吳延溢 王雷

摘 要：以習近平同志為核心的黨中央適應新時代中國特色社會主義發(fā)展要求，作出深化黨和國家機構改革的決定，提出一系列新思想、新觀點、新要求，推動了中國特色社會主義國家理論的新發(fā)展。具體體現在四個方面：在國家領導體制理論方面，彰顯了“全方位”“全過程”“全覆蓋”全面領導思想和“三位一體”統(tǒng)一領導思想;在國家權力配置理論方面，形成了橫向上“四權分設”的新架構模式和縱向上關于央地關系的新運作機制;在國家治理理論方面，提出了“以人民為中心”的治理理念和具體的國家戰(zhàn)略目標執(zhí)行落實體系;在民主政治理論方面，賦予了代議制民主和協商民主理論以中國特色社會主義新內容。

關鍵詞：黨和國家機構改革;國家理論;新時代;新發(fā)展

中圖分類號：D63? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2019）02-0017-06

黨的十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》（以下簡稱《決定》）和《深化黨和國家機構改革方案》。十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法修正案》）、審議批準了國務院機構改革方案。這些是以習近平同志為核心的黨中央，于“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期、改革開放40周年的關鍵時間節(jié)點，從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度作出的重大決策部署，以一系列新思想、新觀點、新要求豐富和發(fā)展了中國特色社會主義國家理論。

一、全面領導與統(tǒng)一領導：國家領導體制理論的新發(fā)展

中國共產黨在我國政治生活中居于領導地位，但黨的領導要借助國家政權的力量加以實現。這就需要我們黨處理好與國家政權的關系，即解決如何領導國家的問題。圍繞對這一問題的思考，在社會主義革命和建設時期，毛澤東提出了“黨領導一切”的思想，“工、農、商、學、兵、政、黨這七個方面，黨是領導一切的”[1]，形成了高度集中的領導體制。黨的十一屆三中全會以后，鄧小平提出“改善黨的領導”的思想。他在《目前的形勢和任務》這篇講話中指出：“中國由共產黨領導，中國的社會主義現代化建設事業(yè)由共產黨領導，這個原則是不能動搖的”，“另一方面要看到，為了堅持黨的領導，必須努力改善黨的領導。”[2]267-268鄧小平這一思想的提出，打破了以往在黨的領導問題上的僵化認識，既堅定貫徹了堅持黨的領導這條基本原則，又明確強調了改善黨的領導的必要性。在黨的十九屆三中全會上，以習近平同志為核心的黨中央在總結我們黨執(zhí)政近七十年，特別是改革開放四十年理論與實踐經驗的基礎上，進一步對深化黨和國家機構改革作出新的制度安排。在國家領導體制問題上，既反復強調“堅持黨的領導”這一基本原則，又對如何加強和完善黨的領導提出了新要求，深化了對如何領導國家問題的認識，推動了國家領導體制理論的新發(fā)展。具體表現在以下兩個方面：

（一）強化黨的全面領導：黨的領導是全方位的領導、全過程的領導和全覆蓋的領導

十九屆三中全會提出“完善堅持黨的全面領導的制度”[3]這一重要思想，并從建立健全黨對重大工作的領導體制機制等方面進行安排部署，不斷健全黨的全面領導體制機制。比如，黨的機構與政府機構統(tǒng)籌設置：新組建的國家監(jiān)委與中央紀委合署辦公，監(jiān)察對象涵蓋所有行使公權力的公職人員;原中央直屬機關工委與中央國家機關工委合并為中央和國家機關工作委員會，統(tǒng)一部署中央和國家機關黨建工作。可見，“完善堅持黨的全面領導的制度”是具體的、實在的，不是抽象的、空洞的，體現在治國理政的方方面面。首先，黨的全面領導是全方位的領導，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個領域。其次，黨的全面領導是全過程的領導，體現在統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局全過程，貫穿于決勝全面建成小康社會、建設社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興的全過程。最后，黨的全面領導是全覆蓋的領導，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”[4]20。黨的領導在領域上覆蓋“黨、政、軍、民、學”，在地域上覆蓋“東、西、南、北、中”，黨的工作開展到什么地方，黨的組織就要相應覆蓋到什么地方;各級監(jiān)委與紀委合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察監(jiān)督的全覆蓋。本輪深化黨和國家機構改革，將“完善堅持黨的全面領導的制度”這一新思想貫徹到國家政權的機構、制度、體制等的設置、安排和運行之中，為工人階級政黨更好地領導國家作出了新的示范。在這里，要特別注意關于“黨政職責分工”這一問題。我們要統(tǒng)一思想認識，強化“四個意識”，自覺與以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。

（二）完善黨的統(tǒng)一領導：實現黨的領袖、國家元首與軍隊統(tǒng)帥“三位一體”領導體制的內在協調

“三位一體”是指黨的領袖同時兼任國家元首與軍隊統(tǒng)帥的領導體制。我國以往的政治生活中，在國家領導體制方面，黨的總書記、國家主席與中央軍委主席“三位一體”領導體制存在制度上的不完全協同性。通過考察黨章和憲法相關規(guī)定可以發(fā)現：《中華人民共和國憲法》對國家主席有“連續(xù)任職不得超過兩屆”的規(guī)定，但《中國共產黨章程》對黨的中央委員會總書記和黨的中央軍事委員會主席、《中華人民共和國憲法》對中華人民共和國中央軍事委員會主席都沒有作出如此之規(guī)定。國家主席是我國國家機構的重要組成部分，事關黨和國家領導體制的統(tǒng)一協調。鑒于此，十三屆全國人大一次會議通過的《憲法修正案》對國家主席任期制度進行了調整和完善?！稇椃ㄐ拚浮?9條第3款刪去了對國家主席“連續(xù)任職不得超過兩屆”的規(guī)定。這就使得“三位一體”中的“三位”任職規(guī)定保持一致，進一步鞏固了黨的領袖、國家元首與軍隊統(tǒng)帥“三位一體”格局，實現了執(zhí)政黨的領導權、國家領導權、軍事領導權的高度統(tǒng)一和內在協調，是對社會主義國家領導體制的新探索，進一步發(fā)展了中國特色社會主義國家領導體制理論。

二、橫向突破與縱向優(yōu)化：國家權力配置理論的新發(fā)展

從國家權力配置的結構上考察，國家權力配置包括橫向權力配置和縱向權力配置。前者是中央層面的權力配置，在理論上屬于“政權組織形式”問題;后者是中央和地方間的權力配置，在理論上屬于“國家結構形式”問題。在社會主義國家，權力應該如何配置，馬克思主義經典作家們一直在不斷地思考和摸索。在《法蘭西內戰(zhàn)》中，針對資產階級議會制存在的弊端，馬克思結合巴黎公社的實踐，提出了建立在普選基礎上“議行合一”的國家權力配置設想。列寧繼承了馬克思的“議行合一”思想，并在《國家與革命》中對資產階級議會制作了進一步批判：“請看一看任何一個議會制的國家，從美國到瑞士，從法國到英國和挪威等等，那里真正的‘國家’工作是在幕后做的，是由各部、官廳和司令部進行的。議會專門為了愚弄‘老百姓’而從事空談?！盵5]中國的國家形式一直是大一統(tǒng)的，自秦以來，中國大一統(tǒng)的統(tǒng)治模式已延續(xù)了兩千多年。改革開放新時期，鄧小平在探索解決中國統(tǒng)一問題時，將馬克思主義國家理論與中國的特殊國情相結合，創(chuàng)造性地提出了“一個國家、兩種制度”的新構想。“一國兩制”的提出及其在香港、澳門的成功實踐開創(chuàng)了一種嶄新的國家權力配置形式。十九屆三中全會適應新時代黨和國家發(fā)展的新形勢新實踐，以深化黨和國家機構改革為著力點，在國家權力橫向配置結構與縱向運作機制上取得創(chuàng)新性發(fā)展，這是對當代中國國家權力配置理論的豐富和充實。

（一）國家權力橫向配置結構上的突破：形成了具有中國特色的立法權、行政權、監(jiān)察權、司法權“四權分設”架構

監(jiān)察體制改革是對國家權力的重新配置和調整，是一次重大的政治體制改革。十九屆三中全會《決定》提出，組建國家、省、市、縣四級監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查機關合署辦公。隨后，在十三屆全國人大一次會議表決通過的《憲法修正案》中，將監(jiān)察機關作為與國家行政機關、審判機關、檢察機關并行的國家機關，寫進了國家根本大法。監(jiān)察機關由同級人大產生，對其負責，受其監(jiān)督。從國家權力結構的視角來看，國家監(jiān)察體制改革的核心是通過創(chuàng)制國家監(jiān)察權以優(yōu)化國家政治權力配置和完善權力監(jiān)督體系，把政治權力關進制度的籠子里。[6]隨著國家監(jiān)察委員會的成立，我國橫向權力體制由原來的“一府兩院”體制演變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸斌w制，突破了傳統(tǒng)的立法權、行政權、司法權三級權力配置，形成了具有中國特色的立法權、行政權、監(jiān)察權、司法權“四權分設”架構。十九屆三中全會通過推動國家監(jiān)察體制改革，對國家權力配置進行的這一頂層設計和改革，塑造了一種全新的國家權力結構，是國家權力橫向配置結構上的重大突破和發(fā)展。

（二）國家權力縱向運作機制上的優(yōu)化：構建了從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系

當前，一些地區(qū)和部門仍然存在對中央制定的理論和路線方針政策在執(zhí)行時打折扣、搞變通、做選擇的情況，導致中央有關決策部署未能落實到位，離人民群眾的要求還有一定差距。這反映出現行的國家權力縱向運作機制和工作體系存在一些弊端和不足。十九屆三中全會作出的《決定》對癥施策，提出“統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構設置和職能配置，構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系”[3]。既具有完整的體系性，又具有很強的現實針對性。其中，“運行順暢”就是要確保上下貫通、執(zhí)行有力。對涉及黨中央集中統(tǒng)一領導和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構職能，省、市、縣黨委職能部門和政府主要工作部門總體上要做到與中央基本對應，明確同中央對口的組織機構?！俺錆M活力”就是要賦予省級及以下機構更多自主權，理順中央和地方職責關系，理清中央和地方所管轄領域及事務的邊界劃分，將由地方實施更為直接高效的經濟社會管理事項下放到地方，更好地發(fā)揮地方的能動性、創(chuàng)造性，允許地方因地制宜推進黨政機構綜合設置或合署辦公，自主靈活配置職能?！傲钚薪埂本褪且龅接辛畋匦?、有禁必止。各地區(qū)、各部門、各單位要在思想上政治上行動上與黨中央保持高度一致，自覺維護中央權威，保證中央政令暢通。對中央各項決策部署要堅決有力執(zhí)行，對中央明令禁止不可為之事，要及時自查自糾，切不可觸碰“高壓線”。這一工作體系對中央與地方權力關系進行了最新厘定，是對國家權力縱向配置的優(yōu)化升級，進一步理順了中央和地方權責關系，有利于更充分發(fā)揮中央與地方的積極性。

三、“以人民為中心”治理理念與“1+4”治理體系：國家治理理論的新發(fā)展

縱覽世界社會主義發(fā)展史可以看出，“怎樣治理社會主義國家”這個問題在以往的實踐中沒有得到很好地解決。對此，習近平總書記曾有過專門論述：“馬克思、恩格斯沒有遇到全面治理一個社會主義國家的實踐，他們關于未來社會的原理很多是預測性的;列寧在俄國十月革命后不久就過世了，沒來得及深入探索這個問題;蘇聯在這個問題上進行了探索，取得了一些實踐經驗，但也犯下了嚴重錯誤，沒有解決這個問題?！盵7]“黨的十八大以來，習近平總書記在總結新中國成立以來，尤其是改革開放以來的實踐經驗和汲取其他社會主義國家興衰成敗經驗教訓的基礎上，提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的重大課題”[8]。這標志著我們黨治國理政的理論與實踐提升到了一個新的境界。當前深化黨和國家機構改革主要從組織機構層面推進國家治理體系和治理能力現代化，在我國邁向國家治理現代化的進程中具有里程碑意義。其中蘊含的“以人民為中心”的治理理念和構建的“1+4”治理體系，是對“國家治理體系和治理能力現代化”的細化和落實，為中國化的馬克思主義國家治理理論增添了新的時代內涵。

（一）“以人民為中心”的治理理念：新時代國家治理的初心與歸宿

“堅持以人民為中心”是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義十四條基本方略之一。隨著我國社會主要矛盾的轉化，人民群眾“不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”[4]11。為中國人民謀幸福是中國共產黨人須臾不能忘卻的初心和使命，也是我們國家為之努力奮斗的目標和方向。這就要求黨和國家機構必須認真踐行黨的群眾路線，積極作為，以更好地滿足人民對美好生活新的多樣化需求。為此，本輪深化黨和國家機構改革充分彰顯了“以人民為中心”的治理理念，具體體現為機構改革的整合性和針對性兩個方面。從整合性上看，按照優(yōu)化協同高效的原則，通過統(tǒng)籌設置黨的機構與政府機構，組建國家、省、市、縣四級監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，建立起集中統(tǒng)一、權威高效的國家監(jiān)察體系，實現對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)察監(jiān)督，確保公權力的行使始終為了最廣大人民群眾的根本利益。從針對性上看，在行政機構的組建與職能配置上有效回應了人民群眾的關注與關切。可以看出，“以人民為中心”的治理理念是深化黨和國家機構改革的出發(fā)點和落腳點，同時也是新時代國家治理的初心與歸宿。

（二）“1+4”治理體系的建構：新時代國家戰(zhàn)略目標的執(zhí)行落實體系

新時代、新任務、新要求推動國家治理體系新變革。本輪機構改革構建了“1+4”治理體系，這是國家治理體系的組織基礎?！?”指的是治理體系的構建目標。本輪機構改革提出“構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系”[3]，這是國家治理體系在組織機構層面的具體展開，是組織機構治理體系的構建目標和方向。其中系統(tǒng)完備就是機構健全、職能配套、機制完善，重點解決黨和國家機構職能體系覆蓋面問題;科學規(guī)范就是設置合理、程序嚴密、于法周延，重點解決黨和國家機構職能體系精準度問題;運行高效就是運轉協調、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，重點解決黨和國家機構職能體系實效性問題。[9]“4”指的是治理體系的構建框架。本輪機構改革后形成四個工作體系，即“總攬全局、協調各方的黨的領導體系，職責明確、依法行政的政府治理體系，中國特色、世界一流的武裝力量體系，聯系廣泛、服務群眾的群團工作體系”[3]。這四個方面的工作體系是組織機構治理體系的構建框架，它們一起構成黨和國家機構職能體系。在我們黨治國理政實踐中，黨和國家機構是制度執(zhí)行、政策落實的重要載體?！?+4”組織機構治理體系就是實現新時代國家戰(zhàn)略目標的執(zhí)行落實體系，為推進國家治理現代化提供了嶄新方案。

四、有效落實人大主體責任與有力彰顯協商民主優(yōu)勢：民主政治理論的新發(fā)展

共產黨從成立之初，就把爭取民主寫在了自己的旗幟上。人民當家作主更是中國共產黨人一以貫之、孜孜以求的奮斗目標。馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中明確指出：“工人革命的第一步就是使無產階級上升為統(tǒng)治階級，爭得民主?！盵10]列寧繼承并發(fā)展了馬克思、恩格斯的上述思想主張，認為發(fā)展社會主義民主還必須建立相應制度。他強調：“不僅僅需要民主形式的代表機構，而且需要建立由群眾自己從下面來全面管理國家的制度，讓群眾有效地參加各方面的生活，讓群眾在管理國家中起積極的作用?！盵11]以毛澤東為代表的中國共產黨人早在新民主主義革命時期，就充分認識到“爭得民主”的重要性，提出“民主是跳出過去歷代政權‘其興也勃焉，其亡也忽焉’歷史周期率新路”的著名論斷。新中國成立后，毛澤東又明確提出：“我們的目標，是想造成一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面?！盵12]1978年12月，鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的重要講話中，提出了民主和法制相結合的思想。他指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”[2]146民主政治在中國的制度落實主要是通過代議民主制和協商民主制來實現的，二者在實踐中取得了顯著成效，為推動中國特色社會主義民主政治發(fā)揮了巨大的作用，但也逐漸暴露出一些不容忽視的問題。新時代機構改革堅持問題導向，通過充實和完善全國人大專門委員會設置、優(yōu)化和調整政協專門委員會設置，使人大主體責任得到有效落實、協商民主優(yōu)勢不斷彰顯，推動社會主義民主政治理論取得了新進展。

（一）有效落實人大主體責任：充實和完善全國人大專門委員會設置

全國人大專門委員會是全國人大的常設工作機構，由全國人大產生，受其領導，并對其負責。在全國人大閉會期間，全國人大各專門委員會受全國人大常委會領導。本輪黨和國家機構改革適應新時代我國社會主要矛盾的變化，對全國人大專門委員會的設置進行了充實和完善。十三屆全國人大共設立10個專門委員會，其中有兩個專門委員會更名、一個新增設。習近平總書記在黨的十九大報告中強調：“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善?！盵4]37這次機構改革后，全國人大專門委員會的機構設置更趨完善、主體責任更加明確，主要體現在以下兩個方面：一是組建全國人大社會建設委員會。社會建設問題關乎每一個社會成員，原來全國人大并沒有一個專門委員會來對應解決相關立法、監(jiān)督等方面存在的問題，為適應統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局需要，本輪機構改革組建社會建設委員會，表明黨和國家對于社會問題的高度重視，如此一來，在勞動就業(yè)、社會保障、民政事務等方面就有了專門委員會來具體履行相應職責。二是更新設置全國人大憲法和法律委員會，以往全國人大缺少落實憲法監(jiān)督職責的專門委員會。更新設置后，全國人大憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎上，全面加強憲法實施和監(jiān)督，開展憲法解釋和宣傳教育，推進合憲性審查等職責。這將進一步強化全國人大專門委員會的責任擔當，促使其積極主動落實主體責任，有效監(jiān)督政府有關部門履行憲制責任，充分發(fā)揮職能作用，更好地支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，不斷增強人民當家作主的制度保障。

（二）有力彰顯協商民主優(yōu)勢：優(yōu)化和調整政協專門委員會設置

專門委員會工作是政協工作的重要基礎，是政協履行職能的重要方式。本輪黨和國家機構改革新組建農業(yè)和農村委員會，將“教科文衛(wèi)體委員會”調整為“教科衛(wèi)體委員會”，將“文史和學習委員會”調整為“文化文史和學習委員會”，進一步優(yōu)化了政協專門委員會設置和職能配置。黨的十九大報告指出：“人民政協是具有中國特色的制度安排，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構?！盵4]38我國是農業(yè)大國，但在以往政協委員隊伍里，農業(yè)界委員人數卻相對較少。本輪機構改革新設立了全國政協農業(yè)和農村委員會，根據黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》，其主要職責是：“組織委員學習宣傳黨和國家農業(yè)農村方面的方針政策和法律法規(guī)，就‘三農’問題開展調查研究，提出意見、建議和提案，團結和聯系農業(yè)和農村界委員反映社情民意?！盵13]農業(yè)和農村委員會的組建將明顯提高農業(yè)和農村界委員代表比例，加強委員隊伍的整體建設，增強了人民政協界別的代表性。本次機構改革后，全國政協專門委員會的設置更加優(yōu)化和全面，機構職責更加細化和清晰，這將進一步提高人民政協履職能力，更好發(fā)揮其作為專門協商機構的重要作用，有力彰顯了中國特色協商民主在保證人民廣泛持續(xù)深入參與日常政治生活方面的優(yōu)勢。

新時代黨和國家機構改革以司法體制改革打頭陣，實現了政治體制改革的破冰之旅;以監(jiān)察體制改革為重頭戲，作出了國家憲制結構的重大調整;以行政機構改革為大手筆，完成了前所未有的精簡重組;以黨的機構與國家機構職能分工上的雙重改革為基本框架，進一步強化了執(zhí)政黨的領導地位，彰顯了中國特色社會主義的本質特征。正如習近平總書記在2019年新年賀詞中總結的那樣，這是一場“對黨和國家機構進行了系統(tǒng)性、整體性、重構性的改革”[14]，有著深遠的歷史意義和重大的理論價值，它“解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事”[4]8，提出并實施了一系列新思想、新觀點、新要求、新舉措，使得中國特色社會主義國家理論在新時代的改革實踐中不斷實現歷史性躍遷。我們有理由相信，深化黨和國家機構改革必將為推進國家治理體系和治理能力現代化，建設社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興構建一套基礎堅實、結構優(yōu)化、運轉高效、富有中國特色的上層建筑體系。

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責任編校? ? 陳 瑤