史玉芳 宋平平

摘 要：政府和社會資本合作（PPP）模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域廣泛應用。PPP是涉及面很廣的項目，需要共贏。選對PPP社會資本方的重要性，不亞于選對項目。PPP模式應用的首要目標是在保證質(zhì)量和服務水平的前提下，提高效率、降低價格，選擇合理的社會資本方不僅有助于提高項目的運作效率、降低項目總建造費用，還有助于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕政府財政負擔。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)將參與PPP項目的社會資本分為三類并分析優(yōu)劣勢;從財務能力、技術(shù)能力、管理能力、歷史項目評價四個方面構(gòu)建社會資本評價指標體系，基于層次分析法和模糊綜合評價法構(gòu)建選擇評價模型;最后，以某污水處理廠PPP項目為例驗證了模型的科學性、合理性，試圖為政府選擇社會資本提供新思路。

關(guān)鍵詞：PPP項目;社會資本選擇;指標體系;層次分析法;模糊綜合評價

中圖分類號：F 283?? 文獻標識碼：A?? 文章編號：1672-7312（2019）03-0343-06

Abstract：The government and social capital cooperation （PPP） mode is widely applied in the field of infrastructure construction. PPP is a wide range of projects PPP is a very wide-ranging project that requires a win-win situation. The importance of choosing social capital for PPP is no less than choosing the right project. The primary goal of the application of PPP is to improve the efficiency and reduce the price on the premise of guaranteeing the quality and service level. The choice of reasonable social capital will not only help to improve the operation efficiency of the project， reduce the total cost of the project， but also help to transform the government function and reduce the financial burden of the government. According to the relevant data， the social capital involved in the PPP project is divided into three categories whose advantages and disadvantages are analyzed. The social capital evaluation index system is constructed from four aspects of financial capability， technical ability， management ability and historical project evaluation， and the selection evaluation model is constructed based on the analytic hierarchy process and fuzzy comprehensive evaluation method. Finally， the scientific and rationality of the model is verified by taking a PPP project of a sewage treatment plant as an example， trying to provide new ideas for the government to choose social capital.

Key words：public private partnership project;social capital selection;index system;analytic hierarchy process;fuzzy comprehensive evaluation

1 文獻綜述

政府和社會資本合作（Public Private Partnership， PPP）是指政府和社會資本建立在優(yōu)勢互補、風險共擔、利益共享基礎(chǔ)上，通過簽訂合約，共同組建PPP項目公司，提供公共服務的一種長期合作伙伴關(guān)系[1-2]。PPP模式起源于20世紀80年代的英國，在我國政府的大力推廣下，被廣泛應用于軌道交通、醫(yī)療、污水處理等領(lǐng)域[3]。PPP項目在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域引入社會資本，極大程度上緩解了政府財政壓力，提高了公共服務的供給效率。此外，盤活了社會存量資本，提高了大量社會閑置資本的周轉(zhuǎn)率[4]。政府方作為PPP項目的主導者，選擇適合的社會資本的重要性不亞于選對項目。實踐中，政府方對社會資本的選擇方法比較單一，選擇指標的構(gòu)成不完全適合特定的PPP項目類型。因此，對于不同的PPP項目類型，如何選擇評價社會資本指標、判定是否為合適的社會資本，是政府相關(guān)部門所面臨的首要問題。

近年來，國外學者在PPP項目選擇評價社會資本時，已經(jīng)嘗試過模糊綜合打分法、模糊層次分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)法等[5-7];國內(nèi)學者的研究重點大多集中在PPP項目風險識別與分擔、招投標過程和評標方法等，對社會資本的選擇評價研究較少。吳昊鶯[8]在專家訪談基礎(chǔ)上，運用層次分析法對縣級城市PPP項目選擇合適的私營部門進行了分析。劉宏[9]運用網(wǎng)絡(luò)層次分析法（ANP）并結(jié)合模糊綜合評價選擇最佳的社會資本。任志濤[10]通過文獻頻數(shù)分析結(jié)合灰色關(guān)聯(lián)度分析對PPP項目私營部門的選擇進行了研究。本文在前人研究[11-12]的基礎(chǔ)上，通過對比分析各類社會資本的優(yōu)劣勢結(jié)合PPP項目具體實際構(gòu)建選擇評價指標體系，運用層次分析法對社會資本各指標進行分析并測算權(quán)重，基于模糊綜合評價法構(gòu)建選擇評價模型，以此來判定所選社會資本是否最優(yōu)，為政府部門決策提供依據(jù)。

2 PPP項目社會資本方類型及對比分析

文中依據(jù)相關(guān)案例資料將我國參與PPP模式的社會資本方分為建筑承包商、金融機構(gòu)（投資機構(gòu)）和運營商3大類[13]。大多數(shù)建筑承包商擁有豐富的工程施工經(jīng)驗，較強的項目管理能力，但缺乏PPP項目實施經(jīng)驗，對PPP項目中非常關(guān)鍵的運營管理也不擅長，而且一般的建筑承包商也很難應對PPP項目的大量資金需求。作為社會資本直接參與PPP項目的金融機構(gòu)（投資機構(gòu)），融資渠道廣、資金實力強，能滿足項目設(shè)計、建造、運營維護各階段的資金需求，但由于人才結(jié)構(gòu)等條件約束，金融機構(gòu)（投資機構(gòu)）尚不具備工程項目集成管理能力。運營商參與PPP項目一定程度上可以提高項目的運營效率，但由于PPP項目基本上都是建設(shè)周期較長，耗資比較大的項目，單靠運營商一方的力量在短期內(nèi)很難籌集到足夠的建設(shè)和運營資金。這3類社會資本的優(yōu)劣勢見表1.

現(xiàn)實中，在市政基礎(chǔ)設(shè)施、社會公共事業(yè)等重點領(lǐng)域，由于項目建設(shè)周期長、資金需求量大、風險可控難度大，單一的社會資本難以抵抗項目全生命周期的風險，常采用聯(lián)合體社會資本，充分發(fā)揮社會資本各自的優(yōu)勢，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。

3 PPP項目社會資本選擇評價指標體系構(gòu)建3.1 PPP項目社會資本選擇評價指標的原則

與傳統(tǒng)工程項目相比，PPP項目資金需求量大、建設(shè)運營周期長的特性要求社會資本具有豐富項目經(jīng)驗、先進技術(shù)實力、強大資金支撐以及優(yōu)秀管理能力等剛性條件;另一方面，由于任何PPP項目都具有一定的公益性或準公益性，要求社會資本方具備一定的社會責任感、商業(yè)信譽等柔性條件。因此，政府方對社會資本評價指標的選擇應區(qū)別于傳統(tǒng)工程項目業(yè)主對投標方選擇指標的選取，需結(jié)合PPP項目的實際情況遵循一定的原則，研究在借鑒前人的基礎(chǔ)上，認為社會資本評價指標的選擇應遵循以下原則[14-16]。

1）根據(jù)項目最終所要達到的目標，選擇最能彌補項目所必需但自身缺失的指標。

2）選擇具有代表性、數(shù)量合適且具有一定差異性的指標。

3）指標應具有科學性、實用性和可操作性。

3.2 PPP項目社會資本選擇影響因素分析

3.2.1 財務能力

財務能力體現(xiàn)了社會資本的投融資能力、自身財務狀況和財務風險控制能力。在我國，PPP項目主要集中在供水、供電等市政設(shè)施，公路、鐵路城市軌道交通等交通設(shè)施及醫(yī)療、旅游等公共服務項目以及水利、資源環(huán)境等項目[17]。對于城市軌道交通類項目每公里的建設(shè)成本都高達10億元，而供水、供電、醫(yī)療設(shè)施的建設(shè)周期一般也比較長，因此社會資本方如果沒有足夠的資本資源很難勝任。為此，本文提出了資金實力、資信狀況、融資實力、財務風險控制能力4個指標來衡量社會資本的財務能力。

資金實力反映PPP項目社會資本可用于該PPP項目的自有資本;資信狀況表明社會資本的資金周轉(zhuǎn)情況及資金供應鏈的穩(wěn)定性;融資實力體現(xiàn)在社會資本籌集資金的能力上，PPP項目回報率低，傳統(tǒng)的融資渠道成本高，PPP項目的低回報率很難完全覆蓋單一的融資渠道成本，所以社會資本必須具有很強的融資實力;PPP項目建設(shè)周期長，在實施過程易于受到國家匯率等財務因素的影響，這就要求社會資本具有較強的財務風險控制能力。

3.2.2 技術(shù)能力

技術(shù)能力是確保PPP項目能夠順利建設(shè)和運營的關(guān)鍵因素之一。評估技術(shù)能力會觸及很多因素，對于不同的項目涉及的技術(shù)要素也不完全相同，研究選取了施工技術(shù)水平、資質(zhì)等級、技術(shù)核心設(shè)備、運營維護方案合理性、施工方案5個指標進行綜合評估。

施工技術(shù)水平是選擇社會資本的首要條件，較高的施工技術(shù)水平是PPP項目順利建成的保障;資質(zhì)等級說明社會資本從事的項目范圍、項目規(guī)模，是對社會資本的最低要求標準;基礎(chǔ)設(shè)施類項目一般工程規(guī)模大、復雜的施工工序?qū)夹g(shù)設(shè)備的要求比較高;運營維護方案可以體現(xiàn)社會資本在運營期提供的服務能否滿足項目要求;施工方案是項目的具體實施方案，科學合理的施工方案可有效縮減施工成本、縮短施工工期，提高施工效率。

3.2.3 管理能力

管理能力是社會資本對項目全生命周期所涉及的進度、質(zhì)量、成本、工期、運營維護等方面的管理水平的體現(xiàn)。通過咨詢相關(guān)領(lǐng)域的專家，識別出項目管理能力、項目運營維護能力、風險應對能力、資源整合能力和經(jīng)營規(guī)模5個指標來衡量社會資本的管理能力。

項目管理能力是指在有限的資源環(huán)境下，管理者能否按期或提前完成預期目標的能力;項目在運營期注入了一定的成本，良好的運營維護能力可以提高項目的利潤率;PPP項目在建設(shè)過程中風險因素多、復雜化程度高，要求社會資本方具有較強的風險應對能力;資源整合能力是社會資本方有效組織、協(xié)調(diào)PPP項目參與各方有序進行項目建設(shè)的能力;經(jīng)營規(guī)模較大的企業(yè)往往具有較完備的組織管理體系，能確保項目高效完成。

3.2.4 歷史項目評價

歷史項目評價是項目的質(zhì)量或業(yè)主對社會資本的社會信譽、合作能力等方面的反饋。理論上，歷史項目評價相對較高的社會資本，項目完成的質(zhì)量、效率越高，為社會提供的公共服務也相對越好。通過閱讀文獻，筆者列出了與歷史項目評價相關(guān)的5個評價指標：社會影響力、類似項目業(yè)主滿意程度、類似項目建設(shè)經(jīng)驗、合同履約率、專業(yè)服務能力。

社會影響力是指社會資本的聲譽，也側(cè)面反映了社會資本方的不良事件;類似項目業(yè)主滿意程度是指與社會資本方合作的各方對其所做的評價，體現(xiàn)了社會資本方的合作能力;一般情況下，類似項目建設(shè)經(jīng)驗越豐富，項目建設(shè)質(zhì)量就越高。合同履約率越高說明社會資本項目完成情況越好;專業(yè)服務能力在項目全生命周期中體現(xiàn)為社會資本對建設(shè)期、運營期出現(xiàn)的各類問題解決的速度快慢。

3.3 PPP項目社會資本選擇評價指標體系的構(gòu)建

基于上述對PPP項目社會資本選擇評價指標的分析，在前人研究基礎(chǔ)上構(gòu)建了一個由4個一級指標及19個二級指標構(gòu)成的評價指標體系，具體如圖1所示。

4 基于模糊綜合評價的PPP項目社會資本選擇

4.1 模糊綜合評價步驟

模糊綜合評價法是20世紀60年代美國科學家扎德教授創(chuàng)立的，最初是針對現(xiàn)實中具有模糊性的大量經(jīng)濟現(xiàn)象而設(shè)計的一種評價方法。該方法適合于對一些難以定量分析的模糊現(xiàn)象進行主觀的定性描述，從而把定性描述和定量分析緊密結(jié)合起來[18-19]。一般來說，模糊綜合評價具有如下步驟

4.1.1 建立評價因素集U={u1，u2，…，un}

評價因素是評價對象的各種特性或?qū)傩缘姆从?，是評價對象的參數(shù)，也是評價對象質(zhì)量的綜合反映，評價因素的模糊性是進行模糊評價的基礎(chǔ)。

4.1.2 建立評語集V={v1，v2，…，vi}

評語集是評價者對評價對象作出的綜合評價結(jié)果的集合，一般用優(yōu)，良，中，差，劣五個等級來表示。

4.1.3 確定單因素評價隸屬度向量，形成隸屬度矩陣? 根據(jù)因素集和評價集中屬性特征，找出各元素的隸屬關(guān)系，進行隸屬函數(shù)和隸屬度計算。隸屬度是指多個評價主體對某個評價對象在ui方面做出vj評定的可能性大小，評價因素i的隸屬度向量Ri={ri1，ui2，…，uin}，單因素模糊評價矩陣R就是全部單因素模糊評價隸屬度向量的集合。

在模糊綜合評價中，確定隸屬度關(guān)系的函數(shù)類型有很多，常用的有正弦函數(shù)、拋物線型函數(shù)、指數(shù)型函數(shù)、直線型函數(shù)。此處以專家的人數(shù)C為基數(shù)構(gòu)建直線型隸屬度函數(shù)。

5.1 案例背景

某污水處理廠PPP項目屬于新建項目，建設(shè)內(nèi)容包括污水處理廠、截污干管及沿線4個泵站。政府與社會資本共同組建項目公司負責本項目的融資、建造、運營、維護，并在17年特許權(quán)期滿后將項目移交給政府。項目初始投資9.88億人民幣。政府采用公開招標方式選擇社會資本，經(jīng)過項目準備階段的比較篩選，最終有聯(lián)合體社會資本A，單一社會資本B，C參與到最后的競標階段。聯(lián)合體社會資本A由投資公司和綜合性水務集團公司組成，B公司是綜合性水務公司，在國內(nèi)投資開發(fā)城市供水、污水項目，環(huán)保及市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運營;C公司是投資公司，其母公司是世界500強公司。

5.2 社會資本選擇模糊評價

5.2.1 確定指標權(quán)重

采用問卷調(diào)查和專家訪談形式，通過咨詢從事PPP項目相關(guān)工作及研究領(lǐng)域的專家學者，引用Satty的1-9標度法對PPP項目社會資本方選擇指標的重要性程度作出判斷，得出一級指標判斷矩陣見表3，進而計算出各指標因素的權(quán)重。

5.2.2 確定隸屬度矩陣

運用專家訪談形式，聘請PPP項目的資深工作者和高校PPP項目相關(guān)領(lǐng)域教授共10位，依據(jù)評語集對社會資本方的具體某一方面進行評價，得到單因素隸屬度向量，對評價結(jié)果進行加權(quán)平均，組成各個因素集進行模糊綜合評估。

同理可得社會資本B的Z值為6.567，社會資本C的Z值為6.557，從而選擇聯(lián)合體社會資本A.實際操作中，該項目同樣選擇的是聯(lián)合體社會資本A.模糊評價結(jié)果與實際情況吻合，驗證了該模型的科學性。

6 結(jié) 語

文中運用層次分析法和模糊綜合評價法對社會資本進行評價選擇，通過閱讀PPP文獻資料，依據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)對社會資本進行分類并對其優(yōu)劣勢進行分析;構(gòu)建了社會資本評價指標體系，建立了評價指標的評語集和隸屬度向量，設(shè)置了社會資本的評價標準;應用某污水處理廠PPP項目驗證模型的合理性，模糊運算結(jié)果與現(xiàn)實情況符合。依據(jù)項目特點選擇適當合作伙伴組成聯(lián)合體社會資本運作PPP項目十分重要。聯(lián)合體社會資本必須做到優(yōu)勢互補、強強聯(lián)合。

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（責任編輯：王 強）