王光艷 張湘怡

(上海交通大學財務(wù)計劃處，上海 200240)

自1994年分稅制改革以來，財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系一直是我國財政領(lǐng)域的重要課題。(1)參見侯一麟.政府職能、事權(quán)事責與財權(quán)財力： 1978年以來我國財政體制改革中財權(quán)事權(quán)劃分的理論分析[J].公共行政評論,2009,2(02)： 36-72+203-204.賈康,蘇京春.現(xiàn)階段我國中央與地方事權(quán)劃分改革研究[J].財經(jīng)問題研究,2016(10)： 71-77.十八大報告中明確提出“建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度”之后，財權(quán)和事權(quán)的關(guān)系，更是超越中央與地方財政關(guān)系，成為公共管理各領(lǐng)域的重要改革切入點。(2)相關(guān)的領(lǐng)域包括體育、文化、教育等。參見劉紅燦.對政府事權(quán)及支出責任的研究[D].財政部財政科學研究所,2014.隨著我國教育體制機制改革的不斷深化，財事權(quán)的匹配與統(tǒng)一也正逐漸成為高等教育治理研究界的熱門話題。它主要表現(xiàn)為兩對關(guān)系，一是政府與高等學校之間的財權(quán)事權(quán)的匹配，二是高等學校內(nèi)部治理中，校院、各部門之間財權(quán)與事權(quán)的匹配。鑒于作者在高等學校財務(wù)計劃部門工作的背景，本文試圖綜合運用公共管理學、高等教育學以及法學的理論，將財權(quán)與事權(quán)的匹配作為切入點，以有效發(fā)揮資金的績效引導作用為研究，圍繞校院兩級管理體制的完善，全面探討如何進行高校財務(wù)治理機制改革。

一、緣起： 從分級管理到協(xié)同治理的校院關(guān)系

盡管是一個歷久彌新的課題，但校院兩級管理機制在近年才引起中國學術(shù)界的重視。在以往，國內(nèi)關(guān)于大學治理改革的主要關(guān)注點在政府與高校關(guān)系、行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)。通過知網(wǎng)的文獻分析可以發(fā)現(xiàn)，直至2009年左右，相關(guān)的研究才不斷涌現(xiàn)(參見圖1)。一方面，這源于經(jīng)過2000年前后席卷全國的大學“綜合化”擴招之后，我國大學的規(guī)模普遍得到擴張，大學內(nèi)部的校院兩級關(guān)系則也成為我國高校管理所無法回避的關(guān)鍵問題。另一方面，在高等教育治理的改革中，高等學校普遍重視校院兩級管理機制的優(yōu)化，這是因為政府與高等學校、行政權(quán)與學術(shù)權(quán)的關(guān)系改革主要是由政府主導，從校院兩級關(guān)系入手則更具有自我提升的可操作性。

圖1 校院兩級管理研究發(fā)布文獻趨勢圖(1994—2018)數(shù)據(jù)來源： 中國知網(wǎng)

在校院管理機制優(yōu)化方面，以往的改革思路較多受到行政管理學“分權(quán)理論”的影響。(3)蔡蕾,魯世林.“院為實體”校院兩級管理體制改革的三個方向——基于中美研究型大學的比較研究[J].高教探索,2017(11)： 83-88.由于我國高等教育法律以及相關(guān)政策，并沒有對校院兩級管理機構(gòu)之間的權(quán)力配置作出明確的規(guī)范，同時與其他事業(yè)單位不同的是，高等學校在二級學院的設(shè)置上具有較大的自主權(quán)(盡管在制度上仍然受到編制機構(gòu)的制約)，但受傳統(tǒng)的習慣性思維和權(quán)責意識的影響，學校層面的行政機構(gòu)不僅不會主動放權(quán)，而且還會下意識地抵制或者采取其他措施消解這種放權(quán)的改革，這使得校院兩級管理機構(gòu)的分權(quán)改革實踐，最后多會陷入“下放基層的事權(quán)越來越多，財權(quán)越來越集中于上級”的局面。(4)劉亞榮,高建廣,梅強,張金剛,李華,計建炳,孫毅.我國高校實行校院兩級管理體制改革的調(diào)研報告[J].國家教育行政學院學報,2008(03)： 68-75.總而言之，實踐證明，分權(quán)理論的改革思路很難在制度上實現(xiàn)校院兩級管理機制的優(yōu)化目標。

有鑒于此，我們就很有必要導入?yún)f(xié)同治理的理論，(5)李漢卿.協(xié)同治理理論探析[J].理論月刊,2014(01)： 138-142.改變以往“校辦院”的管理模式，實現(xiàn)向“院辦?！钡霓D(zhuǎn)變。按照上海交通大學的改革思路，可以將“院辦校”理解為“動車組模式”：“在過去的辦學模式中，指揮棒在學校手里，學院圍著學校轉(zhuǎn)，學校是火車頭，學校帶著學院跑。院為實體改革的本質(zhì)是發(fā)展動力動能的轉(zhuǎn)型，要逐步實現(xiàn)學校發(fā)展的‘動車組驅(qū)動模式’，在同一軌道上，每個學院都應(yīng)當也可以主動發(fā)力?！?6)徐瑞哲.辦學自主權(quán)下放： 按“大部制”學部改革，二級學院為主辦校[N].上觀新聞,2016-06-07.

在協(xié)同治理的改革理念指導下，學校與學院之間不再是簡單的行政隸屬關(guān)系，而是以對組織目標高度認同為前提的緊密型戰(zhàn)略同盟關(guān)系。學院不僅是學校戰(zhàn)略的執(zhí)行組織也是戰(zhàn)略謀劃的重要參與方，可在達成共識的戰(zhàn)略框架下更加自主地開展辦學活動。以此為前提，學校向二級學院轉(zhuǎn)移的管理權(quán)力與資源已經(jīng)不是簡單的“下放”，而是一種基于更好地提供公共產(chǎn)品的“更有效率的資源配置”?；趨f(xié)同治理的理念，校院之間的責權(quán)劃分，不再是為了“分權(quán)而分權(quán)”，而是為了“更有效率的資源配置”，將權(quán)力視為一種資源進行靈活配置；校院之間的工作模式應(yīng)該是協(xié)作模式而非指令模式；校院之間的激勵方式應(yīng)該以目標為驅(qū)動而非以利益為驅(qū)動。(7)楊頡.協(xié)同治理 協(xié)議授權(quán)——探索校院二級管理改革新路徑[J].中國高教研究,2017(03)： 12-16.

二、路徑： 資源配置的優(yōu)化機制是協(xié)同治理的關(guān)鍵

那么，在改革路徑上，該如何推進協(xié)同治理機制的實現(xiàn)呢？依據(jù)前文“動車組”的理論模式，很自然地推導出資源配置的優(yōu)化機制是協(xié)同治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因為，對于動車組來說，制動能分配的合理建模是動車組能否實現(xiàn)高效運行的關(guān)鍵。換言之，從傳統(tǒng)火車頭(動力集中)牽引到動車組，其效率和速度的提升，并不是通過簡單地將制動力均勻地分配給各個拖車和車廂，而是基于一種復雜的模型。(8)王孝延,吳萌嶺,趙惠祥.2型高速動車組的制動力分配和可靠性建模[J].同濟大學學報(自然科學版),2010,38(09)： 1359-1362.由此，也可將這一思路借鑒到“院辦?！钡男Ｔ簝杉壒芾頇C制的改革中，即將建立以提升效率為主要目標的資源配置機制(制動能分配)作為改革主線。

將公共產(chǎn)品理論運用到校院兩級管理機制的改革實踐，也自然會得出與“動車組”理論類似的結(jié)果。即從如何更好地、更有效率地提供高等教育這一公共產(chǎn)品角度來說，歸根到底還是資源配置的優(yōu)化問題——在這個過程中，鑒于社會、市場以及學科發(fā)展始終處于持續(xù)的變動之中，因此，最有效率的資源配置機制應(yīng)該是一種能夠高度符合發(fā)展需求、動態(tài)化的機制。換言之，“院為實體”并非校院兩級管理機制改革的目標，而是為了增進資源配置效率的一種手段而已，這也意味著，在改革中，一定要防止“為了學院實體化而實體化”、“無視高校規(guī)模和專業(yè)性質(zhì)等進行校院兩級管理機制改革”的改革誤區(qū)。

基于改革動力學，(9)有學者將校院管理機制的改革動力概括為學術(shù)組織特性、大學規(guī)模發(fā)展、優(yōu)化資源配置與強化環(huán)境互動(即激發(fā)學院發(fā)展動力)等動因，而四種動因之間并不是排他性的關(guān)系。參見楊頡.協(xié)同治理 協(xié)議授權(quán)——探索校院二級管理改革新路徑[J].中國高教研究,2017(03)： 12-16.在資源配置的優(yōu)化機制設(shè)計中，還應(yīng)遵循以下標準：

第一，是否更加有利于學科的個性發(fā)展。二級學院往往依據(jù)學科或者學科群進行設(shè)置，是高度專業(yè)化的一種學術(shù)組織。在綜合性大學的機制下，特別是大學發(fā)展達到一定的規(guī)模之后，為了防止信息不對稱(即所謂的“外行管理內(nèi)行”)造成過分倚重量化績效評價、在量化績效評價中強勢學科通過標準制定對其他學科的壓制等現(xiàn)象的出現(xiàn)，很有必要將學術(shù)評價(包括職稱評審、評獎評優(yōu)等)、課程設(shè)置等學術(shù)權(quán)力進一步下放到二級學院。

第二，是否能增強學院的內(nèi)在發(fā)展動力。眾所周知，“校為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、院為辦學實體”是世界一流大學普遍采用的治理模式。(10)周光禮.中國高等教育治理現(xiàn)代化： 現(xiàn)狀、問題與對策[J].中國高教研究,2014(9)： 16-25.因為無論是現(xiàn)代管理理念，還是高等教育的發(fā)展趨勢，都充分表明適度向基層下放權(quán)力、充分激發(fā)個體或組織的內(nèi)在活力才是高等教育創(chuàng)新的不竭源泉與持久動力。高校發(fā)展的內(nèi)生動力來源于基層的活力，高校實施綜合改革的重要目標就是突破傳統(tǒng)治理模式下學校與學院辦學權(quán)責不清晰、不對等的困境，進行校院兩級治理架構(gòu)和權(quán)力的合理分置，達到調(diào)動校院積極性，達到提升創(chuàng)新效能、降低運行成本、規(guī)避系統(tǒng)風險的作用，從而實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。(11)蔡蕾,魯世林.“院為實體”改革的權(quán)責劃分研究[J].浙江師范大學學報(社會科學版),2017,42(3)： 117-124.在探討資源配置與責權(quán)劃分時，財權(quán)與事權(quán)的匹配很自然地成為改革的核心問題。一些學者和大學治理改革實踐者認為，作為維持辦學基礎(chǔ)性資源的人財物，是校院責權(quán)博弈中首先遇到的焦點問題。(12)楊頡.協(xié)同治理 協(xié)議授權(quán)——探索校院兩級管理改革新路徑[J].中國高教研究，2017，(3)： 12-16.從校院兩級管理機制改革看，資源配置涉及諸多方面。比如，“干部配備”、“編制和用工數(shù)量分配”、“招生數(shù)量”、“學位點”、“用房分配”以及“經(jīng)費分配”等。由于前幾項都屬于政府事權(quán)，對于高等學校自身而言，經(jīng)費和用房等資源的分配實質(zhì)上就成為內(nèi)部最為關(guān)鍵的資源配置方式。換言之，鑒于我國現(xiàn)有干部人事、學科專業(yè)制度改革的復雜性以及經(jīng)費分配在資源配置中的核心地位，當下校院兩級管理機制的改革關(guān)鍵點在于經(jīng)費配置方式。

三、核心內(nèi)容： 實施學院綜合預算管控系統(tǒng)改革

隨著實踐的發(fā)展，現(xiàn)代會計已經(jīng)成為資源配置和效率提升的主要途徑。在管理會計的理論框架下，資源和預算管控都有相對準確的定義，其中資源被定義為“幫助組織提升效率并富有成果地進行產(chǎn)品和過程的轉(zhuǎn)型或持續(xù)改進，包括資源、制度和人員與組織的戰(zhàn)略目標和優(yōu)先順序的匹配?！?13)參見CIMA, AICPA. Global Management Accounting Principles[S]. Newyork, 2014： 40.而預算管控被定義為以戰(zhàn)略目標為導向，將業(yè)績與組織的各個層級的預定目標相對照，并通過科學、合理配置組織內(nèi)財務(wù)和非財務(wù)資源，加以積極控制業(yè)績的系統(tǒng)。該系統(tǒng)包含項目、人員、作業(yè)流程、業(yè)務(wù)量和收入、資源數(shù)據(jù)、成本和費用、資產(chǎn)、負債等財務(wù)指標和其他非財務(wù)指標。(14)參見CIMA, AICPA. Global Management Accounting Principles[S]. Newyork, 2014： 28.由此，不難看出，預算管控系統(tǒng)可以將資源與組織目標實現(xiàn)的各層級業(yè)務(wù)、流程緊密銜接與匹配，即通過預算管控系統(tǒng)實現(xiàn)戰(zhàn)略-計劃-預算-執(zhí)行的銜接與匹配，進而實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的科學配置，促進組織活動的改善和調(diào)整，推動組織戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

優(yōu)化校院兩級資源配置關(guān)系，正成為我國各高校當下治理改革的重要內(nèi)容。特別是國家大力推進“雙一流建設(shè)”和“放管服”改革以及綜合改革的大背景下，各高校都不約而同地在此領(lǐng)域加大了改革的力度。2019年初，本文作者通過對70余所高校校領(lǐng)導和職能部門負責人共計171份調(diào)查問卷的分析(部分調(diào)查結(jié)果見表1)發(fā)現(xiàn)，多數(shù)高校實行校院兩級治理的愿望強烈，但整體來看，對實施效果的評價一般。幾乎所有部屬高校已按大學章程的規(guī)定實施校院兩級管理體制，近90%的調(diào)查對象認為所在學校適合校院兩級治理，但認為實施情況非常理想的僅不到3%。多數(shù)受訪者認為，現(xiàn)階段校院兩級管理存在的問題主要表現(xiàn)在權(quán)限下放方面，事權(quán)下放明顯大于財權(quán)和管理決策權(quán)的下放。比如，有些學校以放權(quán)名義將不少教學、科研、人事、資產(chǎn)管理方面的事務(wù)性工作下放至學院，如下放公用教室等自主修建項目審批權(quán)，以致學院變相承擔公共安全的責任；再如下放職稱評聘權(quán)，也存在“錯位”讓學院承擔大量的海外函評等事務(wù)性工作現(xiàn)象。與此同時，調(diào)查對象普遍認為，人事決策權(quán)和資金配置權(quán)限是影響學院發(fā)揮主觀能動性的兩大瓶頸問題。綜上可以看出，校院兩級管理中很多學校仍處于管理重心過高，權(quán)力集中于校級決策層及職能部門，學院主體性地位仍被弱化，雖事權(quán)下移，但人、財、物權(quán)力仍集中在校級的狀態(tài)，責任清單和權(quán)力清單不夠?qū)Φ鹊那闆r仍比較嚴重。

表1 高校校院兩級管理機制改革調(diào)查結(jié)果

事權(quán)與財權(quán)的不匹配，是當下校院兩級管理機制優(yōu)化改革的主要制度瓶頸。從高校校院兩級管理模式的現(xiàn)狀與諸多問題中，無論校院兩級之間事權(quán)如何配置和下放，與其相關(guān)的能起到“指揮棒”與“杠桿作用”的人權(quán)、財權(quán)如無法科學合理的與下放的事權(quán)與責任相匹配，勢必難以發(fā)揮校院兩級資源配置的優(yōu)勢與效率。在此，可以借鑒管理會計預算管控系統(tǒng)在諸多大中型企業(yè)的實踐經(jīng)驗，(15)郭曉梅CGMA管理會計實踐案例集[M].北京： 清華大學出版社,2018： 46-70.將學院綜合預算管控系統(tǒng)的構(gòu)建作為校院兩級資源配置優(yōu)化機制的核心內(nèi)容和切入點，以實現(xiàn)“動車理論”下，校院兩級基于資源合理配置復雜模型的牽引與驅(qū)動，并進而實現(xiàn)學校的總體發(fā)展目標與愿景。通過推動財權(quán)和事權(quán)向?qū)W院同步下移，提升學院自主理財意識，激發(fā)學院自我發(fā)展、自我提升的內(nèi)生驅(qū)動，使學院變成推動學校發(fā)展的動力源。(16)董少校.上海交大： 學院推著學校跑[N].中國教育報,2016-04-06.

通過學院綜合預算管控系統(tǒng)的改革，可以破解校院之間事權(quán)與財權(quán)不匹配的問題。具體而言，學院綜合預算不再僅僅是簡單粗放的預算編制工作，也不再是資金分配、資金執(zhí)行和使用報銷的純粹技術(shù)性工作，而是高校治理體系的重要組成部分，它是以財權(quán)為基本紐帶，通過與制度、流程、業(yè)務(wù)整合，根據(jù)校院兩級的戰(zhàn)略目標、規(guī)劃、計劃和具體任務(wù)進行資金安排的管理系統(tǒng)，并在高校事業(yè)發(fā)展中起著支撐、銜接各項工作的重要作用。從某種意義上來說，學院綜合預算管控系統(tǒng)是通過校院兩級管理體制的優(yōu)化、打破了學?！鞍k一切”的集中管理思維方式才能得到有效實現(xiàn)的。其構(gòu)建目的是通過優(yōu)化校院資源配置模式激發(fā)學院內(nèi)生驅(qū)動力，同時通過提高財務(wù)管理精細化水平提高學院資金使用效益，真正實現(xiàn)將學院的發(fā)展動力機制由學校驅(qū)動變?yōu)閷W院驅(qū)動。而要實現(xiàn)學院綜合預算管控系統(tǒng)的改革，則首先從理念、環(huán)境等基礎(chǔ)條件方面進行考量。

1. 建立事權(quán)導向的預算改革理念

破解以“撥款多少就預算多少”為導向的預算理念，是這項改革的首要任務(wù)。事權(quán)導向，基于學校的維度，可理解為業(yè)務(wù)的責權(quán)分配，而基于學院的維度，則學院可將其理解為基于業(yè)務(wù)發(fā)展的具體需求，在高校整體發(fā)展規(guī)劃框架下，每個二級學院都有其個性的使命和方向，需要基于學科發(fā)展規(guī)律、師資現(xiàn)狀水平、教學科研條件等制定符合特定實際的發(fā)展目標，把發(fā)展目標進一步分解，形成了需要推進的任務(wù)清單，這是學院的核心事務(wù)和需求。有些學院領(lǐng)導認為改革就是下放財權(quán)，“有錢才能做事”，這是一個認識誤區(qū)。財權(quán)和事權(quán)匹配、責權(quán)利對等、重心下移，這是高等學校制定和優(yōu)化內(nèi)部經(jīng)濟分配政策必須考慮和堅持的原則。以事權(quán)為主導、財權(quán)為支撐才有利于激勵學院調(diào)動資源，提高資源配置效率。在改革過程中，首先需要明確的是事權(quán)，即對照學院發(fā)展需求明確需要承擔的具體業(yè)務(wù)工作，從學校的角度，以事權(quán)為指揮棒，在符合學?？傮w發(fā)展目標前提下，進一步制定與事權(quán)匹配的財權(quán)(資金配置)下移的規(guī)則；從學院的角度，以業(yè)務(wù)發(fā)展的實際需求為導向，清晰認知事權(quán)究竟需要多少資源(金)，進而開展相應(yīng)的多渠道爭取資源的工作，才是預算改革的正確思路。

2. 完善規(guī)則體系以促成校院相互支撐的改革環(huán)境

高校職能部門和基層學院之間存在一定的信息不對稱，是導致校院兩級管理改革躊躇不前的重要因素之一。在改變現(xiàn)有管理格局的過程中，學院和學校職能部門沒有建立起有效的規(guī)則體系。從職能部門的角度出發(fā)，一是原本可以通過掌控各類資源實現(xiàn)對院系的有效管理，資源是權(quán)力的支撐，資源集中就意味著權(quán)力集中，權(quán)力集中就意味著管理第一，因此，在放權(quán)過程中，面臨著一定程度的“權(quán)力慣性”，具體表現(xiàn)為“舍不得放權(quán)”；二是對授權(quán)之后是否“失控”抱有顧慮，擔心放權(quán)后學院沒有足夠的能力和條件做好相應(yīng)的管理和保障，無論哪個學院發(fā)生管理問題，對應(yīng)的職能部門都會成為最首要的被問責者，這就造成了職能部門又要做“守門員”又不得不做“前鋒”的原因。從學院的角度出發(fā)，也存在兩種思維，一是希望能夠最大化的自主裁量權(quán)，減輕事務(wù)性、流程性的工作量，爭取更多的辦學資源，享受充分的辦學自主；二是學院缺乏規(guī)范的制度和充足人員保障承接權(quán)力下放后所增加的行政事務(wù)，對于在學院內(nèi)部可能會引發(fā)的“資源競爭”缺乏準備。因此，形成校院之間的相互信任、營造團結(jié)和諧的改革氛圍，是實現(xiàn)改革目標的重要前提，而相互信任的基礎(chǔ)則是對改革認識的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以及有效規(guī)則體系的建立。具體而言，在學校層面，需要改進管理方法和手段，構(gòu)建科學有效的制度安排、提供人力資源保障和完善績效評估體系，并制定一系列有關(guān)于校院兩級管理的規(guī)范性文件，比如類似《校院兩級管理辦法》，對校院兩級的職能分配等作出明確規(guī)定，讓職能部門與學院之間完全在規(guī)則體系中進行互動；在學院層面，則要完善內(nèi)部制度建設(shè)，特別是完善黨政聯(lián)席會議、學術(shù)委員會的運行規(guī)范，制定有關(guān)財務(wù)、人事、辦公室行政等方面的工作規(guī)程，提高科學規(guī)范的管理水平。

3. 改變傳統(tǒng)增量改革的思維定式

事權(quán)與財權(quán)匹配的改革，是一種制度性改革，而非增量性改革。由于某種原因，習慣性思維模式認為改革就應(yīng)有改革紅利。體現(xiàn)在財政治理過程，這一紅利往往被認為是應(yīng)以增量資金體現(xiàn)。換言之，傳統(tǒng)的思維是只有拿出一定的“甜頭”才能促進改革，沒有增量還不如不改革，甚至認為支持改革就是為了爭取更多的資源。這是當前改革面臨的一個普遍存在的思維定式。從高校整體發(fā)展來看，特定時期的資源量是有限的，推進校院兩級綜合預算改革的出發(fā)點，不是為了給學院提供增量，而是為了最大化的激發(fā)二級學院的主觀能動性，盤活存量資源，通過優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，變“輸血”為“造血”，獲得更多的產(chǎn)出和增值。為了充分調(diào)動學院的積極性，需要考慮不同學院的發(fā)展現(xiàn)狀和績效水平，差異性的匹配相應(yīng)的資源，因此甚至會造成學院之間資源有增有減的情況。對于學院而言，改革是一把雙刃劍，只有做好充分的準備，做到科學有效的統(tǒng)籌規(guī)劃和目標管理，增強自身“造血”能力，才能使資源效益最大化。

4. 強化學院規(guī)劃能力和成本意識

強化學院規(guī)劃能力和成本意識，是關(guān)涉校院之間事權(quán)與財權(quán)匹配改革的關(guān)鍵性技術(shù)點之一。在現(xiàn)有高校財務(wù)治理體系下，二級學院普遍不具備規(guī)劃和成本管理能力。就規(guī)劃能力而言，主要表現(xiàn)在缺乏規(guī)劃、計劃與預算資金銜接的能力。比如，多數(shù)學院認為預算的編制只是形式主義的“數(shù)字填表”，在編制年度預算時，往往只是基于上一年度的決算情況，并沒有充分考慮學院的未來發(fā)展；預算編制的科學性和合理性有待商榷，預算和學院的產(chǎn)出目標沒有很好地匹配和吻合，當在預算執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題后，學院會自然地尋求學校的支持，認為學校會幫其“兜底”。就成本管理能力而言，由于成本管理的職能停留在學校層面，學院只作為一個被動的接受者，如何從費用管控和減支增效中提升學院資金使用效率，尚缺乏專業(yè)化、技術(shù)化的考量，這使得二級學院管控的資金使用效率相當?shù)?。因此，在推進校院兩級預算改革過程中，對應(yīng)財權(quán)和事權(quán)的下放，要求學院務(wù)必要強化成本意識和規(guī)劃能力，一是要基于學院目標定位，制定發(fā)展規(guī)劃，明確建設(shè)內(nèi)容，細化工作任務(wù)，科學有效地做好預算編制工作；二是在預算執(zhí)行過程中要嚴格控制，在學院內(nèi)部做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；三是要有明確的績效評價機制，確保一定的經(jīng)費投入能夠獲得最大化的教育產(chǎn)出；四是要積極拓寬籌資渠道，實現(xiàn)自身資源的良性循環(huán)。

四、具體舉措： 多維度的學院綜合預算管控系統(tǒng)設(shè)計

1. 戰(zhàn)略規(guī)劃引導： 建立學院發(fā)展目標與考核體系

通過戰(zhàn)略規(guī)劃學院發(fā)展目標和考核內(nèi)容，進而確定學院的事權(quán)。學院綜合預算管控系統(tǒng)的改革實質(zhì)并不簡單是財權(quán)或者事權(quán)的確定，而是適合管理現(xiàn)狀的財權(quán)與事權(quán)的匹配機制，因此改革的第一步應(yīng)該是以學校的規(guī)劃和學院的發(fā)展目標為基礎(chǔ)，確定學院的事權(quán)。即由學校規(guī)劃部門牽頭，職能部門參與，與學院協(xié)商階段目標任務(wù)，結(jié)合學院學科特點和師資現(xiàn)狀等因素，明確學院發(fā)展目標，并以“協(xié)議書”形式建立校院兩級之間的內(nèi)部契約，以對學院形成有效的規(guī)則制約，防止某種“爭取資源而不管辦事績效”的“權(quán)責失衡”現(xiàn)象的出現(xiàn)。改變學校職能部門“經(jīng)費指揮棒”的現(xiàn)狀，強化職能部門以目標任務(wù)與考核相掛鉤的管理模式，在校院兩級的協(xié)議書中明確學院人員編制、經(jīng)費保障、政策支持等資源配置條件的同時，對學院的學科建設(shè)、師資建設(shè)、人才培養(yǎng)、科研發(fā)展等各項工作任務(wù)提出明確要求，并細化為相關(guān)指標，學校通過逐步建立目標任務(wù)完成情況、績效評價與綜合投入相結(jié)合的考核機制，實現(xiàn)績效考核與預算掛鉤。

校院之間通過目標責任約定與協(xié)議授權(quán)等方式，實現(xiàn)責權(quán)下放與結(jié)果導向。特別需要說明的是，這不是財務(wù)部門的單兵作戰(zhàn)，而是整合包括人事、科研、教學等部門，建立協(xié)同共享的機制，通過建立信息平臺，實現(xiàn)信息的融合互通，統(tǒng)籌制定各類評估考核方法，加強對基層學院的全生命周期監(jiān)控和全閉環(huán)評估，注重對考核結(jié)果的分析和運用，提高決策的科學性和合理性，支持院系長期良性發(fā)展。最為理想的狀態(tài)是，應(yīng)讓組織部等黨政部門適當介入，將對校院兩級協(xié)議書等執(zhí)行狀況納入二級學院領(lǐng)導人的考核和晉升考量范圍。

2. 預算模式創(chuàng)新：“界面”式重構(gòu)學院綜合預算管控系統(tǒng)框架

在服務(wù)行政的理念指導下，向二級學院提供“電腦界面式”的管理服務(wù)，是關(guān)涉學院綜合預算管控系統(tǒng)高效運行的重要途徑。學院綜合預算改革的重點在于改革傳統(tǒng)的預算編制方式，核心是重構(gòu)一套與校院兩級管理模式相適應(yīng)的學院綜合預算框架。這一框架立足于內(nèi)部管理需要，而不拘泥于傳統(tǒng)的或者主管部門要求的預算管理框架。具體而言，就要充分利用學校職能部門，特別是財務(wù)部門的財會專業(yè)能力，包括對不同來源經(jīng)費使用規(guī)則的專業(yè)化識別能力，在合規(guī)的前提下，實現(xiàn)各類不同來源經(jīng)費滿足學院發(fā)展需求的重整式統(tǒng)籌，從而最終能設(shè)計一套立足學院需求且同時符合學校管理需要以及主管部門管理需要的學院綜合預算框架。換言之，要將復雜的經(jīng)費使用合規(guī)工作作為“后臺操作”留由學校財務(wù)計劃等職能部門來操作，而讓學院層面以一種“界面式”的方式進行預算編制。因此，在這種背景下，在專業(yè)水平方面，實質(zhì)上對學校職能部門提出了更高的要求。

要實現(xiàn)學院綜合預算框架的重構(gòu)，需要著重從三個方面入手： 一是從強化成本管理意識入手，打破“以收定支”的傳統(tǒng)預算編制模式，要求學院增強資金統(tǒng)籌使用的意識，將學院統(tǒng)籌使用資金按性質(zhì)區(qū)分為院控資金和非院控資金；二是要求學院圍繞年度工作重點，以需求為導向，合理預計維持學院運行的基本需求，合理規(guī)劃發(fā)展性需求，編制支出預算；三是根據(jù)支出預算和學院籌資能力合理預計學院收入，編制收入預算，實事求是體現(xiàn)預算結(jié)余?？傮w而言，通過打破傳統(tǒng)預算下學院只編制支出預算的模式，使學院對收支有了整體概念，通過劃分出維持學院運行的剛性支出和提升水平的發(fā)展性支出，引導學院根據(jù)發(fā)展需要合理規(guī)劃，并積極爭取資源支撐發(fā)展需求。

3. 資金渠道的突破： 開拓學院統(tǒng)籌使用資金的通道

學院綜合預算改革的目標之一是擴大和落實學院的財務(wù)自主權(quán)。具體體現(xiàn)在，一是配合職能部門事權(quán)的轉(zhuǎn)移，降低職能部門直接管理經(jīng)費的比例，轉(zhuǎn)為增加學院可統(tǒng)籌發(fā)展的資金，提高學院院控資金的統(tǒng)籌能力；二是建立全口徑資金來源體系，擴大學院自籌經(jīng)費的自主使用權(quán)。從資金來源的角度，整合學院可統(tǒng)籌調(diào)控的各類資金，學院可在此基礎(chǔ)上，根據(jù)發(fā)展計劃和當年任務(wù)自主編制資金使用預算，統(tǒng)籌來自學校直接安排、學院自籌經(jīng)費等不同渠道來源的資金；三是推行全成本核算，打通學院財力與項目之間的結(jié)算通道，在政策約束條件下，建立學院與項目之間人力成本、資源成本的結(jié)算體系，進而逐步建成學校和學院兩級的全成本核算系統(tǒng)。

4. “放管服”保障： 建立學院財務(wù)服務(wù)與監(jiān)管體系

學院綜合預算改革，不僅僅是簡單的預算模式創(chuàng)新，還需要解決學院預算管理能力不足和財務(wù)管理基礎(chǔ)薄弱的問題。由于學院既沒有精細化財務(wù)預算的經(jīng)驗，也普遍缺乏專業(yè)的財務(wù)人才，因此作為推進改革的保障措施應(yīng)充分實現(xiàn)服務(wù)和監(jiān)管的功能。在服務(wù)方面，學校須主動搭建服務(wù)平臺，為學院提供更加專業(yè)化的預算服務(wù)和指導，并引導學院的財務(wù)治理規(guī)范化建設(shè)，比如建立服務(wù)學院管理的專員隊伍，協(xié)助和指導基層學院完成年度預算編制和執(zhí)行管理，并提供財務(wù)管理政策的咨詢服務(wù)與指導。在監(jiān)管方面，首先是學院財務(wù)規(guī)范能力的自我提升，學院應(yīng)建立一系列規(guī)范的財務(wù)制度體系，以支撐預算改革需要，如建立以黨政聯(lián)席會議為財經(jīng)事項決策審批機構(gòu)，以學院領(lǐng)導、財務(wù)負責人和財務(wù)人員為財務(wù)工作組的財務(wù)管理體制；其次，學校層面應(yīng)結(jié)合學院特點，創(chuàng)新符合學院實際的授權(quán)管理和監(jiān)管模式，而非采用一刀切的授權(quán)模式。學校根據(jù)基層學院的要求，在對學院財務(wù)管理狀況進行充分評價的基礎(chǔ)上，針對財務(wù)管理水平高、規(guī)劃能力強的學院簽署有選擇的授權(quán)管理協(xié)議；學院在學校授權(quán)范圍內(nèi)，可根據(jù)自身發(fā)展需要和管理模式，選擇包括預決算管理、銀行賬戶管理、財務(wù)制度管理、會計核算管理、科研經(jīng)費管理等自主的財務(wù)操作權(quán)限。同時，也明確學院對其自身發(fā)生的各類財經(jīng)行為承擔具體管理責任，學校承擔監(jiān)督責任。因此，通過學院綜合預算改革，不僅提升學院預算管控能力，還倒逼學院進一步梳理財務(wù)管理狀況，根據(jù)各自業(yè)務(wù)特色和統(tǒng)籌能力理清可控財力，全面提高財務(wù)規(guī)劃和管理水平。

總體來說，在學校層面，學院綜合預算管控系統(tǒng)的改革是系統(tǒng)性責、權(quán)、利的統(tǒng)一和下放，是學校戰(zhàn)略發(fā)展認識統(tǒng)一、機制變革的過程。它不僅是編制全面預算，更是對資源的重塑和整合；不僅是財權(quán)下放的過程，更是財權(quán)和事權(quán)的匹配與協(xié)同。這一改革通過推動財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一，有效促進“校辦院”向“院辦?！钡母咝н\行模式轉(zhuǎn)變。

五、結(jié) 語

在雙一流建設(shè)的背景下，與國外一流高校相比，我國高等學校的治理機制差異在于二級單位的辦學活力不足問題。本文認為推進校院兩級綜合預算改革是當下制度成本最小、能夠有效實現(xiàn)高等教育總體改革目標的一個重要途徑。具體而言就是，改革的過程不是簡單的財務(wù)管理“放權(quán)”和“松綁”，而是在“協(xié)同治理”觀下校院兩級關(guān)系的重構(gòu)。其中，資源配置機制的重構(gòu)是重要的改革切入點。這就需要在學校層面，制定完善的制度體系，特別是校院兩級職能的重新配置、績效管理與評估體系的優(yōu)化，促成學校相關(guān)職能部門協(xié)同負責，結(jié)合學校統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃和辦學定位，制定整體綜合預算改革方案，合理下放財權(quán)和事權(quán)，注重過程指導和監(jiān)督；學院層面要完成黨政聯(lián)席會議、學術(shù)委員會等治理機構(gòu)的完善和優(yōu)化，充分結(jié)合學院學科、師資、人才培養(yǎng)等實際特點，建立行之有效的財務(wù)運行和績效考核機制，確?？茖W規(guī)劃、合理用權(quán)、指標明確、權(quán)責清晰，不斷激發(fā)內(nèi)生動力。當然，由于我國教育經(jīng)費、科研經(jīng)費等公共財政制度具有政策性強、改革頻繁等特點，這使得這項高?？梢韵鄬ψ灾髦鲗У母母镆簿哂休^大的不確定性。因此，對此課題的研究，也需要基于一種更加具有全局性的視角，特別需要將我國高校撥款、科研經(jīng)費等制度的整體改革思路納入其中，而這作者也將另作文而述之。