甘媛

摘 ? 要：近年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展如雨后春筍，環(huán)境保護(hù)卻迫在眉睫，兩者利益的均衡越來越成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，引發(fā)的群體性事件不勝枚舉。環(huán)境群體性事件呈現(xiàn)發(fā)生頻率增加、參與人數(shù)增多、行為對抗性加劇、組織化程度提高等新態(tài)勢，嚴(yán)重影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。究其原因，主要是民眾的利益表達(dá)存在障礙，參與主體分配不合理、參與程序設(shè)置不完全、參與機(jī)制保障不充分，民眾意見得不到及時(shí)、有效的反饋，政府無法做到聽取民眾真實(shí)意愿，實(shí)現(xiàn)與民眾的良性互動(dòng)。在現(xiàn)有環(huán)境群體性事件中利益表達(dá)存在諸多問題的基礎(chǔ)上，以仙桃市“反焚”事件為例，試圖說明有效的利益表達(dá)在化解環(huán)境群體性事件中發(fā)揮的重要作用，并針對當(dāng)前環(huán)境群體性事件中利益表達(dá)的障礙提出對策性建議。

關(guān)鍵詞：群體性事件;環(huán)境群體性事件;利益表達(dá)

1 ? ?基本概念界定

1.1 ?群體性事件

群體性事件是指一些特定群體或不特定多數(shù)人，因共同社會(huì)矛盾引發(fā)群體利益遭受損失，通過規(guī)模性聚集，以語言行為或肢體行為上的沖突等方式，或表達(dá)訴求和主張，或直接爭取和維護(hù)自身利益，或發(fā)泄不滿、制造影響，而對社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定造成重大負(fù)面影響的各種事件。環(huán)境群體性事件就是其中一類因環(huán)境問題而引發(fā)的群體性事件。

1.2 ?環(huán)境群體性事件

環(huán)境群體性事件是指由生態(tài)污染、環(huán)境破壞等現(xiàn)實(shí)或潛在問題因素引起的社會(huì)公眾生活環(huán)境惡化或公眾對生活環(huán)境惡化的擔(dān)憂，進(jìn)而誘發(fā)社會(huì)公眾抗?fàn)幍娜后w性事件的統(tǒng)稱[1]。本課題研究的環(huán)境群體性事件，限定在由環(huán)境污染引發(fā)的、有一定數(shù)量個(gè)體參與的、通過體制外手段如聚眾游行等，維護(hù)自身合法權(quán)益不受侵犯的，表達(dá)訴求的群眾性抗議、抗?fàn)幍氖录?/p>

1.3 ?利益表達(dá)

利益表達(dá)是社會(huì)中的群體或個(gè)人向執(zhí)政黨和政府表達(dá)其利益訴求的過程，包括利益表達(dá)的主體、程序和機(jī)制。環(huán)境群體性事件中，相關(guān)利益群體往往因政府的某一項(xiàng)決策侵害了自身合法權(quán)益，而沒有正當(dāng)有效的程序和完善的機(jī)制表達(dá)利益訴求，或正當(dāng)程序和表達(dá)機(jī)制沒有取得有效性結(jié)果，轉(zhuǎn)而尋求其他利益表達(dá)渠道。

2 ? ?國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

西方國家一直非常重視公民權(quán)利，尤其是涉及公民利益的問題，這在一定程度上推動(dòng)和完善了學(xué)術(shù)界對于民眾利益表達(dá)問題的研究。戴維·伊斯頓[2]認(rèn)為，任何政治系統(tǒng)的存在和運(yùn)行都需要滿足一定的要求，這些要求來自于民眾;政治系統(tǒng)對價(jià)值權(quán)威性的分配需要獲得民眾的支持。這里的“要求與支持”就是民眾的利益表達(dá)。阿爾蒙德[3]從政治過程的角度闡述了利益表達(dá)問題，提出政府只有滿足民眾要求，獲得民眾支持，其政策輸出才具有權(quán)威性，要求和支持的輸入可以看作是一個(gè)轉(zhuǎn)換過程，這個(gè)過程即利益表達(dá)的實(shí)現(xiàn)。湯森和沃馬克認(rèn)為，利益表達(dá)的過程其實(shí)就是進(jìn)行有效溝通的過程，利益群體通過與傳播媒介和政府的溝通，表達(dá)真實(shí)意愿，達(dá)到利益訴求得到有效解決的過程。

國內(nèi)較早對利益表達(dá)問題進(jìn)行研究的一些學(xué)者首先從主體進(jìn)行闡述，認(rèn)為利益表達(dá)的主體是不特定的，是多種多樣的，政府的各種政治結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)都可以從事利益表達(dá)活動(dòng)。其次，利益表達(dá)的目的也不是單一的，可以是為個(gè)人利益，可以是為集體利益，也可以是為國家利益。朱光磊[4]認(rèn)為，“利益表達(dá)”或“意見表達(dá)”就是對執(zhí)政黨提出政治要求的過程，政府是為人民服務(wù)的，代表著廣大人民的利益，但為了更好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，政府的一些決策不免損害了部分人的正當(dāng)權(quán)益，為此，民眾對政府提出政治要求，要求轉(zhuǎn)變政府決策。王春福[5]更強(qiáng)調(diào)利益表達(dá)的方式，指出“利益表達(dá)是指社會(huì)各階層的人士，通過體制內(nèi)或體制外的渠道和方式表達(dá)自身利益要求，以影響政治系統(tǒng)公共政策輸出的過程?！崩罹谤i[6]認(rèn)為，人們進(jìn)行利益表達(dá)其實(shí)是發(fā)表一系列態(tài)度，對于利益問題不同的人表現(xiàn)出不同的態(tài)度，而當(dāng)這些態(tài)度相似或相近時(shí)，就會(huì)融合吸納表現(xiàn)出一系列相同的行為。

綜上可知，雖然國內(nèi)外學(xué)者分別從不同角度對利益表達(dá)問題進(jìn)行了研究，得到了不同的研究成果，但對于利益表達(dá)的核心問題，即基本理論如出一轍，認(rèn)為利益表達(dá)的主體是社會(huì)不同階層的利益相關(guān)個(gè)人或群體，客體是進(jìn)行利益分配的執(zhí)政黨和政府，利益表達(dá)是一種自下而上要求參與政治決策的行為，輸出利益需求的行為。當(dāng)前由利益表達(dá)問題引發(fā)的環(huán)境群體性事件越來越多，且影響重大，因此，本課題在借鑒已有研究成果和理論的基礎(chǔ)上探析環(huán)境群體性事件中利益表達(dá)的有效性問題。

3 ? ?環(huán)境群體性事件中利益表達(dá)存在的問題

3.1 ?參與主體分配不合理

2006年《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》中規(guī)定在政府作出有關(guān)環(huán)境項(xiàng)目的決策行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)“合理選擇被征求意見的公民、法人和其他組織”。這一規(guī)定對于公眾參與主體的界定非常模糊，“合理選擇”的主體范圍有多大，標(biāo)準(zhǔn)是什么，哪些個(gè)人和組織應(yīng)當(dāng)被選擇等，給地方政府留下完全自主的操作空間，導(dǎo)致地方政府在實(shí)施具體項(xiàng)目的過程中，對于民意調(diào)查這一塊總是不夠充分，或者選取的范圍過大、調(diào)查方式過于簡單，包含很多無利害關(guān)系群體，得到支持率的數(shù)據(jù)失真;或者選取的范圍過小，象征性地征求個(gè)別利益相關(guān)者的意見，以偏概全，忽略廣大利益相關(guān)者的真實(shí)意愿，剝奪廣大利益相關(guān)者參與決策、表達(dá)意愿的權(quán)利[7]。無論政府傾向于哪一種選擇方式，其主體群體總是不具有代表性，使得政府行為流于形式，對于切實(shí)利益相關(guān)者的真實(shí)意愿并沒有納入項(xiàng)目決策的考量范圍。

3.2 ?參與程序設(shè)置不完全

3.2.1 ?公眾參與方式受限

雖然《暫行辦法》中明文規(guī)定了可以通過直接調(diào)查、專家咨詢、舉行座談會(huì)和聽證會(huì)等方式實(shí)現(xiàn)公眾參與決策，表達(dá)利益訴求。但在實(shí)踐中，很多現(xiàn)實(shí)問題丞待解決，政府決策也都是臨時(shí)拍板決定，時(shí)間、經(jīng)費(fèi)限制往往不允許政府仔細(xì)、全面地同時(shí)采用幾種方式調(diào)查基層民眾意見，而選擇其中較為簡便的一兩種比如咨詢專家意見，就完成公眾參與程序的執(zhí)行。有時(shí)甚至借用其他項(xiàng)目類似問卷進(jìn)行發(fā)放，簡單征集后就開始項(xiàng)目實(shí)施[8]，導(dǎo)致很多切實(shí)利益相關(guān)者甚至不知道這一項(xiàng)目的存在。

3.2.2 ?公眾參與階段滯后

一般來說，公眾參與應(yīng)當(dāng)貫穿于項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段，尤其是前期決策階段，公眾越早介入環(huán)境影響評價(jià)程序，對于項(xiàng)目實(shí)施的可接受度可能更高。但實(shí)踐中，政府總是認(rèn)為公眾對項(xiàng)目專業(yè)性不夠了解，花費(fèi)大量時(shí)間和精力讓其了解獲得支持是一個(gè)非常緩慢的過程，項(xiàng)目的實(shí)施不允許前期耗時(shí)這么久，因此，常常等到項(xiàng)目落地，水到渠成了才告知民眾，這時(shí)候就不是聽取民眾意見，而是通知民眾。

3.3 ?參與機(jī)制保障不充分

3.3.1 ?公眾缺乏有效反饋機(jī)制

政府通常會(huì)在項(xiàng)目實(shí)施的后續(xù)階段采取簡單的方式收集部分民眾的意見，但對于這些意見往往收之任之，具體的舉措還是依照政府原計(jì)劃進(jìn)行，也就是說，政府確實(shí)依照合法程序公開征求了民眾意見，但對民眾提出的意見并沒有進(jìn)行仔細(xì)考量，給出有效反饋。而對于政府的這一行為司空見慣，也沒有明確的機(jī)制保障，因?yàn)樽罱K的環(huán)境影響評價(jià)文件是不公開的。

3.3.2 ?公眾參與缺乏司法救濟(jì)

當(dāng)前我國的環(huán)境公益訴訟機(jī)制還不夠完善，而且行政訴訟體制也對公眾參與環(huán)境影響評價(jià)的司法救濟(jì)造成了一定的障礙。司法救濟(jì)的缺失，使得民眾通過正當(dāng)渠道維護(hù)自身合法權(quán)益的行為得不到有效保障，有似于無，只能選擇體制外的方式發(fā)聲。

4 ? ?仙桃市“反焚”事件中利益表達(dá)的有效性

4.1 ?發(fā)生與經(jīng)過

2015年，湖北省仙桃市為推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化改革興建生活垃圾焚燒發(fā)電廠，截至2016年初，工程總量完成70%。6月21日前后，仙桃本地論壇、微信群、朋友圈陸續(xù)出現(xiàn)“仙桃要建垃圾焚燒廠”的消息，引發(fā)市民們的警惕和不滿。在通過正規(guī)渠道表達(dá)合法權(quán)益沒有得到有效回應(yīng)后，26日數(shù)萬民眾冒雨走上街頭，手舉橫幅，聚眾游行并將高速路口擁堵。警方在進(jìn)行鎮(zhèn)壓過程中雙方發(fā)生沖突，群體性事件全面爆發(fā)。之后，市政府發(fā)文稱該項(xiàng)目將立即停建，事件才有所緩和。

2016～2017年，仙桃市委市政府針對該項(xiàng)目的規(guī)劃作出政策轉(zhuǎn)變，積極組織大批群眾赴廣東、江蘇、浙江等地實(shí)地考察生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，并向社會(huì)公開選聘義務(wù)監(jiān)督員，對項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營、管理進(jìn)行全面跟蹤監(jiān)督[9]。同時(shí)，深入基層民眾家中，發(fā)放宣傳手冊和調(diào)查問卷、舉行宣講會(huì)，征集民眾意見。經(jīng)過市政府一系列的努力，截至2017年4月，該項(xiàng)目的建設(shè)發(fā)生了質(zhì)的變化，群眾支持率高達(dá)99%。

4.2 ?利益表達(dá)的有效性

4.2.1 ?參與主體選擇合理

當(dāng)“反焚”事件全面爆發(fā)，超出當(dāng)?shù)卣煽刂品秶鷷r(shí)，政府意識到民眾意見的重要性，在項(xiàng)目被迫叫停階段，政府采取積極措施，一方面，分批次組織與該項(xiàng)目有切身利益的群眾前赴其他各地垃圾焚燒廠進(jìn)行學(xué)習(xí)體驗(yàn)，讓民眾親自感受垃圾焚燒發(fā)電的安全性與無害化;另一方面，公開選聘社會(huì)監(jiān)督員保證這一行為絕對的公開性與透明性。因?yàn)橛羞@兩方群眾組織最終達(dá)成的一致同意，增加了廣大民眾的信服力，后期項(xiàng)目不但沒有面臨遷建或停建的命運(yùn)，反而在原址得以重建。

4.2.2 ?參與程序設(shè)置規(guī)范

仙桃市政府一改前期只征求部分民眾意見的做法，帶領(lǐng)工作人員深入民眾家中，通過發(fā)放宣傳手冊、進(jìn)行宣傳講解，讓更多民眾了解垃圾焚燒發(fā)電這一先進(jìn)無害科技，并通過發(fā)放調(diào)查問卷，讓盡可能多的利益相關(guān)者都參與到這一項(xiàng)目決策中來，并對他們的意見進(jìn)行認(rèn)真分析與考量，及時(shí)作出回應(yīng)，保證公眾參與方式完全，彌補(bǔ)前期階段民眾參與缺失帶來的不良后果。

4.2.3 ?參與機(jī)制保障完善

第二次政府進(jìn)行決策時(shí)，針對民眾提出的意見不僅積極回應(yīng)，還主動(dòng)詢問民眾的意見，使得民眾具有參與感和歸屬感，感覺自己的合法權(quán)益得到有效保障，放低心理界限，愿意與政府平等對話，相信政府的選擇。當(dāng)?shù)卣惨源宋〗逃?xùn)，積極完善民眾參與機(jī)制，保障民眾信訪、訴訟等機(jī)制的順暢與高效。

5 ? ?環(huán)境群體性事件中利益表達(dá)的對策性建議

5.1 ?構(gòu)建利益表達(dá)主體組織

通常在群體性事件中，政府面對眾多群眾無法實(shí)現(xiàn)一一對話，因此需要建立一個(gè)代表公民利益的主體組織，實(shí)現(xiàn)政府和群眾之間的可持續(xù)對話。這一主體組織的范圍視具體情況而定，要能充分代表民眾意見。政府要為這一主體組織創(chuàng)造制度空間，使個(gè)體利益通過組織化結(jié)構(gòu)和方式進(jìn)行表達(dá)，使公共問題在公共空間中得以化解。在仙桃“反焚”事件中，當(dāng)?shù)卣x取批次人員前赴參觀學(xué)習(xí)、選聘社會(huì)監(jiān)督員，就相當(dāng)于構(gòu)建了這樣的利益表達(dá)主體組織，由他們代表民眾意見與政府進(jìn)行持續(xù)性溝通。

5.2 ?規(guī)范利益表達(dá)程序設(shè)置

最新法律規(guī)定中，無處不體現(xiàn)“聽取民眾意見”的重要性，尤其是關(guān)乎民眾利益的鄰避項(xiàng)目建設(shè)，更需要早在項(xiàng)目規(guī)劃期間及時(shí)公開共享信息，告知民眾參與意見表達(dá)的合法渠道，及時(shí)收集民意，采納合理建議并反饋民眾，對于其他建議也作不予采納的合理說明，將最新消息快速反映給民眾。不僅如此，項(xiàng)目實(shí)施的每一個(gè)重大轉(zhuǎn)折階段，都應(yīng)當(dāng)保障民眾的知情權(quán)與參與權(quán)，讓民眾切實(shí)參與到保障自己合法權(quán)益不受侵犯的行動(dòng)中來。仙桃“反焚”事件中，若是當(dāng)?shù)卣缭诰o張招投標(biāo)階段就主動(dòng)邀請利益關(guān)系最大的民眾組織參與學(xué)習(xí)實(shí)地考察，再由組織反映給其他民眾，獲得一開始的認(rèn)可與支持，此次事件也可能不會(huì)發(fā)生。好在當(dāng)?shù)卣皶r(shí)作出整改舉措，避免了同樣事件的再次發(fā)生。

5.3 ?完善利益表達(dá)保障機(jī)制

一方面，政府要整合信訪資源，統(tǒng)一信訪受理機(jī)構(gòu)。將涉法涉訴信訪納入法制軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度;其余信訪案件的受理建立一個(gè)統(tǒng)一的受理機(jī)關(guān)[10]。在仙桃市“反焚”事件中，正是因?yàn)槊癖姷睦嬖V求無處表達(dá)，信訪渠道堵塞，積壓已久的民眾心聲沒有得到相應(yīng)部門及時(shí)、有效的反饋，民眾感到自身正當(dāng)權(quán)益受到嚴(yán)重威脅，才不得不采取“上街游行”這種極端方式。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識發(fā)展中存在的問題，平衡個(gè)人利益和集體利益、局部利益和全局利益、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，充分運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，搭建與群眾直接平等的互動(dòng)交流溝通，積極體察民情、回應(yīng)民意[11]。仙桃“反焚”事件中，當(dāng)?shù)卣诤笃谝惨庾R到了民意的重要性，主動(dòng)組織民眾前往外地考察，向民眾講解焚燒發(fā)電的原理以及安全保障性，將民意納入項(xiàng)目建設(shè)考量范圍，最終獲得了民眾的支持，項(xiàng)目得以重建[12]。

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