趙延安 張蚌蚌

摘 要：土地是封建社會(huì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)。我國封建統(tǒng)治者非常重視土地法律制度的建設(shè)，形成了限田制、占田制、均田制等土地制度，而且對(duì)土地買賣也制定了相應(yīng)的法律規(guī)定。通過系統(tǒng)梳理自秦統(tǒng)一后封建社會(huì)土地法律制度的演替過程，分析其特征，認(rèn)為封建社會(huì)存在國家、地主和自耕農(nóng)三種土地所有制且互相轉(zhuǎn)化，“均田”“限田”與“兼并”在整個(gè)封建社會(huì)循環(huán)往復(fù);不觸及封建社會(huì)土地制度根本的改革雖在一定程度上緩解了社會(huì)矛盾，但往往以失敗而告終。當(dāng)前我國土地制度改革應(yīng)當(dāng)兼顧公平與效率，統(tǒng)籌土地多功能特性及其優(yōu)先順序，防止過度資本化擠占土地的生產(chǎn)、生態(tài)和社會(huì)保障等基本功能。

關(guān)鍵詞：封建社會(huì);土地法律制度;農(nóng)村土地制度改革;三權(quán)分置

中圖分類號(hào)：F319 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2019）05-0148-06

收稿日期：2019-03-10DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2019.05.19

土地是封建社會(huì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，是農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料，封建國家依托土地法律制度對(duì)農(nóng)民實(shí)行統(tǒng)治。我國封建統(tǒng)治者非常重視土地法律制度的建設(shè)，各封建王朝不僅對(duì)限田制、占田制、均田制等不同土地制度進(jìn)行了法律形式的規(guī)定，而且對(duì)土地買賣也進(jìn)行了相應(yīng)的法律規(guī)定。新中國成立以來，我國實(shí)行了一系列土地制度改革，特別是改革開放后我國確立了“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，這一土地改革適應(yīng)了生產(chǎn)力的發(fā)展，極大地促進(jìn)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解決了其溫飽問題。借古鑒今會(huì)有益于當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度的改革。

一、封建社會(huì)主要土地法律制度

（一）秦漢土地私有制的確立與限田制

戰(zhàn)國時(shí)期，土地兼并嚴(yán)重，井田制逐漸向地主土地所有制過渡，多種形式的土地所有制并存。自從秦統(tǒng)一六國之后，秦始皇對(duì)戰(zhàn)國時(shí)期混亂的土地法律制度進(jìn)行了統(tǒng)一，于公元前216年，“令黔首自實(shí)田”，命令全國各地的土地所有者向政府報(bào)告所占有的土地?cái)?shù)量，政府依此征收賦稅，標(biāo)志著封建社會(huì)土地私有制以法律的形式確立，封建社會(huì)地主土地所有制開始代替國家所有制。為加強(qiáng)封建土地私有制，秦代以律法的形式保護(hù)土地權(quán)利，例如秦法律規(guī)定“盜徙封，贖耐”，對(duì)私自移動(dòng)土地界線標(biāo)志者給予法律處罰。

西漢王朝從漢文帝開始，土地兼并日益嚴(yán)重，導(dǎo)致大量農(nóng)民失去土地，依靠租種地主土地為生的佃農(nóng)數(shù)量快速增加。公元前156年至公元前1年，漢武帝和漢哀帝在位時(shí)曾分別頒布法律限制土地占有，明確要求宗族、親貴、農(nóng)民“名田皆無得過三十頃，……犯者以律論”[1]。但是，這部限制土地占有的法律受到利益集團(tuán)的抵制，導(dǎo)致限田法律規(guī)定在漢文帝至漢哀帝時(shí)期最終以失敗而告終。到王莽執(zhí)政初期，土地兼并情況更加嚴(yán)峻，出現(xiàn)了“強(qiáng)者規(guī)田以千數(shù)，弱者曾無立錐之居”的境況，于是王莽推行新政，對(duì)土地制度進(jìn)行了改革，廢除封建地主土地私有制，恢復(fù)井田制，建立了國家土地所有制（王田制），且通過法律規(guī)定土地不準(zhǔn)買賣;“王田制按照家庭人口以戶為單位重新分配土地，針對(duì)多占土地的封建地主，沒收其多余土地，按照男丁一人一百畝的標(biāo)準(zhǔn)分給無地或少地的宗族鄰里?！盵2-3]然而，王莽推行的“王田”國家土地所有制下的平均分配土地僅推行了三年，最終因地主階級(jí)反對(duì)而失敗[4]。

（二）晉朝占田課田制

晉朝建立初年，頒布了占田課田制，占田制允許農(nóng)民墾占荒地，同時(shí)保護(hù)士族利益，對(duì)官僚士族占田、蔭客、蔭親屬等占田特權(quán)進(jìn)行規(guī)定;課田制是稅收制度;占田課田制是辯證統(tǒng)一的，是封建社會(huì)國家土地所有制向地主土地所有制轉(zhuǎn)變的法律規(guī)定。首先，晉朝法律對(duì)土地占有進(jìn)行了規(guī)定，如“男子一人，占田七十畝，女子三十畝，夫婦二人可占有一百畝土地”（《晉書·食貨志》）;同時(shí)，通過課田制對(duì)征稅進(jìn)行了規(guī)定，“丁男課田五十畝，丁女二十畝，次丁男半之，（次丁）女則不課”（《晉書·食貨志》），即丁男（16～60歲）按照五十畝進(jìn)行課稅，丁女按照二十畝進(jìn)行課稅，次丁男（13～15歲、61～65歲）按照二十五畝進(jìn)行課稅，次丁女不課稅。其次，晉朝法律對(duì)宅基地占有進(jìn)行了法律規(guī)定“五公以國為家，京城不宜復(fù)有田宅”，而且對(duì)宅基地占有進(jìn)行了位置和數(shù)量的法律限制規(guī)定“國王公侯，京城得有宅之處，近郊田大國十五頃，次國十頃，小國七頃”。而且，晉朝法律規(guī)定根據(jù)官員級(jí)別高低確定了占田數(shù)量， “品第一者，占五十頃;第二品，四十五頃;第三品，四十頃……第九品，十頃”（《晉書·食貨志》）。

因此，晉朝的占田課田制是一部詳細(xì)的土地制度和田賦法律規(guī)定，不僅對(duì)貴族、官僚和農(nóng)民等占田標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了法律規(guī)定，而且對(duì)普通農(nóng)民的課稅標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了法典式規(guī)定。而且，晉朝法律限制已有田宅的“五公”再次占有京城的田宅。同時(shí)，占田課田制對(duì)貴族、官僚和農(nóng)民等占有田畝數(shù)量和田宅占有進(jìn)行了規(guī)定，既有利于增加國家賦稅，維護(hù)社會(huì)公平，也有利于以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）北魏隋唐均田制

北魏是少數(shù)民族建立的政權(quán)，為了緩和矛盾，北魏之初實(shí)行“計(jì)口授田”;至孝文帝時(shí)期，進(jìn)一步推進(jìn)土地制度改革，頒布均田法律，推行均田制，將土地分配給普通農(nóng)民，提高了生產(chǎn)積極性。因此，均田制對(duì)恢復(fù)生產(chǎn)、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和抑制土地兼并起到了積極的推動(dòng)作用，成為歷朝歷代延續(xù)的土地制度。《魏書·食貨志》對(duì)于授田的對(duì)象、種類和數(shù)量等均田制內(nèi)容進(jìn)行了立法規(guī)定[5]。一方面針對(duì)性別等勞動(dòng)力特征對(duì)其進(jìn)行授田，如“諸男夫十五以上，授露田四十畝，婦人二十畝，奴婢依良”;另一方面，對(duì)耕牛等生產(chǎn)資料授田進(jìn)行了規(guī)定，“丁牛一頭授田三十畝，限四?！?。而且根據(jù)年齡和勞動(dòng)能力等特征進(jìn)行了授田和死后還田的法律規(guī)定， “諸民年及課則授田，老免及身沒則還田?！晔灰焉霞榜吒魇谝园敕蛱铮暧馄呤卟贿€所授，寡婦守志者雖免課亦授婦田”。

隋朝繼承了北魏的均田制，并對(duì)其進(jìn)行了深化改革，同時(shí)，隋朝對(duì)土地兼并的法律規(guī)定比較嚴(yán)苛[6]。因此，隋朝的均田制法律執(zhí)行較好，通過深化均田制改革不僅抑制了土地兼并，而且實(shí)現(xiàn)了 耕者有其田，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

唐朝建立之初，為了穩(wěn)固統(tǒng)治，封建統(tǒng)治者沿襲了隋朝的均田制，并且規(guī)定“田里不鬻”，以法律規(guī)定的形式限制土地自由買賣?！短坡伞せ槁伞芬月煞ㄐ问綄?duì)土地制度進(jìn)行了規(guī)定[1，7]：其一，嚴(yán)格控制口分田的自由買賣，以遏制土地兼并;其二，禁止盜耕公私田，如“諸盜耕公私田者，一畝以下笞三十”;其三，禁止官僚貴族侵占農(nóng)民土地，如“諸在官侵奪私田者，一畝以下杖六十”;其四，禁止把他人的土地當(dāng)作自己的土地倒賣，“若盜貿(mào)賣者，一畝以下笞五十”。 唐德宗時(shí)期，實(shí)行“兩稅法”，分夏秋兩季征收，標(biāo)志著均田制的徹底瓦解，土地買賣和土地兼不再受限制，大批農(nóng)民失去土地，土地快速集中到貴族、官僚和地主手中。

（四）宋元地主土地所有制度

北宋頒布《方田均稅法》，是方田與均稅的統(tǒng)一，前者指丈量土地田畝，后者指依據(jù)土地?cái)?shù)量課稅，以法律形式推行方田均稅土地制度，該法律規(guī)定每年九月由政府丈量土地，并且按照土地質(zhì)量差異劃分為五等，以土地?cái)?shù)量和質(zhì)量確定征稅標(biāo)準(zhǔn)。南宋實(shí)行“經(jīng)界法”，與方田均稅法類似，經(jīng)界法也是根據(jù)丈量的土地面積作為征稅依據(jù)。由于經(jīng)歷五代十國的戰(zhàn)亂，北宋之初，出現(xiàn)了“百姓失業(yè)，田多荒蕪”的景象，于是政府頒布清查土地和鼓勵(lì)墾田的土地法律[8]，這一措施加速了土地的兼并。至北宋中期又頒布限田法，但以失敗告終;這一切導(dǎo)致地主占有土地大量擴(kuò)張，出現(xiàn)“富者田連阡陌，窮者無立錐之地”的現(xiàn)象，最終積重難返，人地矛盾激化，加速宋王朝的滅亡[9]。

元代按丁分配國有土地，“每丁給田五畝，一家衣食，凡百差徭，皆從此出”。元朝是游牧民族蒙古族建立的國家政權(quán)，建國之初對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不重視，并未進(jìn)行土地立法;至元世祖忽必烈頒布《經(jīng)理法》，要求田產(chǎn)業(yè)主進(jìn)行土地面積申報(bào)，但田產(chǎn)業(yè)主多“虛報(bào)瞞產(chǎn)”以逃避課稅，《經(jīng)理法》土地立法失敗，最終以減免田租而告終[8]。同時(shí)，元代土地所有權(quán)形式還包括國有官田和私田兩種形式，并受到法律保護(hù)，造成了官田的擴(kuò)張。

（五）明清“田丁合一”土地制度

為恢復(fù)農(nóng)民戰(zhàn)爭帶來的田地荒蕪情況，明朝建立之初鼓勵(lì)墾田并頒布確定其土地產(chǎn)權(quán)的法律，這一措施極大地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展。為科學(xué)準(zhǔn)確清查全國土地，明朝從技術(shù)角度開創(chuàng)“魚鱗圖冊(cè)”制度，并且把“黃冊(cè)”（戶口）和“魚鱗圖冊(cè)”（土地）進(jìn)行統(tǒng)一登記和統(tǒng)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了封建社會(huì)土地和戶口的雙重管理與控制，同時(shí)為“田丁合一”土地制度改革奠定了基礎(chǔ)[10]。明朝中葉，土地兼并現(xiàn)象嚴(yán)重，土地過度集中于地主官紳手中，征稅是按照人口和土地分別征收，這無疑加重了無地和少地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，加劇了社會(huì)矛盾。在此背景下，張居正等推行“一條鞭法”土地制度改革?！耙粭l鞭法”的核心是將各州縣的田賦（以土地面積納稅）、徭役（根據(jù)每戶人口數(shù)量攤派徭役）及雜役合并征收銀兩，按土地面積折算繳納，不僅簡化程序，而且避免地方官員瞞報(bào)謊報(bào)[11]。

為滿足貴族利益鞏固統(tǒng)治，清代之初頒布了圈地法。盡管圈地法規(guī)定只允許圈占近京州縣的無主荒田及前明貴戚莊田，但在實(shí)行過程中，許多農(nóng)民的土地也被圈占，導(dǎo)致大量農(nóng)民失去土地、流離失所。清代初期的圈地法大大加劇了社會(huì)矛盾，康熙八年（1669年）下令停止圈地[8-10]。清朝初年，實(shí)際執(zhí)行“一條鞭法”和“丁銀”的雙重稅收制度，造成無地和少地農(nóng)民承擔(dān)賦稅過重，存在不公平現(xiàn)象。為解決這一問題，雍正推行“攤丁入畝”，將“丁銀”和田畝稅銀統(tǒng)一根據(jù)土地面積進(jìn)行征收，從土地制度層面解決了田賦和丁銀混亂的問題[12]，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增加。

二、封建社會(huì)土地法律制度的特點(diǎn)

（一）授田對(duì)象和授田土地種類多元化

封建社會(huì)中授田對(duì)象呈現(xiàn)多元化，授田一般在王朝建立之初通過法律形式來推行，授田對(duì)象既包括開國功臣和宗族官卿，也包括普通農(nóng)民;同時(shí)，通過法律形式將無主和荒蕪的土地首先轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校缓蟾鶕?jù)家庭人口數(shù)量分配土地?cái)?shù)量。封建國家授田的土地種類呈現(xiàn)多樣化，包括露田（耕地）、宅基地、桑田（園地）等。并且根據(jù)性別、年齡等勞動(dòng)能力差異對(duì)授田數(shù)量進(jìn)行了法律規(guī)定。如北魏法律規(guī)定，對(duì)于露田（耕地）十五歲以上的男勞動(dòng)力可以授田四十畝，而十五歲以上的女勞動(dòng)力則授田二十畝，封建社會(huì)授田的主要目標(biāo)是發(fā)展生產(chǎn)，增加國家的稅收。

封建社會(huì)授田對(duì)象呈現(xiàn)宗族、官吏和普通農(nóng)民多元化，授田所帶來的均田一定程度上促進(jìn)了國家稅收的增加和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù);但是，對(duì)于不同的授田種類，不同授田對(duì)象的土地權(quán)利是不對(duì)等的，官吏宗族擁有露田和桑田的土地所有權(quán)。授露田的普通農(nóng)民僅僅獲得土地使用權(quán)，且禁止買賣、無繼承權(quán)，死后歸還國家（還田）;授桑田的普通農(nóng)民則獲得完整的土地權(quán)利，可以自由處置、繼承和買賣等。封建王朝通過授田與還田進(jìn)行人地關(guān)系調(diào)整，對(duì)維護(hù)王朝統(tǒng)治和促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展具有積極作用。

（二）三種土地所有權(quán)主體同時(shí)并存且互相轉(zhuǎn)化

自秦漢至明清，封建社會(huì)土地制度在不同的朝代乃至一個(gè)朝代的不同階段相互轉(zhuǎn)化。封建王朝建立之初，結(jié)束戰(zhàn)爭后大量田地荒蕪，新王朝一般建立國家土地所有制，并將土地分給有功之臣和農(nóng)民，并根據(jù)土地面積征收賦稅，這一時(shí)期國家土地所有制和農(nóng)民土地所有制占據(jù)主導(dǎo)地位;而王朝中期往往會(huì)出現(xiàn)土地兼并，造成地主土地所有制占絕對(duì)地位，加劇貧富分化，導(dǎo)致社會(huì)矛盾尖銳，最終農(nóng)民為了解決溫飽和獲得土地揭竿而起。因此，封建社會(huì)三種土地所有權(quán)同時(shí)并存且互相轉(zhuǎn)化，組成結(jié)構(gòu)在不同朝代之間乃至同一朝代的不同階段差異較大。

（三）封建土地制度“均田”與“兼并”的循環(huán)往復(fù)

自從北魏實(shí)行“計(jì)口授田”土地制度，“均田制”成為北魏之后歷代王朝統(tǒng)一推行的土地制度?！熬镏啤币环矫娲龠M(jìn)了社會(huì)公平，緩解了社會(huì)矛盾，另一方面通過明晰田畝保障了政府財(cái)政收入。但是，隨著人口的增加和社會(huì)的發(fā)展，封建法律允許土地買賣，官紳和地主為了追逐利益，往往進(jìn)行土地兼并。隨著社會(huì)矛盾的加劇，政府則頒布“限田法”以遏制土地買賣和土地兼并。由于封建地主階級(jí)的自私性和狹隘性，導(dǎo)致“限田法”難以推行，最終土地“兼并”更甚，矛盾更加尖銳，造成王朝更替。同時(shí)，封建統(tǒng)治階級(jí)為了鞏固政權(quán)，往往默許特權(quán)階層進(jìn)行土地?cái)U(kuò)張，如元朝時(shí)的“官田”擴(kuò)張，清朝時(shí)期的“圈地法”，這種土地?cái)U(kuò)張和兼并極大地?fù)p害了農(nóng)民利益，造成百姓失去土地，流離失所[4]。因此，“均田-土地買賣-土地兼并-限田-土地兼并-……”不僅在一個(gè)王朝內(nèi)反復(fù)出現(xiàn)，而且在整個(gè)封建時(shí)代循環(huán)往復(fù)。

（四）平衡土地收益分配的土地制度改革

封建統(tǒng)治者為了維護(hù)統(tǒng)治，平衡國家、地主、農(nóng)民等不同主體的土地收益分配，通常都進(jìn)行土地改革。但是，由于改革必然觸犯士紳權(quán)貴和地主的利益，平衡土地收益分配的土地改革通常會(huì)受到激烈的阻撓，很多改革往往難以實(shí)施和推廣，即便靠強(qiáng)制力推廣，后期執(zhí)行中也會(huì)因受到抵制而名存實(shí)亡。如宋代王安石主持頒布“方田均稅法”，不僅保護(hù)了自耕農(nóng)利益，遏制了土地兼并，而且有利于國家財(cái)政收入的增加，但是，由于改革觸犯地主和保守派利益，最終以失敗而告終。明代張居正主持的“一條鞭法”和清代雍正年間實(shí)行的“攤丁入畝”土地制度改革，雖然在一定時(shí)期內(nèi)取得了很好的效果，顯著增加了國家財(cái)政收入，農(nóng)民也獲得了穩(wěn)定收益，但最終均因地主士紳等利益集團(tuán)的破壞而名存實(shí)亡，土地買賣和土地兼并更加嚴(yán)重，最終導(dǎo)致王朝滅亡。封建統(tǒng)治階級(jí)實(shí)行平衡收益土地制度改革僅僅是為了維護(hù)自身統(tǒng)治，并不是從最廣大人民的根本利益出發(fā)，其失敗具有必然性。因此，封建統(tǒng)治階級(jí)推行的平衡收益分配的土地制度改革，在一定程度、一定時(shí)期內(nèi)緩解了矛盾，促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，但是，不觸及封建王朝根本利益的平衡土地制度改革通常難以長期實(shí)施。

（五）人地關(guān)系松動(dòng)的“均田”促進(jìn)了生產(chǎn)力發(fā)展

經(jīng)過戰(zhàn)亂的封建新王朝建立之初，田地荒蕪，人口銳減，統(tǒng)治階級(jí)往往實(shí)行“均田制”，將荒蕪的田地分配給農(nóng)民、官紳等不同主體使用，并推行減租減息政策，這極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了生產(chǎn)力的恢復(fù)和發(fā)展，有利于鞏固封建王朝統(tǒng)治。在人地關(guān)系松動(dòng)背景下，以“均田”土地制度為核心的生產(chǎn)關(guān)系與當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力相適應(yīng)，促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，封建社會(huì)歷次土地法律制度改革更加關(guān)注均田，照顧了農(nóng)民利益，從而促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貧富差距逐漸加大，土地買賣又造成農(nóng)民失去土地，如此往復(fù)愈演愈烈[14]。

三、對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的啟示與借鑒

（一）土地公有制和私有制具有相對(duì)性，在堅(jiān)持公有制前提下，重視土地權(quán)利保護(hù)

我國封建社會(huì)土地制度演替過程表明，土地公有制和私有制相對(duì)的、辯證統(tǒng)一于具體的權(quán)利束法律規(guī)定，土地制度的權(quán)利束包括土地的占有、使用、收益、處分、抵押等權(quán)能的法律規(guī)定。我國封建社會(huì)出現(xiàn)過國家土地所有制、地主土地所有制和自耕農(nóng)土地所有制三種形式[14]，而且其產(chǎn)權(quán)主體同時(shí)并存且可以相互轉(zhuǎn)化。根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)位移理論[15]，土地產(chǎn)權(quán)既不是具有100%支配權(quán)的純物權(quán)，也不是0%支配權(quán)的純債權(quán)，而是介于純物權(quán)與純債權(quán)之間、私有與公有之間的位移。如何找到最佳物權(quán)和債權(quán)的平衡點(diǎn)是確定土地制度和土地立法的重要依據(jù)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是進(jìn)行土地制度改革和土地法律修訂的動(dòng)力。在當(dāng)前土地制度改革（本質(zhì)是生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整）中，應(yīng)在堅(jiān)持公有制前提下，重視土地權(quán)利保護(hù)，應(yīng)根據(jù)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力相適應(yīng)的基本原理，基于物權(quán)和債權(quán)平衡點(diǎn)制定土地改革政策。

（二）在禁止買賣的前提下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)探索市場(chǎng)化配置

當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，應(yīng)該在禁止土地買賣的前提下，因地制宜探索股權(quán)化、招標(biāo)性承包、反租倒包等多種形式的農(nóng)村土地制度改革路徑。

1. 對(duì)承包地“三權(quán)分置”改革的啟示。我國目前土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到三分之一，流轉(zhuǎn)對(duì)象主要是農(nóng)民、家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶、公司等主體，承包地“三權(quán)分置”，即承包地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分別屬于不同的主體。承包地所有權(quán)屬于集體所有（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組等），承包權(quán)屬于集體成員內(nèi)的農(nóng)民，他們可以將其經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)民、合作社、公司等不同主體經(jīng)營使用，并訂立契約，確定流轉(zhuǎn)的期限和租金。封建社會(huì)土地自由買賣一定程度上提高了農(nóng)業(yè)效率，但其所帶來的土地兼并和社會(huì)問題值得警示：一方面，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限的約定應(yīng)該在承包權(quán)期限范圍內(nèi)，并且應(yīng)通過土地法律完善明確所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的占有、使用、收益、處分、抵押、擔(dān)保等權(quán)能分配;另一方面，承包地“三權(quán)分置”立法完善，既要保護(hù)轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營主體權(quán)利和利益，也要防止工商資本對(duì)土地的侵占，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

2. 對(duì)農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度改革的啟示。改革開放40年來，我國科學(xué)技術(shù)和農(nóng)田裝備要素等取得了巨大進(jìn)步，當(dāng)前農(nóng)戶耕地規(guī)模小（小農(nóng)戶）且農(nóng)地細(xì)碎的現(xiàn)實(shí)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前的科技發(fā)展水平[16-17]，迫切需要制定新的農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度改革方案。

國家土地所有制和地主土地所有制是封建社會(huì)的主體，自耕農(nóng)土地所有制相對(duì)較少?，F(xiàn)在我國農(nóng)村實(shí)行“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，“分”的層面較封建社會(huì)徹底且范圍廣泛，但“統(tǒng)”的層面不夠，諸多弊端日益凸顯，迫切需要探索完善“雙層經(jīng)營體制”的土地改革路徑，以促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接。當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營制度改革的根本是堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的“均田”思想，改革的關(guān)鍵應(yīng)該是強(qiáng)化“統(tǒng)”的職能，路徑是通過土地法律權(quán)利設(shè)定，使得農(nóng)村集體具有一定程度的處分權(quán)利，通過股權(quán)化、反租倒包等多種形式，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和集中經(jīng)營，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系與生產(chǎn)力協(xié)調(diào)適應(yīng)。

3. 對(duì)宅基地改革的啟示。宅基地“三權(quán)分置”是指宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利細(xì)分。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，2018年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到5958%，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地大量閑置、空心化嚴(yán)重，推進(jìn)宅基地改革，促進(jìn)宅基地優(yōu)化利用迫在眉睫。同時(shí)，2018年我國戶籍城鎮(zhèn)化率僅4337%，與人口城鎮(zhèn)化率相差1621%，表明宅基地仍然是農(nóng)民的主要保障性需要。盡管封建社會(huì)對(duì)宅基地占用進(jìn)行了限制規(guī)定，但其結(jié)果經(jīng)常是限制措施失效所造成的農(nóng)民“無立錐之地”，加劇了社會(huì)矛盾。以古為鑒，對(duì)當(dāng)前宅基地改革建議：其一，嚴(yán)格執(zhí)行具有法律效力的土地規(guī)劃和用途管制制度;其二，為增強(qiáng)流動(dòng)性，宅基地可以在村集體之內(nèi)和之外流轉(zhuǎn)，且期限在其資格權(quán)范圍內(nèi)，但禁止村集體之外的人員購買宅基地;其三，開展農(nóng)村宅基地整理，提升宅基地利用效率;其四，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶自愿在村集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓宅基地“資格權(quán)”，促進(jìn)宅基地價(jià)值的實(shí)現(xiàn);其五，完善法律制定，確保宅基地“使用權(quán)”抵押、擔(dān)保等職能的實(shí)現(xiàn)。

（三）農(nóng)村土地制度改革中堅(jiān)持公平與效率均衡

從歷代封建土地制度長期的“均田-土地買賣-土地兼并-限田-土地買賣-土地兼并……”歷史規(guī)律來看，“均田”與“土地兼并”是螺旋式進(jìn)行的，封建王朝由于自身局限性，最終無法逃脫改革失敗的歷史周期律。我國是社會(huì)主義國家，《憲法》規(guī)定實(shí)行社會(huì)主義土地公有制，在農(nóng)村實(shí)行集體所有制?！熬铩贝碇鴮?duì)公平價(jià)值的追求，而土地集中代表著對(duì)效率的追求。應(yīng)當(dāng)辯證看待“均田”和“土地集中”。在低生產(chǎn)力水平下，“均田”有利于提高農(nóng)民等經(jīng)營主體的積極性，然而，隨著社會(huì)的進(jìn)步，“均田”下的分散經(jīng)營可能無法適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展，甚至制約生產(chǎn)力發(fā)展;在此背景下，需要加快土地流動(dòng)，促進(jìn)土地集中，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。但同時(shí)，在追求規(guī)模效率的過程中，必須兼顧公平，通過法律約束，抑制土地兼并和無限占用。因此，公平與效率是相對(duì)的，不同階段側(cè)重點(diǎn)不同，應(yīng)當(dāng)根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展的需要制定土地制度改革方案，以調(diào)整土地關(guān)系使之適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展。當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的方向是在堅(jiān)持公平的前提下，如何通過市場(chǎng)化手段優(yōu)化資源配置，提升農(nóng)地利用效率。

（四）農(nóng)村土地制度改革中兼顧多功能特性及優(yōu)先順序

土地具有資源與資產(chǎn)雙重屬性，土地客觀具有生產(chǎn)功能、生態(tài)功能、景觀功能、財(cái)產(chǎn)功能、投資功能和社會(huì)保障功能[18];而不同功能的發(fā)揮和體現(xiàn)與人類需求緊密相連，人類需求隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)生變化。進(jìn)入新時(shí)代，實(shí)踐發(fā)展對(duì)土地各項(xiàng)功能均提出了需求，但是，土地多功能統(tǒng)籌兼顧下的優(yōu)先順序是土地制度改革的重要依據(jù)。土地的生產(chǎn)功能（糧食安全）、生態(tài)功能（生態(tài)安全）和社會(huì)保障功能的準(zhǔn)公共品特性，決定了土地的生產(chǎn)功能和生態(tài)功能是基礎(chǔ)，必須優(yōu)先保障;社會(huì)保障功能等公共功能居其次，然后才是經(jīng)濟(jì)功能，最后是投資功能。鑒于封建社會(huì)過度強(qiáng)調(diào)土地資本功能而出現(xiàn)土地流動(dòng)過度，最終造成土地的生產(chǎn)功能被輕視、土地兼并嚴(yán)重的歷史規(guī)律，土地制度改革也應(yīng)該按照土地多功能的重要性進(jìn)行：（1）以利用為導(dǎo)向進(jìn)行土地生產(chǎn)的優(yōu)化和土地生態(tài)保育;（2）通過市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)耕地和宅基地流轉(zhuǎn)，盤活土地要素[19];（3）在土地改革過程中，要堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體成員公平特性，禁止向集體成員之外的人買賣或轉(zhuǎn)讓;（4）要防止土地價(jià)格上漲過快和虛高，防止過度資本化對(duì)土地生產(chǎn)功能、生態(tài)功能和社會(huì)保障功能的沖擊。

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