胡帆,陳晴柔

摘 要： 十九大報告以前所未有的政治高度來審視民生問題，積極探索以民生發(fā)展為導向的發(fā)展戰(zhàn)略，開啟真正意義上的民生政治建設的新篇章，成為新時代中國社會發(fā)展的基本問題。新時代中國民生政治建設的創(chuàng)新向度，主要體現(xiàn)在理念、制度和實踐等三個方面。順應民生政治發(fā)展的歷史趨勢，推進民生政治的良性發(fā)展，需要加強服務型執(zhí)政黨建設，構(gòu)建新的政治合法性基礎;推進政府職能轉(zhuǎn)變，建設服務型政府;處理好經(jīng)濟發(fā)展與改善民生的關(guān)系;引導多元社會主體共同參與，推動合作化治理。

關(guān)鍵詞： 民生政治; 創(chuàng)新向度; 實現(xiàn)機制

中圖分類號： D621 文獻標識碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2019.06.003

人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是歷史的主體，這是唯物史觀的基本觀點。十九大報告以前所未有的政治高度來審視民生問題，積極探索以民生發(fā)展為導向的發(fā)展戰(zhàn)略，開啟真正意義上的民生政治建設的新篇章，成為中國社會發(fā)展的基本問題。民生政治建設對于推進新時代中國特色社會主義民主政治的良性發(fā)展，對于實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，具有十分重要的價值和意義。

一、 民生政治的內(nèi)涵

近年來，學術(shù)界對民生政治的討論和界定很多。雖然在概念的本質(zhì)內(nèi)涵上并沒有達成一致的定論，但是在民生政治的邏輯起點上卻有著驚人一致的看法，認為中華人民共和國的成立開啟了民生政治建設的進程。鄭功成教授的觀點具有代表性：“中華人民共和國成立后，民生問題開始真正受到關(guān)注”，“改革與發(fā)展進程，其實就是不斷重視民生、改善民生的過程?！盵1]

其實，民生政治有廣義和狹義之分。廣義的民生政治指的是自有國家以來關(guān)注民生、重視民生、改善民生的政治模式，而狹義的民生政治則是指建立在民主基礎之上的關(guān)注民生、重視民生、改善民生、以民生幸福為價值目標的政治模式。

廣義的民生政治只是注重單純的物質(zhì)生活層面，似乎民眾只要物質(zhì)生活，或者說只要追求物質(zhì)生活，只要吃得好、穿得好就行。它揭示的是生活的一種片面性，不能真正從學理上揭示民生政治的本質(zhì)內(nèi)涵。學界把中華人民共和國的成立看作民生政治的邏輯起點，應該是從狹義上說的，是指的真正意義上的民生政治。這一界定很好地體現(xiàn)了當代中國民生政治的本質(zhì)內(nèi)涵。

要理解民生政治的本質(zhì)內(nèi)涵，關(guān)鍵在于從政治的視角來審視和理解“民生”這一概念?！懊裆笔蔷哂兄袊厣母拍?。這一概念在我國古代早已有之，并不是近年來才出現(xiàn)的新概念。只是這幾年“民生”概念在我國的書報、雜志、電視、網(wǎng)絡上出現(xiàn)頻率非常高，民生的呼聲也非常大，進而成為公眾關(guān)注的焦點。我國最早的民生概念，當可追溯到春秋戰(zhàn)國時期?！蹲髠鳌ば辍吩唬骸懊裆谇?，勤則不匱?！鼻摹冻o·離騷》曰：“民生各有所樂兮，余獨好修以為常?！薄伴L太息以掩涕兮，哀民生之多艱?！比绱说鹊?，可以說是中國最早的珍貴的民生思想。

雖然我國古代早就有了“民生”思想，但這種“民生”是廣義上的民生，是指人民群眾的生存、生計等物質(zhì)生活，如衣、食、住、行等，而且，我國古代“民生”思想的歸宿是民本思想。民生與民本是一致的，究其實，以民為本，就是以民生為本。如，《尚書·五子之歌》中的“民惟邦本，本固邦寧”，孟子的“民為貴，社稷次之，君為輕”等。

傳統(tǒng)中國幾千年歷史中的民生、民本思想當然彌足珍貴。然而，即使開明的思想家和富有睿智的統(tǒng)治者也從來沒有“真正”重視過民生，更沒有也不可能“真正”做到以民為本，甚至在無法解決民眾物質(zhì)生活的基本需求時，還要求他們“安貧樂道”。他們的目的無非就是把民生、民本思想作為施行“仁政”的基本道德要求，當作鉗制民主思想、鞏固其專制統(tǒng)治的手段和工具。因此，以往全部私有制社會中的民生政治，雖然對人民群眾的生活和社會的整合治理有一定的積極作用，但都不是人民群眾自己的民生政治，只是統(tǒng)治階級借以“牧民”、“馭民”的“道德”政治而已。

在中國歷史上，真正開始把民生思想發(fā)展到具有現(xiàn)代政治理性高度的，當數(shù)孫中山先生。其“民族、民權(quán)、民生”的三民主義思想，主要來源于美國林肯的治國理念，即“民有、民治、民享”思想。關(guān)于這一點，孫中山自己在《三民主義之具體辦法》中就有詳細的解說。這樣，孫中山就使其民生思想既具有傳統(tǒng)儒家的民本意蘊，又富于現(xiàn)代性創(chuàng)造和轉(zhuǎn)換，把傳統(tǒng)的民生思想向前推進了一大步。

那么，何謂民生呢？孫中山認為：“民生就是人民的生活——社會的生存、國民的生計、群眾的生命便是?！盵2]如此看來，在孫中山那里，民生概念還是較為含混，似乎是一個非常廣泛的概念，又似乎是一個純粹的經(jīng)濟學概念。不過，結(jié)合《三民主義為造成新世界之工具》等演講來看，其民生思想并不止于“發(fā)財主義”（或曰“經(jīng)濟主義”，皆孫中山自語），只是以之作為基礎而已。他說：“我們既有了土地和主權(quán)，自然要想一個完全方法來享受，才能夠達到生活上圓滿的幸福。怎么樣享受生活上幸福的道理，便叫做民生主義?！盵3]根據(jù)孫中山先生的說法，其民生主義是民族主義、民權(quán)主義的歸宿，而“達到生活上圓滿的幸?！眲t是民生主義的最高價值訴求。

只是由于孫中山走的是資產(chǎn)階級民主革命道路，仍局限在私有制范疇內(nèi)進行生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和變革，其所強調(diào)的“民”更多地指向資產(chǎn)階級市民，而不是廣大的人民群眾，也沒有在革命過程中真正動員人民群眾起來進行民主革命，所以他的“民生”概念實質(zhì)上還是一種廣義上的民生政治。

狹義上的即真正意義上的民生政治，是人民當家作主的民主政治。換句話說，民主政治是民生政治的內(nèi)在要求和基本保證。沒有民主政治，就不可能使人真正從奴隸變?yōu)橹魅?，只能聽人?qū)使，任人擺布，人民的民主權(quán)利無從談起，民生政治就只能停留在廣義上，停留在統(tǒng)治階級“溫情默默”的道德關(guān)懷上。欠缺民主政治的所謂關(guān)注民生、重視民生、保障民生，充其量只能是私有制社會里統(tǒng)治階級對人民群眾的欺騙性“恩賜”而已。

中華人民共和國的成立是開天辟地的大事，廣大人民群眾自此實現(xiàn)了政治解放，翻身做了國家和社會的主人。人民群眾在社會、經(jīng)濟、政治和文化生活中具有當家作主的決定性地位，能夠自己掌握、決定自己的前途和命運。在發(fā)揚人民民主的基礎上，黨和政府總是從馬克思主義的立場、觀點和方法出發(fā)，以為人民群眾謀福利、改善人民生活為目的來安排和組織生產(chǎn)和生活，并且以此作為社會主義建設的基本原則?！拔覀児伯a(chǎn)黨人區(qū)別于其他任何政黨的又一個顯著的標志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系。全心全意地為人民服務，一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā);……這些就是我們的出發(fā)點?！盵4]1094-1095“我們的重點必須放在發(fā)展生產(chǎn)上，但是發(fā)展生產(chǎn)和改善人民生活二者必須兼顧?！盵5]這些重要的民生理論觀點為黨和政府在新形勢下進一步探索社會主義民生政治建設道路提供了有益的啟示。當然，建國后很長一段時間，由于生產(chǎn)力水平十分低下，社會財富十分匱乏，民生問題的解決在很大程度上仍然只能局限在物質(zhì)生活方面。正如毛澤東所指出的：“一切空話都是無力的，必須給人民以看得見的物質(zhì)福利?！盵6]

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民群眾的政治意識不斷增強，政治主體地位也在不斷提升，民生政治建設具有了更加實在的意義。鄧小平緊緊抓住當時最大的民生問題——溫飽和貧困問題，并在“以經(jīng)濟建設為中心”的主題統(tǒng)領(lǐng)下，使民生政治發(fā)生了一定程度的精神轉(zhuǎn)向，不再局限于物質(zhì)生活方面?！拔覀円欢ㄒ鶕?jù)現(xiàn)在的有利條件，加速發(fā)展生產(chǎn)力，使人民的物質(zhì)生活好一些，使人民的文化生活、精神面貌好一些?！盵7]128江澤民“三個代表”重要思想把關(guān)注民生作為黨長期執(zhí)政的基石，特別強調(diào)黨要“始終代表中國最廣大人民群眾的根本利益”。胡錦濤在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會的講話中強調(diào)的“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享”[8]。習近平總書記在十九大報告中明確指出：“全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權(quán)性質(zhì)的試金石。帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標?！盵9]44構(gòu)成了當代中國民生政治建設的重要內(nèi)容。

胡錦濤同志在黨的十七大報告中首次明確提出，加快推進社會建設要“以改善民生為重點”[10]，十八大報告強調(diào)指出，“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”[11]，都把民生問題的解決作為國家的根本大計放在十分突出的重要位置，使民生政治建設的內(nèi)在價值意蘊得到了前所未有的升華。在2012年新一屆中央政治局常委同中外記者見面時，習近平總書記所說的“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”，2017年十九大報告再次明確指出，“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題”[9]45，就是對新時代中國民生政治建設的最好回答。

二、 我國民生政治建設的創(chuàng)新向度

從革命年代到建設時期，民生問題一直受到我們黨和政府的高度重視。今天，關(guān)注、保障和改善民生更是被列為黨和政府全部工作的“重中之重”。正如西方媒體所稱，中國正在實現(xiàn)“從拼經(jīng)濟到重民生”的重大轉(zhuǎn)變。而民生問題被一步步推上政治高度，昭示著當代中國真正的民生政治時代的來臨?；仡櫄v史，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)廣大人民群眾不斷奮斗的歷史，就是一部追求民生政治建設的創(chuàng)新歷史。當代中國民生政治的創(chuàng)新向度主要體現(xiàn)在理念、制度和實踐等三個方面。

（一） 民生政治建設的理念創(chuàng)新

任何創(chuàng)新首先都是在實踐基礎上實現(xiàn)的思想突破。思想是行動的先導，民生政治建設的理念創(chuàng)新對于民生政治建設至關(guān)重要，事關(guān)社會主義革命和建設事業(yè)的成敗得失。

民生政治建設的理念創(chuàng)新，都是由不同時代人們的實踐活動推動的。進一步說，是由生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎和上層建筑之間的矛盾運動推動的。生產(chǎn)力是推動社會發(fā)展進步的根本動力，是解決各種民生問題的根本基礎。無論任何時候，物質(zhì)生活都是人們必須賴以生存、生活、發(fā)展的基礎和前提。但是，民生問題不能簡單地歸結(jié)為發(fā)展生產(chǎn)力和解決物質(zhì)生活問題。民生就是人民的生活，而人在其現(xiàn)實性上是“一切社會關(guān)系的總和”[12]56。一切社會關(guān)系都可以歸結(jié)為生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系決定著人們已經(jīng)發(fā)展到或者能夠發(fā)展到何種程度，因為生產(chǎn)關(guān)系的核心要素是生產(chǎn)資料所有制。

在不同的所有制條件下，人們的生產(chǎn)、生存、生活狀況會有本質(zhì)的區(qū)別。原始社會不可能存在民生政治問題。只有在出現(xiàn)了私有財產(chǎn)的情況下，才會有所謂的民生政治問題，因為政治的實質(zhì)就是“在一定的經(jīng)濟基礎上，人們圍繞著特定利益，借助于社會公共權(quán)力來規(guī)定和實現(xiàn)特定權(quán)利的一種社會關(guān)系”[13]，涉及到利益分配是否公平合理的問題。

在私有制條件下，開明的思想家和統(tǒng)治階級特別是上升時期的統(tǒng)治階級歷來重視民生政治建設，其政治思維總是站在國家大計的方針政策視角之下來考量民生問題。傳統(tǒng)中國的“富民”、“養(yǎng)民”、“民貴君輕”、“與民休息”、“君舟民水”等，都是民生政治建設理念上的創(chuàng)新表現(xiàn)。但是，這些民生政治建設理念上的創(chuàng)新都把改善民生作為維護統(tǒng)治階級地位的工具，而不是真正為了人民大眾的利益和幸福。

只有馬克思主義發(fā)現(xiàn)了民生政治的真正涵義，找到了通往民生政治建設的正確道路，實現(xiàn)了民生政治建設理念的革命性創(chuàng)新。馬克思主義認為，為了實現(xiàn)人類解放、爭得“全部社會生活”，必須實行無產(chǎn)階級革命。而“第一步”就是“使無產(chǎn)階級上升為統(tǒng)治階級，爭得民主”[12]293。所謂“全部社會生活”不僅包括基礎性的物質(zhì)生活，也包括豎于其上的精神生活和政治生活，等等。無產(chǎn)階級革命的根本目的，就是解放被壓迫的民族和人民，建立人民民主制度，讓人民成為自己的主人，成為國家和社會的主人，過上幸福的生活。只有爭得了人民民主，才能真正體現(xiàn)人民群眾的主體性地位，才能真正占有“全部社會生活”。

自成立以來，中國共產(chǎn)黨就牢固確立并始終堅持“全心全意為人民服務”的根本宗旨，把自己作為實現(xiàn)人民利益和幸福的公仆和服務者?！叭娜鉃槿嗣穹铡?，就是為人民的物質(zhì)生活、政治生活、精神生活等等服務，即為民生服務。這種民生政治建設理念是全新的創(chuàng)造，不僅從根本上區(qū)別于其他任何政黨，而且從根本上區(qū)別于傳統(tǒng)社會，開啟了中國社會主義民生政治建設的新篇章。

在社會主義建設過程中，能否解決好民生問題，直接關(guān)系到社會主義的前途和命運，關(guān)系到中華民族偉大復興，關(guān)系到人民群眾的切身利益和幸福。“不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益”，“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，是新時期民生政治建設的核心思想，是“全心全意為人民服務”根本宗旨的具體化和創(chuàng)造性發(fā)展。前者是執(zhí)政價值觀的表述，后者是執(zhí)政方法論的凝練?！皺?quán)為民所用”，旨在反對不關(guān)心人民群眾生活和痛癢的形式主義、官僚主義。“情為民所系”，旨在確證黨和人民群眾的魚水關(guān)系、血肉聯(lián)系?！袄麨槊袼\”，旨在實現(xiàn)人民群眾的利益和幸福。正如習總書記在十九大報告所指出的“黨的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標準。我們要堅持把人民群眾的小事當作自己的大事，從人民群眾關(guān)心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領(lǐng)人民不斷創(chuàng)造美好生活！”[9]50

（二） 民生政治建設的制度創(chuàng)新

民生政治建設的理念創(chuàng)新固然重要，但理念的落實關(guān)鍵取決于制度的設計與安排。制度的創(chuàng)新設計和安排，對于民生政治建設無疑具有更加重要的現(xiàn)實意義。

制度是人們有目的地建構(gòu)的、具有剛性約束力的存在物。羅爾斯說過：“正義是社會制度的首要價值?！盵14]而民生問題的關(guān)鍵，就在于社會是否公平正義。從這一層面來看，民生政治建設問題實際上就是一個制度安排和創(chuàng)新、用制度化的方式重新定位政治、實現(xiàn)社會公平正義的問題。

政治是各種社會經(jīng)濟利益和要求的集中體現(xiàn)。民生問題是人民群眾的生計與生活、生存和發(fā)展問題，與生產(chǎn)關(guān)系密切相關(guān)。有什么樣的生產(chǎn)力，就有什么樣的生產(chǎn)關(guān)系。生產(chǎn)資料所有制形式?jīng)Q定一個社會的基本性質(zhì)。解決了生產(chǎn)資料所有權(quán)的問題，才有可能真正保證并發(fā)展各種政治權(quán)利和其他權(quán)利。在原始社會，生產(chǎn)資料歸公共所有，不存在民生政治建設問題。在私有制社會，從奴隸制社會到封建制社會，再到資本主義社會，都是統(tǒng)治階級通過占有全部或絕大部分生產(chǎn)資料，壓迫、剝削勞動人民。私有制社會所謂的民生問題，只能在私有制度允許的范圍內(nèi)得到一定程度的緩解，如現(xiàn)代西方的“福利政治”、“生活政治”等等，不可能從根本上消除私有制社會所固有的基本矛盾。

馬克思主義認為，只有推翻一切不公正、不合理的舊制度，建立公正合理的社會主義新制度，民生問題才能得到真正有效的、徹底的解決。為此，在社會主義民生政治建設的新時期，必須始終堅持人民民主專政，不斷完善人民代表大會制度，以實現(xiàn)人民的利益和幸福為最終價值訴求，這是黨和政府在民生政治建設中一以貫之的基本原則。

社會主義并不是一成不變的，各種制度也需要不斷創(chuàng)新發(fā)展。黨和國家的頂層制度設計，包括方針、政策和各種制度、體制機制等，都和民生問題能否解決好有著直接的聯(lián)系。

在社會主義條件下，生產(chǎn)資料所有制問題不僅是一個經(jīng)濟問題，也是一個政治問題?！皩τ谏鐣髁x來說，以公有制為主體，不僅是個經(jīng)濟問題，而且是個政治問題。如果公有制喪失主體地位，隨之而來的是工人階級政治地位的喪失?！盵15]新中國成立之初，成功實行了社會主義改造和以公有制為主體的計劃經(jīng)濟體制，保證了社會主義革命和建設的積極成果，為社會主義建設的新開拓提供了政治基礎和現(xiàn)實前提。但是，計劃經(jīng)濟體制也有它的適用限度和固有弊端。打破僵化的計劃經(jīng)濟體制，實行以公有制為主體的社會主義市場經(jīng)濟體制，是對馬克思主義理論的創(chuàng)造性發(fā)展和運用，是推動中國社會主義創(chuàng)新發(fā)展的理性選擇。

社會主義市場經(jīng)濟的實行，調(diào)動了全社會的生產(chǎn)積極性，使中國的生產(chǎn)力得到了極大的解放和發(fā)展，社會財富總量不斷高速增長。但是，社會主義市場經(jīng)濟體制也必須不斷改革、完善，使之更加充分地體現(xiàn)社會主義制度的巨大優(yōu)越性，體現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。只有這樣，才能使我國社會主義經(jīng)濟建設更加充滿活力，才能為中國社會主義民生問題的解決打下更加厚實的物質(zhì)基礎。

改革開放以來人民群眾生活水平不斷提高的發(fā)展事實證明：民生問題的解決，是經(jīng)濟、政治制度創(chuàng)新的必然結(jié)果。改革開放近40年來，以民生政治為取向的體制機制創(chuàng)新取得了突破性進展。譬如，廢除了長期禁錮人民生產(chǎn)積極性的人民公社制度，推動了縣（市）區(qū)以下的人大代表直接選舉，推進了農(nóng)村基層村民自治和城市社區(qū)的基層群眾自治，肯定了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)和變換身份自由的權(quán)利，等等。當然，隨著我國民生政治建設的加速發(fā)展，如何通過一系列制度、體制機制的創(chuàng)新，真正落實黨和政府的民生政治理念，無疑還是一個有待繼續(xù)破解并至關(guān)重要的艱難課題。

（三） 民生政治建設的實踐創(chuàng)新

民生政治建設的理念、制度只有付諸實踐，才能產(chǎn)生應有的效應。也只有在實踐中，民生政治建設的實際效果才能得到檢驗和確證。

近代以來，舊中國的國情決定了這樣一個客觀事實：實現(xiàn)民族獨立、人民解放是解決民生問題的基礎和前提。20世紀上半葉，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)廣大人民群眾進行了艱苦卓絕的革命斗爭，推翻了騎在人民頭上的“三座大山”，排除了解決中國民生問題的最大障礙。這是中國共產(chǎn)黨在革命時期立足于“為人民服務”的最偉大的民生政治實踐，使億萬中國人民跳出了漫長的黑暗地帶，徹底擺脫了痛苦掙扎的夢魘，為奔向幸福美滿的明天奠定了現(xiàn)實基礎。也正是因為真正做到了為人民群眾謀利益，中國共產(chǎn)黨才真正得到了人民群眾的信任、擁護和支持，帶領(lǐng)全國人民從一個勝利不斷走向新的勝利。

在新中國成立初期，為了確保國家的社會主義性質(zhì)，黨和政府通過發(fā)動和組織最廣大的底層社會民眾，進行了以階級身份的歸屬來決定大多數(shù)人的經(jīng)濟社會權(quán)利分配的民生創(chuàng)新實踐。這樣的民生創(chuàng)新實踐，充分體現(xiàn)了經(jīng)濟社會權(quán)利分配的政治性、人民性。但是，也有一些不切實際、違背事物發(fā)展規(guī)律的所謂“創(chuàng)新”實踐，變成了急躁冒進的行為，甚至給人民群眾帶來了深重的災難。事實證明，不重視生產(chǎn)力的決定作用，過分強調(diào)對生產(chǎn)關(guān)系進行變革，或者離開現(xiàn)實生產(chǎn)力的發(fā)展狀況，片面追求理想化的平均主義，都必然導致生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展不相適應，嚴重損害人民群眾的切身利益。

改革開放以來，中國的民生政治建設實踐體現(xiàn)出“撥亂反正”式的創(chuàng)新維度，那就是從斗爭政治向經(jīng)濟政治、發(fā)展政治、民生政治的轉(zhuǎn)型，把中國的社會主義現(xiàn)代化建設視為一個以民生為主導的先易后難的漸進過程。鄧小平認為，經(jīng)濟建設就是“當前最大的政治”[7]163。以經(jīng)濟建設為中心，大力發(fā)展社會生產(chǎn)力，是保障和改善民生的決定性因素。隨著社會主義市場經(jīng)濟的實行，社會資源的逐漸整合、開發(fā)和積累，確實為十多億人民的民生問題的解決提供了十分堅實的物質(zhì)基礎。毋庸置疑，只有在大力發(fā)展生產(chǎn)力的基礎上，不斷提高人民物質(zhì)文化生活水平，才是解決民生問題的根本手段。

2013年5月，習近平總書記在天津考察時所表述的民生思想體現(xiàn)出了馬克思主義唯物辯證法的思想光輝。他把保障和改善民生看作一個“沒有終點站，只有連續(xù)不斷的新起點”[16]的發(fā)展經(jīng)濟和改善民生良性循環(huán)的過程。以正在進行的民生政治建設實踐為新的起點，通過發(fā)展、完善和擴大民眾的經(jīng)濟、社會、政治、文化等各方面的權(quán)利，形成國家、政府、社會、民眾之間的良性互動，努力克服市場本身所固有的缺陷和政府治理體系、能力的不足，民生政治建設必然取得長足的進展，民生將在很大程度上得到更加切實有效的保障和改善。

三、 我國民生政治建設的實現(xiàn)機制

順應民生政治建設發(fā)展的歷史趨勢，推進民生政治建設的良性發(fā)展，需要加強服務型執(zhí)政黨建設，構(gòu)建新的政治合法性基礎;推進政府職能轉(zhuǎn)變，建設服務型政府;處理好經(jīng)濟發(fā)展與改善民生的關(guān)系;引導多元社會主體共同參與，推動合作化治理。這是當前我國民生政治建設的基本思路和實現(xiàn)機制。

（一） 加強服務型執(zhí)政黨建設，構(gòu)建新的政治合法性基礎

眾所周知，黨的執(zhí)政合法性最初來源于革命，屬于一種歷史合法性。在社會主義建設新時期，黨的執(zhí)政合法性除了歷史合法性外，主要在于政績合法性。但是，無論歷史合法性也好，政績合法性也好，都無法完全替代政治合法性的全部內(nèi)涵和本質(zhì)要求。十九大報告明確指出：“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導，黨是最高政治領(lǐng)導力量?！盵9]20因此，破除舊有觀念，加強服務型執(zhí)政黨建設，真正建立執(zhí)政黨與人民群眾的血肉關(guān)系，才能構(gòu)筑起新的政治合法性基礎。

全心全意為人民服務，“不是黨的唯一職能，但卻是黨在治國理政過程中最重要、最緊迫的職能。建設服務型政黨，目的在于全心全意為人民服務。把人民和為人民謀利益放到了黨的建設的最高位置，這也是我黨最大的政治優(yōu)勢。做到了全心全意為人民服務，順應民心民意，符合時代潮流和時代精神，就能擺脫當下我黨在歷史合法性、政績合法性方面的桎梏，不斷增強黨的感召力、凝聚力、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造力”[17]。

新時期新形勢下的服務型執(zhí)政黨建設，“必須以科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政為最基本的要求。為人民當家作主提供服務，是服務型執(zhí)政黨的根本任務。這是從根本上區(qū)別于傳統(tǒng)社會當官‘為民作主’的服務方式，也是現(xiàn)代政治發(fā)展的必然趨勢和要求。黨領(lǐng)導和支持人民群眾依法行使民主權(quán)力、參與民主管理，保障人民群眾在經(jīng)濟、政治、文化、社會生活等方面的權(quán)益。這些權(quán)力、權(quán)益的獲得，主要不是通過權(quán)力而是通過切實有效的為人民服務來實現(xiàn)的。我黨是否做到了科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，以人民群眾是否擁護、是否贊成、是否滿意作為第一準則”[17]。

建設服務型執(zhí)政黨，關(guān)鍵在“型”?！包h的理論、路線、綱領(lǐng)、方針、政策和工作，必須以符合最廣大人民群眾的根本利益為最高衡量標準。如果只是口頭上講講‘服務’，或者只是偶然性地從事服務人民群眾的工作，實際上卻在強調(diào)黨的領(lǐng)導、管理、教育、監(jiān)督職能，而忽視、淡忘甚至拋棄了應有的“服務”職責，那就不是真正的服務‘型’政黨，結(jié)果只會導致黨群關(guān)系、干群關(guān)系不和諧，甚至出現(xiàn)對立和沖突”[17]?！叭藗儕^斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵18]“只有把黨的領(lǐng)導、管理、教育、監(jiān)督職能寓于治理和服務之中，真正深入到人民群眾的日常生活中去，了解他們在想什么、做什么、盼什么、歡迎什么、厭惡什么，很多棘手的民生問題才能通過有針對性地制定具體的政策、措施，以各種切實有效的方式、方法加以妥善的解決，切實保障和改善民生利益，黨同人民群眾的血肉聯(lián)系才能越來越密切”[17]。

（二） 推進政府職能轉(zhuǎn)變，建設服務型政府

當代中國服務型政府理念的產(chǎn)生，無疑受到了20世紀西方“服務型行政”和“政府再造”的公共行政改革浪潮的影響。但是，政府的服務意識和服務要求，卻是黨的根本宗旨、性質(zhì)所決定的。黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，要求各級政府全心全意服務于廣大的人民群眾，建設令人民群眾高興、滿意的服務型政府。十九大報告指出“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府?！盵9]39只有建設服務型政府，不斷提高各級政府為經(jīng)濟社會發(fā)展服務、為人民服務的能力和水平，才能真正實現(xiàn)保障和改善民生、為人民謀利益的目的。

從戰(zhàn)略發(fā)展的高度來看，黨和政府在政權(quán)尚未完全鞏固、生產(chǎn)力水平十分低下的特殊歷史時期，往往寓服務于革命和建設之中，寓服務于政府管理之中。毛澤東指出：“我們的人民政府是真正代表人民利益的政府，是為人民服務的政府。”[19]然而，隨著時間的推移，政府所掌控的公共權(quán)力和由此產(chǎn)生的影響力，逐漸湮沒了政府應有的服務職能，導致了政府本位、官本位的產(chǎn)生。政府特殊的優(yōu)勢地位和公權(quán)力使其“經(jīng)濟人”行為更加難以得到應有的規(guī)制，在與公民進行利益博弈的過程中擁有更多的主導話語權(quán)，從中謀取政府私利、地方私利和官員私利。由此，人們不禁要問，政府究竟是眾多問題的“終結(jié)者”，還是諸多麻煩的“制造者”？理論與現(xiàn)實的反差恰好構(gòu)成這樣一個悖論，即政府作為人民的代表，理應服務于人民，做人民的公仆，但實際上卻成了管理者甚至統(tǒng)治者，導致了政府和人民大眾的疏離關(guān)系。

在社會主義建設新時期，管理型政府已經(jīng)不能適應社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，必須加強政府自身建設，轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅毓卜盏男姓Ｊ健招驼?。服務型政府并不像西方自由主義所說的，只是充當“守夜人”角色。服務型政府不是不要管理，而是明確管理的實質(zhì)就是服務。把政府的管理職能定位在服務上，標志著政府的職能由“管理”向“治理”和“服務”轉(zhuǎn)變。沒有這種轉(zhuǎn)變，政府無疑會成為經(jīng)濟社會發(fā)展的極大障礙，并且很可能走向人民群眾的對立面。因此，政府必須發(fā)揮主導的功能，實行“善政”，強化和完善經(jīng)濟調(diào)控、市場管理、社會管理和公共服務的職能，積極追求“善治”，理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，努力為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務。檢驗政府一切工作的成效，最終都要看人民群眾是否得到了真正的實惠，人民群眾的生活是否得到了真正的改善，人民群眾對政府的工作成果是否真正的滿意。

（三） 處理好經(jīng)濟發(fā)展與改善民生的關(guān)系

關(guān)注人民群眾的物質(zhì)生活，保障和改善民生，是當代中國民生政治建設的最重要內(nèi)容。解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，大力發(fā)展社會主義生產(chǎn)力是根本保證。沒有生產(chǎn)力發(fā)展，保障和改善民生只會淪為一句空話，但發(fā)展生產(chǎn)力不能冒進，“既盡力而為，又量力而行”[9]45。

社會主義制度的優(yōu)越性必須通過解放和發(fā)展生產(chǎn)力、增加經(jīng)濟總量、提高人民群眾的生活水平來體現(xiàn)。馬克思說過，無產(chǎn)階級在奪取政權(quán)后，必須“盡可能快地增加生產(chǎn)力的總量”[12]293。以馬克思主義為指導思想的中國共產(chǎn)黨一貫重視經(jīng)濟發(fā)展，堅持大力發(fā)展生產(chǎn)力，把發(fā)展生產(chǎn)作為滿足民生需求和改善人民生活的物質(zhì)基礎。新中國成立以后，毛澤東把發(fā)展生產(chǎn)力看作保障和改善民生、促進人民幸福的決定性因素。他深刻地指出：“中國一切政黨的政策及其實踐在中國人民中所表現(xiàn)的作用的好壞、大小，歸根到底，看它對于中國人民的生產(chǎn)力的發(fā)展是否有幫助及其幫助大小，看它是束縛生產(chǎn)力發(fā)展的，還是解放生產(chǎn)力發(fā)展的?！盵4]1079

在民生政治建設的新語境下，經(jīng)濟越發(fā)展，就越要重視保障和改善民生。但是，作為“第一要義”的發(fā)展，也有發(fā)展中的問題。它并不是田園式的牧歌，也不是花前月下的浪漫，而是一個伴隨著快樂和痛苦相互混合交織的復雜過程。譬如，為了增加城鎮(zhèn)人口的就業(yè)機會，肆意圈占耕地搞所謂的工業(yè)區(qū)、科技園，就業(yè)問題在一定程度上解決了，可在農(nóng)村卻制造出了一個個的“失地族”，致使農(nóng)民丟掉了他們唯一賴以謀生的手段，造成了人民群眾對美好生活的追求因發(fā)展不平衡不充分而帶來新的社會矛盾。為此，習近平在十九大報告中強調(diào)：“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進。”[9]45

中國發(fā)展的目的，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。在今后相當長的時間內(nèi)，妥善處理經(jīng)濟發(fā)展與改善民生的關(guān)系問題，必須改變以前相當長時期內(nèi)的宏大敘事方式，更加注重從微觀的“小社會”著手，站在平衡與非平衡的動態(tài)結(jié)合點上，以良好的制度化設計和安排，處理好公與私、城市與鄉(xiāng)村、效率與公平、發(fā)展與分配、先富與后富的關(guān)系，以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為重點。

（四） 引導多元社會主體共同參與，推動合作式治理

當代中國的政治建設體現(xiàn)了黨和政府的治國理念和價值追求：一切依靠人民群眾，一切為了人民群眾。政治建設的主體通常是政黨、政府和知識精英，而民生政治建設的真正主體是人民群眾。也就是說，民生政治建設必須充分體現(xiàn)政治建設的民主性、廣泛性和基層性，充分尊重民意，將多元社會主體納入到保障和改善民生的整個過程中來，推動合作式治理。

所謂合作式治理，就是一種涉及政府與民間社會互動關(guān)系的行為面、過程面、結(jié)構(gòu)面的動態(tài)結(jié)合。它符合“新公共服務”的公民途徑，由公民、基層、民間組織共同參與制定政策，進而形成與政府間的互相對話與溝通，凝聚共識，共同出力、共同安排、共同主事，促成政府的行政決策的倫理化和責任感，同時也促使民眾“自我”利益導向轉(zhuǎn)向“互利”與“共生”，形成“有效治理”。

任何民生問題的解決都是基于公共政策的合理制定為前提，不解決公共政策制定的合理合法性問題，其他問題都難以真正有效地解決。民生問題涉及方方面面的利益均衡等復雜因素，完全依靠政府高層、專家和知識精英等單方面的智力決策，往往容易導致政府部門利益主導，導致部門利益博弈進而凌駕于公眾利益之上，很難保證有十分周全的考慮，真正體現(xiàn)公共行政的性質(zhì)。對此，西方公共選擇學派的理論觀點就很有代表性?；谛伦杂芍髁x的立場，該學派認為，任何公共政策的制定者，都會從自身的利益出發(fā)而常常不顧公共利益或者底層群眾利益。詹姆斯·M·布坎南說：“如果‘公共利益’或‘公共物品’是某種可以相對容易地加以確定的東西，且如果集體選擇的個體參與者采取促進這種‘公共物品’而不是他們自己的利益的行動，那么，看起來，許多麻煩人的、代價高昂的并且已經(jīng)成為現(xiàn)代民主過程的特征的制度，也就得不到多少理性的支持了?！盵20]這個觀點雖然是片面的，但也在一定程度上正確地揭示了政府自身固有的某些缺陷。因此，涉及民生問題的公共政策的制定過程中必須引導多元社會主體的共同參與，廣泛聽取不同社會主體的聲音和意見，重視民眾的利益訴求，在制度設計和安排上能夠保障國家和政府的公共政策真正體現(xiàn)人民群眾的心聲和意愿。

尊重、順應民意的公共政策在制定出來之后，怎樣才能真正使之落實到位，并作出相應的效果評價？解釋這個問題單靠由上而下的考核體系，經(jīng)由上級對下級的例行檢查，或者聽取下級向上級的單方面匯報，是遠遠不夠的。在公共政策的實施過程中，必須特別注重引導多元社會主體對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督、糾偏和評價。只有加入了多元社會主體的監(jiān)督、糾偏和評價，才能盡量避免或減少在公共政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)較大偏差或者扭曲變樣。

合作式治理在公共事務的實踐，并非要求政府權(quán)力退出甚至取代政府中心而成為一種優(yōu)勢典范，而是旨在解決包括“共同價值與相互責任感”的相互依賴問題。泰姆指出：“只有通過這種追求維護共同價值的共同責任，才能確保追求個人目標而不至于影響社會的共同價值?！弊非蠊餐瑑r值與相互責任感，主導的一方仍然是政府，而不是人民群眾。但是，一旦政府拒絕合作式治理或者忽視、否定合作式治理中的共同價值與相互責任感，人民群眾就會對政府的所作所為感到失望，進而形成“合作惰性”或“合作疲乏”，逐漸失去對政治的興趣，最終導致政治冷漠和“政治失語”。

為了有效防止這些情況的發(fā)生，必須在更加重視民心、尊重民意的同時，進一步完善、強化行政問責制度，賦予人民群眾更多、更大的權(quán)利?！凹訌娚鐣卫碇贫冉ㄔO，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”[9]49只有這樣，公共政策的制定才有可能真正反映民情、順應民意，執(zhí)行過程中存在的問題才能得到及時的糾正，公共政策的實施不是流于形式而是真正落實到實處，真正起到保護人民群眾合法權(quán)益的目的，才能帶領(lǐng)人民不斷創(chuàng)造美好生活。

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（責任編輯 王婷婷）

Innovation Orientation and Realization Mechanism of the People’sLivelihood Political Construction in the New Era

HU Fan， CHEN Qing-rou

（School of Marxism，Hunan University of Technology，Zhuzhou 412008， Hunan，China）

Abstract：The report of the Nineteenth Congress examined people’s livelihood issues with an unprecedented political height，actively explored the development strategy guided by the development of people’s livelihood，and opened a new chapter in real-life political construction of people’s livelihood，which became a basic issue in the development of China’s society in a new era.The innovation orientation of the political construction of the people’s livelihood in the new era is mainly reflected in the three aspects of philosophy，system，and practice.To comply with the historical trend of the development of people’s livelihood politics and promote the sound development of people’s livelihood politics，it is necessary to strengthen the construction of service-oriented governing parties and establish a new basis for political legitimacy; to promote the transformation of government functions，to build a service-oriented government，and to handle the relationship between economic development and improving people’s livelihood.Guide the participation of diverse social actors and promote cooperative governance.

Key words：the people’s livelihood politics; innovation orientation; realization mechanism