施文艷

[摘 要] 我國個人所得稅法自從1980年誕生以來已經(jīng)經(jīng)歷了將近40年的變遷，在這個漫長的過程中凸顯了漸進主義模型的痕跡。漸進主義模型運用一連串部分調整的途徑使得制定新政策需要的時間、信息、金錢投入最小化，減少了決策過程中因意見不一致而引發(fā)的一系列矛盾。中國的個稅改革之路經(jīng)歷了漫長的過程，2018年邁出了由分類稅制變?yōu)榫C合與分類稅制相結合的根本性變革的一大步，由此可以預見未來將會有適應中國現(xiàn)狀的更多相關變革。

[關鍵詞] 漸進主義模型 個人所得稅 政策變遷

中圖分類號：F249.2 文獻標志碼：A

作為典型的公共政策，個人所得稅法始于1980年，2018年以前已歷經(jīng)六次修改。2018年個人所得稅法迎來了第七次修改。2019年1月1日新的個人所得稅法得以正式發(fā)布，這次修訂可以說是迎來了一次本質上的變革。與以往的個人所得稅法相比，新的個人所得稅法的變化主要包括以下幾點：除個稅起征點再次提高外，分類稅制將變?yōu)榫C合與分類相結合的個人所得稅制，并加入六項專項抵扣等。可以說，我國的個人所得稅政策始終是作為優(yōu)化收入分配，以實現(xiàn)社會公平為目的，具有自動穩(wěn)定器功能的政策慢慢發(fā)展起來以及完善的，體現(xiàn)出了漸進發(fā)展的模式特點[1]。文章將從公共政策漸進主義模型角度對我國個人所得稅政策變遷過程進行分析。

一、漸進主義模型的內(nèi)涵及在中國的應用

美國學者林德布洛姆在批判理性主義模型時首次提出并建構了漸進主義模型。漸進主義是指決策制定者在現(xiàn)有政策的基礎之上，對現(xiàn)有政策進行一些修改，通過一系列局部的調整，在確保社會穩(wěn)定的前提之下，逐漸實現(xiàn)決策目標。它的理論基礎是多元主義。漸進主義模型通過三大基本原則來彌補理性決策模型的不足——“按部就班、漸進分析”“積小成大、質量轉換”“穩(wěn)中求變、政治均衡”。首先在過去的基礎上制定政策，只有量的變化，沒有質的不同，尋求慢慢漸進。然后漸漸累積，最終達到根本變革。最后為了保證穩(wěn)定性，追求人們能一致同意的決策而不是最有效的政策[2]。

漸進主義模型在中國已經(jīng)應用較長的時間，改革開放后的四十多年實際上就是漸進主義模型在中國應用的四十多年。特別是新世紀之后，政府決策運行機制更加完善，決策過程和結果都更加科學和民主化。以十九大報告為例，報告中多次強調要穩(wěn)步推進社會主義經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)建設，如強調“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化穩(wěn)步推進”“積極穩(wěn)妥推進政治體制改革”“保障性住房建設穩(wěn)步推進”，這些都體現(xiàn)了漸進主義模型的觀點。同樣，漸進主義模型在中國個稅政策制定和完善過程中的應用性從理論上看是可以得到明確和充分肯定的。

二、漸進主義模型在個人所得稅政策變遷中的應用

從近40年的政策變遷歷程縱向來看，我國個人所得稅政策變遷的過程明顯凸顯出漸進主義模型的痕跡。從漸進主義模型的角度分析個人所得稅政策的變遷過程，我國個人所得稅政策經(jīng)歷了1980、1993、1999、2005、2007（6）、2007（12）、2011、2018共8個重要的時間點。

1980年《中華人民共和國個人所得稅法》頒布，當時個人所得稅是對外籍人員征收的稅種，起征點為800元。伴隨著我國改革的深化和經(jīng)濟發(fā)展的需要，加之開始階段個稅政策諸多的漏洞和缺陷，1993年第一次修改出臺。這次修改后，新的個人所得稅由個人所得稅、個人收入調節(jié)稅、城鄉(xiāng)個體工商戶所得稅三稅合一組成，同時繼續(xù)使用每月800元的起征點。此后在到2011年近20年的時間里，我國個人所得稅稅法經(jīng)歷大大小小數(shù)次調整，即1999年、2005年、2007年6月、2007年12月等四次修改。其中2005年上調起征點至1 600元，2008年又將起征點調整到2 000元，2011年第六次修改是調整力度較大的一次，起征點調整至3 500元。1993年至2011年我國個人所得稅起征點的多次調整，其實就是一個決策在政府與民眾之間博弈，最后達到互相妥協(xié)的過程，隨著人們收入水平的提高而提高個人所得稅起征點是決策在實踐過程中不斷補救和改良的表現(xiàn)。但是，個人所得稅的改革也不能僅僅局限于起征點的提高或降低，應該和其他方面相互搭配，相輔相成，可以從稅制模式、稅率和稅收征管方面下手，完善稅收體系、稅收結構，制定合理稅率。從多方面完善我國個人所得稅政策。2018年8月的第七次修改是變革性的。5 000元的個人所得稅起征點和稅率結構的調整不是重點，更受關注的是“多種收入綜合計稅”以及“六項專項扣除項目”。勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得等將和工資薪金所得合并征稅，可選擇由扣繳義務人代繳，也可由本人年底辦理匯算清繳。本次修訂還增加了大病醫(yī)療、子女教育、繼續(xù)教育、住房貸款利息、住房租金以及贍養(yǎng)老人等六項專項附加扣除項目。提高個人所得稅起征點，增加子女教育、大病醫(yī)療等專項費用扣除，合理減負。全國人大常委會審議通過的決定，正是把對人民的承諾實實在在落了地。讓改革發(fā)展的成果更多的惠及人民?？傊?，從稅收制度的角度來看，這標志著我國個人所得稅改革進入了一個全新的階段[3-4]。

事實證明，經(jīng)過一系列的調整、修改和完善，建立符合中國國情的個人所得稅制度的長遠目標得到了更好的實現(xiàn)。當然，這個實踐、調整和完善的過程仍將不斷繼續(xù)下去。預期隨著我國新的個人所得稅制度的實行，我國的征管水平會日益完善，其他問題例如全面綜合計稅、以家庭為單位計稅等也將會逐漸納入改革的日程。我國個稅政策的變遷是符合中國特色的摸索過程，通過不斷探索和修改以符合當下的現(xiàn)狀，適應中國國情，促進社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展[5]。

三、結論

綜上所述，漸進主義模型對中國個稅政策變遷的實踐有顯著的適用性。按部就班、漸進分析”“積小成大、質量轉換”“穩(wěn)中求變、政治均衡”這三大原則很適用于我國個稅政策的決策形勢。但是成功構建一個適合中國不斷變化的國情的個稅體系仍然是一個巨大而又困難的社會工程，人才、資金、經(jīng)驗缺一不可，還需要付出長時期的研究工作。一蹴而就不現(xiàn)實，經(jīng)過較小的步驟慢慢來做、循序而進，是比較好的選擇。同時也絕不能照搬照抄，必須結合我國當前國情實際，進行改進和完善。而且這樣的決策過程是比較穩(wěn)定的，不會給人們造成太大的波動，也避免給社會帶來不穩(wěn)定因素，俗話說“欲速則不達”，按部就班才是明智之舉。相信未來的個稅政策會應時而變，通過不斷完善來適應未來社會的發(fā)展，讓人民滿意，真正達到調節(jié)收入分配、促進社會公平的目的。

參考文獻：

[1]倪昀婧.對個人所得稅起征點的探討[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇， 2011（16）：31- 32.

[2]王希寶.漸進主義模型對中國行政決策制定的現(xiàn)實意義[J].商，2015（35）：61.

[3]李祿艷.關于我國個人所得稅改革起征點的研究[J].商情， 2017（32）：71.

[4]趙躲、陳佳明.漸進主義模型與我國的改革開放[J].管理觀察，2016（22）：65- 67.

[5]托馬斯·R·戴伊.理解公共政策（第十二版）[M].北京：中國人民大學出版社，2001：33.