張玉興 李煒

摘要：社會力量參與應急救援具有先天性優(yōu)勢，有效整合調(diào)用社會力量參與應急救援，對于推進協(xié)調(diào)互動的應急管理體制創(chuàng)新發(fā)展有重要意義。本文從減緩準備、應急響應和恢復重建三個階段，對納入式、集中式、商協(xié)式調(diào)用社會力量參與應急救援進行了討論。

關鍵詞：應急救援;社會力量;調(diào)動使用;對策

1 引言

近年來，隨著我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展，社會力量參與救援熱情持續(xù)高漲，在汶川地震、玉樹地震等重特大自然災害救援中，大量社會力量充分發(fā)揮貼近基層、組織靈活的優(yōu)勢，與國家綜合性消防救援隊伍和其他專業(yè)應急救援隊伍相互配合，在生命救援、災民救治、秩序維護、心理撫慰、物資籌措、善款募集等方面發(fā)揮了重要作用，逐步成為應急救援力量體系的重要組成部分?！秶彝话l(fā)公共事件總體應急預案》明確：動員社會團體、企事業(yè)單位以及志愿者等各種社會力量參與應急救援工作。但當前社會力量參加應急救援聯(lián)動機制還不夠完善，信息資源還不能共享，加之社會救援力量比較分散，整體合力尚未完全形成，討論社會力量參加應急聯(lián)動調(diào)用問題，有利應急救援力量的統(tǒng)一整合，提升救援效率。

2 減緩準備階段，納入式調(diào)動使用

2.1 登記注冊，掌握信息

建立社會力量注冊登記制度，區(qū)域應急或民政部門備案，并分類注冊，掌握相關應急救援信息，搞清社會力量專業(yè)人才、專業(yè)裝備、通信手段、器材物資儲備、技術專長等相關內(nèi)容，形成預案相通，聯(lián)絡互聯(lián)的模式。遇有人員變動、裝備器材調(diào)整或指揮聯(lián)絡方式變更時，要及時向注冊單位通報備案，確保社會力量相關信息的準確性。

2.2 完善制度，通報情況

政府組織災情形勢預判或聯(lián)席會議時，可按專業(yè)性向社會力量分類通報預判情況，使其做好參與應急救援的針對性準備。地方政府修訂完善應急預案，將社會力量納入其中，確保應急救援方案聯(lián)動，有條件的社會力量可建立值班值守電話，與地方應急管理部門建立溝通聯(lián)系，確保指揮暢通高效、無縫銜接。社會力量參加自然災害、事故災難和公共衛(wèi)生事件的應急救援，應邊組織救援行動邊將情況向注冊機構通報信息，杜絕不互通、不共享問題的發(fā)生，以便于統(tǒng)一集中調(diào)動使用。

2.3 重點培養(yǎng)，適應儲備

按照“普遍倡導、重點扶持和專業(yè)發(fā)展”相結合的原則，給予適應的資金支持，避免社會力量產(chǎn)生快、解散快，無法長期存活的問題。政府作為應急救援的組織者，應發(fā)揮其組織引導作用，解決社會力量與政府力量的協(xié)作關系，搞好力量、物資、裝備的統(tǒng)一調(diào)配和集中使用。應急救援時，要樹立“一盤棋、一家人”的思想，采取定點保障、連續(xù)保障與分段保障、集中保障與分級保障相結合的方式，為社會力量提供信息、給養(yǎng)、裝備、醫(yī)療等后勤救援保障。

2.4 組織演練，檢驗能力

定期對應急預案進行演練，有助于把應急準備工作常態(tài)化。[2]但社會應急救援力量大多是相對獨立的救援體系，在指揮和協(xié)調(diào)上僅局限于各自領地，沒有全局的協(xié)調(diào)者。政府主導組織帶“實戰(zhàn)”背景的依案演練，可吸納部分社會力量參加，將社會力量的抽組調(diào)動使用程序方法進行規(guī)范明確，并通過聯(lián)合演練檢驗社會力量的應急救援反應能力，定檔評定、以備后需。

3 響應救援階段，集中式調(diào)動使用

3.1 獨立調(diào)用

社會公眾作為防災減災的主體力量，尤其是要充分發(fā)揮應急志愿者在國家防災減災體系中的作用。[3]屬地政府要牽頭協(xié)調(diào)，發(fā)揮屬地優(yōu)勢作用，對于先期參與應急救援的社會力量，采取按任務區(qū)就地整合的方式統(tǒng)一納入聯(lián)合指揮部的統(tǒng)一調(diào)動使用。為解決應急救援初期，區(qū)域內(nèi)各救援力量互不隸屬，指揮關系混亂的現(xiàn)狀，根據(jù)災情實際和救援需要，把救援區(qū)域劃分為若干分區(qū)，初步建立“聯(lián)合指-各分區(qū)指-救援單位指”的指揮模式，協(xié)調(diào)各方救援力量組織救援行動。

3.2 納編調(diào)用

應急救援任務多元，社會力量、政府力量分布廣泛，平時互不隸屬，應急救援時可按照“分級負責、屬地聯(lián)動”的要求，依托現(xiàn)行應急體制，健全指揮要素，設置指揮席位，建立聯(lián)合一體的指揮機構，統(tǒng)一調(diào)用。政府啟動應急預后，利用災情信息發(fā)布平臺，發(fā)布災情信息，社會力量報名參加應急救援，政府應急部門根據(jù)任務需要，確定社會力量參加應急救援，防止資源浪費，避免因信息不互通而出現(xiàn)“愛心堵塞”問題。

3.3 配合調(diào)用

按照“以專為主、分區(qū)配置，專社結合、互為支撐”原則，在重大任務、主要時節(jié)、重點區(qū)域組織攻堅時，社會力量要發(fā)揚風格，講團結、講協(xié)作、講友誼，主動加強協(xié)調(diào)配合、互通信息，配合應急救援的骨干和突擊力量共同完成應急任務，形成相互支援、密切協(xié)同、優(yōu)勢互補的良好局面。這種模式既有利于聯(lián)合指揮部把握救援最佳時機，又便于聯(lián)合指揮部更好地統(tǒng)籌全局，提高救援力量的調(diào)用效率。

3.4 支援調(diào)用

支援調(diào)用主要是探討預備力量運用、行動時機和方式方法。應急救援具有事發(fā)突然、發(fā)展趨勢不明、易發(fā)生連鎖反應的特點，聯(lián)指要站在全局的高度，充分考慮災情次生災害的繼發(fā)性和破壞性，正確處理當前救援與后續(xù)救援的關系，掌握一定的機動應急力量，以備不測。

4 恢復重建階段，商協(xié)式調(diào)動使用

4.1 搭建平臺調(diào)動使用

社會力量通常包括非政府組織、志愿者、企業(yè)等一些社會成分，涉及多個領域，能夠?qū)崿F(xiàn)人力、物力、財力的資源整合，在災后恢復階段，社會力量較軍隊、民兵及專業(yè)救援力量更能發(fā)揮其救援優(yōu)勢。政府可采取鼓勵有資質(zhì)的社會力量參與災區(qū)重建，為其提供社會化救援有償服務，進一步完善協(xié)同機制，通過購買服務、與企業(yè)簽訂“服務協(xié)議”、搭建協(xié)作服務平臺等形式，支持引導社會力量有序有效參與恢復階段的應急救援行動。

4.2 精準扶貧調(diào)動使用

社會力量參與扶貧事業(yè)，在一些相關知識及專業(yè)技能上，某些工作方面或者對待特殊群體的扶貧工作時，與政府工作人員相比，他們對相關業(yè)務更為精通，更為專業(yè)性。發(fā)生災害后，災區(qū)往往出現(xiàn)貧困現(xiàn)象，可結合我國精準扶貧政策，調(diào)動社會力量參與災區(qū)恢復與重建的積極性。這一方式既利于社會力量自身組織機構進一步完善，也有利于相關成員進一步累積經(jīng)驗，取得救援、成長的“雙贏”。

4.3 幫帶指導調(diào)動使用。在完成應急救援任務前，聯(lián)指要通過各種方式準確掌握恢復重建過程中所需力量及相關其他重建情況。政府通過招才引智、項目支持、購買社會服務、引進專業(yè)社會力量等方式，引導社會力量以短周期、定期、定量的方式參與災后恢復重建。幫帶指導調(diào)動使用社會力量，可采取定期到位指導、定點投入力量、定期互通情況的方法，使社會力量有秩序、有質(zhì)量的參與恢復重建工作。

4.4 具體政策扶持調(diào)動使用。為鼓勵有更多的社會力量參與到恢復重建階段的應急救援中，政府可利用優(yōu)惠政策，鼓勵社會力量參與后期的應急救援?？蓞⒄铡叭б环觥薄熬珳史鲐殹薄暗谝粫洅炻殹钡确绞秸{(diào)動使用社會力量。對參與單位實施稅務減免、對個人給予物質(zhì)、精神獎勵。比如：明確對于社會力量中的志愿者在勞動雇傭關系期間參與到應急救援中的，企業(yè)不得以任何理由和借口取消雇員正“常的工資待遇”并給參與應急救援的員工購買意外保險和額外的精神獎勵，在全社會形成一種公共救援意識。