康京濤

（江西師范大學(xué) 政法學(xué)院，江西 南昌 330022）

一、問(wèn)題緣起：處于灰色地帶的生態(tài)修復(fù)責(zé)任

生態(tài)修復(fù)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的技術(shù)手段。伴隨中國(guó)生態(tài)環(huán)境損害的加劇，國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的政策導(dǎo)向愈加明確。十八屆三中全會(huì)明確指出要完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。之后，國(guó)家在一系列政策文件①《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》（2015）《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015）《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（2015）《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（2016）《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》（2016）《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù) 城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2016）。中多次提及或論述生態(tài)修復(fù)。2015年1月施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（簡(jiǎn)稱 《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》）首次將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”確定為環(huán)境侵權(quán)的一種責(zé)任方式，并將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”的方式區(qū)分為承擔(dān)生態(tài)修復(fù)行為和支付生態(tài)修復(fù)費(fèi)用②《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第21條至第24條。。2015年的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》和2018年的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》都將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”規(guī)定為生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的承擔(dān)方式。

實(shí)踐中，生態(tài)修復(fù)的司法適用案例不斷涌現(xiàn)。通過(guò)在北大法寶檢索發(fā)現(xiàn)，截至2017年9月31日關(guān)于生態(tài)修復(fù)的環(huán)境裁判文書237份，剔除生態(tài)修復(fù)訴訟請(qǐng)求法院不予支持的案件16起以及重復(fù)的環(huán)境裁決書9起，共有212份有效裁決，其中民事案件30份、刑事案件172份、行政案件10份。由于適用的案件性質(zhì)不同，因而在民事案件、刑事案件、行政案件中分別呈現(xiàn)出環(huán)境民事公益訴訟下的修復(fù)責(zé)任承擔(dān)、被告履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)下的從輕處罰、行政公益訴訟下責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行修復(fù)監(jiān)督責(zé)任的特點(diǎn)[1]。

由此看來(lái)，生態(tài)修復(fù)已經(jīng)成為受損生態(tài)環(huán)境利益救濟(jì)的最佳方式。生態(tài)修復(fù)在司法解釋中予以規(guī)定并大量適用，體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)法律制度的創(chuàng)新，也預(yù)示著環(huán)境法律責(zé)任體系的革新。然而，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律性質(zhì)是什么，模糊不清。除了《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》將其定位為環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任承擔(dān)方式外，別無(wú)其他規(guī)定。值得一提的是，新近頒布的《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》對(duì)生態(tài)修復(fù)有所規(guī)定。從第45條③《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》第45條規(guī)定：土壤污染責(zé)任人負(fù)有實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)的義務(wù)。土壤污染責(zé)任人無(wú)法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。地方人民政府及其有關(guān)部門可以根據(jù)實(shí)際情況組織實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。國(guó)家鼓勵(lì)和支持有關(guān)當(dāng)事人自愿實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)。、第46條④《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》第46條規(guī)定：因?qū)嵤┗蛘呓M織實(shí)施土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)、風(fēng)險(xiǎn)管控效果評(píng)估、修復(fù)效果評(píng)估、后期管理等活動(dòng)所支出的費(fèi)用，由土壤污染責(zé)任人承擔(dān)。、第47條①《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》第47條規(guī)定：土壤污染責(zé)任人變更的，由變更后承繼其債權(quán)、債務(wù)的單位或者個(gè)人履行相關(guān)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)義務(wù)并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。規(guī)定來(lái)看，土壤修復(fù)治理屬于污染者的義務(wù)。從第97條②《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》第97條規(guī)定：污染土壤損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，有關(guān)機(jī)關(guān)和組織可以依照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》等法律的規(guī)定向人民法院提起訴訟?？矗廴菊叩耐寥佬迯?fù)治理義務(wù)可以通過(guò)訴訟途徑實(shí)現(xiàn)，也就是說(shuō)轉(zhuǎn)變?yōu)槲廴菊叩牡诙粤x務(wù)，即污染者的侵權(quán)責(zé)任。實(shí)際上，將修復(fù)責(zé)任視為一種侵權(quán)責(zé)任或民事責(zé)任的承擔(dān)方式，早在2016年民法總則制定過(guò)程中，學(xué)界就有過(guò)考慮，但囿于生態(tài)修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)不清，最終刪除了草案中“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”這一民事責(zé)任方式。

與傳統(tǒng)法律責(zé)任不同，生態(tài)修復(fù)責(zé)任關(guān)乎生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任實(shí)現(xiàn)，指向的法益是生態(tài)利益，是一種新型的環(huán)境法律責(zé)任形式[2]。其所具有的復(fù)原損害、預(yù)防損害、懲戒損害等功能，有助于環(huán)境再生、遏制不法行為、維持生態(tài)秩序。

二、重拾文本：生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律規(guī)范分析

生態(tài)修復(fù)責(zé)任由“生態(tài)修復(fù)”與“責(zé)任”二詞構(gòu)成。無(wú)論是立法還是學(xué)理，生態(tài)修復(fù)有眾多相關(guān)的概念，包括了生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境修復(fù)、生態(tài)重建、土地復(fù)墾等。這些概念或交織或重疊或指向單一，但在本質(zhì)上內(nèi)涵趨于一致，都是指通過(guò)人工技術(shù)使受損的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到原有狀態(tài)的過(guò)程。從這種意義上說(shuō)，生態(tài)修復(fù)也就包含了現(xiàn)有法律規(guī)定中出現(xiàn)的“事后恢復(fù)”“恢復(fù)環(huán)境原狀”“采取補(bǔ)救措施”“復(fù)墾利用”“恢復(fù)植被”等立法術(shù)語(yǔ)。在語(yǔ)義學(xué)上，責(zé)任概念具有多義性，在不同場(chǎng)域和環(huán)境有不同的解析，包含了“義務(wù)”“過(guò)錯(cuò)”“譴責(zé)”“處罰”“后果”等含義[3]。將這4種含義具體到法學(xué)中，就會(huì)發(fā)現(xiàn)“義務(wù)”對(duì)應(yīng)的是“法律義務(wù)”，“過(guò)錯(cuò)”“譴責(zé)”“處罰”“后果”對(duì)應(yīng)的是“法律責(zé)任”。一般而言，法律義務(wù)是指法律關(guān)系主體依法承擔(dān)的某種必須履行的責(zé)任，可以分為第一性義務(wù)和第二性義務(wù)，而法律責(zé)任是基于第一性義務(wù)產(chǎn)生的第二性義務(wù)，即法律后果。為了解釋生態(tài)修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)，立足于上述“生態(tài)修復(fù)”與“責(zé)任”的概念，對(duì)中國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)中涉及“生態(tài)修復(fù)”的條款進(jìn)行梳理（如表1所示），發(fā)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)在現(xiàn)行法律中表現(xiàn)為一種行政管制工具和一項(xiàng)法律責(zé)任方式。

表1 生態(tài)修復(fù)的法律條款

（一）作為一種行政管制工具

作為一種行政管制工具，生態(tài)修復(fù)責(zé)任通過(guò)行政權(quán)力運(yùn)行使得行政相對(duì)人的修復(fù)義務(wù)得以實(shí)現(xiàn)。表1中《水污染防治法》（2017）《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2015）《礦產(chǎn)資源法》（1996）《水法》（2002）《水土保持法》（2010）《草原法》（2013）《湖北省土壤污染防治條例》（2016）《三亞市山體保護(hù)條例》（2016）《沈陽(yáng)市污染場(chǎng)地環(huán)境治理及修復(fù)管理辦法（試行）》（2012）《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》（2017）都設(shè)置了污染者的義務(wù)性規(guī)則，將生態(tài)修復(fù)視為污染者的第一性義務(wù)，規(guī)制環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)利用行為。同時(shí)，部分法律法規(guī)也明確了污染者生態(tài)修復(fù)義務(wù)的追究方式。如，《水土保持法》（2010）第49條規(guī)定了環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)可以通過(guò)“責(zé)令修復(fù)”方式，要求行為人對(duì)水土生態(tài)環(huán)境損害承擔(dān)修復(fù)義務(wù)；《水污染防治法》（2017）第94條、《草原法》（2013）第 40條第 2款、《湖北省土壤污染防治條例》（2016）第 23條、《三亞市山體保護(hù)條例》（2016）第20條規(guī)定了“若生態(tài)環(huán)境損害者逾期不修復(fù)或治理時(shí)，相應(yīng)環(huán)境主管部門可以通過(guò)行政代履行對(duì)受損生態(tài)環(huán)境及時(shí)修復(fù)或治理”。由此看來(lái)，作為一種行政管制工具，生態(tài)修復(fù)在現(xiàn)有法律法規(guī)中已經(jīng)初步建立起了運(yùn)行規(guī)則體系。

（二）作為一項(xiàng)法律責(zé)任方式

作為一項(xiàng)法律責(zé)任方式，生態(tài)修復(fù)責(zé)任通過(guò)司法訴訟，判決責(zé)任主體承擔(dān)生態(tài)修復(fù)義務(wù)，以達(dá)到受損生態(tài)環(huán)境的復(fù)原。表1中的《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》是其直接唯一的法律依據(jù)。之所以現(xiàn)行法律未將生態(tài)修復(fù)作為一項(xiàng)法律責(zé)任方式在實(shí)體法中充分表達(dá)，是因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)有制度對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的調(diào)整呈現(xiàn)一種“結(jié)構(gòu)性跳躍”和“功能性缺失”，即行政機(jī)關(guān)只能追究致害相對(duì)方的行政責(zé)任（如行政罰款、責(zé)令停止違法行為等），而針對(duì)生態(tài)本身的修復(fù)和賠償須徑直跳入司法訴訟程序予以解決[4]。為了解決環(huán)境公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式問(wèn)題，司法解釋在民事責(zé)任恢復(fù)原狀下創(chuàng)設(shè)了“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”這一侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)方式。在前文提及的30份生態(tài)修復(fù)責(zé)任民事裁決書中，有6份①具體包括：江蘇省常州市人民檢察院訴許建惠等環(huán)境公益訴訟糾紛案、廣州市人民檢察院訴張玉山等環(huán)境公益訴訟糾紛案、楊某與吳某某等環(huán)境污染責(zé)任糾紛上訴案、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴江蘇江陰長(zhǎng)涇梁平生豬專業(yè)合作社等養(yǎng)殖污染民事公益訴訟案、重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)訴湖北恩施自治州建始磺廠坪礦業(yè)有限責(zé)任公司水庫(kù)污染民事公益訴訟案、吉林市人民檢察院與吉林市雙嘉環(huán)保能源利用有限公司、吉林市洪郡運(yùn)輸有限公司固體廢物污染責(zé)任糾紛案。判決被告承擔(dān)生態(tài)修復(fù)行為、21份判決被告支付生態(tài)修復(fù)費(fèi)用、2份②具體包括福建綠家園訴蘭文福水污染案、北京市朝陽(yáng)區(qū)自然之友環(huán)境研究所等訴謝知錦等侵權(quán)責(zé)任糾紛案。判決被告承擔(dān)生態(tài)修復(fù)行為或支付生態(tài)修復(fù)費(fèi)用、1份③連云港市贛榆區(qū)環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)訴王升杰環(huán)境污染損害賠償公益訴訟案。判決被告既要支付生態(tài)修復(fù)費(fèi)用又要提供公益勞動(dòng)。因而，作為一項(xiàng)法律責(zé)任方式，生態(tài)修復(fù)責(zé)任在司法實(shí)踐中區(qū)分為行為責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任：行為責(zé)任即直接承擔(dān)生態(tài)修復(fù)行為；經(jīng)濟(jì)責(zé)任即承擔(dān)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用。由于經(jīng)濟(jì)責(zé)任適用較為簡(jiǎn)便，判決較多。

三、公法責(zé)任：生態(tài)修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)界定

中國(guó)法律法規(guī)將生態(tài)修復(fù)配置為一種行政管制工具和一項(xiàng)法律責(zé)任方式，與法的邏輯并行不悖。但實(shí)踐中，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的追究直接跳過(guò)行政管制而轉(zhuǎn)為侵權(quán)責(zé)任通過(guò)司法進(jìn)行追究，暴露出對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不清。因而，理清生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律性質(zhì)至關(guān)重要，是生態(tài)修復(fù)責(zé)任實(shí)現(xiàn)的“元問(wèn)題”。

（一）生態(tài)修復(fù)責(zé)任“私法責(zé)任說(shuō)”之反思

在中國(guó)，主流觀點(diǎn)認(rèn)為生態(tài)修復(fù)責(zé)任是以請(qǐng)求權(quán)為基礎(chǔ)的民事責(zé)任，屬于私法責(zé)任，需通過(guò)司法予以實(shí)現(xiàn)。如，有學(xué)者從法律第二性（法律責(zé)任）入手，認(rèn)為生態(tài)修復(fù)責(zé)任不是單一的與恢復(fù)原狀相對(duì)應(yīng)的責(zé)任形式，而是生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的一個(gè)民事法律責(zé)任體系，并提出了創(chuàng)設(shè)環(huán)境特別民事立法規(guī)定生態(tài)修復(fù)為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的主要方式的建議[5]。按照上述觀點(diǎn)，生態(tài)修復(fù)責(zé)任是環(huán)境侵權(quán)的一種民事責(zé)任承擔(dān)方式，簡(jiǎn)稱為“私法責(zé)任說(shuō)”。

“私法責(zé)任說(shuō)”之所以能夠成為主流觀點(diǎn)，一方面受環(huán)境司法與環(huán)境公益訴訟制度的影響。學(xué)者普遍的思維邏輯是通過(guò)司法對(duì)生態(tài)環(huán)境損害實(shí)施救濟(jì)，進(jìn)而演繹出需要在私法責(zé)任中創(chuàng)設(shè)生態(tài)修復(fù)責(zé)任。另一方面深受國(guó)家司法實(shí)踐與政策的影響。例如，《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》就是將生態(tài)修復(fù)責(zé)任規(guī)定為一項(xiàng)私法責(zé)任形式。2018年實(shí)施的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中也規(guī)定了“磋商未達(dá)成一致，賠償權(quán)利人可依法提起訴訟”。不可否認(rèn)，將生態(tài)修復(fù)責(zé)任認(rèn)定為私法責(zé)任符合當(dāng)下的時(shí)代背景，是對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)明確提出對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度的落實(shí)。然而，“私法責(zé)任說(shuō)”貌似合理的表象下存在著兩個(gè)難以解釋的矛盾。

首先，私法責(zé)任的填補(bǔ)性與生態(tài)修復(fù)技術(shù)性之矛盾?！懊袷仑?zé)任的特性是盡可能準(zhǔn)確地重建因損害所造成的失衡。”[6]“侵權(quán)法的目的就是調(diào)整生活中所產(chǎn)生的損失和補(bǔ)償一個(gè)人因另一個(gè)人的行為而受的損失?！盵7]由此推斷，私法責(zé)任指救濟(jì)當(dāng)事人的權(quán)利，賠償或補(bǔ)償當(dāng)事人的損失。在民事法律責(zé)任中的救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)根據(jù)不同的責(zé)任方式，可以區(qū)分為特定救濟(jì)和替代救濟(jì)兩種。特定救濟(jì)，是指責(zé)任人未履行自己的作為義務(wù)，撤銷其不應(yīng)作的行為，或通過(guò)金錢賠償使受害人的利益得以恢復(fù)，其責(zé)任承擔(dān)方式有停止侵害、排除妨害、恢復(fù)原狀、賠償損失等。替代救濟(jì)的功能主要適用于財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益，是以金錢作為替代品，彌補(bǔ)受害人的人格、精神損害。司法解釋中，官方將生態(tài)修復(fù)責(zé)任解釋為恢復(fù)原狀，指對(duì)受損生態(tài)環(huán)境利益完整補(bǔ)救，但生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)技術(shù)規(guī)范，受技術(shù)成本、環(huán)境基準(zhǔn)因素、環(huán)境要素等諸多方面的影響，并不是所有受損的生態(tài)環(huán)境都可以通過(guò)修復(fù)恢復(fù)其生態(tài)功能的。為此，歐盟《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》對(duì)生態(tài)修復(fù)方案的選擇列舉了10項(xiàng)考量因素。具體包括：應(yīng)當(dāng)使用可供利用的最佳技術(shù)，并根據(jù)對(duì)公共健康和安全的影響、實(shí)施的成本、成功的可能性、能否阻止未來(lái)?yè)p害的程度以及避免附帶損害的程度、使自然資源和（或）服務(wù)功能的每個(gè)組成部分獲益的程度、對(duì)相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化以及其他當(dāng)?shù)靥囟ㄏ嚓P(guān)因素的關(guān)注程度、修復(fù)所需時(shí)間、受環(huán)境損害的地點(diǎn)獲得恢復(fù)的程度、與受損場(chǎng)所的地理連接[8]。將生態(tài)修復(fù)視為私法責(zé)任從理論上能夠?qū)崿F(xiàn)受損生態(tài)環(huán)境利益完整填補(bǔ)，但作為一項(xiàng)環(huán)保技術(shù)，生態(tài)修復(fù)并不能體現(xiàn)私法責(zé)任的填補(bǔ)性特征。

其次，私法責(zé)任請(qǐng)求權(quán)的確定性與生態(tài)修復(fù)責(zé)任請(qǐng)求權(quán)缺失之矛盾。請(qǐng)求權(quán)系請(qǐng)求他人作為與不作為的權(quán)利[9]，其概念的創(chuàng)造始于民法訴訟秩序。作為具體權(quán)利的請(qǐng)求權(quán)，是指以請(qǐng)求權(quán)命名的具體權(quán)利類型[10]，包括債權(quán)請(qǐng)求權(quán)、物權(quán)請(qǐng)求權(quán)、人身權(quán)請(qǐng)求權(quán)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)請(qǐng)求權(quán)等。請(qǐng)求權(quán)的功能反向作用于“權(quán)利—義務(wù)—責(zé)任”中，因?yàn)椤柏?zé)任是與訴權(quán)聯(lián)系在一起的，民事責(zé)任之所以能成為保障民事權(quán)利的有效措施，乃是因?yàn)槊袷仑?zé)任具有訴權(quán)，從而使其成為連接民事權(quán)利與國(guó)家公權(quán)力之中介?！盵11]從責(zé)任人的角度而言，請(qǐng)求權(quán)對(duì)應(yīng)的是給付義務(wù)，請(qǐng)求權(quán)包含于責(zé)任關(guān)系中。這意味著，私法責(zé)任的實(shí)現(xiàn)是以請(qǐng)求權(quán)為基礎(chǔ)，沒(méi)有具體權(quán)利的請(qǐng)求權(quán)，責(zé)任將無(wú)法實(shí)現(xiàn)。法律責(zé)任的產(chǎn)生源于違反第一性義務(wù)。那么也就是說(shuō)，生態(tài)環(huán)境損害者承擔(dān)民事意義上生態(tài)修復(fù)責(zé)任的前提是違反了民事法律規(guī)定的義務(wù)性規(guī)則、構(gòu)成了侵權(quán)。但實(shí)際上，中國(guó)現(xiàn)有民事法律規(guī)定的環(huán)境侵權(quán)對(duì)象僅僅包括了以環(huán)境為介質(zhì)對(duì)人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益的侵害，并不包含生態(tài)環(huán)境損害。環(huán)境侵權(quán)造成的人身權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損害，可以通過(guò)民法中的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)作為請(qǐng)求權(quán)，追究侵權(quán)行為者的責(zé)任，但生態(tài)環(huán)境的損害卻無(wú)法在傳統(tǒng)法律中找尋到請(qǐng)求權(quán)。對(duì)此，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)為環(huán)境權(quán)。實(shí)際上，環(huán)境權(quán)是有待法定的權(quán)利，在現(xiàn)行法律中并無(wú)規(guī)定，甚至在學(xué)理上也陷入了困境。

（二）生態(tài)修復(fù)責(zé)任的“公法責(zé)任說(shuō)”之解釋

生態(tài)修復(fù)責(zé)任雖有“私法責(zé)任”之名，但并不同于一般的私法責(zé)任，在私法責(zé)任的理論框架下，難以得到圓滿解釋和適用。必須先破除局限于生態(tài)環(huán)境損害司法救濟(jì)的思維方式，將其轉(zhuǎn)向公法責(zé)任予以解釋。此處的公法責(zé)任不同于傳統(tǒng)的公法責(zé)任體系，是環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)依賴公法規(guī)范督促監(jiān)管污染者實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的責(zé)任。有學(xué)者以土壤污染治理責(zé)任為例，認(rèn)為土壤污染治理責(zé)任為公法責(zé)任，即行政機(jī)關(guān)可以單方面決定責(zé)任人的法律義務(wù)或責(zé)任，直到被有正當(dāng)權(quán)限的機(jī)關(guān)取消或者確認(rèn)其為無(wú)效為止[12]。將生態(tài)修復(fù)責(zé)任解釋為公法責(zé)任意味著，生態(tài)修復(fù)已經(jīng)不再集中于司法審查或法院為中心的責(zé)任判決，而轉(zhuǎn)化為一種以“督促監(jiān)管責(zé)任”為核心的責(zé)任理念，以環(huán)保行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力運(yùn)行為前提，責(zé)令責(zé)任人對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，并伴有修復(fù)過(guò)程以及效果的監(jiān)督職責(zé)。簡(jiǎn)稱為“公法責(zé)任說(shuō)”。

首先，將生態(tài)修復(fù)責(zé)任解釋為公法責(zé)任，體現(xiàn)了行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的尊重，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)法律體系和邏輯上的周延和自洽。行政權(quán)與司法權(quán)是國(guó)家公權(quán)力分配的核心。通常情況下，行政權(quán)是直接主動(dòng)地適用法律管理行政事務(wù)，通常以行政單方命令運(yùn)行，行政行為一經(jīng)作出，就預(yù)設(shè)了其效力，即“公定力”“確定力”和“執(zhí)行力”，但該效力僅僅是法律的推定。司法權(quán)是被動(dòng)行使的，根據(jù)“不告不理”原則，司法權(quán)非因訴方請(qǐng)求不得主動(dòng)干預(yù)社會(huì)爭(zhēng)端，司法權(quán)的運(yùn)行主要圍繞控辯審三方，其效力具有終極性[13]。從行政法治發(fā)展的一般經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在從“夜警國(guó)家模式”到“福利國(guó)家模式”再到“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)模式”的過(guò)程中，行政權(quán)不斷擴(kuò)張以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的充分保護(hù)，而司法權(quán)則關(guān)注對(duì)行政權(quán)的有效控制，確保其不偏離維護(hù)公共利益的軌道，即大體上遵循“相互尊重專長(zhǎng)”和“行政權(quán)優(yōu)先”等原則[14]。行政權(quán)優(yōu)先，意味著公共政策的制定、利益權(quán)衡，應(yīng)當(dāng)以行政權(quán)為主導(dǎo)，在行政職權(quán)范圍內(nèi)優(yōu)先解決，司法機(jī)關(guān)原則上不能直接越過(guò)行政機(jī)關(guān)介入相應(yīng)的公共事務(wù)，不能逾越、取代行政機(jī)關(guān)直接作出相關(guān)決定。然而，生態(tài)修復(fù)責(zé)任“私法責(zé)任說(shuō)”預(yù)示著污染者生態(tài)修復(fù)義務(wù)直接逾越行政權(quán)，被生態(tài)環(huán)境損害適用侵權(quán)責(zé)任法這一民事和經(jīng)濟(jì)手段本身所取代，違背了行政權(quán)與司法權(quán)行使的制度邏輯。而生態(tài)修復(fù)責(zé)任屬性的公法界定，遵循了行政權(quán)與司法權(quán)的職能分工，體現(xiàn)了生態(tài)法治中的“行政權(quán)優(yōu)先”原則。有學(xué)者認(rèn)為，誠(chéng)如環(huán)境修復(fù)責(zé)任體現(xiàn)的是公法上的救濟(jì)，修復(fù)過(guò)程需要公權(quán)主體和公共機(jī)構(gòu)的介入，傳統(tǒng)的民法和侵權(quán)法難以顧及[15]。

其次，將生態(tài)修復(fù)責(zé)任解釋為公法責(zé)任，體現(xiàn)了環(huán)境行政反應(yīng)快捷、程序簡(jiǎn)便、實(shí)施高效的優(yōu)勢(shì)，有助于生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。司法過(guò)程是一個(gè)既關(guān)注程序正義又關(guān)注實(shí)體正義的過(guò)程，其主導(dǎo)價(jià)值是公正，在公正的前提下保障效率。生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的司法認(rèn)定復(fù)雜且耗時(shí)費(fèi)力?！八孤焙］喴缬唾r償案歷時(shí)7年才審理完畢。與司法不同，行政過(guò)程是以效率作為權(quán)力運(yùn)作的基本準(zhǔn)則，具有靈活性、效率性和專業(yè)性。因而，通過(guò)公法責(zé)任恢復(fù)和救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害，既可以減少勞動(dòng)者的訴累也可以減輕法院負(fù)擔(dān)。實(shí)踐中，歐盟從1990年就開(kāi)始探索在民事框架內(nèi)解決生態(tài)環(huán)境損害，經(jīng)過(guò)十余年的討論，最后仍是選擇通過(guò)公法責(zé)任加以應(yīng)對(duì)，制定了《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》。該指令確立的生態(tài)修復(fù)責(zé)任就是環(huán)境行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的行政督促監(jiān)管責(zé)任。這種行政督促監(jiān)管責(zé)任具體表現(xiàn)為“執(zhí)法+監(jiān)管”的公法責(zé)任模式，直接由行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，確定生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體、對(duì)修復(fù)措施、標(biāo)準(zhǔn)、范圍進(jìn)行監(jiān)督。該指令前言第（24）款中規(guī)定“主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)行使適當(dāng)?shù)男姓昧繖?quán)，負(fù)責(zé)具體任務(wù)，即履行評(píng)估損害的嚴(yán)重性和決定應(yīng)采取何種補(bǔ)救措施的職責(zé)”，同時(shí)第11條規(guī)定了主管機(jī)構(gòu)有權(quán)要求污染者對(duì)造成的環(huán)境本身?yè)p害進(jìn)行修復(fù)和賠償責(zé)任[8]410。另外，德國(guó)《環(huán)境損害預(yù)防及恢復(fù)法》規(guī)定了環(huán)境行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)生態(tài)修復(fù)的措施、方法、范圍進(jìn)行合理性審查[16]；英格蘭《環(huán)境損害預(yù)防和修復(fù)條例》第10條、第11條明確了生態(tài)修復(fù)的執(zhí)法機(jī)關(guān)（如表2[17]所示）?？傊缘聡?guó)為代表的歐盟深受傳統(tǒng)公、私法劃分傳統(tǒng)的影響，對(duì)于生態(tài)環(huán)境本身造成的損害，建立了以預(yù)防和修復(fù)為中心的公法責(zé)任機(jī)制，即課予主管部門相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)，保證責(zé)任人履行法律規(guī)定修復(fù)義務(wù)；在當(dāng)事人不履行相應(yīng)的義務(wù)時(shí)，主管機(jī)關(guān)可以依托本國(guó)的強(qiáng)制執(zhí)行程序進(jìn)行督促，保障法律規(guī)定的目標(biāo)不致落空。

表2 英格蘭生態(tài)修復(fù)的執(zhí)法機(jī)關(guān)

四、從私法到公法：生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

以司法為主導(dǎo)的生態(tài)修復(fù)責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制，建立在生態(tài)修復(fù)責(zé)任“私法責(zé)任說(shuō)”的基礎(chǔ)上，即政府部門基于自然資源受托人角色對(duì)污染者提出損害賠償，通過(guò)民事途徑要求行為人對(duì)受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，無(wú)法修復(fù)的，實(shí)施貨幣賠償，進(jìn)行替代修復(fù)。這一思路，與生態(tài)修復(fù)責(zé)任的公法屬性嚴(yán)重背離。為此，生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，應(yīng)回歸公法，建立起以“行政磋商修復(fù)+行政責(zé)令修復(fù)+行政代履行修復(fù)”為主導(dǎo)的公法實(shí)現(xiàn)機(jī)制，如圖1所示。

圖1 生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

（一）行政磋商修復(fù)

傳統(tǒng)環(huán)境行政管理盡管具有依法行政的外殼，但本質(zhì)上是一種“命令—服從”的控制模式?，F(xiàn)代行政法背景下，行政管理已經(jīng)不再局限于行政行為和行政強(qiáng)制執(zhí)行，而是通過(guò)多種手段來(lái)實(shí)現(xiàn)行政目的[18]。中國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實(shí)踐中，已經(jīng)確認(rèn)了磋商這一生態(tài)修復(fù)責(zé)任的追究程序。盡管學(xué)界對(duì)磋商協(xié)議的性質(zhì)究竟是民事協(xié)議還是行政協(xié)議存在分歧，但以磋商為核心的協(xié)商行政本身均已成為兩大法系公法發(fā)展的趨勢(shì)。如，美國(guó)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法和自然資源損害賠償中廣泛運(yùn)用和解手段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年超過(guò)95%的的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴求最終都是通過(guò)磋商和解結(jié)案[19]。立法中，美國(guó)《綜合環(huán)境反應(yīng)、補(bǔ)償與責(zé)任法》1986年修正案增加了和解條款（第122條f款），授權(quán)美國(guó)國(guó)家環(huán)保局在達(dá)成和解協(xié)議中可作出不起訴承諾。和解協(xié)議包括司法同意令 （Judicial Consent Order）、經(jīng)當(dāng)事人同意的行政命令（Administrative Orders on Consent）、行政協(xié)議（Administrative Agreement）、工作協(xié)議（Work Agreement）、費(fèi)用追償協(xié)議（Cost Recovery Agreement）、提前支付協(xié)議（Cast out Agreement）[20]。

作為一種柔性執(zhí)法行為，磋商最本質(zhì)來(lái)源在于補(bǔ)充強(qiáng)制行政的不足，或者說(shuō)，作為社會(huì)管理創(chuàng)新的核心環(huán)節(jié)，是對(duì)傳統(tǒng)行政強(qiáng)制的突破和改進(jìn)，是在社會(huì)管理方式對(duì)傳統(tǒng)強(qiáng)制行政的創(chuàng)新[21]。與強(qiáng)制性法律手段相比，磋商具有非強(qiáng)制性、靈活性、選擇接受性等特征，是以“交往”為前提、以“話語(yǔ)”為核心的過(guò)程。“人與人之間的溝通是達(dá)到各種形式的真理之途徑”“理智只有在討論中才能得到明了”[22]。在生態(tài)修復(fù)責(zé)任磋商中，責(zé)任人可以對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任承擔(dān)的依據(jù)、方案選擇表達(dá)自己的意見(jiàn)，同時(shí)也因?yàn)檫@種理性的溝通會(huì)促使行政機(jī)關(guān)對(duì)責(zé)任人提出的觀點(diǎn)和理由進(jìn)行思考，以此來(lái)說(shuō)服責(zé)任人或轉(zhuǎn)變自身已有的偏好，從而做出讓責(zé)任人可以接受的生態(tài)修復(fù)責(zé)任承擔(dān)方案。另外，責(zé)任人對(duì)磋商結(jié)果也具有選擇性的權(quán)利，既可以與行政機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任達(dá)成一致，也可以不一致。這些都促使責(zé)任人對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任履行意愿的形成。

法律中的程序正義是保障實(shí)質(zhì)正義的前提，行政磋商修復(fù)亦如此。具體而言，環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行為人造成生態(tài)環(huán)境損害或有造成生態(tài)環(huán)境損害的緊迫危險(xiǎn)時(shí)，在經(jīng)過(guò)調(diào)查、評(píng)估并掌握一定證據(jù)后，可以啟動(dòng)與行為人的磋商程序。磋商過(guò)程中，磋商主體除了包括環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)與行為人外，還應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)專家、證人和律師協(xié)會(huì)參與，以保證磋商結(jié)果公正，遏制生態(tài)環(huán)境利益被“賤賣”或“高估”。磋商內(nèi)容應(yīng)當(dāng)圍繞生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)、生態(tài)環(huán)境損害鑒定結(jié)論、生態(tài)修復(fù)責(zé)任的履行方式、生態(tài)修復(fù)責(zé)任的履行期限、生態(tài)修復(fù)效果評(píng)估以及違約責(zé)任展開(kāi)。對(duì)于行為人愿意達(dá)成磋商協(xié)議主動(dòng)履行修復(fù)責(zé)任的，可以作為行政處罰的裁量因素。當(dāng)行為人不履行磋商協(xié)議約定義務(wù)時(shí)，政府可啟動(dòng)非訴行政執(zhí)行程序，即申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。未達(dá)成磋商的，重新回到行政執(zhí)法的軌道，啟動(dòng)行政責(zé)令修復(fù)。

（二）行政責(zé)令修復(fù)

行政責(zé)令修復(fù)是指環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，依照環(huán)境管理權(quán)，要求責(zé)任人對(duì)其行為所造成的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行修復(fù)的行政行為。縱覽現(xiàn)行環(huán)境法律中的環(huán)境行政行為，責(zé)令修復(fù)與責(zé)令改正極為相似。在法律文本中，責(zé)令改正包括了責(zé)令限期拆除、責(zé)令限期治理、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令恢復(fù)原狀等形式。由于這一行為的特殊性，在法律實(shí)踐和學(xué)界對(duì)此存在不同的認(rèn)識(shí)，歸結(jié)起來(lái)，主要有“行政處罰說(shuō)”“行政命令說(shuō)”“非行政行為說(shuō)”。按照《行政處罰法》（2009）第23條和《環(huán)境行政處罰辦法》（2009）第12條的規(guī)定，責(zé)令修復(fù)為責(zé)令改正的其他具體形式，其法律屬性為行政命令，表現(xiàn)形式應(yīng)為行政責(zé)令修復(fù)決定書，是環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制（行政代履行修復(fù)）的前提。

作為行政命令，責(zé)令修復(fù)與其他具體行政行為相同，具有法律意義上的確定力、公定力、拘束力和執(zhí)行力。這一做法亦有相關(guān)立法例。美國(guó)超基金法第106條授權(quán)美國(guó)國(guó)家環(huán)保局，在必要情況下可以不經(jīng)法院而自行簽發(fā)單方面行政命令（Unilateral Administrative Order，UAO），強(qiáng)制要求超基金法規(guī)定的潛在責(zé)任人采取措施清理污染設(shè)施。如果責(zé)任主體沒(méi)有充分理由而未履行美國(guó)環(huán)保局的行政命令，將被處以不超過(guò)清理費(fèi)用3倍的懲罰性賠償金[20]75。歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》第6、第7、第11條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害一經(jīng)發(fā)生，主管行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向經(jīng)營(yíng)者作出救濟(jì)和補(bǔ)救措施的決定，在做出決定時(shí)主管機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的性質(zhì)、范圍、重大后果充分考慮，并在決定書中闡明確切的理由[8]408-410。

現(xiàn)行《生態(tài)環(huán)境損害賠償改革方案》基于民法思維來(lái)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)、以訴訟為中心追究責(zé)任人的生態(tài)修復(fù)義務(wù)，其注重的并非是便捷性、效率性。為此，未來(lái)修改《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，可以考慮增加“責(zé)令修復(fù)”這一行政責(zé)令行為，即環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)責(zé)令行為人限期采取治理措施，消除污染，修復(fù)環(huán)境。之后，可以在環(huán)境單行法中予以具體化，規(guī)定“責(zé)令修復(fù)”相關(guān)條款。這種由環(huán)保行政主體責(zé)令責(zé)任人修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的行政行為，與現(xiàn)行立法上普遍存在的責(zé)令改正類行政行為相似，屬于責(zé)令承擔(dān)民事責(zé)任的一種。其背后的邏輯是，既然責(zé)令改正或限期改正違法行為或矯正違法后果作為救濟(jì)性環(huán)境行政行為已經(jīng)得到立法的普遍認(rèn)可，那么民法中的停止侵害、排除妨害、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀也可以通過(guò)“責(zé)令”的形式成為公法上的行政命令。

（三）行政代履行修復(fù)

行政代履行亦稱之為行政代執(zhí)行。日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為，行政代執(zhí)行是指當(dāng)私人方面的可代替作為義務(wù)不被履行時(shí)，行政廳自己實(shí)施義務(wù)人應(yīng)該實(shí)施的行為，或者委托第三人令其實(shí)施該行為，并從義務(wù)人那里征收實(shí)施該行為所需費(fèi)用的制度[23]。在中國(guó)，行政代履行是指行政機(jī)關(guān)自身或委托第三人代替法定義務(wù)人履行義務(wù)，再由法定義務(wù)人負(fù)擔(dān)費(fèi)用的方法。其要件包括：代履行的內(nèi)容一般都是作為義務(wù)，并可以由其他人代為履行的義務(wù)；須先有合法的行政決定，在法定義務(wù)人拒不履行義務(wù)時(shí)，才能代履行；代履行結(jié)束后，由行政機(jī)關(guān)向不履行公務(wù)的個(gè)人或組織收取代執(zhí)行中所支出的費(fèi)用[24]。按照中國(guó)《行政強(qiáng)制法》第12條規(guī)定，行政代履行屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式，其意義在于維護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威，保障法律法規(guī)的實(shí)施。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，中國(guó)《水污染防治法》（2008）第 94 條、《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004）第 85 條、《草原法》（2013）第40條都規(guī)定了行政代履行制度。

在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)中引入行政代履行具有雙重功能。一方面，作為強(qiáng)制執(zhí)行方式的代履行能確保義務(wù)人履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)、維護(hù)行政決定的權(quán)威性；另一方面，作為相對(duì)“輕微”“緩和”的行政執(zhí)行措施，引入環(huán)境私權(quán)的主體，即私代履行人，以通過(guò)私權(quán)的行使來(lái)達(dá)到公權(quán)強(qiáng)制的效果，能夠在限制環(huán)境行政機(jī)關(guān)公權(quán)的同時(shí)，利用環(huán)境私權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)公權(quán)的效果[25]。從行政代履行的一般規(guī)定來(lái)看，行政代履行的構(gòu)成要件是義務(wù)人不履行法律規(guī)定的行政義務(wù)。有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)修復(fù)的行政代履行應(yīng)當(dāng)在4種情況下適用：即責(zé)任人拒絕履行修復(fù)義務(wù)或者履行的修復(fù)義務(wù)達(dá)不到要求；責(zé)任人被責(zé)令停業(yè)關(guān)閉或者撤銷經(jīng)營(yíng)資格：責(zé)任人喪失或者缺乏行為能力；為了及時(shí)消除環(huán)境影響等情況下[15]25。實(shí)踐中，歐盟《關(guān)于預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》將行政機(jī)關(guān)可以自行采取措施的行為規(guī)定為最后的救濟(jì)手段[8]408。由此看來(lái)，行政代履行修復(fù)并不限于義務(wù)人不履行修復(fù)義務(wù)時(shí)。

作為行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式，行政代履行修復(fù)應(yīng)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。首先，在當(dāng)事人逾期不履行生態(tài)修復(fù)義務(wù)時(shí)，環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)做出代履行決定，送達(dá)行為人。代履行決定書應(yīng)載明當(dāng)事人的信息、代履行修復(fù)的理由及代履行修復(fù)人。其次，在代履行修復(fù)前3日進(jìn)行催告，告知當(dāng)事人權(quán)利，聽(tīng)取當(dāng)事人陳述申辯。期間，當(dāng)事人自行履行的，停止代履行；當(dāng)事人申辯理由成立，報(bào)環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，撤銷代履行修復(fù)決定；當(dāng)事人申辯理由不成立，執(zhí)行代履行修復(fù)。最后，代履行修復(fù)執(zhí)行完畢，向當(dāng)事人收取代履行修復(fù)費(fèi)用，若當(dāng)事人不按期繳納的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

五、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)將生態(tài)修復(fù)責(zé)任，在公法中配置為一種行政管制工具，在司法中解釋為一項(xiàng)法律責(zé)任方式。司法解釋中獨(dú)特的規(guī)范設(shè)計(jì)，使得生態(tài)修復(fù)責(zé)任性質(zhì)的討論和實(shí)踐陷入“私法責(zé)任說(shuō)”的泥淖。私法責(zé)任論者運(yùn)用《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的相關(guān)條款將生態(tài)修復(fù)責(zé)任解釋為生態(tài)環(huán)境損害的民事責(zé)任承擔(dān)方式，僅符合生態(tài)修復(fù)責(zé)任的行為外觀，卻遮蔽了生態(tài)修復(fù)責(zé)任作為一種行政管制工具，環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)可以運(yùn)用公法規(guī)范督促監(jiān)管污染者實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的責(zé)任。這里的“督促監(jiān)管”就是生態(tài)修復(fù)責(zé)任的公法責(zé)任屬性。生態(tài)修復(fù)責(zé)任公法責(zé)任屬性的界定，體現(xiàn)了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重，其效率性益于生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。為此，公法責(zé)任屬性下生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)建立起以“行政磋商修復(fù)+行政責(zé)令修復(fù)+行政代履行修復(fù)”為主導(dǎo)的公法機(jī)制。