王雍君 李兆宜

內(nèi)容提要：規(guī)劃預(yù)算是將規(guī)劃作為財(cái)政資源配置基本單元的預(yù)算體制，旨在引導(dǎo)預(yù)算中的各利益相關(guān)方從關(guān)注投入轉(zhuǎn)向關(guān)注支出的結(jié)果。全球范圍內(nèi)的預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)表明，從投入預(yù)算向嚴(yán)格意義上的績效預(yù)算轉(zhuǎn)變通常需要經(jīng)歷規(guī)劃預(yù)算的過渡，以此創(chuàng)建一個(gè)由規(guī)劃、子規(guī)劃和活動(dòng)組成的預(yù)算結(jié)構(gòu)。在全面深化改革和全面實(shí)施預(yù)算績效管理的背景下，我國應(yīng)充分汲取其他國家預(yù)算改革的經(jīng)驗(yàn)，以規(guī)劃作為整合政策、資源和績效信息的基本單元，將傳統(tǒng)的投入預(yù)算改造為規(guī)劃預(yù)算，著力提升相關(guān)的行政管理能力和技術(shù)能力，從準(zhǔn)確陳述規(guī)劃目標(biāo)、科學(xué)設(shè)計(jì)規(guī)劃結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)計(jì)量規(guī)劃績效、開發(fā)管理信息系統(tǒng)等改革要點(diǎn)入手，分步推進(jìn)規(guī)劃預(yù)算改革，逐步將現(xiàn)行部門預(yù)算中二分法的“項(xiàng)目預(yù)算”和“基本預(yù)算”整合為統(tǒng)一的規(guī)劃預(yù)算體制，在該體制下對資本支出和經(jīng)常支出進(jìn)行統(tǒng)一籌劃。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃預(yù)算;績效預(yù)算;預(yù)算改革

中圖分類號：F812.3? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1003-7543（2019）07-0073-13

預(yù)算不僅是聯(lián)結(jié)政府與社會的財(cái)政紐帶，而且是最基本、最正式和最頻繁的公共治理程序與文件。根據(jù)資源配置基礎(chǔ)的不同，預(yù)算體制可以分為投入預(yù)算、規(guī)劃預(yù)算和績效預(yù)算[1]，后兩者屬于績效導(dǎo)向型預(yù)算體制。我國目前施行的是典型的投入預(yù)算體制，其特點(diǎn)是以數(shù)量眾多的“條目”作為預(yù)算資源配置和預(yù)算體系運(yùn)行的基本單元，具有便于合規(guī)性控制、信息負(fù)荷較小等優(yōu)點(diǎn)。但在深化國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革以及全面實(shí)施預(yù)算績效管理的背景下，這一預(yù)算體制忽視績效和模糊政府施政重點(diǎn)等內(nèi)在缺陷日益顯現(xiàn)，亟須轉(zhuǎn)向績效導(dǎo)向型預(yù)算體制。

20世紀(jì)80年代以來，全球廣泛興起的預(yù)算改革表明，從投入預(yù)算向績效導(dǎo)向預(yù)算轉(zhuǎn)型，一般需要經(jīng)歷規(guī)劃預(yù)算的過渡，以此創(chuàng)建一個(gè)由規(guī)劃、子規(guī)劃和活動(dòng)組成的預(yù)算結(jié)構(gòu)，澳大利亞、美國等國家的實(shí)踐已證明這一點(diǎn)。目前大多數(shù)實(shí)行績效導(dǎo)向型預(yù)算體制的國家，都基于規(guī)劃或產(chǎn)出領(lǐng)域?qū)︻A(yù)算進(jìn)行了重新分類，并將規(guī)劃作為預(yù)算配置的基本單元[2]。但是長期以來，“將規(guī)劃作為預(yù)算的微觀基礎(chǔ)”這一研究領(lǐng)域卻被我們所忽略了。梳理規(guī)劃預(yù)算的定義、發(fā)展歷程和國際經(jīng)驗(yàn)，得出全球范圍內(nèi)規(guī)劃預(yù)算改革對我國的啟示與借鑒，對我國實(shí)施規(guī)劃預(yù)算改革具有重要現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、規(guī)劃預(yù)算的定義和基本要素

規(guī)劃預(yù)算是一種將規(guī)劃作為預(yù)算制定、財(cái)政資源配置、評估監(jiān)督的基本單元，并與成果相聯(lián)結(jié)的預(yù)算體制。其顯著的特點(diǎn)是引導(dǎo)預(yù)算中的各利益相關(guān)方將其注意力從投入轉(zhuǎn)向公共支出的結(jié)果，這些相關(guān)方包括立法機(jī)關(guān)、預(yù)算決策和管理部門、各支出部門、規(guī)劃管理者和公眾。在預(yù)算系統(tǒng)中，“規(guī)劃”特指公共部門開展的、旨在促進(jìn)共同成果的一系列活動(dòng)的集合。以“森林防火規(guī)劃”為例，該項(xiàng)規(guī)劃可以是“防火宣傳教育”“建設(shè)防火設(shè)施”“培訓(xùn)消防人員”等活動(dòng)的集合，這些活動(dòng)都指向共同的成果目標(biāo)——管理和防止森林火災(zāi)，也就是該項(xiàng)規(guī)劃追求的政策目標(biāo)。在每項(xiàng)“活動(dòng)”下，可以分別界定該項(xiàng)活動(dòng)所需要的投入、預(yù)期的產(chǎn)出和成果，它們構(gòu)成該項(xiàng)規(guī)劃的基本績效指標(biāo)（重點(diǎn)是產(chǎn)出與成果）。因此，規(guī)劃一般包括四個(gè)基本要素：規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃名稱、活動(dòng)、績效指標(biāo)（見圖1）。在活動(dòng)的基礎(chǔ)上編制預(yù)算，匯總后就可以形成該項(xiàng)規(guī)劃的預(yù)算。規(guī)劃預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)可以簡單概括為：以規(guī)劃作為預(yù)算資源配置的本位（而非組織本位）、注重外部公眾導(dǎo)向（而非內(nèi)部投入導(dǎo)向）、關(guān)注成本和績效、與政策目標(biāo)緊密相連。

需要特別說明的是，在我國的預(yù)算體系中，雖然“項(xiàng)目”一詞被頻繁使用，但它與“規(guī)劃”不是一個(gè)概念，“項(xiàng)目預(yù)算”與“規(guī)劃預(yù)算”也不是一個(gè)概念。在現(xiàn)有預(yù)算體系和語境中，一個(gè)公共工程（比如辦公樓建設(shè)）是一個(gè)“項(xiàng)目”，一個(gè)支出條目（比如差旅費(fèi)）被稱為一個(gè)“項(xiàng)目”或“科目”，為完成某項(xiàng)任務(wù)而開展的工作（比如土地價(jià)格監(jiān)測）也被認(rèn)為是“項(xiàng)目”。實(shí)際上它們的含義各不相同：在英文中，第一個(gè)被稱為“project”，指某項(xiàng)最終將形成固定資產(chǎn)的工程;第二個(gè)被稱為“item”，指預(yù)算資源投入的最小類別（條目）;第三個(gè)在特定情況下可被視為“activity”，是指為了完成某項(xiàng)目標(biāo)而開展的活動(dòng)。根據(jù)財(cái)政部的定義，項(xiàng)目支出是“為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外編制的年度項(xiàng)目支出計(jì)劃。包括基本建設(shè)、有關(guān)事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)計(jì)劃、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)、大型修繕、大型購置、大型會議等”①。這與規(guī)劃預(yù)算中“規(guī)劃”的含義有較大區(qū)別，規(guī)劃的范圍要比項(xiàng)目廣泛得多，而最重要的區(qū)別在于：規(guī)劃與績效目標(biāo)（共同成果）間不可分割的內(nèi)在聯(lián)系，在“項(xiàng)目”概念中消失了。

在圖1所示的規(guī)劃結(jié)構(gòu)中加入按活動(dòng)編制的預(yù)算支出，再加上將相關(guān)信息整合起來的信息系統(tǒng)，即構(gòu)成規(guī)劃預(yù)算的基本結(jié)構(gòu)。規(guī)劃預(yù)算的這一結(jié)構(gòu)既不同于傳統(tǒng)的投入預(yù)算，因?yàn)樗鼘⒅С霭才排c績效指標(biāo)掛鉤;也不同于嚴(yán)格意義上的績效預(yù)算，因?yàn)橹С霭才胖皇桥c規(guī)劃目標(biāo)（共同成果）掛鉤，而非與特定產(chǎn)出直接掛鉤。嚴(yán)格意義上的績效預(yù)算要求按特定產(chǎn)出編制預(yù)算并聯(lián)結(jié)特定成果，非常復(fù)雜且有極高的實(shí)施門檻②。相比之下，規(guī)劃預(yù)算一方面消除了投入預(yù)算忽視績效的缺陷，另一方面大大降低了成功實(shí)施的門檻條件。

二、規(guī)劃預(yù)算改革的國際經(jīng)驗(yàn)

規(guī)劃預(yù)算的興起源自對投入預(yù)算局限性的反思，20世紀(jì)50年代以來，美國、英國、法國等發(fā)達(dá)國家和馬來西亞、南非等發(fā)展中國家，都先后放棄了傳統(tǒng)的投入預(yù)算模式，轉(zhuǎn)而引入規(guī)劃預(yù)算。有些國家在此基礎(chǔ)上，開啟了朝向“產(chǎn)出-成果預(yù)算”等更高級預(yù)算模式的改革（如英國、新西蘭、澳大利亞），不斷豐富和發(fā)展規(guī)劃預(yù)算的改革實(shí)踐，形成了一股全球性的示范效應(yīng)。

（一）規(guī)劃預(yù)算的起源與發(fā)展

在過去70年中，世界各國特別是發(fā)達(dá)國家一直在對傳統(tǒng)預(yù)算體制進(jìn)行改革和完善，努力尋找一種能夠促進(jìn)公共支出管理、有利于政府施政和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的預(yù)算體制。按照時(shí)間先后和發(fā)展的脈絡(luò)，規(guī)劃預(yù)算改革大致分為四個(gè)階段：美國率先于20世紀(jì)50年代實(shí)施的規(guī)劃預(yù)算、60年代實(shí)施的計(jì)劃-規(guī)劃預(yù)算系統(tǒng)、70年代實(shí)施的零基預(yù)算以及80年代以后以英國、新西蘭、澳大利亞等國為代表的新一輪預(yù)算改革。

1949年，第一屆胡佛委員會向美國政府建議，聯(lián)邦政府的全部預(yù)算應(yīng)更新為以功能、活動(dòng)和規(guī)劃為基礎(chǔ)的功能性預(yù)算[3]。1950年美國國會通過的《預(yù)算和會計(jì)程序法》規(guī)定：各支出部門必須按規(guī)劃、活動(dòng)和資金來源申請預(yù)算資金。這種預(yù)算模式第一次將資源配置的基本單元從傳統(tǒng)的條目轉(zhuǎn)向了規(guī)劃和活動(dòng)，被普遍認(rèn)為是規(guī)劃預(yù)算的最早版本。之后，美國在此基礎(chǔ)上，又陸續(xù)啟動(dòng)了計(jì)劃-規(guī)劃預(yù)算、零基預(yù)算改革。西方國家和部分發(fā)展中國家受到這些改革理念的影響，于20世紀(jì)70年代都不同程度地引入了美國的預(yù)算改革模式?？傮w上看，20世紀(jì)80年代以前的這些改革，只是不同程度地影響了政府預(yù)算過程，都沒有形成穩(wěn)定而持久的影響力，但是廣泛地傳播了“規(guī)劃”的理念，并在改革中不斷豐富和發(fā)展了規(guī)劃結(jié)構(gòu)、規(guī)劃分類、規(guī)劃管理等領(lǐng)域的實(shí)踐。

20世紀(jì)70年代末80年代初，為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)增速放緩、財(cái)政危機(jī)、公眾對政府信任下降等挑戰(zhàn)，英國、新西蘭和澳大利亞等國率先啟動(dòng)了新一輪預(yù)算改革。進(jìn)入90年代后，美國、法國等其他發(fā)達(dá)國家和馬來西亞等發(fā)展中國家也開始了預(yù)算改革，被稱為結(jié)果導(dǎo)向型的績效預(yù)算或新績效預(yù)算等。雖然名稱各異，但這些改革都有一個(gè)突出的特點(diǎn)：探索將支出與結(jié)果聯(lián)系起來，以更好地對公眾負(fù)責(zé)[4]。這一輪改革有許多方面區(qū)別于以前的改革，但在這些變化的背后，不變的是將“規(guī)劃”作為預(yù)算配置的基本單元，并不斷完善和進(jìn)步?？傮w上看，在這一輪全球性的預(yù)算改革過程中，規(guī)劃預(yù)算的發(fā)展呈現(xiàn)三大趨勢。

1.將預(yù)算的基本單元從傳統(tǒng)的條目轉(zhuǎn)向規(guī)劃

各國的預(yù)算改革都希望超越傳統(tǒng)的“條目-投入”控制式的預(yù)算模式，建立新的“規(guī)劃-產(chǎn)出”或“規(guī)劃-成果”式的聯(lián)結(jié)方式，以實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。各國進(jìn)行預(yù)算改革的共同趨勢是創(chuàng)建一個(gè)由規(guī)劃、子規(guī)劃和活動(dòng)組成的層級結(jié)構(gòu)，每個(gè)規(guī)劃都設(shè)置相應(yīng)的績效指標(biāo)。

OECD國家的實(shí)踐就是典型例子。在過去30年中，絕大部分OECD成員國改革了預(yù)算程序，以便將各利益相關(guān)方的注意力更多地集中于支出的結(jié)果，其中成功的改革包括基于規(guī)劃或產(chǎn)出領(lǐng)域?qū)︻A(yù)算進(jìn)行重新分類。最近的研究表明，OECD各成員國改革傳統(tǒng)預(yù)算的程度各不相同，有些甚至差異較大，但一個(gè)改革后的預(yù)算系統(tǒng)都包括了以下特征要素[5]：按照規(guī)劃編制預(yù)算并提交給立法機(jī)關(guān)，以作為對行政組織分類和經(jīng)濟(jì)分類的補(bǔ)充或替代;編制預(yù)算時(shí)，根據(jù)政策優(yōu)先目標(biāo)和規(guī)劃的歷史績效情況決定支出水平;將代表了支出預(yù)期目標(biāo)的績效指標(biāo)和目標(biāo)列在預(yù)算中，并與支出規(guī)劃掛鉤;在預(yù)算執(zhí)行期間，預(yù)算管理人員擁有管理財(cái)務(wù)資源的自主權(quán)，但必須對結(jié)果負(fù)責(zé);支出部門應(yīng)當(dāng)向管理人員提供績效信息以及預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)，以幫助后者監(jiān)控績效并提高支出質(zhì)量;向立法機(jī)關(guān)提交的關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，應(yīng)當(dāng)包括績效信息，并解釋表現(xiàn)不佳或表現(xiàn)過于優(yōu)異的原因。

就大多數(shù)改革后的預(yù)算系統(tǒng)而言，前三個(gè)特征是通用的，這也是以條目為基礎(chǔ)的投入預(yù)算轉(zhuǎn)向改革后以規(guī)劃為基礎(chǔ)的預(yù)算系統(tǒng)的主要特點(diǎn)。從全球視角看，大多數(shù)國家在開始實(shí)施績效導(dǎo)向的預(yù)算改革時(shí)，都經(jīng)歷了規(guī)劃預(yù)算的過渡，典型的如美國、澳大利亞、新西蘭、馬來西亞、南非等。

2.將規(guī)劃預(yù)算與新的預(yù)算改革內(nèi)容相融合

20世紀(jì)80年代以來的預(yù)算改革，在以前預(yù)算改革的基礎(chǔ)上加入了一些新的措施。比如將計(jì)劃-規(guī)劃預(yù)算系統(tǒng)中確定支出重點(diǎn)，發(fā)展為政府“自上而下的戰(zhàn)略計(jì)劃”，由政府確立戰(zhàn)略目標(biāo)及其優(yōu)先順序，進(jìn)而指導(dǎo)形成規(guī)劃的優(yōu)先順序，并在資源配置中將戰(zhàn)略計(jì)劃和規(guī)劃評估聯(lián)系起來[6];在中期支出框架中，將規(guī)劃作為基線籌劃的基礎(chǔ)等。

這些新舉措的發(fā)展以及與規(guī)劃預(yù)算的融合，逐步形成了一個(gè)以規(guī)劃為基礎(chǔ)并將支出與結(jié)果更好地聯(lián)系起來的預(yù)算體系。在宏觀層面，由立法機(jī)關(guān)或政府高層的政策制定者明確戰(zhàn)略目標(biāo)及其優(yōu)先序，確定財(cái)政收支總額和分類總額，并開展自上而下的分解，加強(qiáng)財(cái)政總量控制。在中觀層面，將政府的戰(zhàn)略計(jì)劃轉(zhuǎn)化為一個(gè)具有較強(qiáng)約束力的多年期支出框架，并對各支出部門的支出方向進(jìn)行導(dǎo)航，加強(qiáng)配置效率。最后，也是最重要的，根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)和支出重點(diǎn)，合理設(shè)計(jì)預(yù)算的微觀基礎(chǔ)——規(guī)劃，將規(guī)劃發(fā)展成為落實(shí)戰(zhàn)略計(jì)劃和政策目標(biāo)、體現(xiàn)政策優(yōu)先序、歸集成本和配置資源的基本單元，并自下而上地編制預(yù)算。每個(gè)規(guī)劃都設(shè)立相應(yīng)的績效目標(biāo)，以加強(qiáng)規(guī)劃運(yùn)營效率和受托責(zé)任。由此，規(guī)劃預(yù)算直接聯(lián)結(jié)了公共支出管理的運(yùn)營效率目標(biāo)，同時(shí)兼容了配置功能（通過比選規(guī)劃體現(xiàn)政策優(yōu)先序）和控制功能（通過設(shè)置規(guī)劃支出限額加強(qiáng)控制功能）。

3.通過支出審查和規(guī)劃評價(jià)，提高規(guī)劃的質(zhì)量、配置效率和運(yùn)營效率

在過去20年左右的時(shí)間里，各國政府制定了一系列規(guī)劃管理工具，旨在加強(qiáng)支出決策與政策重點(diǎn)之間的協(xié)調(diào)以及促進(jìn)規(guī)劃的運(yùn)營效率，其中最有代表性的是支出審查和規(guī)劃評價(jià)。支出審查的目的是削減低效率的規(guī)劃，確保規(guī)劃的支出與政策的優(yōu)先序一致。OECD成員國的數(shù)據(jù)顯示，每年或定期進(jìn)行支出審查的國家已經(jīng)從2011年的13個(gè)增加到2018年的27個(gè)[7]。規(guī)劃評價(jià)的主要作用是提高規(guī)劃的質(zhì)量，促進(jìn)公共支出的運(yùn)營效率，分為事前（規(guī)劃設(shè)計(jì)階段）和事后（規(guī)劃完成階段）兩類，評價(jià)結(jié)果通常會反饋給預(yù)算決策過程。在許多國家，事前評價(jià)包括擬議政策的事前預(yù)算影響和潛在影響評價(jià)，同時(shí)對長期資本投資規(guī)劃有單獨(dú)的事前評價(jià)程序。事后評價(jià)涉及的問題包括政策設(shè)計(jì)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、規(guī)劃管理、規(guī)劃有效性、規(guī)劃效率、規(guī)劃的受托責(zé)任等方面，但不同國家的評價(jià)范圍差別較大。

（二）部分OECD國家的實(shí)踐：法國與韓國

目前，大部分OECD成員國都建立了以規(guī)劃為基礎(chǔ)的預(yù)算體制，法國和韓國雖然起步較晚，但突出的特點(diǎn)是建立了一套比較穩(wěn)定的規(guī)劃結(jié)構(gòu)，并與預(yù)算過程和現(xiàn)有組織架構(gòu)進(jìn)行了很好的融合，具有較強(qiáng)的借鑒意義。

1.法國的相關(guān)實(shí)踐

早在20世紀(jì)70年代，法國政府就引入了美國的“計(jì)劃-規(guī)劃-預(yù)算系統(tǒng)”（PPBS）①，主要用于國防部的預(yù)算編制。由于過于理論化以及與預(yù)算授權(quán)脫節(jié)，這一實(shí)踐并未持續(xù)太久。從1990年開始，法國開始了名為“更新公共服務(wù)”的預(yù)算改革，但預(yù)算編制基礎(chǔ)仍然是傳統(tǒng)的條目。2001年，法國以憲法附則的形式通過了新的預(yù)算基本法（LOLF法）②，從根本上改變了預(yù)算和會計(jì)規(guī)則。2003年，法國財(cái)政部率先編制了規(guī)劃預(yù)算，并于2006年在各支出部門全面鋪開，正式轉(zhuǎn)向規(guī)劃預(yù)算體制。

按照LOLF法的規(guī)定，一個(gè)規(guī)劃（program）包含了為執(zhí)行一套一致行動(dòng)（actions）而撥出的經(jīng)費(fèi)，這些行動(dòng)既涉及為公共利益確定的具體目標(biāo)，又涵蓋了有待審查的預(yù)期結(jié)果。法國的規(guī)劃預(yù)算注重反映國家的政治目標(biāo)和公共政策重點(diǎn)，很好地實(shí)現(xiàn)了“預(yù)算跟著政策走”，共包含四層結(jié)構(gòu)：使命（mission）、規(guī)劃（program）、次級規(guī)劃（subprogram）和活動(dòng)（activity）。其中，支出按照使命進(jìn)行分組，使命與國家的公共政策重點(diǎn)相對應(yīng)，并分解為所有相關(guān)的規(guī)劃。每一個(gè)規(guī)劃都有規(guī)劃目標(biāo)和績效指標(biāo)，并細(xì)分為子規(guī)劃和活動(dòng)（見圖2，下頁）?；顒?dòng)是最基本的單元，代表了實(shí)施一項(xiàng)規(guī)劃所需要的運(yùn)營資源。在預(yù)算編制過程中，每個(gè)部門都提出關(guān)于使命、規(guī)劃、規(guī)劃目標(biāo)和績效指標(biāo)的建議，對使命和規(guī)劃的選擇有分歧的，則提交由總理決定。與傳統(tǒng)的預(yù)算結(jié)構(gòu)模糊了預(yù)算撥款的目的相比，規(guī)劃預(yù)算建立起了新的規(guī)劃結(jié)構(gòu)，并根據(jù)公共政策目標(biāo)編制預(yù)算，讓國家的政策重點(diǎn)和公共服務(wù)目標(biāo)“變得完全透明”，使公眾更容易了解到行政政策的費(fèi)用和結(jié)構(gòu)[8]。

與其他績效導(dǎo)向型預(yù)算改革類似，法國的規(guī)劃預(yù)算賦予了各部門更多的自主權(quán)：按照次級規(guī)劃和支出類型列示的撥款數(shù)額僅起到指示性和匯總的作用，撥款可以在各個(gè)規(guī)劃之間自由分配;除人員開支外，規(guī)劃管理者可以根據(jù)需要重新分配某個(gè)規(guī)劃內(nèi)的預(yù)算撥款①。預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)制度也得到了放寬，任何撥款的3%的結(jié)轉(zhuǎn)資金都可以重新分配，以鼓勵(lì)對多年撥款的管理。作為高度自主權(quán)的交換，規(guī)劃管理者必須對規(guī)劃目標(biāo)、績效指標(biāo)和目標(biāo)價(jià)值的進(jìn)展完全負(fù)責(zé)。主要有四個(gè)方面的管理措施：一是根據(jù)社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、服務(wù)質(zhì)量和效率三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)置績效指標(biāo)，并開展后續(xù)計(jì)量。二是各個(gè)規(guī)劃都必須編制年度績效計(jì)劃（annual performance plan，APP），作為預(yù)算法案的附加文本提交預(yù)算審查機(jī)關(guān)。三是預(yù)算執(zhí)行后，由支出部門制定年度績效報(bào)告（annual performance report，APR），以便清晰地比較年度績效計(jì)劃的授權(quán)和執(zhí)行情況。上一年的年度績效報(bào)告必須提交議會，并在本年度預(yù)算法案通過之前進(jìn)行審查，以便形成規(guī)劃績效的“良性循環(huán)”。四是由部際規(guī)劃審計(jì)委員會對各部門年度績效報(bào)告開展評估，主要評估績效報(bào)告結(jié)果的可靠性、相關(guān)性和準(zhǔn)確性，并反饋改進(jìn)建議。

2.韓國的相關(guān)實(shí)踐

20世紀(jì)90年代末，韓國在少數(shù)幾個(gè)中央部門嘗試開展了預(yù)算改革試點(diǎn)，包括從投入基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向規(guī)劃基礎(chǔ)、中期支出框架等，但未能將其制度化并納入預(yù)算決策過程。2005年，韓國開始了新一輪預(yù)算改革，經(jīng)過反復(fù)試驗(yàn)后開發(fā)出了新的規(guī)劃預(yù)算系統(tǒng)，并成功運(yùn)行至今。改革后的規(guī)劃預(yù)算以其有效地融入了預(yù)算過程而聞名，韓國也被認(rèn)為是一個(gè)擁有有效公共財(cái)政管理體系的國家[9]。

韓國沿用了國際貨幣基金組織對規(guī)劃的定義，將規(guī)劃視為“一組與政府特定目標(biāo)相關(guān)的政府活動(dòng)的集合”。規(guī)劃預(yù)算改革主要集中在以下方面：將預(yù)算撥款的基礎(chǔ)從條目轉(zhuǎn)為規(guī)劃，同時(shí)結(jié)合自上而下的財(cái)政總額控制，在賦予各部門規(guī)劃自主權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律;將規(guī)劃作為資源分配決策的基本單元，圍繞政府的政策重點(diǎn)設(shè)計(jì)規(guī)劃，并組織預(yù)算;將規(guī)劃作為開展成本分配的基礎(chǔ)，所有的費(fèi)用都需要分配給規(guī)劃，為改進(jìn)管理和預(yù)算決策提供完全的成本信息;以規(guī)劃為基礎(chǔ)，將經(jīng)常支出和資本支出結(jié)合起來;公開規(guī)劃評估和監(jiān)測的結(jié)果，提高透明度;建立穩(wěn)定的規(guī)劃分類結(jié)構(gòu)，這也是韓國預(yù)算改革的亮點(diǎn)之一。它融合了現(xiàn)有的功能分類和經(jīng)濟(jì)分類，并較好地匹配了政府部門的組織架構(gòu)，形成了一套兼有連續(xù)性和一致性的規(guī)劃結(jié)構(gòu)（見圖3）。

韓國規(guī)劃預(yù)算的運(yùn)行監(jiān)督由監(jiān)控、戰(zhàn)略審查和深度評價(jià)三個(gè)層次構(gòu)成。監(jiān)控系統(tǒng)覆蓋所有的規(guī)劃，提醒注意那些可能無法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的規(guī)劃。戰(zhàn)略審查每年覆蓋三分之一的規(guī)劃，主要目標(biāo)是收集規(guī)劃績效的綜合信息，并根據(jù)評估結(jié)果對規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)先排序，結(jié)果不好的規(guī)劃將被削減預(yù)算。深度評價(jià)每年只選取少量的規(guī)劃，旨在全面衡量規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)性、效率和有效性。韓國的實(shí)踐表明，與傳統(tǒng)預(yù)算模式相比，規(guī)劃預(yù)算改革對促進(jìn)預(yù)算配置效率起到了積極的作用，增量預(yù)算正逐漸被遠(yuǎn)離，取而代之的是以規(guī)劃為基礎(chǔ)的績效導(dǎo)向。

（三）發(fā)展中國家的典型案例：馬來西亞

馬來西亞是發(fā)展中國家開展規(guī)劃預(yù)算改革的先行者，其改革歷程已經(jīng)持續(xù)半個(gè)世紀(jì)，并取得了良好的效果[10]。1969年，馬來西亞引入了計(jì)劃-規(guī)劃預(yù)算體系，并將傳統(tǒng)的“條目-投入”預(yù)算轉(zhuǎn)換為基于規(guī)劃結(jié)構(gòu)的預(yù)算模式。2010年，馬來西亞宣布進(jìn)一步改革預(yù)算體系，引入“基于成果的預(yù)算”（Outcome Based Budgeting，OBB），主要做法是將預(yù)算的重點(diǎn)從產(chǎn)出轉(zhuǎn)向成果，并加強(qiáng)國家政策、戰(zhàn)略計(jì)劃、規(guī)劃和預(yù)算編制之間的聯(lián)系。從第十個(gè)馬來西亞計(jì)劃（2011～2015年）開始，財(cái)政部要求各部門明確說明所實(shí)施的規(guī)劃和活動(dòng)對實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展目標(biāo)的影響。

OBB有如下特征[11]：以規(guī)劃為基礎(chǔ)編制預(yù)算，在規(guī)劃下設(shè)計(jì)各類活動(dòng)，以增強(qiáng)透明度和受托責(zé)任;規(guī)劃代表了政府的干預(yù)行為，關(guān)注公眾需求，而不是機(jī)構(gòu)或組織的需求;規(guī)劃管理者可以靈活管理規(guī)劃內(nèi)的條目分配;支出分為運(yùn)營支出和發(fā)展支出①，并且都整合在規(guī)劃預(yù)算內(nèi);國家預(yù)算的重點(diǎn)從產(chǎn)出轉(zhuǎn)向成果，依次建立國家、部門、規(guī)劃、活動(dòng)四個(gè)層級的成果框架，每個(gè)層級都制訂關(guān)鍵績效指標(biāo)，并通過績效計(jì)劃明確每個(gè)層級的受托責(zé)任（見圖4，下頁）;建立在線信息系統(tǒng)，以記錄規(guī)劃和活動(dòng)的聯(lián)系及完整的成果信息。

OBB系統(tǒng)的運(yùn)行基于一個(gè)綜合成果框架，該框架首先開展自上而下的戰(zhàn)略計(jì)劃和成果分解，國家層級的戰(zhàn)略和優(yōu)先事項(xiàng)以五年國家發(fā)展計(jì)劃為指導(dǎo)，對應(yīng)的成果被依次分解到國家、部門、規(guī)劃和活動(dòng)四個(gè)層級。同時(shí)，以年度績效協(xié)議為基礎(chǔ)，為每一層級的成果設(shè)置績效指標(biāo)，明確實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的受托責(zé)任[12]，最終納入整個(gè)部門的部門執(zhí)行綱要（Ministry Executive Summary，MES），包括了各支出部門為實(shí)施規(guī)劃和活動(dòng)所需的總體成果框架和總投入。預(yù)算編制和績效報(bào)告仍然采用自下而上的方式，首先從活動(dòng)一級開始，匯總到規(guī)劃一級和部門一級，最后合并形成國家預(yù)算。

馬來西亞的OBB構(gòu)建了一個(gè)比較完備、以成果為導(dǎo)向的規(guī)劃預(yù)算體系，其突出的特點(diǎn)是始終根據(jù)國家戰(zhàn)略設(shè)計(jì)規(guī)劃，推進(jìn)跨部門協(xié)調(diào)，以及在規(guī)劃下統(tǒng)一籌劃發(fā)展支出和運(yùn)營支出，避免了傳統(tǒng)預(yù)算模式下的支出分隔。圖5（下頁）是馬來西亞第十一個(gè)五年計(jì)劃中的一項(xiàng)國家成果框架，發(fā)展支出和運(yùn)營支出被整合到相應(yīng)的規(guī)劃下，以支持共同的成果目標(biāo)。

三、規(guī)劃預(yù)算改革的啟示與借鑒

部分發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的規(guī)劃預(yù)算改革，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)生的積極作用也得到了廣泛認(rèn)可。中國在考慮和實(shí)施這項(xiàng)改革時(shí)，需要充分借鑒其他國家的改革經(jīng)驗(yàn)，以增加成功的幾率和減少試錯(cuò)的成本。

（一）將規(guī)劃預(yù)算作為投入預(yù)算改革和強(qiáng)化績效導(dǎo)向的方向

大多數(shù)國家的改革經(jīng)驗(yàn)表明，將投入預(yù)算轉(zhuǎn)向績效導(dǎo)向型預(yù)算體制，首先需要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)由規(guī)劃、子規(guī)劃和活動(dòng)組成的規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)，逐步建立規(guī)劃預(yù)算體制。在此基礎(chǔ)上，部分改革經(jīng)驗(yàn)豐富、規(guī)劃管理能力較強(qiáng)的國家，如英國、新西蘭、澳大利亞，則將改革再次升級為“2.0版”的“產(chǎn)出-成果預(yù)算”，預(yù)算資源配置的基礎(chǔ)從規(guī)劃進(jìn)一步細(xì)化為產(chǎn)出或成果，在產(chǎn)出或成果層級建立起歸集成本、配置資源和受托責(zé)任的基礎(chǔ)。在20世紀(jì)80年代以來的以績效為導(dǎo)向的預(yù)算改革浪潮中，大部分改革國家都將規(guī)劃打造為開展績效管理、評估績效的基本單元，因?yàn)闂l目或部門都不是理想的績效評價(jià)單元。比如，對諸如“差旅費(fèi)支出20萬元”（條目層級）所產(chǎn)生的績效進(jìn)行評價(jià)，顯然沒有什么意義;而部門的目標(biāo)一般較多，將部門整體作為績效評價(jià)的主體，并不是十分有效。規(guī)劃作為政府政策的直接反映，開展績效計(jì)量、評估等績效管理最為合適。一般而言，沒有良好的規(guī)劃管理能力的發(fā)展，也不可能建立起比較有效的績效管理體系。

（二）規(guī)劃預(yù)算改革要與行政管理能力和技術(shù)能力相適應(yīng)

規(guī)劃預(yù)算改革高度依賴于一國的行政管理能力和技術(shù)能力。韓國等國的經(jīng)驗(yàn)表明，技術(shù)援助和能力建設(shè)是改革的基本要素。技術(shù)上的要求包括：預(yù)算分類和財(cái)務(wù)報(bào)告系統(tǒng)需要適應(yīng)規(guī)劃、子規(guī)劃和相關(guān)活動(dòng)類別，能夠界定規(guī)劃的產(chǎn)出、成果并核算相關(guān)活動(dòng)的成本，以及會計(jì)系統(tǒng)和規(guī)劃管理信息系統(tǒng)等。除此之外，行政管理能力不足也將制約改革的進(jìn)程，需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域包括公共部門的政策制定、戰(zhàn)略計(jì)劃與優(yōu)先性排序、部門間協(xié)調(diào)等。

許多國家的經(jīng)驗(yàn)表明，在預(yù)算改革過程中，預(yù)算分析師通常需要新的技能來處理規(guī)劃結(jié)構(gòu)、績效指標(biāo)和規(guī)劃成本。一旦中央預(yù)算管理部門或各部門低估這一問題，就會導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)計(jì)不充分、質(zhì)量指標(biāo)不佳和被動(dòng)地使用績效數(shù)據(jù)等問題。因此，實(shí)施規(guī)劃預(yù)算改革，一方面需要加大對能力提升的投資，比如馬來西亞的成功經(jīng)驗(yàn)就是開展廣泛的培訓(xùn)，提高國家、部門、規(guī)劃等各個(gè)層級利益相關(guān)者的認(rèn)識和能力[11]。另一方面，應(yīng)當(dāng)讓改革進(jìn)程與能力相適應(yīng)。比如在能力有限的情況下，先從最基礎(chǔ)的改革開始，將改革目標(biāo)設(shè)定為以規(guī)劃為基礎(chǔ)陳述政策目標(biāo)、開發(fā)和設(shè)計(jì)簡單的規(guī)劃結(jié)構(gòu)，而不是一開始就試圖將績效數(shù)據(jù)和預(yù)算分配緊密聯(lián)系起來;技術(shù)方面也應(yīng)遵循先易后難的原則，先建立初步的規(guī)劃結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)能力，再發(fā)展規(guī)劃監(jiān)測、評價(jià)等技術(shù)能力。

（三）抓住關(guān)鍵內(nèi)容

規(guī)劃預(yù)算的關(guān)鍵在于發(fā)展高質(zhì)量的規(guī)劃，包括四個(gè)要素：清晰的目標(biāo)陳述、良好的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、完整的成本歸集和有效的績效計(jì)量，因此改革需要抓住這四個(gè)關(guān)鍵內(nèi)容，提升相應(yīng)的能力，完善相關(guān)配套措施。規(guī)劃目標(biāo)陳述需要關(guān)注規(guī)劃的最終成果，而非產(chǎn)出或中間投入，并突出反映國家政策的重點(diǎn)和優(yōu)先領(lǐng)域;規(guī)劃結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)需要根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)，設(shè)定完成目標(biāo)所需要的活動(dòng)、績效目標(biāo)等，并將規(guī)劃與現(xiàn)有組織體系、預(yù)算功能分類體系相匹配;規(guī)劃成本測算需要根據(jù)各項(xiàng)活動(dòng)歸集完全成本，并確定所需的資源投入量;規(guī)劃績效計(jì)量需要根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，定期收集和分析規(guī)劃實(shí)施所產(chǎn)生的績效變動(dòng)，并為規(guī)劃評價(jià)等提供支持。

由于規(guī)劃預(yù)算的結(jié)果導(dǎo)向和績效計(jì)量等需要，很多國家在改革初期都過于關(guān)注績效信息的收集和分析，由此可能會帶來信息過載和激勵(lì)扭曲等問題，導(dǎo)致“數(shù)據(jù)太多、信息不足”，因?yàn)閱螒{績效指標(biāo)，并不能解釋為什么達(dá)到或沒有達(dá)到某些目標(biāo)，以及今后如何做得更好[13]。就規(guī)劃預(yù)算而言，績效數(shù)據(jù)只是良好預(yù)算管理的必要條件，而非充分條件，關(guān)鍵的問題在于如何將政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)化為適宜的規(guī)劃目標(biāo)和有效的規(guī)劃結(jié)構(gòu)。事實(shí)上，隨著改革的推進(jìn)，一些國家已經(jīng)穩(wěn)步減少規(guī)劃和指標(biāo)的數(shù)量，更加關(guān)注績效信息的質(zhì)量。

（四）強(qiáng)調(diào)整合而非分割

規(guī)劃預(yù)算區(qū)別于傳統(tǒng)投入預(yù)算的一個(gè)顯著特征就是對資源的整合。傳統(tǒng)投入預(yù)算以互相獨(dú)立的條目為基礎(chǔ)，資源的投入和使用沒有聯(lián)系;規(guī)劃預(yù)算則是在明確的規(guī)劃目標(biāo)下，整合所有能夠完成該項(xiàng)目標(biāo)的資源，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的結(jié)果。其背后的邏輯非常清晰：要實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)整合對應(yīng)的資源。如果在“政策-規(guī)劃目標(biāo)-資源投入-規(guī)劃結(jié)果”之間沒有建立起緊密的聯(lián)系，預(yù)算資源仍然是分散和破碎的，規(guī)劃預(yù)算就只能是“巧婦難為無米之炊”。

特別重要的是，應(yīng)該在統(tǒng)一的規(guī)劃目標(biāo)下，更好地整合資本支出和經(jīng)常支出。資本支出一般被定義為“能夠獲得土地、設(shè)備、其他實(shí)物資產(chǎn)和無形資產(chǎn)，政府存貨，以及非軍事和非財(cái)務(wù)資產(chǎn);通常有最低價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和長于一年的使用期”的支出[14];經(jīng)常支出包含除資本支出之外的其他支出，也被稱為運(yùn)營支出，不形成固定資產(chǎn)，支出受益的時(shí)間限于當(dāng)年。二者的脫節(jié)在許多發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家較為常見。二者的分離會造成一系列問題：一是不能計(jì)量完全成本，與資本支出相關(guān)的經(jīng)常支出往往沒有計(jì)入對應(yīng)的規(guī)劃成本，導(dǎo)致成本名義上下降了，比如一項(xiàng)政府工程的管理人員費(fèi)用，可能計(jì)入其所在單位的經(jīng)常支出，而非該項(xiàng)工程的成本。二是誘發(fā)資源的錯(cuò)誤配置，包括對公共設(shè)施運(yùn)營維護(hù)的偏見。典型例子包括“重建設(shè)、輕維護(hù)”，比如一項(xiàng)“基礎(chǔ)教育發(fā)展規(guī)劃”中，如果建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施（如學(xué)校）的決定與所需的運(yùn)營成本（教師和教材）以及基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)不匹配，就容易導(dǎo)致規(guī)劃的失敗和資本支出的浪費(fèi)。正確的做法是，在規(guī)劃預(yù)算的框架下，根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)對資本支出和經(jīng)常支出進(jìn)行統(tǒng)一籌劃，尤其應(yīng)關(guān)注二者間的適當(dāng)比例關(guān)系。

（五）注重跨部門協(xié)調(diào)和利益相關(guān)方的共同參與

政府的重要戰(zhàn)略政策目標(biāo)往往是非常復(fù)雜的問題，涉及諸多領(lǐng)域。例如降低道路交通事故的死亡率，可能需要從道路設(shè)計(jì)和建設(shè)、警務(wù)、車輛標(biāo)準(zhǔn)和檢查、公眾教育和意識等領(lǐng)域采取行動(dòng)。為確保規(guī)劃預(yù)算取得高水平成果，就需要部門間協(xié)調(diào)和各方共同參與。比如，美國的成功做法是由中央預(yù)算管理部門（管理和預(yù)算辦公室）與各部門協(xié)調(diào)，制定一個(gè)為期四年的、以結(jié)果為導(dǎo)向的跨機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)，涵蓋一系列復(fù)雜或高風(fēng)險(xiǎn)的管理和任務(wù)問題。此外，改革過程中，高層決策者的大力支持，以及根據(jù)不同國家的文化和經(jīng)濟(jì)社會特征設(shè)計(jì)與之相適應(yīng)的規(guī)劃預(yù)算系統(tǒng)，也是必須考慮的因素。

（六）分步驟推進(jìn)改革

規(guī)劃預(yù)算改革涉及預(yù)算配置本位、技術(shù)、管理、受托責(zé)任等領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)避免在能力和條件準(zhǔn)備不足的情況下推進(jìn)過于雄心勃勃的改革方案。比如美國早期的計(jì)劃-規(guī)劃預(yù)算系統(tǒng)，就是在準(zhǔn)備不足和過于理想化的情況下被迅速地推向聯(lián)邦政府所有部門和部分州政府，由此產(chǎn)生的失敗風(fēng)險(xiǎn)是非常高的。合適的做法是先易后難、分步驟推進(jìn)，改革初期可以選擇部分公共支出領(lǐng)域開展試點(diǎn)，再逐步擴(kuò)展范圍。比如選擇在垃圾清掃、公共交通運(yùn)輸?shù)裙卜?wù)的“下游”領(lǐng)域開展試點(diǎn)，這些領(lǐng)域的產(chǎn)出和成果比較容易界定，公眾的感知度也比較高。積累了一定經(jīng)驗(yàn)后，再將改革擴(kuò)展到教育、衛(wèi)生等涉及面較廣的領(lǐng)域，以及涉及政策制定或利益調(diào)整較多的領(lǐng)域。

四、中國實(shí)施規(guī)劃預(yù)算的要點(diǎn)與框架設(shè)計(jì)

規(guī)劃預(yù)算代表了公共支出領(lǐng)域的一場深刻變革，在實(shí)施過程中，應(yīng)把握好陳述規(guī)劃目標(biāo)、設(shè)計(jì)規(guī)劃結(jié)構(gòu)、計(jì)量規(guī)劃績效和開發(fā)管理信息系統(tǒng)等四個(gè)要點(diǎn)，并將其作為規(guī)劃預(yù)算改革的基礎(chǔ)框架。

（一）準(zhǔn)確陳述規(guī)劃目標(biāo)

在規(guī)劃預(yù)算體制下，支出應(yīng)該依據(jù)政策目標(biāo)而非依據(jù)組織（各部門和機(jī)構(gòu)）加以分配和決定，從而促使各利益相關(guān)方將注意力集中于公共支出的結(jié)果。規(guī)劃目標(biāo)的陳述是規(guī)劃預(yù)算的起點(diǎn)，旨在回答規(guī)劃“需要實(shí)現(xiàn)和完成的是什么”。因此，陳述規(guī)劃目標(biāo)有兩個(gè)顯著的特點(diǎn)：一是采用政府視角，而非部門視角。政府政策的范圍廣泛，一般考慮長期影響，比如污染防治、脫貧攻堅(jiān)、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等;部門政策目標(biāo)從屬和銜接于政府政策目標(biāo)，重在落實(shí)，更多地體現(xiàn)部門的工作方式、“努力”程度和職責(zé)履行情況。比如，法院的工作職責(zé)是審理各類案件，但不應(yīng)簡單地將規(guī)劃目標(biāo)陳述為“按法律規(guī)定審理案件的數(shù)量”，而應(yīng)陳述為“通過案件審理，解決社會矛盾和糾紛，維護(hù)社會公平正義”。

二是規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)以成果的形式進(jìn)行陳述，盡可能與規(guī)劃的最終意圖相一致。比如，一項(xiàng)“醫(yī)療監(jiān)督和評估規(guī)劃”的目標(biāo)被陳述為“本地區(qū)醫(yī)療信息系統(tǒng)的全面采用”并不恰當(dāng)[15]，因?yàn)獒t(yī)療信息系統(tǒng)只是投入資金后的“中間投入”或“初始產(chǎn)出”，最終的成果不僅是系統(tǒng)本身，而且包括應(yīng)用系統(tǒng)所帶來的結(jié)果和影響，因此規(guī)劃目標(biāo)應(yīng)該更準(zhǔn)確地界定為“提高本地區(qū)醫(yī)療服務(wù)的監(jiān)督和評估能力，以及改進(jìn)相關(guān)信息的獲取效率”。類似地，在教育領(lǐng)域，招生人數(shù)、師生比例、班級規(guī)模等只是投入，適齡學(xué)生知識獲取率、熟練專業(yè)人才的供給率等才是成果，也更適合作為規(guī)劃目標(biāo)。

此外，規(guī)劃目標(biāo)陳述還需考慮的因素包括：全面性（完整覆蓋政策目標(biāo)）、可計(jì)量性（能開發(fā)出有效的績效指標(biāo)并開展計(jì)量）、避免目標(biāo)互斥（同一規(guī)劃的不同目標(biāo)之間，追求其中的某個(gè)目標(biāo)不會損害其他目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)）[16]、考慮資源的稀缺性（實(shí)現(xiàn)目標(biāo)不會導(dǎo)致難以承受的財(cái)政壓力）。

（二）科學(xué)設(shè)計(jì)規(guī)劃結(jié)構(gòu)

規(guī)劃結(jié)構(gòu)是規(guī)劃預(yù)算的基本框架，任何追求績效導(dǎo)向的努力，都需要建立一個(gè)融合了資源和戰(zhàn)略計(jì)劃，以及將服務(wù)（產(chǎn)出）與成果、目標(biāo)、任務(wù)緊密結(jié)合在一起的規(guī)劃結(jié)構(gòu)。規(guī)劃結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)沒有固定的公式[17]，但至少需要涵蓋以下基本元素：一是規(guī)劃名稱和規(guī)劃目標(biāo);二是規(guī)劃和次級規(guī)劃，二者的性質(zhì)一樣，在具體實(shí)施過程中次級規(guī)劃從屬于規(guī)劃，有些簡單的規(guī)劃也可以不設(shè)置次級規(guī)劃;三是活動(dòng)，即為完成規(guī)劃目標(biāo)而設(shè)計(jì)的一系列方案和行動(dòng)，它們構(gòu)成了一項(xiàng)規(guī)劃的主體;四是預(yù)算，根據(jù)設(shè)計(jì)好的活動(dòng)進(jìn)行成本分析和資金需求估計(jì)，匯總后形成該項(xiàng)規(guī)劃的預(yù)算;五是績效指標(biāo)，應(yīng)分別界定每項(xiàng)活動(dòng)所需要的投入、產(chǎn)出和成果，它們構(gòu)成該項(xiàng)規(guī)劃的基本績效指標(biāo)（重點(diǎn)是產(chǎn)出與成果）。以上基本元素從高到低進(jìn)行分解，最終形成一個(gè)規(guī)劃的層級結(jié)構(gòu)①。

設(shè)計(jì)活動(dòng)基礎(chǔ)的方案也是規(guī)劃設(shè)計(jì)中特別重要的工作。活動(dòng)必須緊緊圍繞“落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)”，對規(guī)劃目標(biāo)能起到直接的支持作用，并且能夠?qū)⑷蝿?wù)合理地分配到各責(zé)任部門。比如城市黑臭水體治理規(guī)劃，目標(biāo)是“3年內(nèi)城市區(qū)域內(nèi)的黑臭水體治理率達(dá)到95%且新增數(shù)量不超過10處”，圍繞“治存量、控增量”的規(guī)劃目標(biāo)，可以設(shè)計(jì)“關(guān)閉排污源”“化學(xué)試劑治理”“微生物治理”“物理填埋處理”等四項(xiàng)活動(dòng)，每一項(xiàng)都對應(yīng)不同的規(guī)劃結(jié)構(gòu)和產(chǎn)出?；顒?dòng)方案的開發(fā)設(shè)計(jì)，可以依靠以往的經(jīng)驗(yàn)和設(shè)計(jì)者的判斷，但更應(yīng)充分吸納民眾的意見和專家的參與，這也是規(guī)劃預(yù)算能夠打破傳統(tǒng)組織本位，將公共服務(wù)的供應(yīng)圍繞公眾的需求加以組織的優(yōu)勢所在。除了直接聯(lián)結(jié)規(guī)劃目標(biāo)之外，活動(dòng)還應(yīng)當(dāng)具備可行性和成本可計(jì)量性。活動(dòng)設(shè)計(jì)完成后需要進(jìn)行擇優(yōu)比較，以確定最適合規(guī)劃的活動(dòng)，主要的擇優(yōu)方法有系統(tǒng)分析、成本效益分析、成本有效性分析和運(yùn)籌學(xué)等。

（三）加強(qiáng)規(guī)劃績效計(jì)量

任何組織和個(gè)人都要面對這樣一個(gè)問題：我們干得怎么樣？回答這個(gè)問題，就涉及績效計(jì)量。計(jì)量規(guī)劃績效的前提是設(shè)置一系列的績效標(biāo)尺，主要包括單式標(biāo)尺和組合式標(biāo)尺，前者由投入指標(biāo)和一系列與結(jié)果相關(guān)的指標(biāo)構(gòu)成，包括五個(gè)方面：一是投入，指在預(yù)算中安排的用于生產(chǎn)產(chǎn)出（服務(wù)與商品）所使用的資源，通?？衫斫鉃橹С龅臄?shù)量或資源本身;二是產(chǎn)出，指由一項(xiàng)投入資源的活動(dòng)所生產(chǎn)的直接結(jié)果;三是成果，指通過產(chǎn)出所要實(shí)現(xiàn)的目的，也就是一項(xiàng)活動(dòng)最終取得的成績是什么，它一般反映的是政府戰(zhàn)略和政策的最終目標(biāo)，與產(chǎn)出相比，成果與政策或規(guī)劃目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)更為緊密也更難計(jì)量;四是影響，指一項(xiàng)活動(dòng)的“凈成果”，即“總的”成果減去其他實(shí)體或活動(dòng)所作出的貢獻(xiàn);五是過程，指取得入、生產(chǎn)（創(chuàng)造）產(chǎn)出或?qū)崿F(xiàn)成果的方式。各種單式績效標(biāo)尺的簡化關(guān)系如圖6所示[18]。在上述指標(biāo)中，投入指標(biāo)與績效的關(guān)聯(lián)度最弱，其他結(jié)果標(biāo)尺（產(chǎn)出、成果、影響）與績效的關(guān)聯(lián)度要高得多。

將單式標(biāo)尺中兩個(gè)相關(guān)的標(biāo)尺組合起來，可以得到組合式績效標(biāo)尺，主要包括“3E”：一是效率（Efficiency），指在產(chǎn)出質(zhì)量已知或既定的情況下，某項(xiàng)活動(dòng)的投入與產(chǎn)出之間的對比關(guān)系;二是有效性（Effectiveness），指某項(xiàng)活動(dòng)實(shí)際取得的成果對于規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度;三是經(jīng)濟(jì)性（Economy），指在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間和最低的成本下得到適當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的資源。此外，還有成本有效性（Cost effectiveness）和成本效益比（Cost benefit）指標(biāo)，前者指以最低的經(jīng)濟(jì)成本實(shí)現(xiàn)政策和規(guī)劃目標(biāo)的程度，后者指規(guī)劃所投入的資源與成果之間用貨幣表示的比例。

規(guī)劃績效計(jì)量的主要目標(biāo)是開發(fā)出對于制定決策有用的績效信息，通常情況下，層級較高的核心層更應(yīng)關(guān)注與主要的政策利益相關(guān)的績效信息，比如成果以及與成果相關(guān)的有效性（達(dá)成目標(biāo)的程度）等指標(biāo);就負(fù)責(zé)具體規(guī)劃和活動(dòng)的支出機(jī)構(gòu)而言，對決策有用的績效信息主要是與營運(yùn)性決策密切相關(guān)的信息，比如產(chǎn)出、效率（產(chǎn)出/投入）等指標(biāo)[19]。當(dāng)然，更理想的狀態(tài)是采用成本有效性和利益相關(guān)者滿意度兩個(gè)指標(biāo)，前者定義為成果與成本的比率，由“3E”指標(biāo)綜合而來，即：成本有效性=經(jīng)濟(jì)性（投入/成本）*效率（產(chǎn)出/投入）*有效性（成果/產(chǎn)出）=成果/成本，包含了大部分績效標(biāo)尺的信息;后者反映了利益相關(guān)者（主要是公眾）對政府行為的認(rèn)同和滿意程度[20]。

（四）開發(fā)管理信息系統(tǒng)

良好的管理信息系統(tǒng)是支持規(guī)劃預(yù)算的重要技術(shù)保障，它不僅可以提供每項(xiàng)規(guī)劃中關(guān)于資源投入、產(chǎn)出、成果方面的信息，而且可以提供整合后的財(cái)務(wù)和人力資源信息[21]。理想的狀態(tài)是為每個(gè)規(guī)劃都建立獨(dú)立的管理信息數(shù)據(jù)庫，但考慮到實(shí)施的成本和難度，可以采用循序漸進(jìn)的方式，先建立某一類規(guī)劃的管理信息，再逐步細(xì)化。該類系統(tǒng)的典范是美國的規(guī)劃賬戶，它是由管理和預(yù)算辦公室、財(cái)政部根據(jù)特定規(guī)劃所建立的預(yù)算撥款賬戶，通常每個(gè)規(guī)劃都有對應(yīng)的唯一賬戶，記錄立法機(jī)關(guān)的授權(quán)與撥款決定以及該規(guī)劃在實(shí)施期間的所有相關(guān)信息。這種由精心界定的規(guī)劃、規(guī)劃結(jié)構(gòu)和規(guī)劃賬戶構(gòu)成的組合，作為預(yù)算制定、實(shí)施和服務(wù)交付的基本單元，使預(yù)算體系有了堅(jiān)實(shí)的微觀基礎(chǔ)。

管理信息系統(tǒng)應(yīng)進(jìn)行集中化開發(fā)，避免形成信息孤島;除涉密信息外，系統(tǒng)內(nèi)所有的規(guī)劃信息都應(yīng)向社會公開，以確保透明度。立法機(jī)關(guān)、支出審查部門、審計(jì)部門等都可以利用該系統(tǒng)，對規(guī)劃的執(zhí)行情況、績效情況等進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià);各支出部門也應(yīng)當(dāng)結(jié)合部門實(shí)際，開發(fā)相應(yīng)的功能，并利用該系統(tǒng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善對規(guī)劃的管理。

在以上努力取得進(jìn)展的基礎(chǔ)上，現(xiàn)行部門預(yù)算中的“項(xiàng)目預(yù)算”和“基本預(yù)算”應(yīng)整合為統(tǒng)一的規(guī)劃預(yù)算，在規(guī)劃預(yù)算中實(shí)現(xiàn)對資本支出和經(jīng)常支出的統(tǒng)一籌劃[22]?！绊?xiàng)目支出”與“基本支出”并無邏輯上的對應(yīng)關(guān)系，因?yàn)轫?xiàng)目支出中包含“基本”（保運(yùn)轉(zhuǎn)）支出，基本支出中也包含“項(xiàng)目支出”（比如辦公樓擴(kuò)建）。更重要的是，“項(xiàng)目”與“基本”反映的是基于用途或功能的支出配置，因而割裂了支出配置與績效目標(biāo)間的內(nèi)在聯(lián)系。通過將支出配置與規(guī)劃目標(biāo)（共同成果）聯(lián)結(jié)起來，規(guī)劃預(yù)算消除了這一缺陷。■

參考文獻(xiàn)

[1]ANWAR S.Budgeting and budgetary institutions[M]. Washington， D. C.： World Bank Group， 2007： 139-140.

[2]KRAAN D J.Programme budgeting in OECD countries[J]. OECD Journal on Budgeting，2008，7（4）：3.

[3]托馬斯·D.林奇.美國公共預(yù)算：第四版[M].茍燕楠，董靜，譯.北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002：35.

[4]馬駿，趙早早.公共預(yù)算：比較研究[M].北京：中央編譯出版社，2011：353.

[5]OECD.OECD good practices for performance budgeting[M]. Paris： OECD Publishing， 2019：2-10.

[6]SCHIC A. A contemporary approach of public expenditure management[M]. Washington， D.C.： World Bank Group， 1998： 89.

[7]OECD. Budgeting and public expenditures in OECD countries 2019[M]. Paris： OECD Publishing， 2019： 112.

[8]MARTIN E， TYTELL I， YAKADINA I.France： lessons from past fiscal consolidation plans [R/OL].（2011-04-01）[2019-05-11].https：//www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2016/12/31/France-Lessons-from-Past-Fiscal-Consolidation-Plans-24809.

[9]PARK N， JANG J J. Performance budgeting in Korea： overview and assessment[J]. OECD Journal on Budgeting， 2015， 14（3）： 53-68.

[10]CURRISTINE T， BETLEY M， CLIFTON R， et al. Malaysia： technical assistance report-strengthening outcome based budgeting[R/OL].（2015-09-16）[2019-05-11].https：//www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2016/12/31/Malaysia-Technical-Assistance-Report-Strengthening-Outcome-Based-Budgeting-43292.

[11]The World bank.Program budgeting in Mala-

ysia： A review of the design， implementation， and application of Malaysia’s outcome based budgeting[R/OL].（2018-03-01）[2019-05-11]. https：//openknowledge.worldbank.org/handle/10986/30044.

[12]The World Bank. Program budgeting in Mala-

ysia： implementing the outcomes-based approach in Malaysia[R/OL].（2010-03-01）[2019-05-11].https：//openknowledge.worldbank.org/handle/10986/12778.

[13]KRAAN D J， WEHNER J， RICHTER K.Budgeting in Estonia[J]. OECD Journal on Budgeting， 2008， 8（2）： 12-26.

[14]SCHIAVO-CAMPO S， TOMMASI D.Managing government expenditure[M]. Metro Manila： Asian Development Bank， 1999： 495.

[15]ANWAR S. Fiscal management[M]. Washington， D. C.： World Bank Group， 2005： 49.

[16]王雍君.績效管理中的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)難題[J].新理財(cái)（政府理財(cái)），2018（9）：19-20.

[17]WILLIAM R L. Handbook of budgeting： sixth edition[M]. New Jersey： John Wiley & Sons， Inc.， 2012： 746.

[18]王雍君.政府施政與預(yù)算管理[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006：178-181.

[19]王雍君.公共預(yù)算管理：第2版[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010：282-283.

[20]王雍君.尋求全面績效管理的完整框架[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2018（2）：3-10.

[21]李泉年，丁慧平，馬欣.基于數(shù)據(jù)倉庫的面向?qū)ο箢A(yù)算管理信息系統(tǒng)構(gòu)建[J].財(cái)政研究，2006（8）：41-44.

[22]李紅霞，劉天琦.預(yù)算績效與政府治理：契合性與協(xié)同性視角[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2019（6）：11-19.

Abstract： Program budget is a kind of budget system that takes program as the basic unit of financial resource allocation， aiming to guide all stakeholders in the budget to focus on the results of the expenditure instead of input. The experience of global budget reform shows that the reform from input budget to strictly performance budget generally requires the transition of program budget to create a budget structure composed of program， sub-program and activities. Under the background of comprehensively deepening reform and implementing budget performance management， China should fully absorb budget reform experience of other countries， take program as a integration of policies， resources and the performance information， transform the traditional input budget into program budget and develop the corresponding administrative and technical ability， pay attention to grasp program objectives， design program structure， measure the program performance， and develop the information system， in order to advance program budget reform step by step. Meanwhile， China should gradually integrate the “project budget” and “basic budget” in the current department budget into a unified program budget system， under which capital expenditure and current expenditure are planned uniformly.

Key words： program budget;performance budget;budget reform