李金兵

[摘 要]文章從農(nóng)村宅基地流轉的國家政策推動、農(nóng)村空宅多的居住現(xiàn)狀與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展驅動這三個方面闡述了現(xiàn)實動因。研究了重慶地票交易、惠州確權上市、成都宅基地換“市民”、天津東麗宅基地換“房”、南京高淳合作社與常州武進盤活宅基地資產(chǎn)這六種改革試點模式，得出改革試點雖然成效初顯，但由于法規(guī)依據(jù)、流轉范圍與農(nóng)戶意愿等方面存在障礙，進一步深化與推廣仍受到制約;并根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)、人口與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的不同水平給出了宅基地流轉的多條建議。

[關鍵詞]宅基地流轉;模式比較;城鄉(xiāng)一體化

[中圖分類號]F320.3宅基地是農(nóng)村居民或個人用作住宅基地而占用本集體所有的土地;宅基地流轉是指宅基地使用權流轉。長期以來農(nóng)村宅基地制度以“人地捆綁”“宅基分割”“限制流轉”“無償使用”為其主要特征，但隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，越來越多的農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)，農(nóng)宅資產(chǎn)閑置和農(nóng)地資源浪費日趨嚴重，目前農(nóng)村宅基地約2億畝，其中50%以上被閑置;與之相反，當前城市與工業(yè)用地指標卻顯著不足。近期江蘇省委省政府提出改善蘇北農(nóng)民群眾住房條件，在尊重農(nóng)民意愿前提下推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，讓農(nóng)村群眾過上與時代同步的現(xiàn)代城鎮(zhèn)生活。文章就宅基地流轉試點或先行區(qū)域已有的幾種模式做一個比較研究，旨在梳理出可對標可復制的模式或組合供參考。

1 宅基地流轉的現(xiàn)實動因

2016年成都高新區(qū)以每公頃442.5萬元的單價，總金額超過13億元協(xié)議購買巴中市300公頃增減掛鉤節(jié)余指標，成為全國首例省域范圍內城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標調劑。浙江省紹興市越城區(qū)以每畝72萬元的單價，總價50.4億元協(xié)議購買四川馬邊縣通過宅基地復墾、土地整理流轉出來的增減掛鉤節(jié)余指標7000畝，成為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑的規(guī)模最大的案例。將村民舊房宅基地復墾，有效增加了增減掛鉤節(jié)余指標，從而為經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)提供了寶貴的項目建設用地，解決了農(nóng)村聚居點建設的資金問題，而通過增減掛鉤節(jié)余指標的跨區(qū)域調劑，不僅更大范圍地拓展了宅基地流轉空間，更為宅基地制度改革鋪平了道路。

1.1 村居現(xiàn)狀變動

根據(jù)國土資源部最新數(shù)據(jù)，目前我國城鎮(zhèn)用地合計91612平方千米，村莊用地為191158平方千米，農(nóng)村集體建設用地是城鎮(zhèn)國有建設用地兩倍左右。全國總人口中56.1%的常住人口在城鎮(zhèn)，只有43.9%的常住人口在農(nóng)村，比較數(shù)據(jù)立即可以看出農(nóng)村集體建設用地特別是宅基地的利用效率較城市建設用地比有很大空間。隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，農(nóng)村人口大量進城就業(yè)和舉家遷城現(xiàn)象日益增多，造成農(nóng)村大量宅基地長期閑置，許多村莊成了名副其實的“空心村”。

調研江蘇蘇中一自然村組1995年常住人口258人，2017年常住人口不足50人且老年人、小孩居多，觀察測算該村組宅基地閑置約50%以上。該村組農(nóng)村宅基地閑置，一是浪費土地資源，降低土地利用率，加劇人地矛盾;二是人口散居，交通、衛(wèi)生、文化等公共服務難以保障，惡化農(nóng)村生活和生態(tài)環(huán)境;三是因青壯年人口外出務工，常住人口多為老人、小孩，增加治安隱患，引發(fā)不穩(wěn)定因素;四是村容村貌臟亂差，村莊的治理與發(fā)展停滯緩慢;五是農(nóng)村老人養(yǎng)老問題。來自民政部的數(shù)據(jù)顯示，目前中國城鄉(xiāng)空巢家庭超過50%，農(nóng)村空巢家庭大幅增加，家庭養(yǎng)老功能不斷弱化，空巢老人受制于“人地捆綁”， 雖然擁有宅基地這份巨大資產(chǎn)，但由于沒有市場屬性，仍難以用來換取“老有所養(yǎng)”的福利。

由一木見森林，推進農(nóng)村宅基地相關法律制度改革，統(tǒng)籌規(guī)劃與管理，實現(xiàn)宅基地流轉，推動農(nóng)村人口集中居住，保障公共服務供給等具有非常重要的現(xiàn)實意義。

1.2 城鄉(xiāng)一體驅動

城鄉(xiāng)一體化是國家改革開放后發(fā)展的新階段需求，是需要把城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、市民與村民作為一個整體統(tǒng)籌謀劃一體發(fā)展。除了解決好二元戶籍管理制度，為農(nóng)民轉遷市民創(chuàng)造條件外，還要關注農(nóng)民的財產(chǎn)問題。農(nóng)民承包地流轉比較成熟，集體建設用地呈現(xiàn)由集體經(jīng)濟成員分配往股份化發(fā)展的態(tài)勢。宅基地也是農(nóng)村集體建設用地，但流轉問題比較復雜。農(nóng)村集體建設用地主要分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村經(jīng)營性建設用地、公共設施建設用地、宅基地三部分。先前的“三塊地”改革試點，只允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，農(nóng)村宅基地只能在集體成員內部流轉，而農(nóng)村集體建設用地中屬于經(jīng)營性建設用地即企業(yè)用地只占10%，僅靠這么少量的農(nóng)地入市，根本不足以構建競爭有序的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

城鄉(xiāng)一體驅動不少特色產(chǎn)業(yè)小城鎮(zhèn)建設，在形態(tài)上保留鄉(xiāng)村風貌，在治理上體現(xiàn)城市水平。土地增值收益分配改革或成為推動轉移人口城鎮(zhèn)化的突破口，當前農(nóng)民僅僅獲得的土地征收補償占土地出讓金的比例不高，農(nóng)民的宅基地使用權若能市場化變現(xiàn)，人均資產(chǎn)性收入將會明顯增加，可以在很大程度上覆蓋轉移成本。

1.3 中央政策推動

黨的十八屆三中全會對深化農(nóng)村改革作出了全面部署，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，開啟了新一輪土地制度改革的大幕。2018年1月2日中央一號文件明確提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權”，“維護進城落戶農(nóng)民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，引導進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉讓上述權益”。中央在正式文件中首次提出宅基地“三權分置”，旨在加快補足農(nóng)地制度改革中宅基地這塊最短板;鼓勵以農(nóng)村住宅和使用權的流轉、租賃、抵押等方式獲取財產(chǎn)性收入，其核心或突破點是對宅基地居住功能之外的資產(chǎn)資本功能的進一步認定;為新時期宅基地制度框架的建構奠定了基礎，下一步要認真開展農(nóng)戶宅基地資格權的法理研究，探索宅基地“三權分置”的具體形式。

2 宅基地流轉的幾種模式

20世紀初以來，重慶、天津等地區(qū)就宅基地制度改革進行了一系列的先行探索，在此基礎上，2015年在全國15個區(qū)縣全面推行宅基地制度改革試點。對完善農(nóng)村宅基地權益保障、取得方式、有償使用與退出機制，實現(xiàn)農(nóng)民宅基地用益物權、釋放宅基地抵押擔保權能、解決融資難等問題進行了先行先試。以下列舉幾種較為典型的模式進行比較。

2.1 重慶地票交易模式

農(nóng)民自愿將閑置宅基地等復墾，經(jīng)土地管理部門嚴格驗收后產(chǎn)生指標，再以票據(jù)的形式通過重慶農(nóng)村土地交易所在全市范圍內公開拍賣，拍賣收益85%歸失地農(nóng)戶。地票交易四年來整個重慶市的累計交易地票17.7萬畝、353.4億元。

地票交易實現(xiàn)了國有建設用地和集體建設用地增減掛鉤，以市場化破解城鄉(xiāng)用地難題;在保有耕地數(shù)量不減少的前提下增加了國有建設用地供給，提升了偏遠地區(qū)農(nóng)村的土地價值，創(chuàng)造了級差地租，激活了沉睡的農(nóng)地資產(chǎn);在堅持“自愿復墾、公開交易、收益歸農(nóng)”的原則下，讓用地跟著人口和產(chǎn)業(yè)走，為日益凸顯的城鄉(xiāng)二元用地矛盾找到了平衡點。

地票制度也產(chǎn)生了一些矛盾，農(nóng)民最關心地票增值收益分配，而基層政府最關心的是地票指標總量與質量;地票交易的標的物是經(jīng)農(nóng)村土地交易所上市交易的土地指標，但是交易過程環(huán)節(jié)中可能帶來了后天性的人為差異; 地票交易與土地招拍掛鉤，容易導致地票交易過熱，并引發(fā)參與招標者的不正當競爭，增加尋租空間。

2.2 惠州確權上市交易模式

惠州建立農(nóng)村宅基地發(fā)證數(shù)據(jù)庫和管理系統(tǒng)，集宅基地、集體建設用地及房屋的影像、圖形、地類、面積和權屬于一體的土地信息化數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)對各類信息的一體化存儲、管理與應用。在此基礎上，對宅基地和集體土地上房屋及構（建）筑物進行確權頒證。

建立專門的統(tǒng)一的交易市場，逐步將農(nóng)村宅基地、農(nóng)房等的轉讓、出租、入股、抵押等納入交易市場，實現(xiàn)市域范圍內有序流通。農(nóng)戶可以通過合法轉讓、出租與入股獲得收益，可以通過抵押獲取融資興業(yè)。從而優(yōu)化了農(nóng)村宅基地與集體建設用地利用結構，盤活存量農(nóng)村宅基地與集體建設用地，提高農(nóng)村農(nóng)戶使用宅基地與農(nóng)村建設用地的經(jīng)濟性與效率。

2.3 成都溫江宅基地換“市民”模式

各鎮(zhèn)（街）轄區(qū)內很多農(nóng)戶已經(jīng)全家進城務工或者經(jīng)商，主要收入來源為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，大多自愿放棄土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權，按購置政府規(guī)劃區(qū)內每畝30萬元加1%～1.5%的購房補貼、規(guī)劃區(qū)外每畝10萬元的補貼，針對于農(nóng)戶有兩處及以上宅基地按照每畝7萬元給予補償?？梢韵硎軇?chuàng)業(yè)就業(yè)、城市社會保障等相應政策優(yōu)惠。部分留守的農(nóng)戶也可以參股村集體有限合伙經(jīng)濟組織，通過村集體經(jīng)濟組織參與涉農(nóng)項目的經(jīng)營獲取收益分配。

這種模式解決了農(nóng)村“一戶多宅”和進城定居使得一些宅基地閑置的問題，有利于加速土地流轉，宅基地復墾擴大了耕地;有利于農(nóng)民市民化，宅基地是農(nóng)民很重要的財產(chǎn)資源，有償退出可以解決進城積累不足的問題;有利于農(nóng)民加快向城鎮(zhèn)和規(guī)劃聚居區(qū)集中，有利于社會保障資金的籌集，為集體經(jīng)濟組織發(fā)展提供有利條件。但也還存在一些問題，比如補償制度不均衡、資金來源渠道狹窄、監(jiān)管機制不完善以及在宅基地流轉后，農(nóng)民身份向城市居民身份轉變與落實不到位等。

2.4 天津東麗宅基地換房模式

采取以宅基地換房方式，農(nóng)民擁護耕地不減、規(guī)劃建設新的示范小城鎮(zhèn)，農(nóng)戶換房入住。宅基地復墾為耕地，發(fā)展高效農(nóng)業(yè);節(jié)約出的土地指標以拓展建設高端產(chǎn)業(yè)聚集的工業(yè)園區(qū)，為農(nóng)民提供就業(yè)崗位。

宅基地換房有利于工業(yè)向園區(qū)集中、居住向鎮(zhèn)區(qū)集中、農(nóng)地向種田大戶或農(nóng)場集中，使得農(nóng)村變城鎮(zhèn)，農(nóng)民變市民，為中國的城市化提供一個新的途徑。主要涵蓋了耕地占補平衡、土地復墾、平衡資金、就業(yè)安置、社會保障等一系列的配套政策，從根本上對于我國解決“三農(nóng)”問題提出了新的方案。該模式中政府主導作用是否到位直接影響到群眾工作和效能管理;大戶、農(nóng)場等市場主體的參與深度與廣度影響資源配置效率;先行的法律框架還不能形成合力，特別是涵蓋土地增減掛鉤、征收補償、投資融資等一系列行政法律關系和民事法律關系。

2.5 南京高淳合作社模式

南京高淳是國際有名的“慢城”，鄉(xiāng)村旅游非常發(fā)達。采用組建農(nóng)村產(chǎn)權交易市場，允許農(nóng)民宅基地使用權、房屋產(chǎn)權等各類“產(chǎn)、權、房”，進行自愿有償轉讓、對外投資、抵押、融資等交易，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展構建良好的體制機制。在此基礎上，成立農(nóng)地股份合作社，通過宅基地入股，與農(nóng)戶建立了利益共享、風險共擔的緊密合作機制，年終農(nóng)戶社員參加分紅。

該模式提升了規(guī)模效應，與發(fā)展新型集體經(jīng)濟組織有機結合起來，實現(xiàn)了集體增收與農(nóng)民致富雙贏的良好局面;同時，積極推進農(nóng)地股份合作社、農(nóng)村社區(qū)股份合作社的發(fā)展，并使之相互融合、相互促進，共同服務農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，進一步提升互助合作服務水平。

該模式也存在一些問題。與各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體縱向、橫向之間需要加強整合，要形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的上下游產(chǎn)業(yè)鏈，完善“產(chǎn)加銷”一條龍的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營機制;各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需要更加細致的專業(yè)分工，需要健全植保服務、農(nóng)機服務等農(nóng)業(yè)社會化服務組織體系，一定程度制約了農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；?、標準化、集約化經(jīng)營;合作社、龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶組織合作協(xié)同性還有待提高，沒能較好地組織起來形成合力，抵御市場風險的能力弱;農(nóng)業(yè)人才匱乏，懂管理、會經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民培育困難，缺少良好的新型職業(yè)農(nóng)民的培育機制。

2.6 常州武進盤活宅基地資產(chǎn)模式

武進區(qū)是宅基地制度改革15個試點地區(qū)之一，產(chǎn)業(yè)集群比較發(fā)達，遷居城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)上班人口較多，鄉(xiāng)下的“空心村”較多，主要采用了有償轉租或退出、“兩權”抵押貸款與“超面積”有償使用這三類措施盤活宅基地資產(chǎn)。

（1）全家遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)戶，按照商定的價格有償出租或有償退出宅基地與住房?？梢詫⒎康匾黄鹩袃斵D讓給本集體經(jīng)濟組織其他成員使用，或者租賃流轉給他人使用;或者由集體經(jīng)濟組織支付拆遷補償款與貨幣安置費收購農(nóng)戶退出的房地，再通過土地綜合整治、增減掛鉤等方式，對農(nóng)民退出的宅基地進行復墾開發(fā)，轉換為集體經(jīng)營性建設用地，公開入市。

（2）針對部分沒有遷居城鎮(zhèn)在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)興業(yè)的農(nóng)民，政府出臺政策設立抵押風險補償基金，支持創(chuàng)業(yè)興業(yè)農(nóng)民用宅基地使用權和住房所有權“兩權”抵押貸款，承擔出險金額的70%用于風險緩釋與延期。銀行積極參與，推出專屬“兩權”抵押貸款產(chǎn)品，利率不超過5%，低于同期其他貸款利率，不同程度解決農(nóng)民創(chuàng)業(yè)興業(yè)“貸款難貸款貴”問題。

（3）由于歷史原因，一些農(nóng)戶超標準占用了宅基地，村集體經(jīng)濟組織將收取“超面積”部分宅基地有償使用費，用于村集體公共支出。具體執(zhí)行標準由村民代表會議決定，每平方米每年收取5～20元不等，按30年計算一次性繳清費用。

武進模式充分盤活了宅基地資產(chǎn)，將宅基地與住房一體化，通過貨幣化手段出租使用或者流轉入市，增減掛鉤轉化為集體經(jīng)營性建設用地。通過兩權抵押貸款金融工具支持農(nóng)民創(chuàng)業(yè)興業(yè);對多占宅基地部分有償使用。該模式既增加了農(nóng)戶的收入，又支持了農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)興業(yè)，還體現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員使用宅基地的公平性。

3 幾種模式比較及發(fā)現(xiàn)的問題

3.1 所有模式都需要確權

以上六種模式都需要對宅基地的用地性質及房屋的影像、圖形、地類、面積和權屬等要素進行確權，但是在頒不動產(chǎn)登記證有頒證與不頒證兩種做法：一是惠州與常州武進區(qū)頒證，農(nóng)戶用產(chǎn)權證去抵押貸款;南京高淳區(qū)用產(chǎn)權證除了投資、融資外，還可以去登記入股農(nóng)地股份合作社，以宅基地與住宅等實物變?yōu)楣蓹嗫煞旨t可轉讓;二是重慶、天津東麗區(qū)可以不用頒證，確權后直接進行地票交易與換房。

3.2 農(nóng)民收益各有不同

重慶通過地票公開拍賣交易后收入的85%歸農(nóng)戶所有;惠州農(nóng)戶可以通過宅基地的合法轉讓、出租與入股獲得收益，可以通過抵押獲取融資興業(yè);成都溫江區(qū)按購置政府規(guī)劃區(qū)內每畝30萬元加1%～1.5%的購房補貼、規(guī)劃區(qū)外每畝10萬元的補貼，針對于農(nóng)戶有兩處及以上宅基地按照每畝7萬元給予補償;天津東麗區(qū)的農(nóng)戶以宅基地換城鎮(zhèn)的住房，并變農(nóng)民為產(chǎn)業(yè)工人解決就業(yè)問題;南京高淳區(qū)除了有償轉讓、對外投資、抵押、融資外，還可以加入農(nóng)地股份合作社、農(nóng)村社區(qū)股份合作社參加分紅;常州武進區(qū)主要采用了有償轉租或退出、“兩權”抵押貸款與“超面積”有償使用。

3.3 流轉模式與經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)比較

從表上數(shù)據(jù)顯示城鄉(xiāng)人均可支配收入城鎮(zhèn)多于農(nóng)村，重慶差距最大達2.58倍，成都溫江區(qū)差距最少達1.56倍，六個區(qū)域的平均差距不到兩倍，農(nóng)村人口轉為城鎮(zhèn)人口的收入動因驅動性很強，宅基地是農(nóng)村農(nóng)民的財產(chǎn)也是束縛農(nóng)民留守的原因之一，宅基地流轉模式合理有助于推動人口城鎮(zhèn)化。從戶籍人口與常住人口來看，重慶與南京高淳區(qū)是人口流出區(qū)，人口凈流出導致農(nóng)村空心化，很多宅基地與住宅都是空置，流轉的現(xiàn)實動力很大;惠州市、成都溫江區(qū)、天津東麗區(qū)、常州武進區(qū)是人口流入地，人口的凈流入一說明當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展較好、勞動崗位多就業(yè)機會多，二說明宅基地流轉取得一定成效、城鎮(zhèn)化集聚效果明顯，特別是天津東麗區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達96%以上，不但解決了本地農(nóng)民入城鎮(zhèn)就業(yè)，還吸引外地務工人員流入，還有是惠州達69.55%、常州武進區(qū)達67%。見表1。

宅基地制度改革試點雖然成效初顯，但由于法規(guī)依據(jù)、流轉范圍與農(nóng)村農(nóng)戶意愿等方面存在障礙，相關探索的進一步深化與推廣仍受到制約。

3.4 宅基地和農(nóng)房流轉范圍仍然受到嚴格限制，宅基地退出受到較大影響

現(xiàn)行的戶籍制度改革后，難以對“農(nóng)村村民”和“城市居民”進行認定，但是在宅基地改革中必須對此明確界定，避免“城鎮(zhèn)居民回流農(nóng)村”的逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象出現(xiàn)，這給宅基地的審批和監(jiān)管帶來了困難。例如農(nóng)村經(jīng)濟組織是歷史遺留下來的，除國家以外對土地擁有所有權的唯一的一個組織，城鎮(zhèn)居民回流農(nóng)村可以流轉宅基地，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的資格是否取得還有爭議，這就帶來宅基地所有權流轉隱含的細化工作。

3.5 宅基地改革是系統(tǒng)工程，需要多項配套改革同時推進

宅基地改革是系統(tǒng)工程，需要多項配套改革同時推進。宅基地改革需要大量前期基礎工作，包括地籍房屋調查，處理農(nóng)村長期存在的違章建筑、未批先建、一戶多宅等問題，確權發(fā)證，周期長，牽扯部門多，涉及領域廣，目前存在規(guī)劃審批主體不明問題，需要多個部門、多個政策同時發(fā)力才能有效推動。

3.6 從“一戶一宅”到“一戶一居”仍然面臨較大阻力

傳統(tǒng)觀念仍然有較大影響，不少村民對于宅基地有償退出、置換、搬進高層住宅等不能接受，影響了土地集約利用，導致宅基地大量閑置，農(nóng)房財產(chǎn)性價值無法發(fā)揮。一些試點村反映，過去農(nóng)村宅基地歸村民無償使用，現(xiàn)在改為有償使用屬于試點突破，但由于缺乏相應的法律法規(guī)支撐，對村民不交費行為缺乏約束，容易出現(xiàn)“老實人吃虧”的局面。

3.7 農(nóng)民自愿有償退出積極性不高

主要有三個方面原因：一是擔心分配機制中的“吃虧”？分配收入能否覆蓋新居支出？后期補助與提供崗位收入能否覆蓋生活支出？二是城市近郊區(qū)有償退出不如等“拆遷”，拆遷補償遠高于自愿退出價格。三是邊遠地區(qū)的有償退出不如等扶貧惠農(nóng)政策落地。

3.8 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)狀影響宅基地流轉

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是從人民公社轉化而來的歷史遺留問題，是除國家以外對土地擁有所有權的唯一的一個組織。由于農(nóng)村改革的不徹底不完善，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)范性政策法律法規(guī)不健全，但實際管理經(jīng)營著歷史形成的農(nóng)村公共服務設施、事業(yè)單位及村辦企業(yè)等資產(chǎn)，在在冊成員分配集體經(jīng)濟收益、征地拆遷安置補償、集體土地確權的基本條件下，群眾敏感性強，社會關注度高。集體經(jīng)濟組織成員資格確定的標準卻不夠明確，獲得與退出成員資格容易引發(fā)諸多矛盾糾紛，宅基地的流轉與成員分配權難以同步，在一定的程度上制約市民下鄉(xiāng)與村民流轉宅基地的意愿。

4 結論和建議

六種模式探索了依法公平取得、節(jié)約集約高效使用、自愿有償退出的宅基地流轉機制，形成可組合、可拆分、可復制、可推廣的經(jīng)驗。推進宅基地制度改革總體上可抓好五個方面：

一是必須有從農(nóng)戶為視角的收支平衡理念，并在此理念的基礎下解決農(nóng)戶新居、家庭醫(yī)療、小孩讀書、年輕人就業(yè)、老人養(yǎng)老等一系列問題，讓百姓真正轉得起宅基地、住得起新居、讀得起書、看得起病等無憂紅火過日子;

二是必須按照“三權分置”的總體要求，建立和完善宅基地流轉的法律法規(guī)，在保持宅基地集體所有的基礎上，擴大受讓者的范圍，允許手續(xù)齊備、建造合法的農(nóng)村宅基地及其地上房屋進入交易市場;

三是積極穩(wěn)妥地做好宅基地使用權的確權登記和宅基地上房屋的他項權利登記，鼓勵農(nóng)民向住宅小區(qū)集中，為宅基地市場提供基礎條件;

四是將農(nóng)村經(jīng)濟組織成員的收益權股份化，成立農(nóng)民農(nóng)村資產(chǎn)合作社或股份公司，并允許股權的流轉;

五是要構建規(guī)范、有序運營的農(nóng)村宅基地市場，使價格在農(nóng)村宅基地的有效配置中發(fā)揮基礎性作用，從而保證流轉交易公開、公正、公平、規(guī)范地運行，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在房屋占有和交易上享有平等權利，讓農(nóng)民也能均等化享受公共服務。

同時也應看到，我國地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展水平、城市產(chǎn)業(yè)分布、城鄉(xiāng)人口密度與收入、城鎮(zhèn)化率差異極大。本文選取的6個案例的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平不一樣、產(chǎn)業(yè)基礎不一樣、人口密度與收入不一樣、城鎮(zhèn)化率差異也很大：天津東麗區(qū)與成都溫江區(qū)人口密度大、城鎮(zhèn)化率高，經(jīng)濟相對較好;惠州外來人口多，人口密度不小、電子小家電工業(yè)發(fā)達;重慶具有二元性：城市人口密集、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢好、經(jīng)濟發(fā)達與農(nóng)村人口密度低、自然條件一般、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)一般;南京高淳旅游資源好、農(nóng)產(chǎn)品水產(chǎn)品資源好、制造業(yè)水平高與常州武進產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢明顯，有十大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈、農(nóng)民轉產(chǎn)業(yè)工人率高、城鄉(xiāng)人口收入高。因此，各區(qū)域應因地制宜，合理選擇與本地經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的宅基地流轉模式。

4.1 產(chǎn)業(yè)基礎較好、城鎮(zhèn)化空間大地區(qū)

一方面農(nóng)村人均耕地不少、城市建設用地供給不足，另一方面產(chǎn)業(yè)就業(yè)崗位充足，政府或集體可通過集中建設農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)，將法定面積宅基地等值轉換為住宅，嚴格落實“一戶一宅”與配套社會保障體系。可采用天津東麗的宅基地換房或成都溫江區(qū)的宅基地換市民等模式，因勢利導，加快推進城鎮(zhèn)化進程。

4.2 主導產(chǎn)業(yè)發(fā)達、外來人口較多地區(qū)

因為外來人口大量流入，城市郊區(qū)的農(nóng)房出租市場需求大，宅基地的隱性流轉比較普遍。農(nóng)民對有償退出補償標準期望值很高，因此該類地區(qū)宅基地制度改革的主要方向是規(guī)范管理，開展宅基地確權登記頒證，按照“一戶一宅”要求，嚴格規(guī)范超占超用的宅基地面積?？蓞⒖蓟葜荽_權上市的交易模式，要探索建立與農(nóng)村宅基地合法合理流轉相配套的財稅體制;對超占超用的宅基地面積可采用武進有償使用的模式。

4.3 產(chǎn)業(yè)集群發(fā)達、城鎮(zhèn)就業(yè)率高地區(qū)

此類地區(qū)產(chǎn)業(yè)用地占比高且供應不足，農(nóng)業(yè)用地少且流轉率高;農(nóng)民大多成為產(chǎn)業(yè)工人，穩(wěn)定的收入且遷居城鎮(zhèn)較多;農(nóng)村房屋空置率高、出租率高與農(nóng)民一產(chǎn)、三產(chǎn)創(chuàng)業(yè)多;外來人口占比不大，但本地化需求高。這類地區(qū)可采用常州武進模式，配合產(chǎn)業(yè)用地需求，通過貨幣化有償退出宅基地，增減掛鉤集約復墾，轉化集體經(jīng)營性建設用地;或在產(chǎn)業(yè)集中區(qū)建設安置性住宅樓與產(chǎn)業(yè)鄰里中心，解決本、外地人口有所居的需求。

4.4 旅游資源豐富、旅游優(yōu)勢明顯的地區(qū)

對于擁有觀光旅游、鄉(xiāng)村休閑度假資源等特色產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，農(nóng)村宅基地的財產(chǎn)性功能日益強化。在這些地區(qū)，宅基地早已不僅僅局限于單一的住房保障功能，宅基地上的農(nóng)房變成客棧、民宿，供游客居住、供商貿存儲，成為當?shù)剞r(nóng)民財產(chǎn)收入的重要來源，實實在在地參與了市場經(jīng)濟的運行。因此，針對這些特點，比較適用南京高淳區(qū)農(nóng)地股份合作社民主、公正、規(guī)范的模式，農(nóng)民以社員股東的身份，集體與農(nóng)戶、農(nóng)民共享發(fā)展成果。

4.5 人口密度不高、自然條件好、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)好的地區(qū)

此類地區(qū)一般是位于農(nóng)村腹地，其典型特點是人口流出，宅基地由于缺乏退出機制而閑置的情況比較嚴重。這類地區(qū)應當立足于提高土地節(jié)約集約利用水平，積極引導宅基地的自愿有償退出，并與農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營協(xié)同起來，適當放開宅基地集體內部成員流轉的限制，優(yōu)先保障那些非集體內部成員的規(guī)模經(jīng)營主體的購買權，這樣有利于規(guī)模經(jīng)營主體的培育，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)。因此，這類地區(qū)應優(yōu)先考慮重慶的地票交易模式。

4.6 經(jīng)濟尚欠發(fā)達、自然條件較差、地廣人稀的偏遠地區(qū)

多屬于國家重點扶貧的區(qū)域，第一產(chǎn)業(yè)比重大，人均耕地較多，項目招引困難，城鎮(zhèn)化用地需求量少，宅基地的首要功能還是保障農(nóng)民的住房條件。因此，可以以維持當前宅基地制度為主，加快確權登記頒證，確?！皯粲兴印?，夯實政府管理基礎，待條件成熟后，再考慮將宅基地復墾，為發(fā)達地區(qū)提供增減掛鉤節(jié)余指標，換取寶貴的集中居住點建設和扶貧資金。

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