丁學(xué)娜 周君婷 張程韡 周蕾

[摘 要]老齡化社會(huì)的到來(lái)，失能老人增加，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老形式的作用凸顯。作為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提供的重要載體，民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)中面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，影響到老年人的福利。從養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)公共物品屬性看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)需要利益相關(guān)者進(jìn)行分擔(dān)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有得到有效的分擔(dān)，原因在于養(yǎng)老服務(wù)的重要利益相關(guān)主體缺位，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)意識(shí)不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制尚未建立。為化解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，為老人提供更好的服務(wù)，需要強(qiáng)化政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)意識(shí)，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體確位，建立明確的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu);風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān);利益相關(guān)者

[中圖分類號(hào)]C913.7???? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A???? [文章編號(hào)]1672-1071（2019）01-0098-08

截至2016年底，全國(guó)60歲及以上老年人口約2.3億，占總?cè)丝诘?6.7%，其中65歲及以上人口1.5億，占總?cè)丝诘?0.8%，并伴隨大規(guī)模的失能、半失能老年人口，全國(guó)失能、半失能老年人大致4063萬(wàn)人，占老年人口的18.3%，由此導(dǎo)致機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增長(zhǎng)。隨著老齡化社會(huì)的到來(lái)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量在逐步增加，但是其運(yùn)營(yíng)狀況卻令人堪憂。2015年中國(guó)老齡科學(xué)研究中心發(fā)布《中國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報(bào)告》，指出在接受調(diào)研的257家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，運(yùn)營(yíng)狀況屬基本持平的占到48.1%，虧損的占32.5%，僅有19.4%有盈余;養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給結(jié)構(gòu)從檔次上看呈現(xiàn)“啞鈴形”，即養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)上高端和低端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較多，而真正符合老年人需要的中檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)份額較少，也就是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給中存在不均衡發(fā)展的問(wèn)題。十九大報(bào)告中提出要健全老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的完善成為社會(huì)關(guān)注點(diǎn)之一。作為我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系重要支撐的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其中90%以上是非營(yíng)利性的，民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（下文簡(jiǎn)稱“民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”）健全完善的迫切性日益凸顯。鑒于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)初期投入大、投資回收期長(zhǎng)、面向群體的特殊性以及機(jī)構(gòu)本身性質(zhì)的原因，其必定是風(fēng)險(xiǎn)高、收益低的行業(yè)，在日常運(yùn)行中面臨著內(nèi)外部潛在或顯現(xiàn)、原生或派生多種具體風(fēng)險(xiǎn)。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)從業(yè)難度大、風(fēng)險(xiǎn)高的現(xiàn)實(shí)影響了社會(huì)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展前景的認(rèn)知，繼而出現(xiàn)對(duì)行業(yè)困境的消極判斷，致使社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的腳步放緩甚至停滯，也損害了老年人的福利。關(guān)注民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及其化解對(duì)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升有重要意義。

一、文獻(xiàn)綜述

對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的研究，學(xué)者或關(guān)注養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)面臨的整體風(fēng)險(xiǎn)，或側(cè)重單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究。整體而言，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)五大類經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。[1]從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公私合作（PPP）模式角度來(lái)看，其面臨宏觀（外在風(fēng)險(xiǎn)）、中觀（項(xiàng)目本身風(fēng)險(xiǎn)）和微觀（內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)）三個(gè)層面的風(fēng)險(xiǎn)。[2]從單項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的研究看，學(xué)者們更多關(guān)注養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外事故風(fēng)險(xiǎn)、照護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨風(fēng)險(xiǎn)的化解或規(guī)避，學(xué)者們認(rèn)為要從內(nèi)外兩個(gè)層面進(jìn)行：在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部，主要是增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和法律意識(shí)，建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制體系，對(duì)老年人健康狀況進(jìn)行評(píng)估，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)模式，提高服務(wù)隊(duì)伍的整體素質(zhì)，強(qiáng)化日常管理機(jī)制，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警和管理機(jī)制，加大老年人無(wú)障礙生活設(shè)施等硬件投入;養(yǎng)老機(jī)構(gòu)外部措施主要是完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)政策法規(guī)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、利用財(cái)政金融工具分擔(dān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金問(wèn)題，建立利益相關(guān)者協(xié)同治理體系。[3][4][5][6][7]

研究中提出的應(yīng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)外措施較為全面，但從風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體來(lái)看，絕大部分是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身?，F(xiàn)有對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的研究主要集中于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)階段，探討的是PPP模式下公私部門的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)可行性、[8][9][10][11]原則、框架與流程，[12]而對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行服務(wù)階段風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)則關(guān)注較少。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要產(chǎn)生于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具體的運(yùn)行過(guò)程中，對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量影響重大。但養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)利益主體風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的思路仍不清晰，鑒于此，本文將從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的角度探索民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)化解思路。

二、民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架

（一）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)即界定并劃分與將來(lái)可能的損失或收益關(guān)聯(lián)的責(zé)任，且尋求在不同假設(shè)環(huán)境下，項(xiàng)目未能按計(jì)劃進(jìn)行時(shí)的責(zé)任分配問(wèn)題，[13]是風(fēng)險(xiǎn)管理策略的一部分。新公共管理運(yùn)動(dòng)興起后，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)理論被引入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)領(lǐng)域。該理論認(rèn)為，單一主體承受風(fēng)險(xiǎn)的能力有限，如果沒(méi)有公平、高效的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，公私合作模式（即PPP模式）下提供公共物品和服務(wù)的效率將會(huì)受到影響;[14][15]合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)成為公私部門合作的關(guān)鍵。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配合理化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，需要多個(gè)階段的保障，并非一蹴而就。[16]總體來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)需要三個(gè)環(huán)節(jié)保障，才能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)在公私部門間的分配，確保風(fēng)險(xiǎn)最小化，即初步分擔(dān)階段、公私部門談判分擔(dān)階段、風(fēng)險(xiǎn)跟蹤和再分擔(dān)階段。[17]在每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分配階段，風(fēng)險(xiǎn)通常依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與合作所獲權(quán)利、（風(fēng)險(xiǎn)控制）能力、收益、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)意愿、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上限[18]等原則被分為兩類：自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

1. 民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的必要性分析

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)是一種準(zhǔn)公共物品，具有福利性和公益性，這種屬性決定其發(fā)展具有投資大、見(jiàn)效慢、利潤(rùn)低、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)。[19]在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提供上，單純依靠政府或市場(chǎng)都無(wú)法有效滿足老年人的需要，因?yàn)榉?wù)過(guò)程同時(shí)存在市場(chǎng)失靈和政府失靈，非營(yíng)利組織的介入能夠較好地解決這些問(wèn)題。

民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)介入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域雖是對(duì)政府養(yǎng)老責(zé)任的一種分擔(dān)，但是這種分擔(dān)并不意味著政府可以把機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)提供中的風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移給民非組織，因?yàn)椴⒎撬械娘L(fēng)險(xiǎn)都可由民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)控制。從對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制程度來(lái)看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)可以分為難以控制的風(fēng)險(xiǎn)、可部分控制的風(fēng)險(xiǎn)、可完全控制的風(fēng)險(xiǎn)三類，[20]因而，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的化解責(zé)任無(wú)法由民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一方完全承擔(dān)，即風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)與養(yǎng)老服務(wù)提供效率之間存在一個(gè)最優(yōu)分擔(dān)區(qū)間，一旦超過(guò)這個(gè)區(qū)間，民非組織提供養(yǎng)老服務(wù)的效率就會(huì)下降。[21]況且非營(yíng)利組織本身存在志愿失靈[22]的缺陷，需要得到具備風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的相關(guān)主體的支持，才能更好實(shí)現(xiàn)服務(wù)目標(biāo)。最終，社會(huì)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制成為化解民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的思路。

2. 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體的選擇

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)過(guò)程復(fù)雜，牽涉主體較多，應(yīng)將關(guān)聯(lián)密切、且更具風(fēng)險(xiǎn)控制能力的相關(guān)利益主體納入到運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制中。利益相關(guān)者（Stakeholder）是對(duì)組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有影響，或會(huì)對(duì)組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程有影響的個(gè)人或群體。[23]米切爾依據(jù)合法性（Legitimacy）、權(quán)力性（Power）和緊急性（Urgency）將組織的利益相關(guān)者劃分為三類：確定型（Definitive Stakeholders）、預(yù)期型（Expectant Stakeholders）和潛在型（Definitive Stakeholders）。[24]確定型利益相關(guān)者同時(shí)具備三個(gè)屬性，對(duì)組織發(fā)展作用重大，組織需要密切關(guān)注;對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，主要有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資者、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、管理人員、護(hù)理人員、入住老人及其家屬等。預(yù)期型利益相關(guān)者具備三個(gè)屬性的其中兩個(gè)，與組織保持密切聯(lián)系;對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，主要有政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、金融機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)投資者等。潛在型利益相關(guān)者僅具備三屬性其中之一，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，主要有輿論媒體和社會(huì)公眾等。不同類型利益相關(guān)者對(duì)組織管理活動(dòng)的影響存在差異，并因時(shí)空變換而不同，因而，組織對(duì)利益相關(guān)者不需同等對(duì)待，需因地制宜地分類處理。[25]基于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的角度，本文主要關(guān)注預(yù)期型利益相關(guān)者，同時(shí)考慮到中國(guó)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展尚不穩(wěn)定、部分預(yù)期型利益相關(guān)主體發(fā)揮作用尚需時(shí)間的情境，故而選擇政府、行業(yè)協(xié)會(huì)作為主要相關(guān)利益主體進(jìn)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)分析。另外，限于篇幅，文中將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體作為一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體，以便于與政府、行業(yè)協(xié)會(huì)并列討論。

三、民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)現(xiàn)狀

為更好地分析民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及其分擔(dān)現(xiàn)狀，本研究采用結(jié)構(gòu)訪談法實(shí)地調(diào)研了N市鼓樓區(qū)具有代表性的多家民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)以及政府職能部門。N市鼓樓區(qū)的老齡人口比例達(dá)到了20%，已經(jīng)達(dá)到了中度老齡化程度。該區(qū)受養(yǎng)老需求不斷增加，社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展較早等因素的影響，民非養(yǎng)老服務(wù)在N市已經(jīng)發(fā)展較為成熟，故民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行中展現(xiàn)出的風(fēng)險(xiǎn)情形更具典型性。

本文選取該區(qū)的一家經(jīng)營(yíng)近10年且運(yùn)行情況相對(duì)穩(wěn)定的Z機(jī)構(gòu)作為案例。Z機(jī)構(gòu)作為起步較早的一家民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，曾經(jīng)得到過(guò)各界的廣泛關(guān)注，其運(yùn)行中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)狀況及其應(yīng)對(duì)具有較強(qiáng)典型性。機(jī)構(gòu)于2010年建成并運(yùn)營(yíng)，占地面積960平方米，床位72個(gè)，收費(fèi)區(qū)間為2000-3400元/人。其主要服務(wù)對(duì)象為高齡老人及不能自理，半自理的老人，入住率一般保持在60%-70%之間?？傮w上，機(jī)構(gòu)處于收支相對(duì)平衡、略微盈利的狀態(tài)。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要面臨四類風(fēng)險(xiǎn)：財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、人力風(fēng)險(xiǎn)及責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)四類，且絕大部分由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獨(dú)自承擔(dān)，政府和行業(yè)協(xié)會(huì)只承擔(dān)小部分，且存在分擔(dān)效果不理想的狀況。

（一）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不足

1. 政府補(bǔ)貼少，運(yùn)行資金短缺

民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源一般主要由入住費(fèi)用、政府補(bǔ)貼組成。據(jù)調(diào)研，政府對(duì)該區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼主要有建設(shè)補(bǔ)貼、床位維護(hù)補(bǔ)貼等綜合運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、綜合保險(xiǎn)補(bǔ)貼以及稅收優(yōu)惠等。雖然有多項(xiàng)補(bǔ)貼，政府每月的補(bǔ)貼額度占Z機(jī)構(gòu)整體運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的7%-8%，無(wú)法扭轉(zhuǎn)收支勉強(qiáng)平衡的局面。入住收費(fèi)是機(jī)構(gòu)運(yùn)行資金的主要來(lái)源，但受入住率影響程度較大。在調(diào)研期間，Z機(jī)構(gòu)正由于入住率下降而陷入資金困境。為擺脫資金困境，Z機(jī)構(gòu)考慮過(guò)銀行貸款，但是從銀行獲得貸款門檻較高，無(wú)法獲得有效資金支持。最終，Z機(jī)構(gòu)選擇了民間借貸，其負(fù)責(zé)人表示雖然民間借貸利息高于銀行貸款，卻緩解了他們資金困境。

2. 財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，機(jī)構(gòu)對(duì)資金總體把握不足

由于聘請(qǐng)專職財(cái)務(wù)人員需要較高的人力成本，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通常采用財(cái)務(wù)外包形式，缺乏健全的財(cái)務(wù)管理制度，Z機(jī)構(gòu)采用的就是個(gè)人代賬方式。個(gè)人代賬方式雖能節(jié)省成本，但較難全盤核算該機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)動(dòng)態(tài)，無(wú)法從總體上把握機(jī)構(gòu)總體的資金運(yùn)轉(zhuǎn)狀況。

（二）經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)分擔(dān)

1. 管理過(guò)程不順暢，機(jī)構(gòu)發(fā)展動(dòng)力不足

Z機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人表示，當(dāng)初進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)是受到政府部門朋友的鼓勵(lì)，在此之前，他并沒(méi)有相關(guān)專業(yè)教育背景及運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向并沒(méi)有充分的把握。同時(shí)，Z機(jī)構(gòu)大部分管理人員由負(fù)責(zé)人的親戚朋友擔(dān)任，缺少經(jīng)濟(jì)、管理、心理和服務(wù)等各方面的專業(yè)知識(shí)，并不具備現(xiàn)代管理理念和能力，也缺乏養(yǎng)老機(jī)構(gòu)持續(xù)運(yùn)行的長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光。

2. 入住率不確定，機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)壓力大

老人入住率的高低是影響?zhàn)B老機(jī)構(gòu)盈利與否的重要因素，也是機(jī)構(gòu)能否實(shí)現(xiàn)資金可循環(huán)運(yùn)營(yíng)的重要方面。據(jù)Z機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人透露，想要保持盈利，入住率必須達(dá)到70%以上，低于這一水平，機(jī)構(gòu)便處于虧損狀態(tài)。調(diào)研期間，Z機(jī)構(gòu)正由于入住率低于70%，盈利能力大幅下降，機(jī)構(gòu)運(yùn)行出現(xiàn)困境;對(duì)此，機(jī)構(gòu)束手無(wú)策。

（三）人力風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不力

1. 政府介入效果不佳，護(hù)理人員數(shù)量難保障

Z機(jī)構(gòu)擁有護(hù)理人員7人，管理人員2人。護(hù)理人員皆為女性，持有初級(jí)護(hù)理證書(shū)的有3人，中級(jí)護(hù)理證書(shū)的有2人，高級(jí)護(hù)理證書(shū)的2人。該機(jī)構(gòu)護(hù)理人員專業(yè)素質(zhì)能夠滿足護(hù)理需要，且后期培訓(xùn)能夠跟得上。對(duì)于護(hù)理人員的培訓(xùn)，初級(jí)護(hù)理由區(qū)級(jí)政府組織培訓(xùn)，培訓(xùn)周期為2-4次/年，中、高級(jí)護(hù)理則由省市共同組織，委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)且承擔(dān)全部費(fèi)用。但是護(hù)理人員數(shù)量不足，很多時(shí)候需要機(jī)構(gòu)管理人員兼任護(hù)理人員。雖然N市開(kāi)始與高校合作培養(yǎng)專業(yè)護(hù)理人員，并配套出臺(tái)了護(hù)理人員入職獎(jiǎng)勵(lì)辦法，但實(shí)施效果不佳，專業(yè)人員仍不愿進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)。

2. 行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)急式干預(yù)，養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍長(zhǎng)期供給不穩(wěn)定

Z機(jī)構(gòu)護(hù)理人員工資一般在3000-4000元，且沒(méi)有參加社會(huì)保險(xiǎn)。護(hù)理人員工作年限三年以下的有3人，三年的有3人，10年的有1人，護(hù)理人員的流動(dòng)性相對(duì)較大。面對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員短缺且流動(dòng)性偏大的問(wèn)題，行業(yè)協(xié)會(huì)的介入表現(xiàn)為對(duì)會(huì)員養(yǎng)老機(jī)構(gòu)間護(hù)理人員進(jìn)行短期調(diào)劑，無(wú)法滿足養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍穩(wěn)定發(fā)展的需要。

（四）責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不利

1. 機(jī)構(gòu)法律責(zé)任認(rèn)知不清，行業(yè)協(xié)會(huì)指導(dǎo)力度小

民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)欠缺相關(guān)法律責(zé)任意識(shí)。Z機(jī)構(gòu)雖然與被服務(wù)方簽訂了入住協(xié)議等一系列涉及事故發(fā)生的責(zé)任承擔(dān)合同，但由于機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)提供過(guò)程中的責(zé)任認(rèn)定規(guī)則不清晰，合同中許多責(zé)任條款實(shí)際為無(wú)效條款，實(shí)用性不強(qiáng)。與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比較，入住老人總是處于劣勢(shì)地位，一旦事故發(fā)生，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍然需要承擔(dān)責(zé)任，合同條款則顯得形同虛設(shè)。行業(yè)協(xié)會(huì)表示他們更多對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)起監(jiān)督作用，并不常涉及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)事故責(zé)任相關(guān)法律知識(shí)的普及。

2. 政府保險(xiǎn)化機(jī)構(gòu)事故責(zé)任，風(fēng)險(xiǎn)化解效果不佳

有效的突發(fā)事故應(yīng)對(duì)機(jī)制，可減少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨事故時(shí)的被動(dòng)狀態(tài)，但Z機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人表示，因設(shè)施及護(hù)理人員過(guò)失而導(dǎo)致的事故較少，因而機(jī)構(gòu)對(duì)于老人突發(fā)事故的應(yīng)對(duì)機(jī)制尚未成型?，F(xiàn)有對(duì)事故的應(yīng)對(duì)方法即是政府將事故責(zé)任進(jìn)行了保險(xiǎn)化，即政府統(tǒng)一組織養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與第三方保險(xiǎn)公司簽訂綜合保險(xiǎn)合同，但實(shí)施效果并不理想。Z機(jī)構(gòu)對(duì)于政府統(tǒng)一投保的綜合險(xiǎn)條款及索賠款項(xiàng)并不熟知，同時(shí)對(duì)保險(xiǎn)的使用持完全否定的態(tài)度。原因在于事故責(zé)任認(rèn)定后，雖能得到保險(xiǎn)公司的賠付，但也會(huì)引發(fā)家屬對(duì)于機(jī)構(gòu)責(zé)任的追究和更高的索賠要求，最終養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將承擔(dān)更大的損失。

綜上所述，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)中，政府通過(guò)綜合運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼分擔(dān)了一部分財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但補(bǔ)貼總量不足;通過(guò)優(yōu)惠政策激勵(lì)護(hù)理人員質(zhì)與量的提升，但作用效果有待提升;通過(guò)對(duì)老人突發(fā)事故責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)化減輕養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的被動(dòng)狀態(tài)，但現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中淪為形式化。行業(yè)協(xié)會(huì)僅參與人力風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，通過(guò)短期調(diào)配民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)間的護(hù)理人員余缺，應(yīng)急式干預(yù)護(hù)理人員的高流動(dòng)性對(duì)護(hù)理服務(wù)的影響;但這僅是權(quán)宜之計(jì)，對(duì)于護(hù)理服務(wù)人員的穩(wěn)定性保障無(wú)進(jìn)一步應(yīng)對(duì)之策。整體而言，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要由機(jī)構(gòu)本身承擔(dān)，政府、行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不足。

四、民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不足的原因分析

（一）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)意識(shí)弱

民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性質(zhì)本身隱藏了一定的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，雖然它在養(yǎng)老服務(wù)供給中能夠提升服務(wù)效率，但也會(huì)面對(duì)志愿失靈，運(yùn)行資金不足即是最主要的表現(xiàn)。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力本身存在一定缺陷的民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，首先，政府并沒(méi)有清晰的認(rèn)識(shí)到與民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)與養(yǎng)老服務(wù)供給效率之間存在一個(gè)調(diào)整區(qū)間，超出這個(gè)區(qū)間，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越多，養(yǎng)老服務(wù)提供效率就越低。其次，行業(yè)協(xié)會(huì)作為代表養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利益的中介組織，并沒(méi)有意識(shí)到其服務(wù)、溝通的職能，沒(méi)有對(duì)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與分析，也沒(méi)有推動(dòng)建立一套風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。再次，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)直接承擔(dān)絕大部分運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，雖然自身承擔(dān)能力不足，但也沒(méi)有意識(shí)到構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制，外分一些需要其他利益相關(guān)主體協(xié)助才能解決的風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的化解。

（二）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體缺位

1. 民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身發(fā)育不全，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力弱

（1）專業(yè)服務(wù)定位不清。機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向定位決定了機(jī)構(gòu)具體管理活動(dòng)的組織，最終影響機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理人員對(duì)于機(jī)構(gòu)的服務(wù)定位并沒(méi)有明確認(rèn)知，只是著眼于眼前的服務(wù)供給環(huán)境;對(duì)于老年人心理、老年人服務(wù)所需以及滿足需求的手段探索較少，更多只提供基礎(chǔ)護(hù)理服務(wù)，勉強(qiáng)維持經(jīng)營(yíng)。（2）管理能力不足。民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)管理人員。目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大部分負(fù)責(zé)人及具體管理人員很少具備管理經(jīng)驗(yàn)，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)很難適應(yīng)當(dāng)前的市場(chǎng)環(huán)境，無(wú)法捕捉市場(chǎng)環(huán)境對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的要求并進(jìn)行管理嘗試，只能被動(dòng)應(yīng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的基本要求。（3）服務(wù)隊(duì)伍不穩(wěn)定。護(hù)理人員的數(shù)量和質(zhì)量是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的重要依托，但限于資金壓力等機(jī)構(gòu)本身的原因，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)力維持穩(wěn)定的服務(wù)人員隊(duì)伍。（4）法律意識(shí)及知識(shí)欠缺。被服務(wù)方與機(jī)構(gòu)都對(duì)于老人突發(fā)事故責(zé)任認(rèn)定的法律認(rèn)識(shí)不清，法律意識(shí)不足，在管理過(guò)程中沒(méi)有法律方面的咨詢或支撐，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)上束手無(wú)策。

2. 行業(yè)協(xié)會(huì)功能嚴(yán)重缺失，未明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)職能

N市的社會(huì)福利行業(yè)協(xié)會(huì)成立于2006年，具有明確的組織目標(biāo)，即“推進(jìn)服務(wù)專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)，提升社會(huì)福利服務(wù)從業(yè)人員素質(zhì)和職業(yè)技能水平”;業(yè)務(wù)范圍中明確了其提供政策咨詢、信息交流、職業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)中介、機(jī)構(gòu)資質(zhì)評(píng)估、行業(yè)規(guī)范、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、維護(hù)會(huì)員機(jī)構(gòu)合法權(quán)益等工作內(nèi)容。但在具體執(zhí)行中，行業(yè)協(xié)會(huì)主要關(guān)注的工作內(nèi)容有：護(hù)理人員初級(jí)資格證的培訓(xùn)和考核認(rèn)證、政策傳達(dá)與解釋、機(jī)構(gòu)資質(zhì)評(píng)價(jià)。從管理方向上看，行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)注點(diǎn)主要是針對(duì)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從上到下的管控，而對(duì)于需要協(xié)會(huì)從下到上的代表養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)化解的工作內(nèi)容基本不涉及，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)作用不明確。

另外，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，行業(yè)協(xié)會(huì)只是由多家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)組成的一個(gè)形式架構(gòu)，沒(méi)有對(duì)該行業(yè)的具體、特殊情形進(jìn)行認(rèn)知，其對(duì)于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)上的溝通、協(xié)調(diào)服務(wù)和咨詢功能不足或缺失。從溝通和咨詢職能上看，協(xié)會(huì)對(duì)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行狀態(tài)了解甚少，面對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遇到的法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、管理過(guò)程中的混亂狀況無(wú)法進(jìn)行咨詢指導(dǎo)，也無(wú)法就養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與政府部門有效溝通;政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)狀態(tài)的把握要通過(guò)其自身構(gòu)建的相關(guān)網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)以及組織季度會(huì)議。在內(nèi)外資源協(xié)調(diào)上，行業(yè)協(xié)會(huì)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)機(jī)制并未成型，外部資源的引入措施并不顯著。N市行業(yè)協(xié)會(huì)主要通過(guò)組織養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立微信群進(jìn)行資源協(xié)調(diào)，各機(jī)構(gòu)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)自發(fā)交流，協(xié)會(huì)并未在其中發(fā)揮真正的引導(dǎo)作用。

3. 政府作用欠缺，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)效應(yīng)微弱

由于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本身的性質(zhì)，即使在入住率能夠保障的情況下，運(yùn)行過(guò)程中仍會(huì)存在資金方面困難，表現(xiàn)在收入來(lái)源無(wú)保障、支出負(fù)擔(dān)大兩方面。首先，收入主要靠服務(wù)收費(fèi)，但非營(yíng)利性質(zhì)決定了收費(fèi)水平普遍偏低，加之入住率的影響，收入來(lái)源無(wú)保障。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼政策影響甚微，無(wú)法根本緩解養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率，政府并沒(méi)有采取措施分擔(dān)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的壓力。另方面，支出負(fù)擔(dān)主要源于老人意外事故賠償。雖然政府對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了保險(xiǎn)化處理，由保險(xiǎn)公司提供相關(guān)的第三方責(zé)任險(xiǎn)。但Z機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人表示，保險(xiǎn)公司提供的保險(xiǎn)不能完全滿足需要，一方面在于該保險(xiǎn)的賠付過(guò)程繁瑣，不易操作;另一方面在于賠付金額有限;同時(shí)，還在于第三方責(zé)任險(xiǎn)保費(fèi)大部分由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)，一定程度上加重了機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。

（三）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制尚未建構(gòu)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與行業(yè)協(xié)會(huì)、政府之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問(wèn)題，無(wú)法有效聯(lián)合以共同應(yīng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)。

1. 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則模糊

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則是劃分風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體責(zé)任范圍的依據(jù)，明確的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則、細(xì)化各方有能力控制的風(fēng)險(xiǎn)，能夠減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。作為一項(xiàng)準(zhǔn)公共物品，政府與民非機(jī)構(gòu)共同合作，才能保障社會(huì)整體養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)與量?，F(xiàn)實(shí)中政府、行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)有限，究其原因在于三者就養(yǎng)老服務(wù)供給風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)界限沒(méi)有明確，前二者在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上的彈性空間較大。

2. 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架未成形

由于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)意識(shí)不足以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)各主體間信息溝通不暢，政府、行業(yè)協(xié)會(huì)與民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并沒(méi)有就風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架達(dá)成一致。目前來(lái)看，雖然政府承擔(dān)了民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)部分財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、人力風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，行業(yè)協(xié)會(huì)也參與了部分人力風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，但是，各主體之間并沒(méi)有達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的制度性規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過(guò)程中存在較大的隨意性。即風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架并未成形，對(duì)于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府、行業(yè)協(xié)會(huì)就運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分擔(dān)比例、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)調(diào)整方法等內(nèi)容都沒(méi)有明確界定。

五、民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)化解建議

（一）強(qiáng)化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)利益主體的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)意識(shí)

養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)在老齡化條件下是全社會(huì)都面臨的風(fēng)險(xiǎn)，政府在化解風(fēng)險(xiǎn)方面負(fù)有不可推卸的責(zé)任。民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分擔(dān)了政府的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，但在獨(dú)立應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上存在一定困難和服務(wù)效率損失，需要養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)利益主體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。首先，政府需要意識(shí)到民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)存在一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)度與服務(wù)效率的協(xié)調(diào)區(qū)間，積極推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的建立。其次，行業(yè)協(xié)會(huì)要依照其宗旨，明晰風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)意識(shí)，主動(dòng)識(shí)別養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并嘗試與政府進(jìn)行溝通，推動(dòng)建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。再次，作為養(yǎng)老服務(wù)的主體，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也要樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的意識(shí)，積極與行業(yè)協(xié)會(huì)溝通、反饋運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于自身無(wú)法承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，尋求風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的解決機(jī)制。

（二）推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體確位

民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度運(yùn)轉(zhuǎn)的前提是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體的功能完整、對(duì)自身職責(zé)有明確的認(rèn)知。面對(duì)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)化解困境，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)各主體職能明晰化是核心。

1. 促進(jìn)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健全自身功能

民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)中需要明確非營(yíng)利組織的性質(zhì)，確定專業(yè)性服務(wù)的定位，以此為前提確定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在整個(gè)市場(chǎng)環(huán)境中的定位，對(duì)于盈利及其分配有更深入的認(rèn)知;引入專業(yè)管理人員，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃;提高服務(wù)的專業(yè)性，更多考察養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的專業(yè)化需求，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮提升機(jī)構(gòu)自身能力，滿足老人對(duì)服務(wù)的需求;組織制定有效的護(hù)理服務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理、護(hù)理人員管理、應(yīng)急管理等規(guī)范，保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在一個(gè)穩(wěn)定、規(guī)范的軌道上運(yùn)行。

2. 做實(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)功能

在民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的化解上，行業(yè)協(xié)會(huì)需著重做實(shí)溝通、協(xié)調(diào)服務(wù)、咨詢的功能。行業(yè)協(xié)會(huì)作為一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的聯(lián)合，能夠發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，具備單個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不具備的專業(yè)、資源優(yōu)勢(shì)。對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)中的共性問(wèn)題，一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部需更加敏感地捕捉問(wèn)題，并在會(huì)員養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行內(nèi)部資源的統(tǒng)籌或互助，或者就相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行發(fā)掘，有效解決單個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的共性問(wèn)題，例如規(guī)范護(hù)理人員調(diào)配制度、推動(dòng)管理制度借鑒利用等;另一方面，對(duì)于行業(yè)內(nèi)部無(wú)法解決的共性問(wèn)題，行業(yè)協(xié)會(huì)可發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，集會(huì)員機(jī)構(gòu)之力與政府協(xié)商，或條件允許時(shí)引入市場(chǎng)資源等，組織構(gòu)建多方參與的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

3. 加強(qiáng)政府作用

加強(qiáng)政府的作用需要在資金和政策方面進(jìn)行。（1）資金方面，明確財(cái)政支持責(zé)任，多維度加大資助力度。由于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)水平較低，政府需要完善財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)其資金支持力度，提高現(xiàn)有對(duì)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼力度，健全養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)定價(jià)機(jī)制，完善稅收優(yōu)惠支持;（2）政策層面，多層次細(xì)化對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持政策，保障政策的可操作性。例如，針對(duì)意外事故保險(xiǎn)形式化的現(xiàn)狀，需要繼續(xù)與保險(xiǎn)公司談判，細(xì)化政策支持，切實(shí)解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的事故賠償壓力。

（三）搭建規(guī)范、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

1. 明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

結(jié)合PPP項(xiàng)目中使用較多的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則、民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、養(yǎng)老服務(wù)的高風(fēng)險(xiǎn)、低收益特征，以及目前機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的現(xiàn)狀，本文認(rèn)為，在民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則選擇上應(yīng)采取按照風(fēng)險(xiǎn)控制能力、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)上限的原則進(jìn)行責(zé)任劃分?？傮w而言，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、政府、行業(yè)協(xié)會(huì)憑借其在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)控制上的優(yōu)勢(shì)，明確不同的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)偏好。政府傾向于政治風(fēng)險(xiǎn)、政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)、政府信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)等;行業(yè)協(xié)會(huì)傾向于技術(shù)風(fēng)險(xiǎn);民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要全面統(tǒng)籌化解運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，前二者從各自側(cè)重的層面對(duì)其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。鑒于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)育尚未健全，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力有限，需逐步強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力，如此，按照各主體的能力進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配，一定程度上給風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體明確承擔(dān)上限，保障風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體對(duì)于所負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的控制力，而不至于各主體無(wú)法承受風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)壓力，使風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)形式化。

2. 制度化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架明確了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的階段及內(nèi)容，考慮到民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)狀況，多主體參與、多階段循環(huán)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架制度化是一個(gè)可行的選擇。由于養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)性以及外部環(huán)境的復(fù)雜性、變動(dòng)性，信息不對(duì)稱普遍存在，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)無(wú)法一次完成、責(zé)任難以長(zhǎng)期固定，需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)跟蹤，循環(huán)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析與再分擔(dān)，讓風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)效果更好（如圖1所示）。

圖1 民辦非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)實(shí)施框架圖

（1）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析階段。該階段需要政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共同對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)行識(shí)別，并分析風(fēng)險(xiǎn)致因，為風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)做好鋪墊。就調(diào)研來(lái)看，目前明確識(shí)別出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)有財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、人力風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

（2）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)階段。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與分析后，按照風(fēng)險(xiǎn)控制能力、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上限的原則，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)劃分。本文認(rèn)為，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)四類運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)可進(jìn)行如下的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

① 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要三方共同承擔(dān)。針對(duì)資金不足的狀況，需要政府多方位、多層次在實(shí)質(zhì)上加大財(cái)政支持力度，例如：發(fā)達(dá)國(guó)家通常為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供10年以上、利率在5%左右的長(zhǎng)期貸款。行業(yè)協(xié)會(huì)也需要多方尋求資源，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擴(kuò)大收入來(lái)源;此處行業(yè)協(xié)會(huì)處于輔助分擔(dān)的位置。針對(duì)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理不健全的狀況，行業(yè)協(xié)會(huì)可考慮對(duì)多家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，采用聯(lián)合雇傭方式，即多家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)聯(lián)合雇傭一位專業(yè)的財(cái)務(wù)人員，共同分擔(dān)雇傭成本。

② 經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)需要分工合作。管理能力不足的問(wèn)題更多需要民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身來(lái)承擔(dān)，但是需要行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)及管理溝通能力的培訓(xùn)，保障行業(yè)協(xié)會(huì)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有長(zhǎng)效的信息溝通渠道。對(duì)于入住率問(wèn)題，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本身無(wú)法獨(dú)立解決，需要政府部門強(qiáng)化補(bǔ)貼，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)，幫助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)破解其影響入住率的關(guān)鍵點(diǎn)。

③ 人力風(fēng)險(xiǎn)更多需要行業(yè)內(nèi)部分擔(dān)，政府處于輔助的位置上，大部分風(fēng)險(xiǎn)需要民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身以及行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行分擔(dān)。政府可出臺(tái)優(yōu)惠政策、鼓勵(lì)多方合作培養(yǎng)和引導(dǎo)優(yōu)秀護(hù)理人員進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)首先需要明確服務(wù)定位，招聘適合其發(fā)展需要的人才;其次要強(qiáng)化對(duì)已有護(hù)理人員的培訓(xùn)與管理。行業(yè)協(xié)會(huì)需要?jiǎng)?chuàng)造性的引導(dǎo)、幫助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)找準(zhǔn)定位，并制定合理的發(fā)展規(guī)劃;通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)督、創(chuàng)新培訓(xùn)方式等手段，推動(dòng)護(hù)理人員隊(duì)伍質(zhì)與量的提升。

④ 責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)需要各方通力合作。首先，責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)需要民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)本身的法律意識(shí)以及相應(yīng)的知識(shí)，也需要專業(yè)法律人士的介入幫扶。行業(yè)協(xié)會(huì)一方面可以對(duì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行相關(guān)法律知識(shí)的培訓(xùn)，另一方面可以協(xié)會(huì)的名義專門聘請(qǐng)一位法律顧問(wèn)，供協(xié)會(huì)會(huì)員養(yǎng)老機(jī)構(gòu)咨詢，并嘗試由法律顧問(wèn)聯(lián)合養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)專業(yè)人士制定法律上有效的老人入住責(zé)任合同，減少責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)帶給機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。其次，養(yǎng)老服務(wù)事故責(zé)任保險(xiǎn)化的思路需要政府強(qiáng)化政策干預(yù)，推動(dòng)保險(xiǎn)公司改良險(xiǎn)種設(shè)計(jì);再有，針對(duì)參保費(fèi)用問(wèn)題，協(xié)會(huì)可代表機(jī)構(gòu)與政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，優(yōu)化保費(fèi)分擔(dān)方式。

（3）風(fēng)險(xiǎn)跟蹤與再分配階段。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)階段僅就當(dāng)下情境識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分擔(dān)，且實(shí)際具體的分擔(dān)效果無(wú)法把握，因而風(fēng)險(xiǎn)跟蹤需持續(xù)進(jìn)行。為此，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)與政府部門要建立信息互通制度，對(duì)于各風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中遇到的困難進(jìn)行及時(shí)溝通，及時(shí)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)思路。同時(shí)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)后不斷顯現(xiàn)的未識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，也要再次納入風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析與分擔(dān)的流程中，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

注釋：

①中華人民共和國(guó)民政部.2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].（2017-08-03）[2018-02-03]. http：// ww w.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170 800005382.shtml.

②中華人民共和國(guó)民政部. 三部門發(fā)布第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果[EB/OL].（2016- 10-09）[2018-02-03].http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201610/20161000001974.shtml.

③新華網(wǎng).中國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報(bào)告：受訪養(yǎng)老機(jī)構(gòu)約三成處虧損狀態(tài)[EB/OL]. （2015-07-16） [2018-02-03]. http：//news.xinhuanet. com/fortune/2015-07/16/c_1115948921.htm.

④任猛.我國(guó)民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的政策困境及建議[EB/OL].（2017-6-26） [2018-02-03].http：//w ww.cqmj.org.cn/？Politi-cal/5243.html.

⑤中國(guó)老齡科學(xué)研究中心.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“民辦公助”形同虛設(shè)[EB/OL]. （2012-1-12） [2018-02-03].http：//ww w.crca.cn/jjcy/2012- 01-12/579.html.

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（責(zé)任編輯：悠 然）

[基金項(xiàng)目]國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金2017青年項(xiàng)目“國(guó)際比較視野下中國(guó)企業(yè)職業(yè)福利供給結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題研究”（17CGL034）。

[收稿日期]2018-12-24

[作者簡(jiǎn)介]丁學(xué)娜（1985-），山東沂水人，博士，南京審計(jì)大學(xué)公共管理學(xué)院講師，主要從事社會(huì)福利、社會(huì)政策研究;周君婷（1996-），江蘇鹽城人，南京審計(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院本科生;張程韡（1996-），山西陽(yáng)泉人，南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院本科生;周蕾（1997-），江蘇鹽城人，南京審計(jì)大學(xué)金融學(xué)院本科生。