余妙宏

摘 要：海水養(yǎng)殖污染日漸成為海洋環(huán)境污染的新問題，其內(nèi)源性污染一方面造成養(yǎng)殖水產(chǎn)品財產(chǎn)損失，另一方面造成漁業(yè)水域的環(huán)境損害，其在適用法律、法律性質(zhì)與索賠主體方面存在復雜性。私益訴訟的索賠主體主要為“雙證”齊全的養(yǎng)殖戶，無證養(yǎng)殖戶的索賠權應當受限，漁業(yè)互保協(xié)會非索賠的適格主體。公益訴訟索賠主體為代表國家的環(huán)境與漁業(yè)行政主管機關及特定情況下的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，檢察機關為補充主體，而環(huán)保組織非索賠主體。公益訴訟先行有利于海水養(yǎng)殖污染損害賠償案件的解決，私益索賠主體可以通過檢察院督促公益訴訟的行使。

關鍵詞：海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染;索賠主體;公益訴訟;私益訴訟

[中圖分類號] DF452 [文章編號] 1673-0186（2019）010-0017-010

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.010.002

海水養(yǎng)殖業(yè)是海洋漁業(yè)的重要組成部分，我國是世界第一漁業(yè)大國，世界第一水產(chǎn)養(yǎng)殖大國[1]。據(jù)《關于發(fā)展海洋經(jīng)濟、加快建設海洋強國工作情況的報告》①，海洋漁業(yè)作為海洋經(jīng)濟的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)之一，其產(chǎn)業(yè)結(jié)構與比例進一步調(diào)整后，海水養(yǎng)殖業(yè)比例已由2012年占比56%提升至2017年占比64%，其份額已遠遠超出海洋捕撈業(yè)。隨著海水養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)在海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)占比優(yōu)勢的凸顯，海水養(yǎng)殖破壞海洋環(huán)境成了無法回避的海洋環(huán)境污染新問題。海水養(yǎng)殖通常集中在近海、淺海、海灣、灘涂等領域，因養(yǎng)殖生產(chǎn)向水體排放了大量的廢棄物，造成海域水體富營養(yǎng)化等破壞環(huán)境現(xiàn)象日漸突出。2017年第一輪中央環(huán)保督察的反饋中指出，沿海各個省份均存在海洋生態(tài)損害和環(huán)境污染的問題，而海水養(yǎng)殖管控不到位是其主要原因之一，海水養(yǎng)殖污染問題已成為我國近岸海域污染防治甚至整個污染防治工作的短板②。

一、海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染日漸成為海洋污染新問題

海水養(yǎng)殖是指在漁業(yè)水域③（通常在近海、淺海、海灣及灘涂上）進行人工培植魚、蝦、貝、藻等海洋生物，通過投放餌料和施肥等方法，通過不同階段、不同周期的人工培育與管理，使其幼體幼苗逐漸發(fā)育為成體的生產(chǎn)過程。海水養(yǎng)殖污染，是指在養(yǎng)殖生產(chǎn)作業(yè)過程中直接或間接向漁業(yè)水域排入廢棄物，造成海洋漁業(yè)等生物資源損害、直接或間接地危害了人類健康、造成養(yǎng)殖產(chǎn)品等財產(chǎn)損失，并對漁業(yè)及其他海上合法活動產(chǎn)生危害。但要說明的是，并非所有的海水養(yǎng)殖都會產(chǎn)生海洋污染損害，如海水養(yǎng)殖中的貝類、藻類具有很好的“固碳”效果，研究表明，僅貝類、藻類養(yǎng)殖這兩項，每年就能移出120多萬噸碳，其效果等于每年50萬公頃的造林，其生態(tài)效益顯著[2]。本文著重對海水養(yǎng)殖的污染損害展開研究。

通常認為，海水養(yǎng)殖污染分為外源性和內(nèi)源性兩類污染，前者主要指來自陸源的工業(yè)廢水、農(nóng)業(yè)的面源污染及生活排污，以及船舶作業(yè)、近海港口工程等造成養(yǎng)殖漁業(yè)自身遭受的污染損害;而后者是指養(yǎng)殖業(yè)造成的外部污染，是指由海水養(yǎng)殖生產(chǎn)作業(yè)造成的漁業(yè)水域中污染物超標，造成其他養(yǎng)殖戶人身及財產(chǎn)損失，造成海洋環(huán)境損害等污染損害。其產(chǎn)生原因及表現(xiàn)形式主要有以下兩種：其一，在養(yǎng)殖過程中生產(chǎn)經(jīng)營者違反《中華人民共和國漁業(yè)法》（以下簡稱“《漁業(yè)法》”）與《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱“《海洋環(huán)境保護法》”）的規(guī)定①，投入有毒有害的餌料、飼料，或者不合理地投餌、施肥、使用藥物藥水造成漁業(yè)水域的環(huán)境污染。其二，在養(yǎng)殖生產(chǎn)作業(yè)中，因所養(yǎng)水產(chǎn)品的代謝及生產(chǎn)生活的廢棄物導致的污染，如魚糞等大量排泄物未經(jīng)處置進入漁業(yè)水域，殘余的餌料及養(yǎng)殖戶產(chǎn)生的生活垃圾直接排放，這些生產(chǎn)生活中的廢物會產(chǎn)生大量磷、氮等物質(zhì)，其直接后果是水體的富營養(yǎng)化。雖然相比于人類向海水排放的污染總量而言，海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染占比很小，但是由于海水養(yǎng)殖區(qū)的位置多集中在灘涂、淺海、近海，多為封閉狹小的海灣地帶，這些漁業(yè)水域的海水交換頻率低、凈化能力差。再加上漁業(yè)水域多半是沿岸農(nóng)業(yè)以及工業(yè)的聚集地，陸源污染源多，因此極易引發(fā)漁業(yè)水域的赤潮現(xiàn)象[3] 。

海水養(yǎng)殖業(yè)污染問題日漸突出，特別是違規(guī)無證養(yǎng)殖造成的海水富營養(yǎng)化問題已成為海洋環(huán)境污染的新問題。以海洋養(yǎng)殖大省浙江為例，中央第二環(huán)境保護督察組于2017年8月至9月對浙江開展了環(huán)保督察行動，在其反饋的督察意見中特別指出了浙江海域無證圍殖以及海水養(yǎng)殖污染等一系列涉海環(huán)保存在的問題。如溫州樂清灣海域規(guī)劃養(yǎng)殖面積為1.01萬公頃，到2016年實際養(yǎng)殖面積達1.52萬公頃，超規(guī)劃51.6%。樂清灣水質(zhì)自2013年以來一直處于劣四類狀態(tài)，在2016年水質(zhì)富營養(yǎng)化程度惡化為重度②。寧波市近岸海域富營養(yǎng)化日益嚴重，杭州灣水體富營養(yǎng)化程度嚴重已成為全國水質(zhì)最差的海域之一，同時成為全國發(fā)生赤潮最頻繁的區(qū)域之一。杭州灣南岸富營養(yǎng)化指數(shù)在2012年至2016年五年期間由60.27上升至120.78;鎮(zhèn)海—北侖—大榭近岸海域的富營養(yǎng)化指數(shù)由12.64上升至31.5③。

海水養(yǎng)殖污染的處置與應對已成為海洋環(huán)境保護的重要課題，海水養(yǎng)殖污染的損害賠償制度范圍廣泛，相對而言，損害原因及損害范圍的確定、損害與內(nèi)源性污染間因果關系的認定、責任主體的確定等為核心與難點內(nèi)容，但索賠主體的確定同樣是構建與完善海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的重要內(nèi)容，研究海水養(yǎng)殖所致海洋環(huán)境損害中的索賠主體，明確其范圍及地位具有重要的時代意義。

二、海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染損害的責任類型及索賠特點

海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染損害責任有其作為普通民事侵權損害責任的一般性特征，也有其作為環(huán)境損害責任的特殊性特征，區(qū)分海水養(yǎng)殖內(nèi)源性染污損害責任的類型，研究污染損害的索賠特點是確定索賠主體范圍的前提條件。

（一）污染損害的責任類型

因海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染所造成的損害賠償責任可以依據(jù)侵害的客體、損害的結(jié)果分為兩種類型。ECFD9A4E-F9A5-4CD0-BF7E-2F3DCC6CFA51

1.傳統(tǒng)民事侵權責任

即海水養(yǎng)殖污染造成周邊其他養(yǎng)殖戶的人體健康與財產(chǎn)的危害、對漁業(yè)和海上其他合法活動的妨害，這類損害本質(zhì)上屬于傳統(tǒng)民事侵權責任。主要損害結(jié)果表現(xiàn)為財產(chǎn)的滅失或損害，包括污染造成的財產(chǎn)的直接損害或滅失，如養(yǎng)殖海產(chǎn)品魚、蝦、貝、藻等的死亡或減產(chǎn)，養(yǎng)殖網(wǎng)箱等生產(chǎn)作業(yè)工具受污染的損失;以及因消除污染損害而采取的清污、減污等措施而導致的進一步的財產(chǎn)的滅失或損害，比如對網(wǎng)箱等養(yǎng)殖工具的清污清洗費用等;另外，財產(chǎn)損失還包括養(yǎng)殖戶因生產(chǎn)作業(yè)受阻遭受到的經(jīng)濟損失，包括間接損失和純經(jīng)濟損失。

2.海洋環(huán)境損害責任

海洋環(huán)境損害又稱為海洋生態(tài)環(huán)境損害，即海水養(yǎng)殖污染造成的海洋漁業(yè)資源損害、海水使用素質(zhì)損害以及環(huán)境質(zhì)量減損等。2017年11月29日，最高人民法院出臺《關于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱“《海洋資源與環(huán)境損害賠償解釋》”），將海洋環(huán)境損害界定為自然資源與生態(tài)環(huán)境損害兩個方面。筆者依據(jù)《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定將這兩類損害統(tǒng)稱為海洋環(huán)境損害。具體表現(xiàn)如因污染造成大片海域或灘涂在一定的時間內(nèi)不再適合養(yǎng)殖，因污染導致漁業(yè)水域赤潮在一定時期內(nèi)破壞海水養(yǎng)殖，這一類損害屬于特殊的環(huán)境侵權責任。

（二）海水養(yǎng)殖污染損害的索賠特點

海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染與其他涉海類的污染損害糾紛，如船舶油污、海上作業(yè)污染等相比較，其糾紛及索賠體現(xiàn)出以下幾個方面的特點。

1.索賠所依據(jù)的法律復雜

海水養(yǎng)殖污染侵害的客體既包括人身權利與財產(chǎn)權利，還包括海洋環(huán)境權益，因此涉及的法律依據(jù)種類繁多，比如，傳統(tǒng)的民事侵權責任適用《中華人民共和國侵權責任法》（以下簡稱“《侵權責任法》”），環(huán)境損害中涉及灘涂環(huán)境損害責任適用《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱“《環(huán)境保護法》”），涉及海域環(huán)境污染責任的需要適用《海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》，涉及養(yǎng)殖戶“雙證”（海域使用權與養(yǎng)殖權）認定的需要依據(jù)《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱“《海域使用管理法》”）與《漁業(yè)法》等。除此之外，近年來最高人民法院、最高人民檢察院頒布的有關環(huán)境侵權、海洋環(huán)境損害賠償、環(huán)境公益訴訟的解釋有《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“《環(huán)境公益訴訟解釋》”）、《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛司法解釋理解與適用》（以下簡稱“《環(huán)境侵權責任解釋》”）、《海洋資源與環(huán)境損害賠償解釋》以及《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“《檢察公益訴訟解釋》”）等。

2.索賠性質(zhì)復雜

由于海水養(yǎng)殖涵蓋了灘涂、淺海、海灣、海域等范圍，屬于陸海交叉領域，不同空間的法律地位各不相同，污染造成海域損害，海域?qū)儆趪宜?，則依據(jù)《海洋環(huán)境保護法》由國家授權的行政主管機關提出索賠;但如果污染造成了灘涂的環(huán)境損害，則需要明確灘涂的權利屬性，如果屬于海域，則海域所有權歸國家;如果屬于土地，則土地所有權可以歸國家所有也可以歸集體所有，這就決定了不同的索賠主體。另外，因海水養(yǎng)殖造成周邊其他養(yǎng)殖戶的財產(chǎn)損失的，則需要區(qū)分其他養(yǎng)殖戶是否為持證養(yǎng)殖，根據(jù)我國法律的規(guī)定，在法律規(guī)定的灘涂、水域進行養(yǎng)殖的自然人或法人，需要政府主管機關核發(fā)的“雙證”，即海域使用權證及養(yǎng)殖許可證，持證養(yǎng)殖者的合法權益才會受到法律保護。而實踐中存在大量的甚至是普遍性的無證養(yǎng)殖的現(xiàn)象，當海水養(yǎng)殖造成其財產(chǎn)權利損害后，其作為受害人的索賠權則受到了限制，要區(qū)分損害的對象才能確定其是否有索賠權。因此，海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染造成的索賠性質(zhì)復雜，種類繁多。

3.索賠主體復雜

索賠依據(jù)及索賠性質(zhì)的復雜性決定了索賠主體的多樣性，因海水養(yǎng)殖污染造成周邊其他養(yǎng)殖戶的財產(chǎn)損失的，索賠主體通常為其他漁業(yè)養(yǎng)殖戶（含無證養(yǎng)殖戶），但需要探討漁業(yè)互保協(xié)會及農(nóng)（漁）村集體經(jīng)濟組織是否為適格的索賠主體。因海水養(yǎng)殖污染造成灘涂、海域等漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境損害的，索賠主體要探討農(nóng)（漁）村集體經(jīng)濟組織、代表國家的海洋、漁業(yè)、海洋環(huán)境行政主管部門、環(huán)保組織、人民檢察院等是否為適格主體及各自的地位。另外，如何協(xié)調(diào)處理各類索賠主體的關系，確定其順序較為復雜。

三、基于傳統(tǒng)侵權責任下的索賠主體范圍

海水養(yǎng)殖污染造成周邊其他養(yǎng)殖戶的財產(chǎn)損失，其他養(yǎng)殖戶是提出此類損失索賠的主要索賠主體。根據(jù)我國《海域使用管理法》及《漁業(yè)法》的規(guī)定，在漁業(yè)水域進行養(yǎng)殖的個人或單位，需要持有海域使用權證及養(yǎng)殖許可證。因此，持有“雙證”的養(yǎng)殖戶因周邊其他養(yǎng)殖戶生產(chǎn)生活所排放的污染物產(chǎn)生漁業(yè)養(yǎng)殖產(chǎn)品死亡等損失后，可以依據(jù)其在實體法上享有的權利提出索賠。除此以外，我們尚需要探討以下兩類主體。

（一）無證養(yǎng)殖戶的索賠主體

實踐中很多漁民基于傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活經(jīng)驗，無“兩證”卻在灘涂與近海開展了海水養(yǎng)殖，而有的村民集體經(jīng)濟組織或者養(yǎng)殖公司或者個人，在合法取得了海域使用權證及養(yǎng)殖許可證之后，又將養(yǎng)殖區(qū)域人為地分割成若干區(qū)域，然后發(fā)包給漁民個人經(jīng)營，但不辦理養(yǎng)殖許可變更或者登記等相關手續(xù)。據(jù)浙江省環(huán)保督查整改方案披露，2016年寧波市實際海水養(yǎng)殖面積3.28萬公頃，其中持證養(yǎng)殖面積僅為36%;寧?？h規(guī)劃養(yǎng)殖面積1.15萬公頃，持證養(yǎng)殖面積僅581.8公頃，占比不到4%;慈溪市海水養(yǎng)殖5 038公頃，全部為無證養(yǎng)殖①。2016年，臺州市無證養(yǎng)殖面積達2.57萬公頃，超規(guī)劃養(yǎng)殖面積由2013年900公頃增至4 000公頃②?？梢?，目前沿海無證養(yǎng)殖現(xiàn)象相當嚴重，或者說具有一定的普遍性。

基于上述實踐現(xiàn)狀，當發(fā)生海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染損害事故時，養(yǎng)殖戶的索賠權利及主體地位要依據(jù)其是否擁有“兩證”來區(qū)別處理。對于擁有“兩證”的養(yǎng)殖戶，其與損害結(jié)果有直接利害關系且權利正當合法，應受到法律的保護，因此其作為適格索賠主體沒有任何障礙。但對于無證經(jīng)營的其他養(yǎng)殖戶，則又要區(qū)分為兩種情形：因其擁有的被海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染損害的海水養(yǎng)殖產(chǎn)品的“所有權”是有瑕疵的，無權利則無救濟，由于未擁有合法的養(yǎng)殖權，因此無法將其納入侵權責任法保護范圍，就其所養(yǎng)殖的漁業(yè)水產(chǎn)品損失部分不能提出索賠，無權作為索賠的主體。在典型海事案例“何遠堂、許鑒本、何遠就與廣西合浦西場永鑫糖業(yè)有限公司海域漁業(yè)污染損害賠償糾紛案”③中強調(diào)了法律不保護非法利益這一法律適用的基本原則。法院認為，何遠堂等人既無海域使用權證書，也無養(yǎng)殖許可證，系違法養(yǎng)殖，其非法養(yǎng)殖產(chǎn)生的收益不應受法律保護。但此種情況下，無證養(yǎng)殖戶的損失可參照最高院《關于審理船舶油污損害賠償糾紛若干問題的規(guī)定》④處理，即無證養(yǎng)殖戶雖然無權就其養(yǎng)殖收益提出索賠，但可以就其遭受的養(yǎng)殖設施本身的損害進行索賠，在此范圍內(nèi)可以作為索賠主體。ECFD9A4E-F9A5-4CD0-BF7E-2F3DCC6CFA51

（二）漁業(yè)互保協(xié)會的索賠

海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染往往會造成相對封閉的漁業(yè)水域產(chǎn)生赤潮等損害，在因污染造成大面積大范圍內(nèi)周邊眾多其他養(yǎng)殖戶財產(chǎn)損失的情況下，是否允許由漁民互保協(xié)會⑤代表群體性養(yǎng)殖漁民向責任人進行索賠？探討這個問題的前提是，索賠的漁民必須是漁業(yè)互保協(xié)會的成員，而責任人可能是同一漁業(yè)互保協(xié)會的成員之一，也可能是其他漁業(yè)互保協(xié)會的成員，或者未加入任何的漁業(yè)互保協(xié)會。以漁業(yè)互保協(xié)會提起訴訟，可以使遭受了損害但無能力無精力或者礙于鄰居或者鄉(xiāng)親等情面不便提出索賠的養(yǎng)殖戶等能夠得到有效組織并及時有效地索賠。海事司法實踐中，曾經(jīng)部分認可了由行業(yè)協(xié)會為其會員的損害索賠的做法。如在1997年9月17日，因船舶碰撞，導致船載的重油污染了珠江口海域，造成了眾多漁民的養(yǎng)殖損失，廣東漁業(yè)協(xié)會受各漁業(yè)損害方的委托以自己名義向碰撞雙方的船舶所有人索賠，此案最終達成了和解協(xié)議[4]。

漁業(yè)互保協(xié)會代表遭受損害的漁業(yè)養(yǎng)殖戶向侵權責任人提出索賠提供了一種有效解決群體性糾紛的方法，但《中華人民共和國民事訴訟法》并沒有賦予行業(yè)協(xié)會訴權，也沒有規(guī)定經(jīng)受害人授權的行業(yè)協(xié)會可以自己的名義提起索賠或訴訟，因而目前由漁業(yè)互助協(xié)會代表漁民以自己名義提起索賠或者訴訟缺乏法律依據(jù)?？尚械霓k法是漁業(yè)互保協(xié)會作為社會團體可以借助《中華人民共和國民事訴訟法》中訴訟代理人制度，由漁民授予其訴訟上的代理權，漁業(yè)互保協(xié)會可以推薦其工作人員為訴訟代理人，其不是作為案件的當事人而是作為當事人的訴訟代理人參與訴訟[5]。

四、基于環(huán)境侵權責任的索賠主體

因海水養(yǎng)殖造成的漁業(yè)水域環(huán)境損害，依據(jù)《中華人民共和國物權法》《海洋環(huán)境保護法》等法律規(guī)定以及最高人民法院相關司法解釋的規(guī)定，重點探討下列主體提出索賠的適格性問題。

（一）國家授權機關提出索賠

根據(jù)《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國物權法》及《海域使用管理法》的規(guī)定，灘涂海域等自然資源屬于國家所有，即全民所有。造成國家所有的自然資源及生態(tài)環(huán)境污染與破壞的，應由所有者即國家提出索賠。《海洋環(huán)境保護法》是海洋環(huán)境領域的特別法，其對海洋環(huán)境損害賠償主體進行了嚴格限定①。結(jié)合該法第五條的規(guī)定，司法實踐中在海洋環(huán)境污染事故發(fā)生后，根據(jù)權力清單及法定職權，享有索賠權的主體分別為：天然漁業(yè)資源損失由原農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）漁業(yè)漁政局及其管理指導的下級機構提出索賠;除天然漁業(yè)資源損失之外的其他海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損失由原國家海洋局（現(xiàn)國家自然資源部）及其管理指導的下級機構提出索賠;對海洋污染采取清污等應急處置措施的由中國海事局及其下屬機構提出清污費索賠[6]。如2011年6月渤海灣中蓬萊19-3油田發(fā)生溢油，造成渤海海域海水嚴重污染，事故發(fā)生后，依據(jù)職責原農(nóng)業(yè)部、原國家海洋局分別就養(yǎng)殖漁業(yè)損失、天然漁業(yè)資源損害和海洋生態(tài)損害等提出了索賠。后各自與責任人達成了損害賠償或補償協(xié)議，這個案件中用于包括天然漁業(yè)資源在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損失賠償費合計20.33億元，國家可以利用這筆賠償費修復渤海的生態(tài)環(huán)境以及天然漁業(yè)資源[7]。

需要說明的是，根據(jù)2018年國務院機構改革方案，國務院重新組建成立了自然資源部、生態(tài)環(huán)境保護部及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，將各個部門的職責進行了整合與劃分，除漁業(yè)資源的行政主管機關不變，原國家海洋局的海洋自然資源管理、海洋環(huán)境保護原有職能則分別由自然資源部與生態(tài)環(huán)境部接替。

對于不同性質(zhì)的損害，行使海洋環(huán)境監(jiān)管職權的不同機關可以依法分別提起索賠之訴訟。但如果不同機關都提起訴訟或者申請作為共同原告參加訴訟的，則實務中會涉及訴訟中的主體、客體合并問題，應當依照《民事訴訟法》②關于共同訴訟的規(guī)定處理，另外一個問題，對跨行政監(jiān)管海域的海洋污染事故的索賠，人民法院立案時可以釋明由其共同的上級主管機關提出索賠。在“塔斯曼?！碧柊钢?，因污染范圍廣，國家漁業(yè)主管機關為了避免重復索賠，特簽發(fā)《關于指定天津市漁政漁港監(jiān)督管理處對渤海灣漁業(yè)污染事故漁業(yè)資源損失進行索賠或訴訟的通知》，指定天津市漁政處為該案的索賠主體①。這種在系統(tǒng)內(nèi)部指定訴訟主體的方法值得肯定和借鑒，它避免了行政資源和司法資源的浪費，可以說是實踐中明確索賠主體的有益探索[8]。

（二）農(nóng)（漁）村集體經(jīng)濟組織為特定的適格主體

在因海水養(yǎng)殖污染造成漁業(yè)水域（即海域與灘涂）環(huán)境損害的情況下，如果受污染的是海域，依據(jù)《海域使用管理法》規(guī)定，海域?qū)儆趪宜校渌髻r主體只能是國家，按照《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定由國家授權的行政機關提出索賠，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無索賠權。但是，如果受污染的是灘涂，則應該由灘涂的所有權人提出索賠。

現(xiàn)行法律法規(guī)中尚未見到“灘涂”之明確概念，現(xiàn)行與土地管理和海洋相關的法律對其概念和范圍的規(guī)定存在沖突。關于灘涂在性質(zhì)上歸于土地還是海域，還存在較大的分歧。在理論上，有土地權屬說與海域權屬說兩種不同觀點，各持己見。雖然有學者從灘涂的功能、發(fā)展趨勢、世界各國的立法例、國家海洋戰(zhàn)略的需要以及貫徹可持續(xù)發(fā)展的理論等角度論證沿海灘涂非土地，而是海域一部分[9] 。但是2002年5月23日國務院法制辦復函原國土資源部《關于請明確“海岸線”“灘涂”等概念法律含義的函》，認為依照現(xiàn)行法律規(guī)定“灘涂”屬于土地。

灘涂被確定為土地之范疇，則依我國《憲法》，灘涂的所有權人可以是國家，也可以是農(nóng)（漁）村集體經(jīng)濟組織，如果是后者，農(nóng)（漁）村集體經(jīng)濟組織就其所有的灘涂受到的環(huán)境污染損害可以成為索賠的適格主體。因此當灘涂生態(tài)環(huán)境受到損害后，筆者認為，農(nóng)（漁）村集體經(jīng)濟組織可以就灘涂的環(huán)境損害成為適格的特定索賠主體。

（三）環(huán)保組織非適格索賠主體

就海水養(yǎng)殖造成的海洋環(huán)境損害，環(huán)保組織是否有權提出索賠？《民事訴訟法》賦予了“有關組織”對損害社會公共利益行為提出索賠的原告主體資格，《環(huán)境公益訴訟解釋》則進一步明確“環(huán)保組織”擁有提起環(huán)境公益訴訟的索賠權。但《海洋環(huán)境保護法》已明確規(guī)定由“海洋行政主管部門”開展海洋環(huán)境損害索賠，此時環(huán)保組織能否再提起環(huán)境公益訴訟？能否在現(xiàn)行法律規(guī)范文件中為二者共同適用找到解釋的空間[10]？即要回答在海洋生態(tài)保護中，國家索賠的性質(zhì)是什么？環(huán)境公益訴訟與海洋環(huán)境損害國家索賠是否存在可以配合、銜接適用的可能。ECFD9A4E-F9A5-4CD0-BF7E-2F3DCC6CFA51

在理論上，有學者認為國家提出海洋環(huán)境損害索賠是以國家海域所有權為基礎的國家利益訴訟（又稱為國益訴訟），其與公益訴訟不同[11]。還有學者從目的解釋、文義解釋、體系解釋等多個角度進行論證，海洋環(huán)境公益訴訟的適格原告除了海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門以外，還應當包括符合條件的環(huán)保組織[12]。但是在司法實踐中這樣的理論觀點未獲法院支持，在“大連環(huán)保志愿者協(xié)會訴大連中石油公司等海洋環(huán)境公益訴訟”案中，因原油管道發(fā)生爆炸引發(fā)大火與原油泄漏，造成周邊海域生態(tài)環(huán)境嚴重損害。民間公益組織“大連環(huán)保志愿者協(xié)會”將七名責任人訴至大連海事法院，法院依《海洋環(huán)境保護法》認為“大連環(huán)保志愿者協(xié)會”原告主體不適格，裁定不予受理①。再如，福建省高級人民法院在“中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴福建省平潭縣流水鎮(zhèn)人民政府、福建省平潭縣龍翔房地產(chǎn)有限公司海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛”案中，認為《海洋環(huán)境保護法》和《海洋資源與環(huán)境損害賠償解釋》系專門就海洋環(huán)境損害賠償糾紛案件審理作出的特別規(guī)定，而《環(huán)境民事公益訴訟法解釋》屬于一般規(guī)定，根據(jù)特別法優(yōu)先于一般法適用的原則，人民法院審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛，應優(yōu)先適用《海洋環(huán)境保護法》及《海洋資源與環(huán)境損害賠償解釋》。特別法已明確將海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害索賠的權利專門賦予依法行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門。因此，起訴人系基金會不具備起訴的主體資格②。

筆者認為，最高院司法解釋已明確針對此特定的海洋資源與環(huán)境損害索賠權由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的機關依其職能分工分別行使，最高院在該解釋的理解與適用一文中將其性質(zhì)界定為公益訴訟[6]21-27，因此不存在理論上認為的存在國益訴訟與公益訴訟的兩種類型，所謂海洋環(huán)境污染的國益訴訟實為一種特別的公益訴訟。國家機關的公益訴訟地位既然已由特別法明確規(guī)定，環(huán)保組織不宜再以同一損害結(jié)果提起海洋環(huán)境公益訴訟，因此在海洋環(huán)境公益訴訟中環(huán)保組織不享有原告主體資格。

（四）檢察機關為補充主體

2018年3月2日起施行的《檢察公益訴訟解釋》就“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護”的案件賦予了人民檢察院提起公益訴訟的索賠權，但依據(jù)該解釋，人民檢察院提出公益訴訟，其在程序與路徑上有以下幾個特別規(guī)定：其一，檢察院具有督促起訴主體的資格。其主要職能在于督促適格的行政機關依法行使公益訴權，其并非海洋環(huán)境損害訴訟的當然起訴主體，不宜直接提起公益訴訟。其二，檢察院具有補充索賠主體的資格。它雖然可以以自己的名義提起公益訴訟，但前置程序是，依法應當行使索賠權的行政機關不依照規(guī)定提起訴訟，因此其提起公益訴訟具有補充性。

從上述規(guī)定來看，人民檢察院行使索賠權、對海洋環(huán)境損害提出公益訴訟，需要以法律規(guī)定的行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的相關部門怠于提起索賠為前置程序條件，僅當海事、海洋及漁業(yè)行政主管機關不對海洋環(huán)境損害提出索賠后，檢察機關才可以成為索賠主體，因此其僅為索賠的補充主體。

五、交叉索賠時的主體順位

因海水養(yǎng)殖污染造成養(yǎng)殖財產(chǎn)損害以及漁業(yè)水域的環(huán)境損害，養(yǎng)殖戶提出財產(chǎn)損害賠償?shù)乃揭嬖V訟與國家行政主管機關提出環(huán)境損害賠償?shù)墓嬖V訟，雖然二者是基于同一事實提起的訴訟，但是因為索賠主體不同，易出現(xiàn)兩種訴訟交叉的問題。從保護受害人、修復海洋漁業(yè)環(huán)境的角度出發(fā)，筆者認為應盡量由國家行政主管機關先行提出公益訴訟。

倡導由相關國家機關先行提出公益訴訟的理由有：第一，行政機關提起索賠容易得到各方力量的支持。海洋環(huán)境行政主管機關提起環(huán)境損害索賠時，可以依托當?shù)卣α考拜浾撋厦癖姷闹С?，同時法律上可以獲得檢察機關支持，另外也容易得到社會團體和環(huán)保組織等專門機構在技術力量上的幫助。第二，有利于基礎法律事實的查明。在公益訴訟案件中，作為國家行政機關，其擁有的社會資源和掌握的信息是個人與單位無法比擬的，其在調(diào)查并獲得相關數(shù)據(jù)、進行相關鑒定、獲取更為充分且具有權威性的證據(jù)等方面具有天然的優(yōu)勢;相比而言，在私益訴訟中個人與單位都欠缺這些條件。如果能先審結(jié)公益訴訟，那么依據(jù)環(huán)境公益訴訟解釋的規(guī)定，私益訴訟的原告、被告基于同一侵權之事實部分均無須舉證，可大大減輕私益訴訟中當事人的訴累。第三，有利于賠償估值的確定。鑒于損害賠償責任范圍舉證之困難，環(huán)境公益訴訟解釋①中明顯減輕了原告的舉證責任，事實上賦予了法院對賠償責任范圍的合理酌定權力。但在私益訴訟中卻無此規(guī)定。兩個程序的不對稱，可能造成在海洋環(huán)境公益訴訟中損害賠償被法院予以酌定，而在私益訴訟中由于證據(jù)不足等原因法院不予以認定的困境[13]。

強調(diào)海洋環(huán)境公益訴訟的優(yōu)先解決，是因為公益訴訟具有對基于同一事實的私益訴訟產(chǎn)生中間確認判決效力的功能，公益訴訟的結(jié)果往往可以降低私益訴訟舉證的難度、節(jié)約了當事人及法院的訴訟成本，對當事人而言可以提高勝訴概率從而增加了原告的訴訟動力，在客觀上起到支持私益訴訟的作用[14]。因此，應該積極倡導由國家行政主管機關對海水養(yǎng)殖內(nèi)源性污染造成的海洋環(huán)境損害提起公益訴訟，等公益訴訟審結(jié)之后，養(yǎng)殖戶就其海水養(yǎng)殖民事權利遭受損害等再行提起私益訴訟。在公益訴訟與私益訴訟同時進行的情況下，由于前者的審理結(jié)果可成為后者的判決依據(jù)，因此應依據(jù)民事訴訟法裁定中止審理私益訴訟案件，待公益訴訟審理完畢后再繼續(xù)審理私益訴訟。但如果出現(xiàn)擔負海洋環(huán)境保護職責的相關行政主管機關不提出海洋環(huán)境損害公益訴訟的情況，養(yǎng)殖戶又該如何進行索賠與救濟？筆者建議，養(yǎng)殖戶等私益訴訟的索賠主體除了自行向法院提起私益訴訟之外，也可以向人民檢察院提出申請，請求人民檢察院依據(jù)《檢察公益訴訟解釋》向相關行政機關提出檢察建議或者向相關行政機關提出行政公益訴訟，督促相關行政機關提出公益訴訟;或者由檢察自行提出公益訴訟。

海水養(yǎng)殖污染已經(jīng)成為海洋生態(tài)環(huán)境損害的一種新形式，希望本文的研究能為海洋環(huán)境損害、特別是漁業(yè)生態(tài)環(huán)境損害的賠償制度構建提供理論支撐。ECFD9A4E-F9A5-4CD0-BF7E-2F3DCC6CFA51

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（責任編輯：易曉艷）ECFD9A4E-F9A5-4CD0-BF7E-2F3DCC6CFA51