具體信息。同時，還要注重階段性的信息反饋，打破時間和空間限制，分類指導，建立一種日常性的信息收集機制，通過定期召開府際之間生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理座談會，及時了解治理的動態(tài)，利用信息網(wǎng)絡技術，設立監(jiān)控平臺，增強政民互動，更加便捷高效地獲取信息。此外，還要設立信息交流和共享平臺，構建扁平化信息組織管理體制，加快信息公開，打破跨區(qū)域信息壁壘，提升區(qū)域性信息資源整合，達到信息資源在治理主體之間快捷、靈活、有序的流動。

另一方面，問題分析和確認機制要以信息收集和共享為載體，強調多元治理主體聯(lián)合參與，共同協(xié)商處理環(huán)境問題。要打破治理主體以自我為中心的利益生態(tài)觀，逐漸實現(xiàn)政府、市場、社會組織等廣泛參與合作格局，加強與高校智庫、科研院所等合作，更加精準剖析問題的原因，提高科學性和專業(yè)性。借助大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術，深刻解析信息數(shù)據(jù)背后的問題根源，推進問題分析與確認的精細化管理。

2.目標確定機制

目標確定機制作為跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理有效性的前提，是指各級社會治理主體就當前的社會問題狀況，通過參與、協(xié)商、決策來確定達到何種理想效果的組織性機制。在目標確定的過程中，應通過參與、協(xié)商、決策等多元治理主體間的相互制約來達到整個治理體系內部的權責平衡。

首先，參與機制突出和強調參與的意義和價值，現(xiàn)階段在生態(tài)環(huán)境問題中的參與式管理應以合作聯(lián)動、主體間共同的責任感為目標追求，積極構建跨行政區(qū)政府、市場、社會等多元主體橫向與縱向互通的參與式管理體系，要求政府樹立合理分權的思想，對政府、企業(yè)、公眾三者之間進行明確的角色定位，以提高企業(yè)、社會主體的參與水平與參與意愿。同時，應加強企業(yè)、社會公眾的參與能力建設，在“自愿性”與“互利性”的基礎上，完善社會、企業(yè)參與責任制度，動員與激勵多元主體主動參與治理。

其次，決策目標的確定依賴于治理過程中多方利益的調和與協(xié)商，不同的意見表達是協(xié)商機制的核心要務，信任則是貫穿協(xié)商機制過程始終的一種隱性資本形態(tài)。在協(xié)商活動過程中，政府應直面當前生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，提升政府環(huán)境施政能力建設，用統(tǒng)籌性的利益協(xié)調來化解當前在確定具體目標和總體目標上的困境交織。同時，也應認識到具體利益訴求在一定程度內是推動共同目標實現(xiàn)的發(fā)動機，積極尋求與社會、企業(yè)共同責任目標的“交匯點”，社會、企業(yè)也應在共識性價值觀念的指引下，以平等、參與、價值趨向上的共同責任目標來掩蓋不同治理主體間的差異性與對立性，提升彼此信任感，努力促進治理決策目標的共贏。

最后，決策的制定作為目標確定機制的最后環(huán)節(jié)，參與、回應和互動是其顯著特點，決策目標應體現(xiàn)出戰(zhàn)略性和前瞻性。政府應加強宏觀調控，以目標結果為治理導向，在政策的制定上充分尊重各治理主體的常態(tài)化作用，通過府際互動、政民互動、政市互動來提升治理決策的科學性。決策目標應體現(xiàn)“階段化”“空間化”差異，根據(jù)問題診斷機制中的具體污染指標對其進行相應量化，使其體現(xiàn)階段化差異，對跨行政區(qū)各地應分區(qū)域細化，體現(xiàn)空間差異。

3.目標分解機制

基于目標管理的協(xié)同治理強化目標設置的具體性與有效性。在跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理目標體系中，目標分解機制是基于目標管理的過程管理有效性的核心機制之一，是指中央制定的環(huán)境保護政策和生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理目標通過在地方政府之間層層分解、步步落實。地方政府為了圓滿完成任務，既要通過府際之間目標傳導，構建跨行政區(qū)跨域協(xié)同治理目標，又要對目標任務層層加碼，下派給下級各部門，使目標內在化、具體化，形成一種縱橫交錯的目標分解體系的過程。目標分解機制需要保持內在的連貫性和外在的一體性，其精髓在于落實、執(zhí)行、協(xié)調與監(jiān)督。

首先，強化目標執(zhí)行機制，圍繞總目標、分目標、任務目標，科學劃分目標層次。一方面要落實目標管理責任制，提高執(zhí)行力，依據(jù)跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀與治理形勢，由中央或區(qū)域上級政府牽線，各行政區(qū)主體共同協(xié)商，明確總目標與把握總體部署。針對跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重點區(qū)域、重要問題等，依據(jù)責任清單，將分目標分解到各個城市，并將具體任務目標落實到市區(qū)縣，推動目標執(zhí)行落實到位，各級黨政領導要總體負責，依據(jù)不同目標，確立相應的執(zhí)行主體、目標期限與要求。另一方面要建立一體化領導體系，跨行政區(qū)生態(tài)治理是多元主體聯(lián)合執(zhí)行的過程，必須建立統(tǒng)一領導小組，保證該機構及該機構制定的各項政策的獨立性與方向性，管轄整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理，組織和監(jiān)督各級政府生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理責任目標的執(zhí)行情況。

其次，建立一體化目標協(xié)調機制，目標管理下的協(xié)同治理堅持平等協(xié)商原則，需要平衡跨行政區(qū)三地的利益關系，強調多元主體平等化參與、共同協(xié)商。建立一體化目標協(xié)調機制對于解決跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境治理具有重要意義。從跨行政區(qū)各地協(xié)同發(fā)展的大局出發(fā)，兼顧各自的社會經(jīng)濟狀況，打破科層式目標治理模式的條框約束，最大程度滿足各方政府利益訴求。利益平衡要堅持普惠原則，實行生態(tài)損害補償機制，平衡跨行政區(qū)主體間利益關系，構建最大程度的公平的生態(tài)環(huán)境治理和環(huán)境保護政策和規(guī)劃。同時健全信息溝通協(xié)調體系，建立專門的溝通協(xié)調機構，保障信息溝通的上情下達和下情上達，形成多元生態(tài)環(huán)境治理主體良性互動。完善跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法律法規(guī)，做到有法可依，避免協(xié)同性治理偏差與沖突的現(xiàn)象。

最后，建立全方位目標監(jiān)督機制，監(jiān)督機制即對目標管理實施過程進行監(jiān)管與控制，其目的在于保證目標執(zhí)行分解，責任落實的有效性。應健全多層次、全方位、內外結合的立體式監(jiān)督網(wǎng)絡。一是強化上級對下級的監(jiān)管，垂直領導，堅持統(tǒng)一領導、分級監(jiān)管，保證監(jiān)管透明，實行定期檢查與不定期抽查相結合，避免臨時突擊式應付檢查的現(xiàn)象。二是成立專門的監(jiān)督機構，獨立監(jiān)督跨行政區(qū)各地政府治理責任目標，并通過法律法規(guī)來保障該機構的監(jiān)管權限。三是加大外部社會監(jiān)督，借助現(xiàn)代信息技術，建立政府與社會、政府與企業(yè)、政府與公民之間廣泛的溝通渠道，增強監(jiān)督信息的開放性與透明性。四是公民要增強環(huán)境監(jiān)督意識，積極推動公民參與監(jiān)督。媒體作為“第四種權力”監(jiān)督主體，對目標實施的具體進度進行及時的監(jiān)督與查漏補缺，及時對社會關于生態(tài)環(huán)境治理的意見迅速做出反應，憑借自身的公信力與影響力，對各部門進行監(jiān)督，防止權力的誤用濫用，促進協(xié)同治理目標有效進行。

4.目標評估機制

目標評估機制是指在目標實施過程中對環(huán)境治理任務目標所達到的影響、效果進行測量、評估并對治理結果進行有效運用的系統(tǒng)化程序，包括評估主體、評估指標與方法以及目標改進等，其作為一種正反饋的預期激勵措施，是深化跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理任務目標順利實現(xiàn)的有效工具。

首先，評估主體的確定是保障目標評估機制的關鍵。在跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理問題上成立綜合評估考核小組，該小組可直接對中央政府或跨行政區(qū)協(xié)同發(fā)展領導小組負責，負責對整個區(qū)域環(huán)境治理成效的綜合考評，各省市環(huán)保廳(局)負責目標評估的具體工作，對環(huán)境目標考核提出相應建議。同時，在加強內部考核責任主體設置的同時，應充分尊重大學科研機構、環(huán)保科技公司、公眾等外部評估主體地位，注重獨立于政府部門的第三方專業(yè)評估，把生態(tài)環(huán)境治理任務與360度多元主體有機結合，有效調動各治理主體的積極性、參與性。

其次，科學的評估指標與方法是檢驗協(xié)同治理績效的必要手段。指標設計在堅持定性與定量相結合的基礎上，可以充分借鑒PSR(壓力-狀態(tài)-響應)理論，在對當前人類活動、生態(tài)環(huán)境等壓力、狀態(tài)分析的基礎上，提出相應治理指標。同時，應堅持“接近目標”的評估方法，由專家、政府、公眾等對各項環(huán)境評估指標體系權重系數(shù)進行一定范圍的確定，最終得出各地區(qū)環(huán)境績效指數(shù)值。建立定期評估制度，對協(xié)同治理機制方案進行全面細致評估，保障預期目標實現(xiàn)。

最后，目標改進機制是聯(lián)結考核和目標持續(xù)推進的橋梁。加強對不同地區(qū)治理結果和同一地區(qū)不同階段治理結果的比較，對被評估地區(qū)的績效結果進行實效反饋。建立協(xié)同治理目標績效問責機制[32]，堅持目標管理下的“結果型”問責，嚴格依照《生態(tài)環(huán)境防治法》對生態(tài)環(huán)境進行統(tǒng)一監(jiān)督管理。對未達標地區(qū)進行限期達標規(guī)劃、責任追究，并進行相應處罰，對完成任務地區(qū)給予政治、經(jīng)濟等混合型激勵獎勵。

四、結語

隨著跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理被逐漸提升到國家戰(zhàn)略層面，在中國已經(jīng)取得了一系列顯著的成效，適應了中國生態(tài)環(huán)境治理的新趨勢。但當前中國跨域生態(tài)環(huán)境治理過程中仍面臨著治理主體目標差異、治理過程思維詬病、治理結果評估機制不完善等問題。將目標管理與協(xié)同治理相結合，有利于創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理體制，增進區(qū)域共容利益，形成整體性的目標治理格局。從目標管理理論層面考量中國生態(tài)環(huán)境治理困境，不乏是一條全新的跨域生態(tài)環(huán)境治理的有效路徑。在日益復雜的跨域生態(tài)環(huán)境治理的新形勢下，推進公共管理治理的整體性思維與目標管理方法與技術的深度融合將是未來跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理研究的重點。