邵福玉

[摘要]本文結(jié)合審計(jì)實(shí)踐，分析了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)面臨的困難，并針對(duì)困難重點(diǎn)探討了深化自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑。

[關(guān)鍵詞]自然資源資產(chǎn) 離任審計(jì) 路徑探究

開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)的離任審計(jì)，是我

國(guó)審計(jì)制度的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，它不是以前資源審計(jì)的擴(kuò)大版，而是按照國(guó)家加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略方針，強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)保護(hù)方面履職情況的審計(jì)。對(duì)于促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)自然資源責(zé)任意識(shí)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全，推動(dòng)綠色發(fā)展具有重要意義。

一、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)面臨的難題

（一）部門職能尚處于轉(zhuǎn)軌階段

一是相關(guān)政策的配套制度尚不健全。目前，不同部門關(guān)于林地和耕地的認(rèn)定及質(zhì)量等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)存在差異，以致不同部門對(duì)同一事項(xiàng)的統(tǒng)計(jì)口徑有所不同，統(tǒng)計(jì)數(shù)字出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致審計(jì)實(shí)踐中對(duì)某些事項(xiàng)無(wú)法認(rèn)定。二是綜合報(bào)表尚未完善成形，仍處于摸索階段。從試點(diǎn)地區(qū)確定的報(bào)表來(lái)看，價(jià)值量及資產(chǎn)負(fù)債表的編制工作仍在探索中，不利于對(duì)離任領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)責(zé)任的界定。三是審計(jì)評(píng)價(jià)體系尚未建立。由于我國(guó)各地資源稟賦特點(diǎn)不同，管理利用保護(hù)工作的重點(diǎn)也各有側(cè)重，基層審計(jì)機(jī)關(guān)建立具體的審計(jì)評(píng)價(jià)體系存在一定難度。

（二）審計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)源不暢

自然資源審計(jì)有關(guān)數(shù)據(jù)的取得是審計(jì)分析的基礎(chǔ)。但在審計(jì)實(shí)踐中，自然資源資產(chǎn)監(jiān)測(cè)及統(tǒng)計(jì)等有關(guān)數(shù)據(jù)的取得比較困難。一是無(wú)法從報(bào)表上直接獲取數(shù)據(jù)。現(xiàn)階段，被審計(jì)單位未制定全面完整的資源報(bào)表，審計(jì)人員無(wú)法取得某一期間全面的資源流量和存量數(shù)據(jù)。二是取得的數(shù)據(jù)零亂?；鶎颖O(jiān)管部門監(jiān)測(cè)能力弱、網(wǎng)點(diǎn)少或數(shù)據(jù)采集頻率低，采集的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)零散不全，不便于審計(jì)人員分析比對(duì)。三是數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化困難。要將獲得的專業(yè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化成審計(jì)所需數(shù)據(jù)，涉及大量的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技術(shù)，目前基層審計(jì)機(jī)關(guān)在這方面普遍存在短板。

（三）基層審計(jì)資源面臨斷層

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及領(lǐng)域眾多，專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)。參審人員除具備一定的財(cái)務(wù)知識(shí)外，還需具備資源監(jiān)測(cè)、地理信息技術(shù)等方面的專業(yè)技能，僅依靠本系統(tǒng)現(xiàn)有的人員完成難度較大，而且許多基層審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)施配置低下，缺乏與自然資源資產(chǎn)審計(jì)相適應(yīng)的軟硬件設(shè)施，審計(jì)質(zhì)量難以達(dá)到審計(jì)目標(biāo)的要求，在一定程度上加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

二、深化自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）把握審計(jì)總體目標(biāo)和重點(diǎn)內(nèi)容

深化領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，必須從國(guó)內(nèi)資源環(huán)境形勢(shì)出發(fā)，深刻領(lǐng)會(huì)十九大報(bào)告精神，樹(shù)立綠色發(fā)展理念，緊緊圍繞離任領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，確定審計(jì)總體目標(biāo)和重點(diǎn)內(nèi)容。

1.根據(jù)綠色發(fā)展觀確定審計(jì)目標(biāo)。十九大報(bào)告中指出，我國(guó)的發(fā)展必須堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)格局、生產(chǎn)方式、生活方式。在確定總體審計(jì)目標(biāo)時(shí)，要有大局觀、發(fā)展觀，通過(guò)對(duì)離任領(lǐng)導(dǎo)所在地區(qū)自然資源資產(chǎn)實(shí)物量的增減變動(dòng)及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況的審計(jì)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)資源保護(hù)利用的責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)完善體制機(jī)制，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)自然資源的節(jié)約集約利用，最終形成綠色發(fā)展方式、營(yíng)造美麗的城鄉(xiāng)宜居環(huán)境。

2.圍繞領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任把握重點(diǎn)內(nèi)容。十九大報(bào)告從推動(dòng)綠色發(fā)展、著力解決突出環(huán)境問(wèn)題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度及改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制四個(gè)方面對(duì)加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國(guó)提出了要求。在確定審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容時(shí)，也應(yīng)以此為切入點(diǎn)：一是審查領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)中央節(jié)水、降低能耗物耗、實(shí)施生產(chǎn)及生活系統(tǒng)循環(huán)利用等生態(tài)文明建設(shè)等方面方針政策的貫徹落實(shí)情況；節(jié)約能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及其發(fā)揮的效益等情況。二是審查大氣污染、水污染、農(nóng)業(yè)面源污染、固體廢棄物和垃圾處置等群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題是否得到及時(shí)解決；落實(shí)資源管理利用和生態(tài)保護(hù)方面約束性目標(biāo)的完成情況等。三是審查重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)及修復(fù)工程的建設(shè)運(yùn)營(yíng)及效果情況；相關(guān)資金的征收管理和使用情況等。四是審查對(duì)嚴(yán)重?fù)p毀自然資源資產(chǎn)、重大生態(tài)環(huán)境破壞和重大環(huán)境污染事件的預(yù)防情況，對(duì)開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中不節(jié)約、不集約利用問(wèn)題的處置情況，環(huán)境監(jiān)測(cè)以及排查環(huán)境污染隱患情況等。

（二）運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)手段，創(chuàng)新審計(jì)方式

隨著現(xiàn)代科技的快速發(fā)展，越來(lái)越多的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)采用地理信息技術(shù)對(duì)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行存儲(chǔ)、管理和使用。這就要求審計(jì)人員必須運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)手段，創(chuàng)新審計(jì)方式，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)既定的審計(jì)目標(biāo)。

1.建立大數(shù)據(jù)應(yīng)用軟件分析平臺(tái)。一是建立大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)。大數(shù)據(jù)依托云計(jì)算分布式處理、分布式數(shù)據(jù)庫(kù)、云儲(chǔ)存和虛擬技術(shù)，能大量地分類存儲(chǔ)信息并對(duì)海量信息進(jìn)行高效分析。將收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)化、整理，導(dǎo)入數(shù)據(jù)庫(kù)，利用SQL查詢語(yǔ)句查出疑點(diǎn)，然后進(jìn)行分析。在審計(jì)實(shí)踐中，大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)可用于在線數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)管理、排污費(fèi)收取等方面的審計(jì)。二是開(kāi)發(fā)審計(jì)應(yīng)用軟件。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的開(kāi)發(fā)利用，使零散、繁冗、專業(yè)的數(shù)據(jù)簡(jiǎn)單化，創(chuàng)建普通審計(jì)人員均能使用的數(shù)據(jù)分析工具。

2.運(yùn)用Google Earth的3S技術(shù)?！癎oogle Earth”是由Google公司研發(fā)的多用途應(yīng)用軟件，是把人造衛(wèi)星、航空器等拍攝的相片和地理信息系統(tǒng)（GIS）統(tǒng)籌在一個(gè)類似地球的三維模型上?！?S”技術(shù)即RS（遙感）、GIS、GPS等現(xiàn)代信息技術(shù)的總稱。Google Earth的3S技術(shù)是利用獲取的Google Earth遙感影像或其他途徑收集的影像資料，通過(guò)遙感影像的糾正、配準(zhǔn)、融合、鑲嵌等疊加預(yù)處理，制作遙感正射的影像圖；然后通過(guò)計(jì)算機(jī)的自動(dòng)識(shí)別、人工解譯方式等提取影像的變化信息，找出疑點(diǎn)圖斑；最后通過(guò)圖像比對(duì)、實(shí)地調(diào)查等步驟核實(shí)疑點(diǎn)。利用Google Earth的3S技術(shù)，可以對(duì)自然資源的現(xiàn)狀及其在某一時(shí)期內(nèi)的變化進(jìn)行分析，審查耕地保護(hù)中違法占用基本農(nóng)田，土地整理項(xiàng)目中重復(fù)占補(bǔ)，礦業(yè)權(quán)重疊、建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)及其保護(hù)修復(fù)的效果如何等。另外，Google Earth軟件系統(tǒng)本身具有標(biāo)注、疊加影像等操作功能，可以應(yīng)用于智能手機(jī)，便于非專業(yè)人員使用，在自然資源資產(chǎn)的離任審計(jì)中扮演重要角色。

3.通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”模式加強(qiáng)公眾的參與和監(jiān)督。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)需要公眾的參與監(jiān)督，而互聯(lián)網(wǎng)為公眾參與和監(jiān)督提供了一個(gè)有效平臺(tái)。公眾通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)可以了解自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容及結(jié)果，舉報(bào)領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源的開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)修復(fù)及資金使用等方面的違法行為，對(duì)與自己息息相關(guān)的資源環(huán)境活動(dòng)提出看法和建議。公眾的參與監(jiān)督對(duì)構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系具有重要意義。

（三）完善縣級(jí)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，同步開(kāi)發(fā)相關(guān)應(yīng)用軟件

一套完整、綜合的報(bào)表對(duì)審計(jì)尤為重要。對(duì)不同年度自然資源資產(chǎn)實(shí)物量的增減變化以及質(zhì)量變化狀況的分析，可以界定離任干部任期內(nèi)的責(zé)任，客觀評(píng)價(jià)其在資源管理和環(huán)境保護(hù)方面的履職情況?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)可以根據(jù)本地特點(diǎn)，先行編制本區(qū)域的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。

1.縣域報(bào)表先編先試。從試點(diǎn)地區(qū)報(bào)表的填制情況來(lái)看，縣級(jí)試點(diǎn)單位的填報(bào)數(shù)據(jù)缺口最大，原因之一是許多資源長(zhǎng)期未進(jìn)行普查或統(tǒng)計(jì)，更無(wú)報(bào)表可言。而自2018年開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始建立自然資源資產(chǎn)經(jīng)常性審計(jì)制度，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)的離任審計(jì)全面展開(kāi)?；鶎訉徲?jì)機(jī)關(guān)可根據(jù)本地實(shí)際情況，對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表先編先試，在實(shí)踐中逐步改進(jìn)?；鶎訄?bào)表先行編制，可以為摸清縣域自然資源資產(chǎn)的存量及其變化趨勢(shì)、開(kāi)展經(jīng)常性審計(jì)提供較為全面的數(shù)據(jù)支持。

2.注重區(qū)域資源稟賦特點(diǎn)。一方面，各區(qū)域資源的稟賦特點(diǎn)不盡相同。對(duì)于有特色自然資源的縣區(qū)，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制，可在遵循全國(guó)或上級(jí)部門報(bào)表的基礎(chǔ)上，增設(shè)特色報(bào)表和附注說(shuō)明。另一方面，自然資源資產(chǎn)存在統(tǒng)計(jì)難度大、資產(chǎn)合理定價(jià)難的特點(diǎn)。對(duì)于自然資源繁多的縣區(qū)，應(yīng)根據(jù)本地特點(diǎn)，制定合理的實(shí)施方案。一是分步編制核算。編制順序通常由點(diǎn)到面、由易到難，逐步開(kāi)展。先對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行實(shí)物量的編制，然后探索價(jià)值量的編制和核算，最后編制包括自然資源資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益等要素在內(nèi)的綜合報(bào)表。二是邊審邊編。各地以自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)為契機(jī)，集各方力量，邊審計(jì)、邊統(tǒng)計(jì)、邊編制。力爭(zhēng)審計(jì)工作結(jié)束，綜合報(bào)表已初具規(guī)?；蜈呌谕晟?。

3.同步開(kāi)發(fā)報(bào)表應(yīng)用軟件。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表涉及多領(lǐng)域、多部門，且每個(gè)領(lǐng)域部門又有多張實(shí)物量、質(zhì)量及變化情況報(bào)表。縣區(qū)管理部門受技術(shù)、設(shè)備及人員專業(yè)知識(shí)的限制，難以完成填報(bào)任務(wù)，尤其對(duì)于某些通過(guò)推算才可獲得的數(shù)據(jù)，更是難以保障其準(zhǔn)確度，同步開(kāi)發(fā)配套的軟件系統(tǒng)就顯得尤為必要。應(yīng)用軟件系統(tǒng)可以將各種自然資源資產(chǎn)的信息進(jìn)行存儲(chǔ)、整合、分析，便于報(bào)表的填報(bào)和應(yīng)用。

（四）分類分級(jí)制定審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

如何界定、評(píng)價(jià)離任領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任是審計(jì)的關(guān)鍵，而界定的著眼點(diǎn)又在于評(píng)價(jià)體系制定得是否科學(xué)、合理。評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定既要符合上級(jí)和部門評(píng)價(jià)指標(biāo)的總體要求，又要充分考慮本地特點(diǎn)。

1.自下而上分類制定。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及面廣，情況復(fù)雜，難以在短時(shí)間內(nèi)制定出規(guī)范嚴(yán)密的審計(jì)評(píng)價(jià)體系。各地尤其是縣級(jí)單位應(yīng)在中央及上級(jí)部門已明確的指標(biāo)框架下，根據(jù)本地實(shí)際情況，參考試點(diǎn)地區(qū)的成功做法和經(jīng)驗(yàn)，先行制定本地的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)目錄。制定時(shí)，從簡(jiǎn)入手，對(duì)政策、指標(biāo)、項(xiàng)目、資金、監(jiān)管和保護(hù)等方面進(jìn)行細(xì)化。在各地制定的評(píng)價(jià)指標(biāo)試行的基礎(chǔ)上，逐步改進(jìn)和完善，自下而上，形成成熟且行之有效的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。

2.定量與定性相結(jié)合。指標(biāo)評(píng)價(jià)體系最重要的制定原則是客觀、準(zhǔn)確、合理。指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的確定可采用定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合的辦法。定量指標(biāo)有相對(duì)值指標(biāo)（如完成率、增長(zhǎng)率等）、絕對(duì)值指標(biāo)（如畝、個(gè)、元等）；定性指標(biāo)有效果性指標(biāo)（如好、較好、沒(méi)有、穩(wěn)定等）和合法合規(guī)性指標(biāo)（如符合、違反等）。采用定量與定性指標(biāo)相結(jié)合，分類制定自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，可以避免在采用權(quán)重或賦值的情況下，被審計(jì)單位對(duì)評(píng)價(jià)的客觀性和科學(xué)性存疑。采用上述多指標(biāo)評(píng)價(jià)的做法符合對(duì)審計(jì)事項(xiàng)的常規(guī)評(píng)價(jià)，容易被認(rèn)可，在實(shí)踐中具有一定的可操作性。

（五）提升審計(jì)人員業(yè)務(wù)能力

審計(jì)人員是審計(jì)的主體，而專業(yè)能力對(duì)于審計(jì)項(xiàng)目的順利完成及其風(fēng)險(xiǎn)控制起著關(guān)鍵作用。提高審計(jì)人員的綜合素質(zhì)，合理配置審計(jì)資源，無(wú)疑是審計(jì)機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)選擇。

1.提升審計(jì)人員的審計(jì)能力。一方面，提升參審人員的專業(yè)技能。通過(guò)業(yè)務(wù)知識(shí)講座、專題調(diào)研等方式，增強(qiáng)與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)相關(guān)的操作技能，也可有目的地招錄一批資源類專業(yè)技術(shù)人員。另一方面，提升基層審計(jì)機(jī)關(guān)基礎(chǔ)設(shè)備配置。隨著自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的逐步深入，大數(shù)據(jù)、GPS、遙感等先進(jìn)審計(jì)手段必將被廣泛應(yīng)用，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)電子設(shè)備及相關(guān)軟件的配置，提升自身能力。

2.加強(qiáng)審計(jì)資源的整合力度。一方面，在建立部門信息協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)省、市、縣三級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)力量的整合。通過(guò)“上下聯(lián)動(dòng)”“以審代培”及專業(yè)人員相互交流的方式參與自然資源資產(chǎn)審計(jì)，提升審計(jì)人員的審計(jì)能力，提高審計(jì)質(zhì)量。另一方面，加強(qiáng)與各部門內(nèi)部審計(jì)力量的融合。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)人員具有專業(yè)性強(qiáng)、熟知本系統(tǒng)業(yè)務(wù)流程的特點(diǎn)，而且便于跟蹤審計(jì)，可以提升內(nèi)部審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的質(zhì)量和效率，達(dá)到事半功倍的效果。

（六）加強(qiáng)制度建設(shè)，完善監(jiān)管機(jī)制

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是一個(gè)綜合工程，迫切需要有關(guān)部門細(xì)化相關(guān)法規(guī)政策，加強(qiáng)部門核算能力建設(shè)。

1.出臺(tái)綜合的自然資源資產(chǎn)相關(guān)法規(guī)政策。一是統(tǒng)一劃分標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)對(duì)自然資源的監(jiān)管涉及國(guó)土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個(gè)部門，存在政出多門、多頭監(jiān)管和“碎片化”管理問(wèn)題，出臺(tái)綜合的自然資源資產(chǎn)管理相關(guān)法規(guī)，統(tǒng)一林地、草地、耕地等的定義及其劃分標(biāo)準(zhǔn)是確定領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的現(xiàn)實(shí)選擇。二是完善排污許可制度。加強(qiáng)大氣污染、水污染的排放許可管理，明確具體的排放許可條件和程序，細(xì)化排污許可制度，以便在審查排污的合法合規(guī)性及管理方面有法可依。

2.增強(qiáng)基層監(jiān)測(cè)及統(tǒng)計(jì)能力。黨的十九大報(bào)告提出，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)，設(shè)立自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)，設(shè)立統(tǒng)一綜合的自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)及核算部門，并加強(qiáng)基層統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)能力及隊(duì)伍建設(shè)，是自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的現(xiàn)實(shí)需要，也有助于解決數(shù)出多門、數(shù)據(jù)混亂失真的問(wèn)題。

（作者單位：山西省陽(yáng)高縣經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中心，郵政編碼：038100，電子郵箱：3228145731@qq.com）

主要參考文獻(xiàn)

李博英，尹海濤.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的理論基礎(chǔ)與方法[J].審計(jì)研究， 2016（5）：32-37

林忠華.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)探討[J].審計(jì)研究， 2014（5）：10-14