侯力綱 崔偉浩

【摘要】 ?PPP模式在國內(nèi)發(fā)展迅速，已入庫項目規(guī)模達數(shù)萬億元人民幣，相關(guān)政策導向已從鼓勵推廣轉(zhuǎn)向規(guī)范整改。但目前國內(nèi)PPP市場上民營資本的占有率依舊有限，相關(guān)的風險管控問題值得關(guān)注。文章基于風險管理理論，從風險識別、風險應對角度出發(fā)，首先對PPP項目的風險要素進行歸類，然后以N市X景區(qū)智能化停車場項目為例，從民營資本視角出發(fā)，對民營企業(yè)參與PPP項目的準備階段、建設階段、運營階段再到移交階段所面臨的潛在風險進行了識別，并對民營資本方提出風險防范建議。

【關(guān)鍵詞】 ?PPP項目;風險應對;民營資本

【中圖分類號】 ?F275 ?【文獻標識碼】 ?A ?【文章編號】 ?1002-5812（2019）15-0045-04

一、引言

PPP模式是政府與社會資本方為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的“全過程”合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎，以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率。PPP模式的運作存在諸多風險，就我國PPP項目的現(xiàn)狀而言，截至2017年12月底，全國PPP綜合信息平臺共有14 059個項目入庫，總規(guī)模達17.74萬億元。但近幾年來，PPP項目的入庫數(shù)量呈下跌之勢，2017年的入庫數(shù)量（1 981個）相較于兩年前（5 992個）下跌了近七成，且國內(nèi)不同區(qū)域間與區(qū)域內(nèi)項目數(shù)量分布迥異。與此同時，已入庫PPP項目存在落地難問題，初始階段項目占比高達50.67%，而執(zhí)行階段項目占比僅為19.38%。

國家推行PPP模式的初衷是通過公私合作改變政府對基礎設施和公共服務類項目的“包辦”，使項目建設及建成后的運營能夠按照市場化的方式展開，然而目前我國的PPP項目更多地體現(xiàn)為“公公合作”。2017年，PPP項目總成交規(guī)模中國企占比77.1%，增長率達51.15%，而民營資本并沒有更多地參與到PPP項目中，導致政府實際身兼“裁判員”和“運動員”的雙重身份，原本公私雙方互相監(jiān)督管理的功能在很大程度上受到削弱。出現(xiàn)這種現(xiàn)象，一方面是因為政府更傾向于與國有企業(yè)進行合作，通過設置較高的準入門檻將民營資本拒之門外;另一方面則源于民營資本方對參與PPP項目風險的擔憂。經(jīng)調(diào)查，一部分計劃參與PPP項目的民營企業(yè)存在觀望心理，而已經(jīng)參與的民營企業(yè)則表現(xiàn)出對PPP項目風險的擔憂。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：民營資本方在面對PPP項目時，經(jīng)常出于政治、經(jīng)濟等方面的風險考量而“畏手畏腳”。怎樣使民營企業(yè)放下顧慮，更好地應對PPP項目中潛在的風險，“放開手腳”參與進來，以提高社會資源的配置效率，成為當下亟需解決的問題。

二、基于民營資本視角的PPP項目風險識別

（一）案例背景及項目概況

N市X景區(qū)是重要的國家級森林公園。201×年，X景區(qū)第三期公園改造工程經(jīng)有關(guān)部門立項批準后開工建設，結(jié)合財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號），N市城市建設有限公司計劃在公園入口處建設智能化停車場，并采用PPP模式中的特許經(jīng)營類（BOT）模式作為項目合作模式。

S集團股份有限公司（以下簡稱S集團）是國內(nèi)一家綜合性工程咨詢公司，公司性質(zhì)為民營，并已在國內(nèi)某證券交易所整體上市。X景區(qū)智能化停車場項目最終由S集團中標并于2016年完成了項目建設階段的相關(guān)工作，自2016年下半年開始進入為期10年的特許經(jīng)營期。該項目由S集團進行全額投資，項目收益分配方式采用目前國內(nèi)大型PPP項目常用的1∶9收益分配比率，即運營期內(nèi)S集團每年將稅后利潤的一成交付給N市城市建設有限公司。特許經(jīng)營期結(jié)束后，S集團需要將該智能化停車場無償交付給甲方。

（二）X景區(qū)智能化停車場項目的全生命周期風險識別

該項目中S集團作為民營資本方，主要涉及項目的準備階段、建設階段與運營階段，具體的風險分析主要著眼于建設與運營階段。

1.項目準備階段的風險識別。

（1）招投標活動中的風險。招投標活動是指由項目發(fā)起方（如地方政府）通過招投標平臺向外界發(fā)布項目投資建設內(nèi)容、項目合同等，有意向投資的企業(yè)或單位制作標書并向招標方申請項目。由于PPP項目采用公開招標的方式，參與投標的企業(yè)較多，且不受地域限制，這就需要地方政府設置公開透明的招投標流程，否則可能會打擊民營企業(yè)的積極性，不利于PPP模式的推廣。對于民營資本方來說，在投標過程中有可能遇到串標或流標，串標即投標單位之間相互勾結(jié)、利用信息不對稱欺騙招標方而獲取項目投資權(quán)的行為，這一現(xiàn)象在國內(nèi)時有發(fā)生。此外，還存在招標方與投標方相互串通，通過獲取內(nèi)幕信息等損害其他投標人利益的現(xiàn)象。正規(guī)的招投標活動應當是透明公正的，不應有暗箱操作的行為發(fā)生，S集團在參與該項目（或類似PPP項目）的招投標過程中應預見可能存在的腐敗風險。

（2）審批流程中的風險。在中標后項目建設前的準備工作環(huán)節(jié)，地方政府的契約精神尤其值得關(guān)注。任何工程類項目的建設都需要由政府部門進行審批，政府部門的辦事效率影響著審批進程，而審批進程則直接影響著PPP項目建設階段的約定工期。若超出合同上規(guī)定的工期，民營企業(yè)的運營期就會縮短，最終影響企業(yè)的項目收益。企業(yè)最終以盈利為目的，因此民營企業(yè)在簽訂合同時不能忽視政府部門審批及許可的延誤。此外，國內(nèi)部分區(qū)域地方政府缺乏市場意識，加之對民營企業(yè)的不信任，對民營企業(yè)參與PPP項目的支持力度不夠。有些地方政府在與社會資本方簽訂基建PPP項目合同后，又規(guī)劃了其他同質(zhì)化項目，嚴重影響了PPP項目的初始運營收益，甚至有地方政府中途毀約。這些潛在的風險都值得民營資本方關(guān)注。

S集團在審批流程中涉及到的主要是審批延誤風險。國內(nèi)的工程項目審批流程一般比較復雜，涉及部門眾多，時間和成本耗費較大，而且當項目通過審批后，要想進行必要的商業(yè)性再調(diào)整非常困難，這些都給民營資本方帶來了一定的風險。某些行業(yè)存在價格倒掛風險，很多PPP項目在市場化后都需要通過調(diào)整價格來彌補項目損益，提高價格需要舉行聽證會，然而一般來說提價都會遭到公眾的反對，直接影響項目的審批流程，因此形成審批延誤風險。例如沈陽第九水廠的PPP項目就是因為項目運營期需要提高水價來彌補經(jīng)營成本，但是沈陽水價遠低于第九水廠的預期值，直接導致該項目的失敗。

2.項目建設階段的風險識別。

（1）融資活動中的風險。是指由于企業(yè)融資結(jié)構(gòu)不合理、國內(nèi)金融市場不完善、融資的不可獲取性等因素導致的風險。事實上，國內(nèi)金融機構(gòu)對民營資本提供的融資環(huán)境有待改善，民營資本方相當多的PPP項目不容易通過相關(guān)渠道獲取資金支持，嚴重影響了民營企業(yè)參與PPP項目的積極性。PPP項目中社會資本方在與地方政府簽訂合同后，需要在規(guī)定的期限內(nèi)完成融資，才能獲取項目的特許經(jīng)營權(quán)，湖南某地失敗的PPP項目就是由于社會資本方未能完成融資而被政府沒收了投標保函。PPP項目融資活動中的主要風險包括國別風險、不可抗力風險、特定項目風險等。X景區(qū)智能化停車場項目大致的投資需求為433.54萬元，融資階段的主要風險包括利率的變化或通貨膨脹導致的經(jīng)濟風險等。

（2）建設階段的其他風險。根據(jù)最終簽署的項目合同，S集團作為投資方，需要對X景區(qū)停車場智能化系統(tǒng)的經(jīng)營類與準經(jīng)營類項目進行建設，包括智能停車系統(tǒng)、智能充電樁系統(tǒng)、智能交通視頻監(jiān)控與客流分析系統(tǒng)、景區(qū)信息發(fā)布和免費上網(wǎng)系統(tǒng)等。在建設階段，S集團作為乙方所面臨的風險主要來自于項目自身，包括項目設計風險、技術(shù)風險、項目施工質(zhì)量、材料/人力的可獲取性和施工成本等，這些風險多集中在技術(shù)層面，如表1所示。S集團需要對自身技術(shù)水平做出估計，識別可能發(fā)生的每一種風險。

3.項目運營階段的風險識別。運營是PPP模式下屬大類BOT模式的精髓所在，本案例中S集團將對X景區(qū)智能化停車場進行為期10年的特許經(jīng)營，主要內(nèi)容包括：停車場四大系統(tǒng)的日常維護、停車場日常運行的財務結(jié)算、停車場部分軟硬件系統(tǒng)的更新等。10年的運營期間會涉及到政府相關(guān)法律法規(guī)的出臺與變更、N市政府領(lǐng)導班子換屆等問題，甚至國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境的變化、科技的發(fā)展以及人們消費觀念、生活方式的變化等難以預測的影響因素。筆者首先列出相關(guān)風險要素清單，然后去S集團進行實地調(diào)研，最終獲得了相對準確的風險要素清單，如表2所示。

4.項目移交階段的風險識別。對于移交階段的風險，一是政策的變化以及法律條款的變更等。目前國內(nèi)PPP市場還不夠完善，相關(guān)法律與規(guī)章制度還在不斷地推陳出新，在移交階段，國家對基礎設施項目移交規(guī)定的相關(guān)調(diào)整可能會影響S集團的投資收益。二是由于項目自身設計原因，在項目移交時各項硬件與軟件設施可能已經(jīng)無法達到未來市場所需的標準，或是移交費用超出預算。此外，PPP項目時間跨度較長，隨著科技的發(fā)展（例如通訊技術(shù)從4G到5G的更新?lián)Q代），現(xiàn)在建設的智能充電樁及免費上網(wǎng)系統(tǒng)等軟硬件設施能不能滿足未來政府接管時的用戶訴求，存在相應的改良風險。

三、PPP項目中民營資本方的風險應對

（一）不同風險要素的應對措施

前文對PPP項目風險進行了大體上的分類，民營企業(yè)在實際操作中，有些風險可以依靠管理者采取恰當?shù)墓芾硎侄芜M行規(guī)避，有些風險則不能單方面地予以消除，本文將上述兩種情況定義為可抗拒類風險與不可抗拒類風險。據(jù)此，S集團可設計如下風險解決方案。

1.可抗拒類風險。隨著我國市場化進程的加快，信息技術(shù)共享平臺的增多，一般來說，企業(yè)自身技術(shù)層面的風險并非企業(yè)關(guān)注的重點，技術(shù)角度的問題比較容易解決。項目自身風險如設計風險、施工成本及材料的可獲取性等，需要企業(yè)在項目建設前進行全方位評估，依據(jù)已有的技術(shù)與資源，充分發(fā)揮主觀能動性，進行風險規(guī)避甚至消除風險。項目施工質(zhì)量等可以通過完善的內(nèi)部控制制度對項目外包過程進行投標控制，避免黑幕招標而導致的豆腐渣工程，影響企業(yè)的形象與營業(yè)利潤。

2.不可抗拒類風險。此類風險包括自然災害導致的建設工期延誤、充電樁等硬件設施被人為破壞、停車場不恰當施工引發(fā)環(huán)境問題而引起的公眾反對等情況，需要甲乙雙方共同承擔。乙方應在簽訂項目合同階段針對此類風險與甲方進行溝通，將其寫入合同，以應對項目突發(fā)情況，規(guī)避損失。

（二）運營期回報機制的選擇

從社會資本角度來說，PPP模式本質(zhì)上是一種投資行為，投資行為必然伴隨著決策者對風險的考量，X景區(qū)智能化停車場運營期間不同收費模式的選擇也是S集團面臨的重要投資風險。運營期間甲方提供的各類收費模式直接影響著乙方的利潤，如經(jīng)典的重慶嘉陵江大橋PPP項目最終敲定的“影子收費”方式，是雙方在經(jīng)過協(xié)商后約定的乙方在運營期采用的收費獲利模式。按照合同約定，X景區(qū)智能化停車場將根據(jù)建成后的實際情況，提供兩種收費模式供S集團選擇：（1）免收停車費模式。這種模式下，政府每年會向S集團支付固定費用作為補償。（2）收取停車費模式。S集團的收費標準應與N市當?shù)赝＼囀召M標準一致。

S集團應對X景區(qū)當前的客流量作出預估，依照當?shù)赝＼囀召M標準計算大致營運收入，并依據(jù)施工成本以及每年的費用計算出該項目的大致凈現(xiàn)值，估測出大致的投資收益率C1;在免收停車費模式下，S集團需要對政府每年支付的補償額進行折現(xiàn)，再根據(jù)項目的成本及運營費用計算出投資收益率C2。當C1與C2不等時，選擇收益率較高的模式;當二者大致相等時，考慮到N市地方政府的公信力較好，且該項目的盈利能力有限（因停車場不同于高速公路或是過江大橋，最大車輛數(shù)量負荷有限），S集團最終采用政府每年補償固定費用的方式進行運營。

四、結(jié)束語

當前國內(nèi)的PPP項目多集中于交通運輸、市政工程與城鎮(zhèn)綜合開發(fā)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設以及醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的應用規(guī)模較小，要想在我國進一步推廣PPP模式，政府和企業(yè)做好風險應對舉措是十分必要的。政府需從治理評價體系、審計監(jiān)督機制等方面繼續(xù)推進，完成PPP模式的頂層設計與制度建設;企業(yè)要從內(nèi)部控制制度、人才培養(yǎng)方式等方面跟進，不斷適應市場變化。一方面，并非所有的基礎設施建設都適合采用PPP模式融資，決策者需要對不同方案作出甄別，有效利用PPP模式這把“雙刃劍”。另一方面，我國PPP項目落地難已成難題，民營企業(yè)管理者應謹慎投資，根據(jù)自身情況合理參與PPP項目，只有這樣，才能更好地發(fā)揮PPP模式的效用，實現(xiàn)社會資源的優(yōu)化配置。S

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【作者簡介】

侯力綱，男，中設設計集團股份有限公司，碩士，高級經(jīng)濟師、高級會計師、江蘇省第三批產(chǎn)業(yè)教授（兼職）;研究方向：財務管理。

崔偉浩，男，南京審計大學會計學院在讀碩士研究生;研究方向：政府會計。