張東祥

摘? ? ? 要：黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制是增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的關(guān)鍵所在，對(duì)全面提升從嚴(yán)管黨治黨水平意義重大。監(jiān)督機(jī)制是《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》保障體系的重要組成部分，對(duì)于中央和縣以上地方黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的穩(wěn)步推行、黨委政法委員會(huì)職能的充分發(fā)揮、政法單位黨組（黨委）依規(guī)履職等方面影響較大。政法工作監(jiān)督機(jī)制的特殊性集中表現(xiàn)為監(jiān)督主體的多元性、監(jiān)督范圍的廣泛性以及監(jiān)督程序的嚴(yán)密性。為進(jìn)一步深化依規(guī)治黨，加強(qiáng)黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，需要在政治輪訓(xùn)、政治督察、執(zhí)法監(jiān)督、紀(jì)律作風(fēng)督查巡查等方面進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)制度和措施。

關(guān)? 鍵? 詞：《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》;監(jiān)督機(jī)制;黨內(nèi)法規(guī)

中國(guó)分類號(hào)：D631? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2019）11-0014-08

收稿日期：2019-10-09

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)步入“快車道”，全面從嚴(yán)治黨的制度籠子越扎越牢。習(xí)近平總書記站在推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程的戰(zhàn)略高度，提出要不斷深化對(duì)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)。[1]通過逐步形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)而不懈努力。全面依法治國(guó)需要堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，政法工作是依法治國(guó)的主戰(zhàn)場(chǎng)，黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)也要依法依規(guī)開展。深入推進(jìn)新時(shí)代政法改革，應(yīng)堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持憲法法律至上，維護(hù)社會(huì)公平正義，加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督。[2]基于此，2018年底，中共中央政治局審議通過了《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），該《條例》是中國(guó)共產(chǎn)黨建黨以來第一部關(guān)于政法工作的黨內(nèi)法規(guī)，不僅在黨內(nèi)法規(guī)體系完善方面具有重要意義，同時(shí)在黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作全面系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)中具有里程碑意義。監(jiān)督機(jī)制普遍存在于具體的黨內(nèi)法規(guī)制度中，黨內(nèi)有權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)《黨章》等對(duì)有關(guān)黨組織、黨員遵守和執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。全面從嚴(yán)治黨要解決有規(guī)可依的問題，更要著力提升制度執(zhí)行力，而這正是黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的核心要義。本文以《條例》規(guī)定為依據(jù)，結(jié)合黨內(nèi)監(jiān)督制度相關(guān)理論研究，試圖梳理出《條例》監(jiān)督機(jī)制的重要價(jià)值、核心內(nèi)容、行為模式以及細(xì)化舉措等，以期對(duì)《條例》的全面貫徹落實(shí)特別是對(duì)民族地區(qū)政法工作的高效開展有所助益。

一、黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的重要價(jià)值

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的黨內(nèi)監(jiān)督更多地體現(xiàn)為一種政治性監(jiān)督和黨性監(jiān)督，黨既是監(jiān)督的主體，也是監(jiān)督的客體。[3]完善黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制是深化制度治黨、依規(guī)治黨的必由之路，是全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局的內(nèi)在要求，具有以下三個(gè)方面的重要價(jià)值。

（一）監(jiān)督機(jī)制是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要內(nèi)容

全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐證明，黨自我凈化是有效的，我們的黨完全有能力解決自身存在的問題。解決問題的根本就是從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，從嚴(yán)要體現(xiàn)在監(jiān)督機(jī)制上，要在重要的黨內(nèi)法規(guī)中明確監(jiān)督舉措。要堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外，強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督作用，讓日常管理監(jiān)督與黨員領(lǐng)導(dǎo)干部如影隨形、不留空當(dāng)。[4]從黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史看，監(jiān)督機(jī)制一直是制度建設(shè)的重要內(nèi)容。1990年，黨的十三屆六中全會(huì)通過了《關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，該《決定》要求建立和完善黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督制度，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，建議全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院適時(shí)制定相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行依法監(jiān)督，要求中央紀(jì)律檢查委員會(huì)會(huì)同中央組織部擬定黨內(nèi)監(jiān)督條例。1992年黨的十四大第一次將“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”確定為黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的重要任務(wù)，并明確其檢查和處理黨員違紀(jì)案件的重要職責(zé)。2016年，黨的十八屆六中全會(huì)審議通過了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的指導(dǎo)思想、基本原則、監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式等重要問題作出規(guī)定，為新形勢(shì)下強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督提供了根本遵循。2017年，中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的督促檢查工作的意見》，從指導(dǎo)思想、主要任務(wù)、工作原則、工作制度、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面對(duì)加強(qiáng)新形勢(shì)下黨的監(jiān)督檢查工作提出了明確要求，目的是促進(jìn)監(jiān)督機(jī)制的規(guī)范化、科學(xué)化?？梢?，加強(qiáng)和完善監(jiān)督機(jī)制是貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的重要支撐，也是推動(dòng)完善各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的根本遵循。[5]2018年審議通過，2019年1月開始施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》專門就監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了明確規(guī)定。

（二）監(jiān)督機(jī)制是提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的重要途徑

制度的生命力在于執(zhí)行。貫徹執(zhí)行法規(guī)制度關(guān)鍵在真抓，靠的是嚴(yán)管。要堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有特權(quán)、制度約束沒有例外，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。[6]監(jiān)督的目的就是促進(jìn)制度執(zhí)行、保障制度執(zhí)行，監(jiān)督機(jī)制不到位的制度很難落到實(shí)處。目前，現(xiàn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)超過220部，發(fā)揮著創(chuàng)設(shè)制度、把準(zhǔn)方向的重要作用。黨的十八大以來，黨中央特別重視黨內(nèi)法規(guī)的制定，每一部黨內(nèi)法規(guī)都重視監(jiān)督與責(zé)任的落實(shí)。截至2018年9月底，共制定修訂140多部法規(guī)，約占220多部現(xiàn)行有效黨內(nèi)法規(guī)的60%以上。如此密集的出臺(tái)、修訂黨內(nèi)法規(guī)，雖然從制度構(gòu)建和體系完備方面成效卓著，但有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行性的評(píng)估仍然是學(xué)界和實(shí)踐部門的難點(diǎn)重點(diǎn)問題。當(dāng)前，有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴(yán)的問題還很突出。許多黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施效果究竟如何，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是否嚴(yán)格執(zhí)行，現(xiàn)有制度還有哪些值得完善的地方等問題，都是監(jiān)督機(jī)制的重要內(nèi)容。正如習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的：“抓好法規(guī)制度落實(shí)，必須落實(shí)監(jiān)督制度，加強(qiáng)日常督察和專項(xiàng)檢查”。[7]黨內(nèi)監(jiān)督制度是有效提升制度執(zhí)行力的重要途徑，探究《條例》監(jiān)督機(jī)制是為了確保制度能夠真正執(zhí)行到位。

（三）監(jiān)督機(jī)制是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

習(xí)近平總書記指出：“沒有督查就沒有落實(shí)，沒有督查就沒有深化”。[8]有效的監(jiān)督機(jī)制是貫徹落實(shí)黨的政策和各項(xiàng)工作部署的保障，建立健全監(jiān)督機(jī)制是中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期革命、建設(shè)和執(zhí)政過程中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。《條例》規(guī)定，黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的保障體系主要包括監(jiān)督制約、督促檢查、考評(píng)考核、督導(dǎo)整改、責(zé)任追究五個(gè)方面。其中，監(jiān)督機(jī)制是保障體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，監(jiān)督制約就是各級(jí)黨委將領(lǐng)導(dǎo)和組織開展政法工作的情況納入黨內(nèi)監(jiān)督體系，黨委政法委員會(huì)指導(dǎo)、推動(dòng)政法單位黨組（黨委）建立健全與執(zhí)法司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制相適應(yīng)的監(jiān)督制約體系，政法單位黨組（黨委）完善政法單位之間的監(jiān)督制約機(jī)制。[9]以監(jiān)督機(jī)制為核心，督促檢查、考評(píng)考核、督導(dǎo)整改以及責(zé)任追究都是監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行過程中不同階段的表現(xiàn)形態(tài)和主要方式。黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的保障體系是立體的、全方位的監(jiān)督，既有縱向的上下級(jí)黨委之間的監(jiān)督，也有橫向各政法單位黨組（黨委）之間的監(jiān)督，以及同級(jí)黨委政法委員會(huì)的監(jiān)督制約，這是政法工作監(jiān)督機(jī)制的特殊性。之所以監(jiān)督機(jī)制如此嚴(yán)密，是因?yàn)檎üぷ鞑粌H是衡量黨依法執(zhí)政的重要標(biāo)志和基本要求，更是黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作保障體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、《條例》監(jiān)督機(jī)制的核心關(guān)切

《條例》關(guān)于監(jiān)督機(jī)制的規(guī)定主要是第八章“監(jiān)督和責(zé)任”部分，共五個(gè)條文。以下結(jié)合條文，重點(diǎn)從主體、范圍、程序方面予以闡述。

（一）監(jiān)督主體

《條例》第三十一條分三個(gè)層次明確了黨對(duì)政法工作監(jiān)督的主體問題。首先，黨委負(fù)總責(zé)，“將領(lǐng)導(dǎo)和組織開展政法工作納入黨內(nèi)監(jiān)督體系，實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合”。其次，黨委政法委員會(huì)進(jìn)一步將黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)具體化?！稐l例》從制度層面進(jìn)一步明確了黨委政法委員會(huì)的職責(zé)定位，在黨委集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，黨委政法委員會(huì)負(fù)責(zé)“指導(dǎo)、推動(dòng)建立健全與執(zhí)法司法權(quán)運(yùn)行相適應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制”。也就是說，黨委政法委員會(huì)是黨委的組成部門，黨委政法委員會(huì)的工作是在黨委統(tǒng)一部署下開展的，黨委政法委員會(huì)是黨委體系內(nèi)負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)政法工作的專責(zé)組織。黨委政法委員會(huì)起著承上啟下的作用。一方面要堅(jiān)決貫徹執(zhí)行黨委的集中統(tǒng)一部署，另一方面要考慮各政法單位黨組（黨委）的實(shí)際情況，指導(dǎo)、督促、檢查各政法單位黨組（黨委）監(jiān)督工作的開展成效。黨委政法委員會(huì)對(duì)政法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，屬于黨內(nèi)監(jiān)督，從層級(jí)上講是在政法各部門加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和相互間的法律監(jiān)督的基礎(chǔ)上，各級(jí)黨委政法委員會(huì)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督工作。[10]《條例》從制度層面進(jìn)一步明確了黨委政法委員會(huì)的職責(zé)定位，從監(jiān)督主體的劃分上也可以比較清楚地界定其職能。再次，各政法單位黨組（黨委）的監(jiān)督制約職責(zé)。如果說黨委政法委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)總體上偏重宏觀層面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，那么具體到實(shí)踐工作中，各政法單位黨組（黨委）要“確保政法工作在依法有效監(jiān)督和約束環(huán)境下推進(jìn)”，各政法單位黨組（黨委）具體負(fù)責(zé)基本的黨務(wù)政務(wù)公開、政法單位之間監(jiān)督制約機(jī)制的完善以及具體監(jiān)督工作的推進(jìn)落實(shí)，其工作成效直接決定了監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行的效果。此外，紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)也有權(quán)對(duì)同級(jí)黨委政法委員會(huì)和各政法單位黨組（黨委）在黨風(fēng)廉政、盡職履責(zé)等方面進(jìn)行監(jiān)督，《條例》第十條對(duì)此作了明確規(guī)定。由此可見，黨委、黨委政法委員會(huì)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)以及各政法單位黨組（黨委）共同構(gòu)成黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的監(jiān)督機(jī)制，分別在其職權(quán)范圍內(nèi)履行監(jiān)督責(zé)任。厘清這些關(guān)系，對(duì)于政法機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，分工負(fù)責(zé)，各司其職，互相配合，互相制約等均具有十分重要的實(shí)踐意義。[11]

（二）監(jiān)督范圍

依據(jù)監(jiān)督主體的責(zé)任，黨對(duì)政法工作監(jiān)督的范圍是依據(jù)主體劃分的。根據(jù)《條例》第三十二條，總體上講是對(duì)“政法工作全面情況和重大決策部署執(zhí)行情況”進(jìn)行監(jiān)督檢查。在全面從嚴(yán)治黨的大背景下，要確保黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，尤其是政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)黨組織在加強(qiáng)黨的政治建設(shè)方面的情況是衡量其工作實(shí)績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，其一，黨委監(jiān)督的范圍最為廣泛，主要是對(duì)政治意識(shí)和政治規(guī)矩的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，必要時(shí)還要開展巡視巡察工作。黨委監(jiān)督的對(duì)象也是全方位的，既包括黨委政法委員會(huì)、各政法單位黨組（黨委），也包括下一級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)和組織開展的工作情況。其二，黨委政法委員會(huì)是具體推進(jìn)黨中央以及上級(jí)黨組織決策部署、指示等貫徹落實(shí)的專責(zé)部門。從監(jiān)督的范圍看，主要是政治督察、執(zhí)法監(jiān)督、紀(jì)律作風(fēng)等工作機(jī)制的完善和落實(shí)。其三，政法單位黨組（黨委）是就黨中央、上級(jí)黨組織的決策部署、指示等向黨委述職反饋。需要注意的是，各政法單位黨組（黨委）是直接向批準(zhǔn)其設(shè)立的黨委進(jìn)行述職反饋，而不再經(jīng)過黨委政法委員會(huì)，這就從制度層面厘清了黨委政法委員會(huì)和各政法單位黨組（黨委）之間在監(jiān)督職能方面的邊界。黨委政法委員會(huì)在監(jiān)督檢查方面只是協(xié)調(diào)作用，對(duì)于黨委政法委員會(huì)反饋情況的考核評(píng)定統(tǒng)一由黨委作出。

（三）監(jiān)督程序

《條例》沒有專章規(guī)定監(jiān)督的程序，結(jié)合相關(guān)條款，筆者認(rèn)為監(jiān)督程序應(yīng)包括四個(gè)方面：一是督促檢查程序。黨委要加強(qiáng)對(duì)黨委政法委員會(huì)、政法單位黨組（黨委）和下級(jí)黨委組織開展的政法工作進(jìn)行督促檢查，必要時(shí)要進(jìn)一步開展巡視巡察，是否開展巡視巡察以及進(jìn)展情況由黨委決策;黨委政法委員會(huì)依據(jù)相關(guān)制度規(guī)定，開展多種形式的監(jiān)督檢查工作;政法單位黨組（黨委）的督促檢查程序主要針對(duì)述職制度和重大決策執(zhí)行情況的適時(shí)反饋。二是考評(píng)考核程序。黨委應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)黨委政法委員會(huì)、政法單位黨組（黨委）和下級(jí)黨委的履職情況進(jìn)行綜合考評(píng)，考評(píng)結(jié)果作為對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)的重要依據(jù)。具體考評(píng)程序可依據(jù)《條例》第三十三條的相關(guān)規(guī)定，但主要的程序機(jī)制有所不同，對(duì)于黨委政法委員會(huì)應(yīng)結(jié)合班子年度考核和民主生活會(huì)，對(duì)于政法單位黨組（黨委）應(yīng)結(jié)合班子成員的述職情況，對(duì)于下一級(jí)黨委應(yīng)注重了解政法工作推進(jìn)情況?？己藢?duì)象不同，考核程序的側(cè)重點(diǎn)和方式也存在差異。三是督導(dǎo)整改程序。《條例》第三十四條規(guī)定，由黨委政法委員會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行政法單位黨組（黨委）的督導(dǎo)整改，對(duì)于政法單位黨組（黨委）及其成員不履行或不正確履行職責(zé)的行為以及履職過程中的突出問題，黨委政法委員會(huì)要牽頭負(fù)責(zé)整改落實(shí)到位。四是責(zé)任追究程序?！稐l例》第三十五條專門規(guī)定了監(jiān)督機(jī)制的追究程序，對(duì)于違反《條例》和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定的，視情節(jié)輕重，由黨委政法委員會(huì)啟動(dòng)追究程序，具體包括約談、通報(bào)、掛牌督辦等方式。或者由紀(jì)檢監(jiān)察部門會(huì)同組織人事部門啟動(dòng)引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等程序。當(dāng)然，按照?qǐng)?zhí)紀(jì)監(jiān)督“四形態(tài)”，對(duì)于重大違紀(jì)問題往往是觸犯了法律底線，在給予黨紀(jì)重處分的同時(shí)，還要及時(shí)移交司法機(jī)關(guān)審查起訴。責(zé)任追究程序的設(shè)計(jì)還是本著“紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前”的基本原則，把紀(jì)律挺在法律的前面。

三、《條例》監(jiān)督機(jī)制行為模式

黨內(nèi)法規(guī)之政法工作監(jiān)督機(jī)制，根據(jù)監(jiān)督主體的數(shù)量，分為一元制、二元制與多元制三種行為模式;根據(jù)監(jiān)督方式，一般分為定期監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督與聯(lián)合監(jiān)督等監(jiān)督模式。因此，政法工作的監(jiān)督機(jī)制是“多元制”監(jiān)督模式和聯(lián)合監(jiān)督模式。

（一）政法工作監(jiān)督機(jī)制是“多元制”監(jiān)督模式

根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督主體的數(shù)量，一般可以分為一元制、二元制和多元制三種模式。一元制指的是由某一個(gè)或者某一類主體負(fù)責(zé)監(jiān)督工作，如《中紀(jì)委關(guān)于印發(fā)〈中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政準(zhǔn)則實(shí)施辦法〉的通知》規(guī)定，“各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)《廉政準(zhǔn)則》和《實(shí)施辦法》貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查”，[12]就是明確由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立進(jìn)行監(jiān)督檢查;二元制指的是由兩個(gè)或兩類主體負(fù)責(zé)監(jiān)督工作，如《中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》規(guī)定，“本條例由上級(jí)黨委和紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施”;多元制指的是由三個(gè)或者三類以上主體負(fù)責(zé)監(jiān)督工作，如《中國(guó)共產(chǎn)黨地方選舉工作條例》規(guī)定，“本條例由黨的中央委員會(huì)和地方各級(jí)委員會(huì)、紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施”。

依據(jù)上述劃分標(biāo)準(zhǔn)，黨對(duì)政法工作的監(jiān)督機(jī)制是“多元制”監(jiān)督模式。理論上講，對(duì)政法單位黨組（黨委）的監(jiān)督主體至少包括批準(zhǔn)設(shè)立其黨組的黨委、黨委政法委員會(huì)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、其他政法單位黨組（黨委）這四類主體。以省級(jí)法院黨組為例，其監(jiān)督主體就包括但不限于，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委、省（自治區(qū)、直轄市）黨委政法委員會(huì)、省（自治區(qū)、直轄市）紀(jì)檢監(jiān)察部門、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）其他政法單位黨組（黨委）。這種“多元制”的監(jiān)督模式確實(shí)能夠形成一套立體的、多層次的監(jiān)督體系，從而扎緊制度監(jiān)督的籠子，讓政法工作的運(yùn)行始終處于嚴(yán)密監(jiān)督之下。

（二）政法工作監(jiān)督機(jī)制是聯(lián)合監(jiān)督模式

根據(jù)黨內(nèi)監(jiān)督方式，一般可以分為定期監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督與聯(lián)合監(jiān)督等監(jiān)督模式。定期監(jiān)督是指監(jiān)督主體對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行周期性的監(jiān)督檢查。如《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》規(guī)定，“常委會(huì)應(yīng)將檢查執(zhí)行本條例的情況列入民主生活會(huì)議題，每年至少檢查一次”，這種表述就是典型的定期監(jiān)督機(jī)制，即明確規(guī)定監(jiān)督主體的周期和頻率;專項(xiàng)監(jiān)督是針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)出臺(tái)后，有關(guān)機(jī)構(gòu)為了解法規(guī)執(zhí)行情況而專門開展的監(jiān)督活動(dòng)，如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》修訂后，中紀(jì)委就對(duì)該黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施情況作了專項(xiàng)檢查。[13]聯(lián)合監(jiān)督也稱為“混合監(jiān)督”模式，包括監(jiān)督主體聯(lián)合和監(jiān)督對(duì)象的合并，即多監(jiān)督主體結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督檢查的對(duì)象也沒做具體區(qū)分，是對(duì)相關(guān)工作總體情況的監(jiān)督模式，在實(shí)踐中被較多采用。

黨對(duì)政法工作的監(jiān)督屬于聯(lián)合監(jiān)督模式。一方面是由于監(jiān)督主體多元，而且政法單位黨組（黨委）之間要相互制約監(jiān)督。另一方面是《條例》并沒有對(duì)監(jiān)督對(duì)象及其范圍做明確的劃分，總體上屬于“混合型”的監(jiān)督模式。反過來講，對(duì)政法單位黨組（黨委）工作的監(jiān)督并沒有規(guī)定監(jiān)督的周期或者頻次，也沒有專門出臺(tái)相關(guān)文件提到專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，但不確定以后是否就政法單位黨組（黨委）貫徹落實(shí)《條例》情況開展專項(xiàng)督查活動(dòng)。目前看，這種聯(lián)合監(jiān)督模式比較符合政法工作實(shí)際，作為黨內(nèi)關(guān)于政法工作的第一部黨內(nèi)法規(guī)也仍在制度探索階段，采取這種監(jiān)督方式的成本相對(duì)較低，也易于在實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

四、《條例》監(jiān)督機(jī)制的細(xì)化落實(shí)

《條例》施行后，中央政法委負(fù)責(zé)人專門就《條例》的有關(guān)情況接受了媒體的采訪，并就監(jiān)督機(jī)制的細(xì)化落實(shí)問題進(jìn)行了回應(yīng)。提出黨委政法委員會(huì)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)、推動(dòng)政法單位黨組（黨委）建立健全監(jiān)督制約體系，完善程序化、平臺(tái)化、公開化管理監(jiān)督方式，完善政法單位黨組（黨委）之間相互監(jiān)督制約機(jī)制。總之，就是要進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)相關(guān)監(jiān)督舉措。結(jié)合《條例》的相關(guān)規(guī)定及實(shí)施狀況，筆者認(rèn)為《條例》的監(jiān)督機(jī)制需要從以下四個(gè)方面進(jìn)行細(xì)化落實(shí)。

（一）完善政法委政治輪訓(xùn)機(jī)制

政治輪訓(xùn)是讓干部深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨的方針政策和戰(zhàn)略部署的有效方式，黨委政法委員會(huì)負(fù)責(zé)牽頭組織政法系統(tǒng)干部的政治輪訓(xùn)工作，并對(duì)其負(fù)監(jiān)督檢查之責(zé)。政法系統(tǒng)干部往往忙于繁重的事務(wù)性工作，在日常工作中很難集中時(shí)間系統(tǒng)學(xué)習(xí)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)知識(shí)，致使政治學(xué)習(xí)流于形式，制度執(zhí)行力大打折扣。政治能力是衡量干部能力最為重要的因素，政法系統(tǒng)干部更要加強(qiáng)自身的政治學(xué)習(xí)和政治素養(yǎng)。在開展政治輪訓(xùn)工作過程中，黨委政法委員會(huì)還需要不斷創(chuàng)新方式方法，以提高政治輪訓(xùn)的針對(duì)性和有效性。圍繞目前正在進(jìn)行中的“不忘初心、牢記使命”主題教育活動(dòng)，政治輪訓(xùn)工作需要進(jìn)一步聚焦重點(diǎn)，以更高標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)要求直面問題。黨委政法委員會(huì)要結(jié)合黨對(duì)政法工作的重大決策戰(zhàn)略部署和政法工作的實(shí)際，統(tǒng)籌推進(jìn)專題學(xué)習(xí)活動(dòng)，把政治輪訓(xùn)工作做深、做實(shí)，讓政法干部的學(xué)習(xí)真正入腦入心。各監(jiān)督主體，應(yīng)在政治輪訓(xùn)的內(nèi)容方面有所側(cè)重，如各級(jí)黨委的輪訓(xùn)重點(diǎn)在于黨關(guān)于政法工作的重大決定，尤其是深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想中關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要論述;各級(jí)黨委政法委員會(huì)應(yīng)準(zhǔn)確把握中國(guó)特色社會(huì)主義法治發(fā)展道路;各政法單位黨組（黨委）應(yīng)根據(jù)自身的職責(zé)，系統(tǒng)學(xué)習(xí)司法、執(zhí)法過程中所要體現(xiàn)的使命擔(dān)當(dāng)，從講政治的高度努力讓每一個(gè)案件都經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)，讓人民群眾能夠感受到公平正義。

（二）強(qiáng)化政治督察力，擴(kuò)大督察范圍

政治督察是監(jiān)督主體定期對(duì)相關(guān)單位在貫徹落實(shí)黨委重大決策部署、執(zhí)行黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查。《條例》對(duì)如何加強(qiáng)政治督察工作并沒有做詳細(xì)規(guī)定，這需要地方黨委政法委員會(huì)根據(jù)實(shí)際情況制定相關(guān)規(guī)范性文件。結(jié)合政法系統(tǒng)的工作特點(diǎn)，政治督察就是為了確保黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在黨和人民手中。政治督察要結(jié)合聽取匯報(bào)、民主測(cè)評(píng)、問卷調(diào)查、個(gè)別談話、查看檔案等方式開展工作等，通過重點(diǎn)了解被督察單位黨組織及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨、落實(shí)黨的政策、上級(jí)工作部署等方面存在的突出問題，推動(dòng)解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、管黨治黨寬松軟等問題。隨著《條例》出臺(tái)及其實(shí)施，黨委政法委員會(huì)的政治督察工作需要不斷加強(qiáng)督察力度，在督察范圍上也要向縱深發(fā)力。加強(qiáng)政治督察力度可從以下三方面著手：一是增加督察頻次，除了年度例行督察之外，還要根據(jù)問題進(jìn)行常態(tài)化督察，根據(jù)群眾反映的線索，隨時(shí)查擺問題，懲治執(zhí)法和司法中的不作為、亂作為問題;二是要提高查處的效率，有問題要及時(shí)進(jìn)行嚴(yán)肅處理，并將處理結(jié)果公之于眾或者反饋給相關(guān)部門，杜絕在查處過程中大事化小、小事化了，避免給公眾造成不良印象;三是要注重查處當(dāng)前基層政法工作中存在的重點(diǎn)問題，要傾聽群眾的呼聲，特別是圍繞當(dāng)前開展的“掃黑除惡”專項(xiàng)斗爭(zhēng)，堅(jiān)決鏟除黑惡勢(shì)力“保護(hù)傘”。

（三）嚴(yán)格紀(jì)律作風(fēng)督查巡查工作

黨內(nèi)巡視是開展黨內(nèi)監(jiān)督、維護(hù)黨的統(tǒng)一、確保黨的路線方針政策得到準(zhǔn)確落實(shí)的有效途徑，也是黨在長(zhǎng)期管黨治黨實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)。[14]在紀(jì)律作風(fēng)督查巡查方面，需要地方黨委政法委員會(huì)結(jié)合《條例》精神出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范性文件。文件制定及執(zhí)行過程中需要把握以下基本理念：要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，黨委政法委員會(huì)要結(jié)合政法領(lǐng)域人民群眾反映、投訴比較集中的執(zhí)法司法問題作為督查巡查的重點(diǎn)，從而有針對(duì)性地改進(jìn)政法系統(tǒng)內(nèi)部黨風(fēng)廉政建設(shè);督查巡查工作要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)，堅(jiān)持抓早抓小、防微杜漸;要對(duì)督查巡查工作機(jī)制、人員配備及其職責(zé)權(quán)限、對(duì)象和內(nèi)容等方面做出明確規(guī)定，不斷完善黨委政法委員會(huì)開展紀(jì)律作風(fēng)督查巡查的工作抓手。對(duì)違反黨規(guī)黨紀(jì)的行為必須嚴(yán)肅處理，對(duì)苗頭性、傾向性問題須抓早抓小，防止小錯(cuò)釀成大錯(cuò)、違紀(jì)走向違法。[15]

黨委政法委員會(huì)的執(zhí)法監(jiān)督工作是黨領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)政法職能的集中體現(xiàn)。黨委政法委員會(huì)要進(jìn)一步增強(qiáng)做好執(zhí)法監(jiān)督工作的責(zé)任感和自覺性，要充分認(rèn)識(shí)政法機(jī)關(guān)公正行使職權(quán)離不開黨委政法委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)、支持和監(jiān)督。在具體開展監(jiān)督工作中，黨委政法委員會(huì)要聚焦執(zhí)法監(jiān)督工作的目標(biāo)和重點(diǎn)，如目前全國(guó)開展的為期三年的“掃黑除惡”專項(xiàng)斗爭(zhēng)，從而使監(jiān)督工作更具針對(duì)性。同時(shí)，要不斷拓展監(jiān)督思路，靈活運(yùn)用監(jiān)督新方法，充分利用政法單位聯(lián)系會(huì)議制度做好溝通協(xié)調(diào)，嚴(yán)格執(zhí)行政法單位向黨委政法委的請(qǐng)示報(bào)告及報(bào)備制度等。此外，還要不斷健全政法委執(zhí)法監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)和專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)等。

（四）優(yōu)化與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)作配合機(jī)制

黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督尤其是紀(jì)委的專責(zé)監(jiān)督在保證黨的路線、方針、政策有效貫徹，促進(jìn)黨風(fēng)政風(fēng)逐步好轉(zhuǎn)方面取得了顯著的成效。[16]如前所述，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也是一類監(jiān)督主體，在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作情況進(jìn)行監(jiān)督檢查?！稐l例》明確規(guī)定，黨委政法委員會(huì)要“完善與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)工作銜接和協(xié)作配合機(jī)制”。而對(duì)于如何銜接問題則有待進(jìn)一步細(xì)化，關(guān)于銜接的方式、機(jī)制、平臺(tái)等，現(xiàn)有制度規(guī)定并未予以明確，這也為實(shí)踐中銜接工作的開展預(yù)留了比較大的空間。依據(jù)《監(jiān)察法》以及相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察部門是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的專責(zé)部門，一般而言，所有的黨組織、黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部都屬于監(jiān)督執(zhí)紀(jì)審查的主體范圍，這也表明紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的普遍性。而黨委政法委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政法工作全面領(lǐng)導(dǎo)的職能部門和重要組織形式，這就使得兩類主體在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)必然會(huì)有交叉重疊現(xiàn)象，也就是行政權(quán)的權(quán)限沖突問題。從消減權(quán)限沖突的角度，確實(shí)需要明確兩者權(quán)力運(yùn)行的邊界，為進(jìn)一步的工作銜接與協(xié)作奠定法理基礎(chǔ)。

在全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局下，依規(guī)治黨、制度治黨必將對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)及其執(zhí)行力提出更高、更新的要求。作為黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的第一部黨內(nèi)法規(guī)，《條例》為今后政法工作的順利開展提供了制度遵循。其中，監(jiān)督機(jī)制作為保障體系的重要組成部分，勢(shì)必在制度執(zhí)行過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用。由此，既需要不斷提升監(jiān)督機(jī)制的制度供給水平，亦需要不斷總結(jié)提煉政法工作實(shí)踐中的問題和難點(diǎn)，創(chuàng)新完善政治輪訓(xùn)、政治督察、執(zhí)法監(jiān)督、紀(jì)律作風(fēng)督查巡查等工作機(jī)制，著力提升黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督檢查的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化水平。民族地區(qū)政法工作承載著更為特殊的政治使命，在貫徹落實(shí)《條例》過程中需要結(jié)合民族地區(qū)實(shí)際和法治實(shí)踐要求，更好地推動(dòng)、完善和落實(shí)政治輪訓(xùn)及政治督察工作，確保黨對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。

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