王碧

〔摘要〕 根據(jù)新《立法法》第七十二條的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)在實(shí)施前需提交所在省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行審查批準(zhǔn)方可施行。《立法法》實(shí)施后，各設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的批準(zhǔn)在實(shí)踐中存在著諸多的差異，這些差異主要體現(xiàn)在各省對(duì)批準(zhǔn)權(quán)運(yùn)行制度的規(guī)定和省人大對(duì)批準(zhǔn)的實(shí)際處理兩大方面，這對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法的運(yùn)行造成了一定的困擾。與此同時(shí)，近年來，學(xué)者關(guān)于設(shè)區(qū)的市法規(guī)審批權(quán)的法律屬性、審查范圍等問題也存在各種爭(zhēng)議，這些爭(zhēng)議凸顯了設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)在實(shí)際運(yùn)行中的差異性，為促進(jìn)法制統(tǒng)一，應(yīng)盡早予以明晰。為此，建議以明確設(shè)區(qū)的市法規(guī)批準(zhǔn)權(quán)的法律屬性為基礎(chǔ)，科學(xué)把握設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的法律位階與事權(quán)，統(tǒng)一對(duì)提交法規(guī)的審查批準(zhǔn)范圍，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)“無緣由擱置已提交法規(guī)”現(xiàn)象的規(guī)制。

〔關(guān)鍵詞〕 省人大，審查批準(zhǔn)，設(shè)區(qū)的市，立法法

〔中圖分類號(hào)〕 D921 ? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2019）06-0121-08

根據(jù)《立法法》第七十二條的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)在實(shí)施前需報(bào)請(qǐng)所在省、自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱省人大）審查批準(zhǔn)方可施行。從立法者的角度考量，設(shè)立省人大批準(zhǔn)權(quán)的原因在于各地區(qū)立法水平參差不齊，暫時(shí)保留批準(zhǔn)權(quán)這一制度設(shè)計(jì)的目的是為了保證國(guó)家法制的統(tǒng)一，這一立法體制也在2018年修訂的《憲法》第一百條中得到確認(rèn)。近年來，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的制定逐漸加快，省人大行使對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的批準(zhǔn)權(quán)時(shí)隨之暴露出一些問題，如《立法法》對(duì)省級(jí)人大批準(zhǔn)的操作規(guī)程、批準(zhǔn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)和審查范圍等缺乏具體規(guī)定的瑕疵，使得立法部門對(duì)省人大批準(zhǔn)權(quán)的定位不明晰、各地審查標(biāo)準(zhǔn)存在諸多差異，以至于在行使批準(zhǔn)權(quán)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。其結(jié)果是，有的省人大對(duì)于設(shè)區(qū)的市報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的法案由省一級(jí)修改后直接通過;有的原本依法應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)，但省人大卻始終不予批準(zhǔn)并將其擱置，設(shè)區(qū)的市則無救濟(jì)渠道。隨著中央對(duì)地方提出立法精細(xì)化的要求，這些問題一方面會(huì)影響設(shè)區(qū)的市的立法效率，使地方性法規(guī)因得不到批準(zhǔn)無法及時(shí)發(fā)揮應(yīng)有的作用;另一方面，也將影響我國(guó)立法體制改革的成效。本文立足于近年來省級(jí)人大對(duì)各設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)批準(zhǔn)的實(shí)踐，試圖運(yùn)用相關(guān)立法理論對(duì)目前存在的問題及其理論爭(zhēng)議進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并提出應(yīng)對(duì)這一問題的合理對(duì)策。

一、省人大審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的相關(guān)制度及其實(shí)踐

除4個(gè)直轄市和2個(gè)特別行政區(qū)外，全國(guó)范圍內(nèi)享有審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的省、自治區(qū)共28個(gè)。根據(jù)北大法寶最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年下半年，涉及省、自治區(qū)人大對(duì)所轄設(shè)區(qū)的市、自治州法規(guī)批準(zhǔn)和事項(xiàng)的省、自治區(qū)地方性法規(guī)共20部、省級(jí)地方規(guī)范性文件共28部，除此之外，省、自治區(qū)出臺(tái)的73部省級(jí)地方工作文件中也有近一半是關(guān)于設(shè)區(qū)的市人大代表和常務(wù)委員會(huì)人員組成名額的決定?？v觀各省、自治區(qū)、直轄市的現(xiàn)有規(guī)定，除完全照抄《立法法》條款且無進(jìn)一步規(guī)定或省人大直接無條件批準(zhǔn)這兩種特殊情形外，各省、自治區(qū)對(duì)于設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)之批準(zhǔn)處理基本上分為以下五種類型，其基本內(nèi)容與特點(diǎn)如表1所示。

從表1可以看出，自《立法法》授權(quán)省人大對(duì)地方性法規(guī)的批準(zhǔn)權(quán)以來，各地省人大在對(duì)設(shè)區(qū)的市報(bào)請(qǐng)的法規(guī)進(jìn)行審查批準(zhǔn)時(shí)，做法不一，這些做法也各具特點(diǎn)和利弊。有的省人大采取直接修改后予以批準(zhǔn)的做法，有的由省人大將存在問題的法規(guī)返回設(shè)區(qū)的市進(jìn)行修訂（在實(shí)踐中比較普遍），有的則采用省人大附修改意見批準(zhǔn)，還有一些省面對(duì)某些爭(zhēng)議性立法問題，對(duì)涉及這些問題的報(bào)請(qǐng)法規(guī)偶爾還會(huì)采取“擱置”的做法，這容易導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市立法積極性受到挫傷。

《立法法》設(shè)立的對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)制度是由當(dāng)前我國(guó)立法主體大量擴(kuò)容但擴(kuò)容主體立法水平總體不高的現(xiàn)實(shí)情況決定的，這項(xiàng)制度帶來的邏輯與現(xiàn)實(shí)的沖突造成各地省人大在實(shí)踐中處理的差異化，這種差異化對(duì)設(shè)區(qū)的市地方立法的運(yùn)行造成一定的困擾。

二、省人大審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)存在的問題及其根由

分析省人大批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)制度及其實(shí)踐，其存在的問題包括各省人大對(duì)于設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的審查范圍與標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、省人大審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)的法律性質(zhì)不明確，以及設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)和省人大條例之間的法律位階不明晰等。筆者認(rèn)為，導(dǎo)致目前省人大審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)存在這些問題的根由除了現(xiàn)行地方立法制度文本上的不統(tǒng)一，其背后還凸顯出我國(guó)傳統(tǒng)立法機(jī)關(guān)權(quán)力模式的固化和對(duì)批準(zhǔn)權(quán)的某些偏見。

（一）各省人大對(duì)于設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的審查范圍與標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

根據(jù)《立法法》的相關(guān)條款要求，省人大在進(jìn)行合法性審查后，只要未發(fā)現(xiàn)提交的地方性法規(guī)與上位法存在抵觸，一般只會(huì)有兩種選擇：或者依法予以批準(zhǔn)，或因抵觸不予批準(zhǔn)。然而，實(shí)踐中各省、自治區(qū)卻有不同的做法。在實(shí)際運(yùn)行中，大部分設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)不限于特定領(lǐng)域的問題，因此在決定列入會(huì)議議程之前需要由相關(guān)的專門委員會(huì)審查，審查的內(nèi)容要求與專門委員會(huì)的對(duì)應(yīng)功能和責(zé)任相當(dāng)，這樣就容易出現(xiàn)兩個(gè)以上的專門委員會(huì)同時(shí)擁有審查權(quán)限。有學(xué)者認(rèn)為審查批準(zhǔn)人員對(duì)審查過程中涉及問題看法的差異是造成上述處理方式各異的主要原因，比如負(fù)責(zé)預(yù)備審查的專門委員會(huì)和負(fù)責(zé)統(tǒng)一審查的法制委員會(huì)之間就同一問題認(rèn)識(shí)的差距非常明顯 〔1 〕。

對(duì)于實(shí)踐中常見的附修改意見批準(zhǔn)的處理方式，由于設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)難免存在多個(gè)問題，如果直接予以退回將導(dǎo)致立法資源的巨大浪費(fèi)，并影響立法機(jī)構(gòu)的積極性。此時(shí)，省級(jí)立法機(jī)關(guān)就通過直接糾正來提高立法效率，減輕設(shè)區(qū)的市人大的工作壓力。這樣做的弊端在于省人大若是對(duì)抵觸部分直接修改后批準(zhǔn)，就會(huì)造成省級(jí)人大在批準(zhǔn)時(shí)出現(xiàn)疑似“越權(quán)”行為，進(jìn)而使得設(shè)區(qū)的市容易忽視已經(jīng)存在的立法技術(shù)問題，不重視對(duì)立法工作的改進(jìn)，從而不利于設(shè)區(qū)的市切實(shí)提升地方立法水平。采用擱置、附修改意見予以批準(zhǔn)及直接批準(zhǔn)的方式使得設(shè)區(qū)的市無從把握省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)其采取的審查標(biāo)準(zhǔn)和審查密度，導(dǎo)致審批主體過分注重審查批準(zhǔn)的效率，從而使得一些省級(jí)審批機(jī)關(guān)審批法規(guī)的行為無約束力，既未批準(zhǔn)卻又不能向設(shè)區(qū)的市人大及常委會(huì)作出合法解釋，最終將制約設(shè)區(qū)的市的立法進(jìn)程。

（二）省人大審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)的法律性質(zhì)不明確

關(guān)于各省人大享有的審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的法律性質(zhì)，目前依然沒有明確而統(tǒng)一的界定（即這種審查批準(zhǔn)究竟屬于立法制定還是立法監(jiān)督權(quán)），正是由于法律性質(zhì)界定的不明確，才導(dǎo)致各省在實(shí)踐中做法不一。我們可以從設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的法律屬性這一視角來理解和把握核準(zhǔn)權(quán)的法律特點(diǎn)。省人大批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的法律依據(jù)為《憲法》第一百條、《立法法》第七十二條第二款和《地方組織法》第七條第二款。其中《憲法》規(guī)定，省人大及其常委會(huì)必須在與上級(jí)法律不抵觸的前提下方可制定地方性法規(guī)并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，設(shè)區(qū)的市則是報(bào)請(qǐng)省人大批準(zhǔn)。根據(jù)上述規(guī)定，顯然，省人大批準(zhǔn)權(quán)法律屬性的模糊源于《立法法》條款規(guī)定的不明確。

（三）設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)和省人大條例之間的法律位階不明晰

設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)法律位階的模糊是目前各省批準(zhǔn)做法不一的又一重要原因。法律規(guī)范在法律體系中的地位集中體現(xiàn)在法律位階上，明確法律位階對(duì)法律規(guī)范的制定、適用以及立法體制的判斷具有重要意義。位階能夠準(zhǔn)確解釋一個(gè)法律體系內(nèi)不同法規(guī)規(guī)范之間的關(guān)系，它使法律秩序的穩(wěn)定性、堅(jiān)定性得以保持 〔2 〕。只有明確不同法律規(guī)范的位階，才能保障法律規(guī)范制定的依據(jù)，從而解決法律使用中存在的不同規(guī)范的抵觸問題。確定設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)法律位階的意義在于要通過判定設(shè)區(qū)的市與省級(jí)人大通過的法規(guī)是否為同一位階來界定其在立法和法律適用中應(yīng)遵循的邏輯。盡管設(shè)區(qū)的市已被賦予地方性法規(guī)的制定權(quán)，但《立法法》對(duì)于設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的法律位階這一重要問題采取了回避態(tài)度，同時(shí)又賦予省人大對(duì)設(shè)區(qū)的市提交法規(guī)的批準(zhǔn)權(quán)，這樣的制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致無論是學(xué)理上還是實(shí)踐中都產(chǎn)生了較大的爭(zhēng)議。

三、省人大審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的理論爭(zhēng)議

目前，國(guó)內(nèi)理論界對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)的實(shí)踐存在著一些理論爭(zhēng)議，這些爭(zhēng)議涉及的核心問題包括批準(zhǔn)權(quán)的法律屬性定位、設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的法律位階、批準(zhǔn)權(quán)的審查范圍與標(biāo)準(zhǔn)等。具言之，省人大審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)制度內(nèi)含的學(xué)理問題遵循著如下內(nèi)在邏輯：省人大對(duì)各設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的審查范圍、標(biāo)準(zhǔn)和處理方式——法規(guī)批準(zhǔn)權(quán)的法律屬性——設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的法律位階。

（一）對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)批準(zhǔn)審查范圍與標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議

理解和把握審查的范圍和基準(zhǔn)是省人大批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)這一制度的核心議題。學(xué)界對(duì)于這個(gè)問題持不同的見解，不同省的立法規(guī)制也不相同，《立法法》第七十二條第二款關(guān)于設(shè)區(qū)的市審查批準(zhǔn)制度的相關(guān)規(guī)定，依然比較原則。例如，缺乏涉及不予批準(zhǔn)處理方式的明確規(guī)定，至于設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)與省級(jí)人民政府規(guī)章相抵觸時(shí)具體處理辦法的詳細(xì)規(guī)定也存在缺失 〔3 〕。鑒于法律層面規(guī)定的原則性，對(duì)于設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的審查范圍在審查實(shí)踐中的確引發(fā)了爭(zhēng)議，對(duì)這些爭(zhēng)議加以合理分析和判斷有助于爭(zhēng)義的解決。關(guān)于審查范圍爭(zhēng)議的焦點(diǎn)包括這樣兩點(diǎn)：其一，省人大是否只能審查人口稠密地區(qū)的市政法規(guī)，以確定其合法性;第二，省人大是否能夠以設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章不一致為由拒絕批準(zhǔn)。

關(guān)于上述爭(zhēng)議，有一種說法認(rèn)為，省人大只能審查其合法性;還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為合法性不應(yīng)是當(dāng)前省人大審查報(bào)請(qǐng)法規(guī)的唯一范疇，實(shí)踐中也應(yīng)兼顧合理性、立法技術(shù)等其他方面。學(xué)者肖迪明持第一種觀點(diǎn)，他認(rèn)為除了合法性之外，審查國(guó)內(nèi)法的規(guī)定是否適當(dāng)、立法是否完美、措辭是否恰當(dāng)?shù)淖龇ㄊ遣还降?〔4 〕。李春燕認(rèn)為，要兼顧到具體情況、城市的實(shí)際需要和不抵觸的原則。在對(duì)立法水平欠佳的設(shè)區(qū)的市報(bào)請(qǐng)法規(guī)的審查中，她認(rèn)為應(yīng)考慮以下三個(gè)方面：是否超越管轄權(quán);是否違反了其他法律規(guī)定以及是否違反法律程序 〔5 〕。曹瀚予指出，在向批準(zhǔn)機(jī)關(guān)直接提交的法律草案中不包含實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的標(biāo)點(diǎn)和書寫問題可以修改。如果有必要修改該條款，省人大可以與設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)聯(lián)系，征求立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，或者將該條款送回設(shè)區(qū)的市，由后者決定是否準(zhǔn)備該條款，并提出修改的時(shí)間。

按照學(xué)界通說，對(duì)合法性的審查包括法律權(quán)限、實(shí)質(zhì)合法性和程序合法性，而合理性審查指的是考察法規(guī)內(nèi)容的可行性、可操作性以及實(shí)效性。根據(jù)法制化基本理論，立法機(jī)關(guān)的構(gòu)成以分權(quán)和權(quán)力限制的基本原則為基礎(chǔ)。設(shè)區(qū)的市所制定的地方性法規(guī)是否符合其具體情況和實(shí)際需要是一個(gè)核心問題。如果審查機(jī)構(gòu)有權(quán)審查所通過的立法是否合理，那么將可能造成設(shè)區(qū)的市的法律制度“真空”或“消失” 〔6 〕。通過上面的分析與總結(jié)，筆者認(rèn)為，省人大只需依法對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查并依據(jù)審查結(jié)果做出決定，對(duì)于合理性以及文字措辭方面有權(quán)進(jìn)行必要的立法指導(dǎo)，但不能以此作為不批準(zhǔn)的法定事由。

爭(zhēng)議的另一個(gè)焦點(diǎn)是關(guān)于省人大是否能夠以設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章抵觸為由不予批準(zhǔn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章的文件性質(zhì)不同，兩者即使存在抵觸，只要不違反上述規(guī)定，省人大就應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn);另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，省級(jí)政府規(guī)章雖然與設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的文件性質(zhì)不同，但是省級(jí)政府規(guī)章作為同級(jí)地方性法規(guī)的執(zhí)行環(huán)節(jié)，是其立法精神的具體化，對(duì)于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)而言也應(yīng)屬于更高一級(jí)的文件，因此若設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章存在抵觸，省人大有權(quán)以此為由不批準(zhǔn)其報(bào)請(qǐng)法規(guī)。造成如上爭(zhēng)議的起因是《立法法》第七十二條雖然規(guī)定了省人大在進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定，但這里的“處理決定”是否事關(guān)批準(zhǔn)結(jié)果則無詳細(xì)規(guī)定。筆者認(rèn)為，這里的“處理決定”原則上不應(yīng)影響到設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的批準(zhǔn)結(jié)果。理由是從《立法法》關(guān)于批準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)來看，省級(jí)地方性法規(guī)才是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的最直接上位法，兩者存在效力高低的差異。但是，也不能忽視放任這種抵觸現(xiàn)象，省人大在批準(zhǔn)的同時(shí)應(yīng)就如何修改設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)形成進(jìn)一步處理意見。

（二）對(duì)法規(guī)批準(zhǔn)權(quán)法律屬性定位的爭(zhēng)議

學(xué)界認(rèn)為省人大法規(guī)批準(zhǔn)權(quán)的焦點(diǎn)是其法律屬性的定位，即它從本質(zhì)上是屬于立法活動(dòng)程序還是立法監(jiān)督程序亦或是兼具雙重屬性。一些學(xué)者認(rèn)為立法批準(zhǔn)制度本身屬于立法活動(dòng)的程序之一，設(shè)區(qū)的市報(bào)請(qǐng)法規(guī)的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)享有的以批準(zhǔn)權(quán)為表征的立法權(quán)應(yīng)通過預(yù)審的立法審議程序來實(shí)現(xiàn)，而不是通過專門的立法監(jiān)督程序 〔7 〕。也有學(xué)者將省人大對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)權(quán)納入我國(guó)對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法監(jiān)督體系之中，如郭清梅認(rèn)為，依據(jù)監(jiān)督時(shí)機(jī)、監(jiān)督力度、監(jiān)督效力這三種標(biāo)準(zhǔn)，可以將立法監(jiān)督劃分為強(qiáng)立法監(jiān)督（諸如省人大的“審查批準(zhǔn)”）和弱立法監(jiān)督（即備案）。批準(zhǔn)監(jiān)督是在法律文件公布之前啟動(dòng)的，在批準(zhǔn)活動(dòng)中，監(jiān)督主體必須主動(dòng)審查被監(jiān)督法律文件的合法性，且審查結(jié)果對(duì)被監(jiān)督法律文件的生效產(chǎn)生決定性影響 〔8 〕。還有學(xué)者認(rèn)為批準(zhǔn)權(quán)兼具立法程序與立法監(jiān)督雙重屬性，理由是批準(zhǔn)當(dāng)局通過批準(zhǔn)程序參與大城市法規(guī)的創(chuàng)建，同時(shí)又實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的效果。因此，它既屬于立法程序，亦屬于立法監(jiān)督形式，學(xué)者周旺生和季宏就持這一觀點(diǎn)。

姜孝賢指出，從議事法理來看，立法批準(zhǔn)權(quán)應(yīng)該是一種監(jiān)督權(quán)。根據(jù)代表組織的性質(zhì)和行使權(quán)力的方式，我國(guó)各級(jí)人大之間不存在行政關(guān)系，而是法律監(jiān)督關(guān)系。但由于實(shí)踐中并沒有遵循這種制度安排，批準(zhǔn)權(quán)立法制度的設(shè)計(jì)可以很容易地顯示出上下級(jí)人大之間領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，使代議民主制立法管理的行政責(zé)任色彩更加濃重，并最終影響立法的合法性 〔9 〕。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將批準(zhǔn)權(quán)界定為監(jiān)督權(quán)。根據(jù)地方立法權(quán)限劃分，如果將這種批準(zhǔn)權(quán)等同于制定權(quán)，那么《立法法》專門賦予設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的制定權(quán)便成為畫蛇添足，因?yàn)槭〖?jí)人大早已擁有專屬的法規(guī)制定權(quán)。而設(shè)立省級(jí)人大批準(zhǔn)制度的初衷是，在設(shè)區(qū)的市立法水平尚不成熟的背景下，借助省級(jí)人大對(duì)設(shè)區(qū)的市的人大立法工作進(jìn)行監(jiān)督，這樣有利于敦促設(shè)區(qū)的市人大提高立法水平。

省人大對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)批準(zhǔn)制度的正當(dāng)性和合理性也是學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)。鄧世豹指出，法規(guī)批準(zhǔn)制度嚴(yán)重影響設(shè)區(qū)的市法規(guī)位階的確定，它不僅危害法制建設(shè)，還模糊各級(jí)人民代表大會(huì)的法律監(jiān)督關(guān)系，混淆立法權(quán)力和立法監(jiān)督權(quán)力。是對(duì)大城市立法責(zé)任和審查制度的完善施加限制 〔10 〕。為此，有不少學(xué)者提出要賦予設(shè)區(qū)的市完整的立法權(quán)，認(rèn)為這也是我國(guó)立法體制改革的體現(xiàn)。如姜孝賢提出兩條建議：第一，取消市政條例申請(qǐng)批準(zhǔn)的制度，充分賦權(quán)設(shè)區(qū)的人大及其常委會(huì)，以便提高地方的主動(dòng)性和積極性;第二，將批準(zhǔn)過程轉(zhuǎn)化為交存程序，并加強(qiáng)審查。其理由是：第一，批準(zhǔn)制度意味著設(shè)區(qū)的市僅享有半個(gè)（不完整）立法權(quán)，這與立法權(quán)下沉本意相違背;第二，批準(zhǔn)制度增加立法成本，拉長(zhǎng)周期，降低效率;第三，原較大的市已并入設(shè)區(qū)的市的范疇，較大的市立法條件已成熟，不必設(shè)立批準(zhǔn)制度。

對(duì)此，曹翰予持相反觀點(diǎn)。他認(rèn)為批準(zhǔn)立法仍然是立法監(jiān)督的一個(gè)必要手段，并在世界各地廣泛運(yùn)用。一方面，設(shè)區(qū)的市通過政府規(guī)章規(guī)避立法的現(xiàn)象自2015年《立法法》就政府規(guī)章實(shí)施年限以及規(guī)章向法規(guī)的轉(zhuǎn)變作出規(guī)定后便很少發(fā)生。根據(jù)《立法法》第八十二條的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市如果需要在規(guī)章實(shí)施后兩年內(nèi)繼續(xù)執(zhí)行規(guī)章中所規(guī)定的行政措施，應(yīng)提請(qǐng)本級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī);另一方面，各地立法水平明顯不平衡的現(xiàn)實(shí)使立法批準(zhǔn)制度仍有存在必要。筆者認(rèn)為，立法的嚴(yán)謹(jǐn)性決定了立法必定不能像政府規(guī)章那樣簡(jiǎn)便易行，要經(jīng)過反復(fù)的立法調(diào)研，要對(duì)法律法規(guī)草案進(jìn)行不斷的論證，然后還要提交人大審議，對(duì)于立法中的熱點(diǎn)和利益博弈更是要謹(jǐn)慎處理。但是，政府規(guī)章的法律效力和穩(wěn)定性與地方性法規(guī)相比，其差距十分明顯，現(xiàn)代法治也不允許地方繞過法規(guī)而單純依靠規(guī)章解決應(yīng)通過法規(guī)來解決的事項(xiàng)。因此，在政府規(guī)章不斷被更多地方性法規(guī)所取代的趨勢(shì)下，通過地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)這種立法監(jiān)督方式能夠?qū)α⒎ㄖ黧w提升立法水平形成良好的督促作用。

（三）對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)法律位階的爭(zhēng)議

關(guān)于設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)爭(zhēng)議的關(guān)鍵是設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)究竟屬于省級(jí)法規(guī)的下位法還是與省級(jí)法規(guī)處于同等地位。造成這一爭(zhēng)議的制度根源在于我國(guó)《立法法》將省級(jí)、市級(jí)人大制定的法規(guī)都?xì)w入地方性法規(guī)這一級(jí)別，但從憲法法律層次到第四級(jí)法律行政規(guī)定，并未將兩者細(xì)分。有學(xué)者認(rèn)為設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的法律位階低于省級(jí)法規(guī)，其理由為：首先，《立法法》第七十二條中明確將省一級(jí)法規(guī)作為不可抵觸的上位法;其次，上級(jí)人大通過法規(guī)高于下級(jí)人大通過法規(guī)已有憲法和組織法的依據(jù);第三，省人大批準(zhǔn)的核心是對(duì)市級(jí)法規(guī)的合法性審查，具有立法監(jiān)督性質(zhì)，未要求省級(jí)人大分享設(shè)區(qū)的市人大的立法權(quán)。與此相對(duì)的，有些實(shí)務(wù)部門則認(rèn)為設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)等同于省一級(jí)法規(guī)，這也是一些省在法規(guī)提交后直接自行修改然后通過的理論前提，其理由為：第一，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)缺少憲法依據(jù)?！稇椃ā返谝话贄l中并未明確體現(xiàn)出設(shè)區(qū)的市擁有地方性法規(guī)制定權(quán)。第二，只有得到省人大的批準(zhǔn)，地方法律才能生效，就是說設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的效力是省人大賦予的。第三，《立法法》并未對(duì)設(shè)區(qū)的市和省級(jí)法規(guī)效力進(jìn)行區(qū)分。根據(jù)《立法法》第八十九條，地方性法規(guī)的效力高于同級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章，省級(jí)人民政府制定的規(guī)章的效力高于所轄設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府制定的規(guī)章。該條款對(duì)于省級(jí)和所轄設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)效力的區(qū)分卻采取了回避態(tài)度。

法律位階的特性主要體現(xiàn)在：其一，下位法效力源于上位法;其二，具體性的法源于一般性的法;其三，下位法權(quán)威源于上位法，與上位法抵觸則無效，即被撤銷。但是，上述兩種觀點(diǎn)所對(duì)應(yīng)的理由主要體現(xiàn)在現(xiàn)有法律中是否有相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為其說理性不強(qiáng)?！读⒎ǚā返谄呤l雖未明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的法律位階，卻出現(xiàn)了“在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下”這樣的表述。下位法權(quán)威源于上位法，與上位法抵觸則無效”的特性可推出設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的位階：在地方性法規(guī)的范疇內(nèi)，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)效力低于省一級(jí)法規(guī)，但又不歸于國(guó)家法律體系的第五級(jí)。

四、省人大審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)存在問題的破解思路

綜上所述，由于我國(guó)現(xiàn)行立法體制未能形成科學(xué)的權(quán)力分配體系，導(dǎo)致包括中央和省一級(jí)在內(nèi)的各級(jí)監(jiān)督主體在監(jiān)督過程中做法不一，從而不利于形成相對(duì)統(tǒng)一的針對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)監(jiān)督機(jī)制，也不利于國(guó)家法治的統(tǒng)一，更不利于設(shè)區(qū)的市立法水平的提升。基于現(xiàn)有的分析評(píng)價(jià)，建議應(yīng)以明確設(shè)區(qū)的市法規(guī)批準(zhǔn)權(quán)的法律屬性為基礎(chǔ)，科學(xué)把握設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的法律位階與事權(quán)，統(tǒng)一對(duì)提交法規(guī)的審查批準(zhǔn)范圍，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)“無緣由擱置已提交法規(guī)”現(xiàn)象的有效規(guī)制，從而實(shí)現(xiàn)促進(jìn)各設(shè)區(qū)的市通過判定地方性法規(guī)真正助力地方發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

（一）省人大對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)批準(zhǔn)制度應(yīng)逐步修改為備案審查制度

第一，目前省人大對(duì)設(shè)區(qū)的市的法規(guī)批準(zhǔn)制度仍有存在的必要。立法批準(zhǔn)權(quán)存在的深層原因在于立法家長(zhǎng)主義的思維模式，這種模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和權(quán)力集中觀念在立法領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的背景下，隨著設(shè)區(qū)的市立法水平的不斷提高，我們需要對(duì)立法家長(zhǎng)主義的思維模式予以反思，逐步消除設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)制度。但在目前，省人大對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法批準(zhǔn)制度仍有存在的必要。為了充分發(fā)揮這一制度的積極作用，盡量減少其消極影響，姜孝賢主張應(yīng)當(dāng)把握好四方面的工作：首先，從理念上講，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和報(bào)批機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)開展相互合作，以促進(jìn)共同利益為原則。這不僅需要批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和報(bào)批機(jī)關(guān)之間建立一種制約和平衡關(guān)系，還需要在相互合作和促進(jìn)共同利益的框架內(nèi)開展立法工作;其次，在工作主體的界定上，審查和批準(zhǔn)的主體應(yīng)是統(tǒng)一的，建議將省級(jí)法制工作委員會(huì)作為審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的唯一機(jī)關(guān)，原因是該機(jī)構(gòu)在立法能力方面相比其他專門委員會(huì)具有更大優(yōu)勢(shì)，能從更全面和廣闊的角度審查所提交的法規(guī)的合法性;第三，限制報(bào)批法規(guī)的數(shù)量并提高質(zhì)量。對(duì)設(shè)區(qū)的市每年報(bào)批的地方性法規(guī)的數(shù)量進(jìn)行限制，并對(duì)質(zhì)量提出明確要求;增加提交法規(guī)的批準(zhǔn)幾率，節(jié)約立法成本;第四，確立地方立法批準(zhǔn)制度監(jiān)督評(píng)估體系。檢驗(yàn)省人大對(duì)地方立法審查處理辦法的長(zhǎng)處和短處，需要建立一個(gè)適當(dāng)?shù)牧⒎ūO(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度，并制定分階段監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)立法的標(biāo)準(zhǔn) 〔9 〕。

目前，大多數(shù)設(shè)區(qū)的市在制定地方性法規(guī)時(shí)會(huì)提前向報(bào)請(qǐng)機(jī)關(guān)提交法案供其審閱，省人大下屬法工委將法案送交省直機(jī)關(guān)征求意見，然后將收集到的意見提交給報(bào)送機(jī)關(guān)，立法程序只有在市人大常委會(huì)收到批準(zhǔn)答復(fù)后才正式開始。曹瀚予認(rèn)為必須合理適用事先提前溝通制度，為此，省人大在設(shè)區(qū)的市制定年度立法計(jì)劃時(shí)就應(yīng)當(dāng)介入，但這種介入不能是強(qiáng)制性的。他主張省人大對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方立法批準(zhǔn)情況審查制度的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可在若干方面加以確定，其中包括批準(zhǔn)程序、批準(zhǔn)時(shí)間的執(zhí)行情況、申請(qǐng)人的情況、所通過的立法的類型和工作進(jìn)展情況。關(guān)于“擱置”的問題主要源于省人大自身工作中存在不合理操作，為此，要在現(xiàn)有制度框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)“無緣由擱置已提交法規(guī)”現(xiàn)象的追責(zé)。在救濟(jì)途徑上，建議全國(guó)人大常委會(huì)酌情賦予設(shè)區(qū)的市人大對(duì)報(bào)請(qǐng)法規(guī)審查批準(zhǔn)結(jié)果進(jìn)行申訴并提出重新審查批準(zhǔn)請(qǐng)求的權(quán)利 〔3 〕。

第二，注重審查批準(zhǔn)的范圍并使所采取的辦法合理化。在行使地方立法權(quán)力時(shí)，應(yīng)根據(jù)各市的實(shí)際需要，尊重和適用主動(dòng)、發(fā)展和創(chuàng)新的原則。立法批準(zhǔn)權(quán)的行使應(yīng)嚴(yán)格遵守《立法法》第七十二條的規(guī)定，限于狹義的法律審查，重點(diǎn)是這些地方性法規(guī)是否與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。省人大不再需要按照省一級(jí)的立法模式，通過一項(xiàng)程序，首先由專門委員會(huì)從專業(yè)角度審議，然后再由委員會(huì)統(tǒng)一審議。因此，各省并不審查國(guó)內(nèi)立法規(guī)定的合理性和立法技術(shù)的充分性。為了改進(jìn)立法批準(zhǔn)制度，明確“決議處理”的規(guī)定，并統(tǒng)一中央立法審查后未批準(zhǔn)的處理辦法，可通過細(xì)化省級(jí)地方立法或增加《立法法》解釋等途徑將審查范圍及標(biāo)準(zhǔn)予以明確。

實(shí)踐中，省人大在對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查批準(zhǔn)時(shí)，依法應(yīng)只審查其合法性。既然《立法法》已經(jīng)明確規(guī)定了對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查的原則和不抵觸的原則，省人大就不應(yīng)擴(kuò)大到對(duì)其合理性和立法技術(shù)問題的審查。面對(duì)報(bào)請(qǐng)條例時(shí)，省人大審查各市批準(zhǔn)的條例的合法性，重點(diǎn)是這些條例是否與上位法相抵觸，與上位法一致是批準(zhǔn)這些條例的先決條件，但并非只要不違反上位法就一定會(huì)被批準(zhǔn)，對(duì)于違反合法性規(guī)定但又不構(gòu)成抵觸的，可在設(shè)區(qū)的市修改后予以批準(zhǔn)。省人大在審查設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)時(shí)應(yīng)尊重其創(chuàng)新性，考慮到“合法性”標(biāo)準(zhǔn)，并就立法技術(shù)問題提出意見和建議，同時(shí)不擴(kuò)大審查范圍，以免影響設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的正常運(yùn)行。省人大和設(shè)區(qū)的市人大兩者沒有行政關(guān)聯(lián)，但省人大卻對(duì)設(shè)區(qū)的市人大的立法工作負(fù)有監(jiān)督指導(dǎo)的義務(wù)，建議省人大總體上應(yīng)采取謙抑的態(tài)度。一方面，鑒于設(shè)區(qū)的市被賦予立法權(quán)的時(shí)間不長(zhǎng)，立法經(jīng)驗(yàn)可能不足，在就立法問題征求意見的過程中，可酌情提供指導(dǎo)和建議;另一方面，除合法性審查決定是否批準(zhǔn)之外，其他意見的取舍由設(shè)區(qū)的市來決定。此外，前文提到的“超時(shí)限擱置法規(guī)”的現(xiàn)象，省人大在審查批準(zhǔn)時(shí)，設(shè)區(qū)的市立法機(jī)關(guān)是否聽取了他們的意見與批準(zhǔn)結(jié)果密切相關(guān)，省人大應(yīng)保持理性克制的態(tài)度，避免將意見的聽取情況與批準(zhǔn)結(jié)果直接掛鉤。

第三，省人大對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法監(jiān)督最終應(yīng)由批準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)閭浒笇彶?。提交和審查法律?guī)定的制度依據(jù)是我國(guó)的人民大會(huì)制度和統(tǒng)一的國(guó)家結(jié)構(gòu)。設(shè)置存檔文件審查的原意是向主管當(dāng)局報(bào)告原因進(jìn)行記錄和審查。根據(jù)審查的基準(zhǔn)和目的，可分為憲法審查、合法性審查和適宜性審查。依法有權(quán)審查當(dāng)?shù)匾?guī)定的主體是全國(guó)人民代表大會(huì)和國(guó)務(wù)院 〔11 〕?！读⒎ǚā方ㄗh稿專門為設(shè)區(qū)的市的地方立法同時(shí)設(shè)置了“批準(zhǔn)”與“備案”制度，這樣既有直接意義的事前控制，又有間接意義的事后控制，這是考慮到按照目前的立法水平，單純的事后控制不具有防患于未然的效果 〔12 〕150。最終在修訂《立法法》時(shí)，由于大多數(shù)自治區(qū)和省的反對(duì)，批準(zhǔn)改為登記制度的立法建議最終沒有被系納，而如今又被重新提出。理由包括：（1）設(shè)區(qū)的市的立法隊(duì)伍目前已經(jīng)可以勝任單獨(dú)制定較為完善的地方性法規(guī)的任務(wù);（2）司法審查的目的也可以是通過廢除與《立法法》第九十六條所述5種情形相抵觸的法律來監(jiān)督地方性立法① 加以體現(xiàn)。筆者認(rèn)為，在設(shè)區(qū)的市立法水平普遍欠缺，再加之我國(guó)的備案審查力度不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)條件下，設(shè)立法規(guī)批準(zhǔn)制度顯然有其客觀必要性，相應(yīng)地，將批準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)閭浒敢邆鋬蓚€(gè)前提：一是要考察設(shè)區(qū)的市是否達(dá)到相應(yīng)立法水平，二是必須加強(qiáng)中央對(duì)地方性法規(guī)備案審查的常規(guī)化審查監(jiān)督機(jī)制。

（二）加強(qiáng)設(shè)區(qū)的市的立法軟實(shí)力是由批準(zhǔn)轉(zhuǎn)向備案審查的關(guān)鍵

軟實(shí)力這一概念由哈佛大學(xué)教授約瑟夫·奈于1990年首次提出，由此導(dǎo)致這一領(lǐng)域的研究和應(yīng)用出現(xiàn)了一種趨勢(shì)和潮流?！败泴?shí)力”原本是指一個(gè)國(guó)家釋放的無形影響力，這種影響力的背后是政治體制的魅力、文化價(jià)值的魅力、國(guó)家形象的親和性，它是相對(duì)于硬實(shí)力而言的。

設(shè)區(qū)的市的立法軟實(shí)力重在強(qiáng)調(diào)設(shè)區(qū)的市在制定地方性法規(guī)的過程中應(yīng)當(dāng)既注重立法機(jī)構(gòu)、人員配備方面的硬實(shí)力，還要注重立法規(guī)劃、立法溝通調(diào)研的制度建設(shè)、立法的實(shí)施效果評(píng)價(jià)等。設(shè)區(qū)的市之所以無法享有完整立法權(quán)歸根到底還是因?yàn)榇蠖鄶?shù)設(shè)區(qū)的市的立法水平不高，不能對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生足夠的影響力?！读⒎ǚā奉C布后，大部分設(shè)區(qū)的市在硬件方面（立法機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員培訓(xùn)等）已有較大的進(jìn)步，但立法影響力的提升則相對(duì)緩慢。要想盡早達(dá)到廢除批準(zhǔn)制度的條件，進(jìn)一步加強(qiáng)其立法軟實(shí)力已經(jīng)成為由批準(zhǔn)轉(zhuǎn)向備案審查的關(guān)鍵。

第一，立法規(guī)劃與立法計(jì)劃的執(zhí)行存在的偏差問題。一是對(duì)于立法規(guī)劃是否應(yīng)當(dāng)制定、如何制定存在疑惑;二是對(duì)于立法的方向性問題即應(yīng)當(dāng)立什么樣的法、怎么立法存在爭(zhēng)議。在實(shí)踐中立法的嚴(yán)謹(jǐn)性決定了立法并不像“紅頭文件”那樣可以一氣呵成，而需要經(jīng)過反復(fù)的立法調(diào)研，要對(duì)草案進(jìn)行不斷的論證，然后還要提交人大審議，對(duì)于立法中的熱點(diǎn)和利益博弈更是要謹(jǐn)慎處理，因此許多立法人員都感嘆立法還不如制定規(guī)范性文件便利。筆者的建議是：鑒于《立法法》并未規(guī)定地方需要制定立法規(guī)劃，建議缺少立法經(jīng)驗(yàn)的設(shè)區(qū)的市先不要急于進(jìn)行立法規(guī)劃，應(yīng)先致力于制定立法年度計(jì)劃，在制定立法年度計(jì)劃時(shí)，應(yīng)注重結(jié)合地方實(shí)際，切記照抄照搬，更不要將立法當(dāng)成是一項(xiàng)政治任務(wù)來應(yīng)付;三是由人大主導(dǎo)立法片面地推導(dǎo)出立法僅僅是人大法工委和政府法制辦的職責(zé)是一種十分錯(cuò)誤的觀點(diǎn)，設(shè)區(qū)的市在未來立法中應(yīng)逐步加強(qiáng)各立法要素間的分工合作。

第二，立法需求的意見征集與處理的規(guī)范性問題。石東坡經(jīng)過系統(tǒng)分析認(rèn)為，《立法法》第七十二條“立法需求”的語詞使用大致包括如下三種情形：（1）基于某種現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題而制定法律法規(guī)的必要性，或需要通過完成某個(gè)立法項(xiàng)目從而達(dá)到規(guī)制某種社會(huì)關(guān)系的客觀要求，即所謂立法需求。 〔13 〕學(xué)界也正是基于上述理解而將立法和需求這兩個(gè)概念聯(lián)系起來，用于詮釋設(shè)立相關(guān)法律法規(guī)的社會(huì)需要;（2）以立法供給的對(duì)立面為切入點(diǎn)，對(duì)立法需求進(jìn)行分析，著重強(qiáng)調(diào)其內(nèi)生性，并基于此對(duì)立法供給的針對(duì)性、協(xié)調(diào)性及立法的回應(yīng)性予以彰顯 〔14 〕;（3）作為立法動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生要件，立法需求的重點(diǎn)是“社會(huì)的客觀需要”，立法主體客觀需求的形成，必然建立在統(tǒng)治階級(jí)、社會(huì)需求相統(tǒng)一的前提下。我國(guó)一些設(shè)區(qū)的市存在不能供應(yīng)立法需求的問題，表現(xiàn)為：一是負(fù)責(zé)意見征集機(jī)構(gòu)（即人大法工委）人力偏少，不能應(yīng)對(duì)龐大的意見征集工作;二是被征集的意見沒有統(tǒng)一的形式要求，有些僅僅是口頭闡述并現(xiàn)場(chǎng)記錄就被視為立法建議，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性;三是立法需求作為立法社會(huì)基礎(chǔ)的重要參照，目前只歸入立法建議目錄中;四是立法需求意見的征集缺乏常態(tài)化和與立法規(guī)劃、計(jì)劃的轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)。

縱觀立法全局，立法需求意見的征集和整理是一項(xiàng)至關(guān)重要且十分龐大的工程，吸納社會(huì)群體力量參與到立法意見的征集和整理工作是未來提升我國(guó)地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵。按照西北政法大學(xué)相關(guān)研究人員的觀點(diǎn)，由于對(duì)當(dāng)前利益分配機(jī)制存在疑慮，社會(huì)主體產(chǎn)生的對(duì)立法的主觀需求和在社會(huì)問題上制定法律和發(fā)展社會(huì)關(guān)系的實(shí)質(zhì)性呼吁即為立法需求。照此，立法需求意見的征集和處理是由立法需求主體、立法項(xiàng)目意見、項(xiàng)目意見的征集和確定主體、意見征集方式、處理方式、反饋方式以及需求內(nèi)容這一整套環(huán)節(jié)組成的。立法需求意見的征集與處理應(yīng)遵循以下兩大步驟：首先，要進(jìn)行調(diào)查研究和立法需要分析，以此作為確定立法計(jì)劃的基準(zhǔn);其次，要明確立法意見對(duì)于后續(xù)立法的參考價(jià)值。在這個(gè)過程中，立法需求的表達(dá)需要規(guī)范引導(dǎo)，對(duì)于公眾提供的立法意見，不能一概地予以采納，應(yīng)當(dāng)先搞清楚立法所要解決的社會(huì)問題是否真正存在，還要考察已有的立法和政策能否解決該問題，從而判斷是否到了必須另行立法的程度。

第三，立法專家論證制度仍然存在運(yùn)行方面的障礙。一是各市已有規(guī)定過于原則，操作性不強(qiáng)。雖然某些設(shè)區(qū)的市已制定了《地方立法咨詢管理辦法》，但是這一規(guī)定總體上過于原則，缺乏實(shí)際上的操作性，與中央關(guān)于建立健全專家顧問制度的要求尚有差距。二是對(duì)立法專家的約束機(jī)制不夠，專家?guī)旃芾硭缮?。由于目前立法專家顧問多為兼職，專家自身還有較重的教學(xué)科研任務(wù)，往往造成到會(huì)率很低，作為立法機(jī)關(guān)也沒有一定的制約措施，關(guān)于是否需要以及如何約束專家，各地也無對(duì)策;三是從反饋的結(jié)果看，相比立法部門對(duì)于依靠專家?guī)椭鷣硖岣叩胤搅⒎ㄋ降钠谕?，立法專家顧問顯然沒有滿足這一期望。

關(guān)于立法專家顧問制度建設(shè)?？傮w來講，無論是立法機(jī)構(gòu)還是立法專家都應(yīng)當(dāng)重視和珍惜每次立法過程，立法機(jī)構(gòu)則應(yīng)當(dāng)盡力滿足專家的辦公條件和經(jīng)費(fèi)要求，專家應(yīng)擔(dān)任立法顧問，并對(duì)立法從法律層面進(jìn)行立法研究。具體而言，首先要完善專家參與立法的程序機(jī)制，如建立記錄與考評(píng)制度等，將專家參與立法納入法治軌道;通過建立專家參與立法公開制度做到專家名單的公開與回避，專家參與立法過程公開;專家考評(píng)制度環(huán)節(jié)要加強(qiáng)對(duì)立法專家的考勤，將專家參與立法活動(dòng)的次數(shù)、具體形式、建議的內(nèi)容與采納情況和立法建議書（專家簽名）等予以記錄，并以此作為該專家續(xù)聘、解聘的參考標(biāo)準(zhǔn);一些學(xué)者還提出可以探索建立單位性立法顧問制度，以便立法機(jī)構(gòu)可以就日常工作中的問題咨詢相關(guān)專家。

（三）省人大應(yīng)正確處理省一級(jí)法規(guī)與設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)及規(guī)章的抵觸問題

省一級(jí)法規(guī)與設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的抵觸問題源于我國(guó)地方立法權(quán)限劃分的不明確。雖然《立法法》明確規(guī)定了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍，但并未有效解決省、市之間的權(quán)限重疊問題，理由是省人大在設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍內(nèi)同樣可以制定法規(guī)。《憲法》強(qiáng)調(diào)了中央應(yīng)當(dāng)允許并充分尊重地方立法的總體原則，那么，就本文主題而言，當(dāng)省人大與設(shè)區(qū)的市關(guān)于某類事項(xiàng)均享有立法權(quán)時(shí)，省人大不應(yīng)在管轄范圍內(nèi)的設(shè)區(qū)的市立法工作本身運(yùn)行良好的狀態(tài)下就同一問題再行立規(guī) 〔15 〕180。在設(shè)區(qū)的市已有規(guī)定的情況下，省人大通過備案審查確定設(shè)區(qū)的市規(guī)定的合法性，若不存在合法性問題，則應(yīng)以設(shè)區(qū)的市法規(guī)為依據(jù)，省一級(jí)可做概括性規(guī)定。

此段建議改為：“全國(guó)人大法工委國(guó)家法室曾在《立法法》的解讀中就如何處理設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)與省、自治區(qū)政府規(guī)章相抵觸的情況列出了3種解決方法：第一，如果省、自治區(qū)的政府規(guī)章不適當(dāng)，設(shè)區(qū)的市報(bào)請(qǐng)法規(guī)應(yīng)被批準(zhǔn)，各省、自治區(qū)必須修改或廢除相應(yīng)規(guī)章;如果設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)不適當(dāng)，可責(zé)成設(shè)區(qū)的市對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行修改（若無條件不同意修改可不予批準(zhǔn)）;如果設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)和省、自治區(qū)的政府規(guī)章皆存在不適當(dāng)，則可按照以上兩種方式處理 〔16 〕267。既然全國(guó)人大已經(jīng)就如何處理提出了解決方法，省人大在審查批準(zhǔn)時(shí)就要按照如上方法積極協(xié)調(diào)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市法規(guī)與省級(jí)規(guī)章之間的抵觸問題，不能僅僅因?yàn)閮烧甙l(fā)生抵觸而拒絕批準(zhǔn)設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)?！?/p>

設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的審范批準(zhǔn)制度的設(shè)立是我國(guó)設(shè)區(qū)的市現(xiàn)有立法水平的客觀使然，但并不是一成不變的。作為研究者應(yīng)當(dāng)竭盡所能地為這項(xiàng)制度提供法理支持，解決尚未澄清的法律問題，作為具體的立法實(shí)務(wù)部門也應(yīng)在遵循法律的前提下，堅(jiān)持有所為有所不為的原則，恪盡職守，忠恕任事，為設(shè)區(qū)的市的立法事業(yè)提供保障。

注 釋：

①根據(jù)《立法法》第九十六條，如果出現(xiàn)5種情況，將根據(jù)《立法法》第九十七條規(guī)定的權(quán)力對(duì)其進(jìn)行修改或廢除。這5種情況包括越權(quán)立法、違反先前法律、要求改變或廢除一方的條例不一致、條例不適當(dāng)、取消或違反法律程序。

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責(zé)任編輯 楊在平