李丹青

摘 要：在當前我國精準扶貧工作中，基層黨員干部的“微腐敗”問題是影響精準脫貧工作成效的主要因素之一。精準扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題主要表現(xiàn)在扶貧項目管理過程、政策制定執(zhí)行、工作責任意識三個方面，需要從資源配置、思想認識、地方發(fā)展和制度建設(shè)中尋找問題產(chǎn)生的深層次原因。近年來，四川省X縣在推進精準扶貧的過程中，將整治扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題作為推進脫貧攻堅工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要保障，構(gòu)建起協(xié)作型立體化監(jiān)督機制、點對點聚焦型問責機制、多層次科學(xué)化管理機制、全覆蓋信息化溝通機制和容錯糾錯靈活型激勵機制，著力推動新時代全面從嚴治黨覆蓋到“最后一公里”。

關(guān)鍵詞：精準扶貧;微腐敗;治理機制

中圖分類號：D630.9? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2019）04-0059-08

精準扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題，即發(fā)生在群眾身邊的基層干部私用亂用公權(quán)力、懶政怠政等不易覺察的消極腐敗現(xiàn)象。2018年是全國脫貧攻堅作風建設(shè)年，國務(wù)院扶貧開發(fā)小組在2018年初即發(fā)出通知在全國范圍開展扶貧領(lǐng)域作風問題專項治理。2018年2月，習(xí)近平總書記在四川省提出全面打好脫貧攻堅戰(zhàn)八項具體要求中指出：“脫貧攻堅工作中的形式主義、官僚主義、弄虛作假、急躁和厭戰(zhàn)情緒以及消極腐敗現(xiàn)象仍然存在，有的還很嚴重”[1]，并強調(diào)“要繼續(xù)加強執(zhí)紀監(jiān)督問責，不斷扎緊制度的籠子，做到陽光扶貧、廉潔扶貧”[1]。在此背景下，我們在深入四川省X縣進行實地調(diào)研的過程中，對該縣近年來在精準扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題整頓治理工作進行了考察研究，并在總結(jié)該縣實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，試圖探索治理精準扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題的長效性、制度性方案。

一、精準扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題的主要表現(xiàn)

精準扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題不僅會侵害人民群眾的切身利益，危害扶貧工作的實際成效，更嚴重影響著基層社會的黨風、政風和民風，削弱了黨在基層社會的執(zhí)政基礎(chǔ)和在群眾中的公信力。以2017年為例，X縣紀檢監(jiān)察組織立案調(diào)查各類違紀違規(guī)案件321件，其中查處脫貧攻堅領(lǐng)域違紀案件136件，處分139人，占立案總數(shù)的42.4%。從四川省X縣的實地調(diào)研情況來看，隨著扶貧工作的逐步深入，扶貧領(lǐng)域中部分基層黨員干部的“微腐敗”問題在資金管理使用、政策制定執(zhí)行、干部思想作風等環(huán)節(jié)都有著不同的表現(xiàn)形式。

（一）在項目管理過程層面：虛報瞞報謀取私利，違規(guī)利用程序空隙

精準扶貧工作中產(chǎn)業(yè)扶貧可謂是重中之重，各級政府推動各類項目的引入和落地為貧困群眾帶來了機會和實惠，但同樣也給部分心術(shù)不正的扶貧干部在異地搬遷、產(chǎn)業(yè)投資、危房改造等項目上的消極腐敗行為提供了可乘之機。有的干部利用基層群眾不熟悉政策信息的空隙，不按規(guī)矩辦事，雁過拔毛，通過虛報瞞報地方實情，虛列項目、編造虛假材料或冒用他人名義套取扶貧資金，利用危房改造、災(zāi)后重建、易地搬遷補助等扶貧資金來謀取私利;少數(shù)基層干部落實黨和國家的扶貧政策執(zhí)行不到位，不嚴格按照政務(wù)公開和相關(guān)程序擅自發(fā)包工程項目，以違規(guī)拖欠等手段減少扶貧款物的發(fā)放，讓國家精準扶貧的政策落實大打折扣。

（二）在政策制定執(zhí)行層面：照顧人情優(yōu)親厚友，刻意刁難執(zhí)行縮水

在政策制定執(zhí)行層面，扶貧工作中有部分基層干部把原本應(yīng)由貧困群眾享受的權(quán)利或者完全可以通過正常渠道享有的權(quán)益異化，把黨和政府的政策當成了人情和謀取私利的機會。有些基層干部為親友在低保戶評定、建檔立卡戶評定等方面提供便利，在扶貧資金、資產(chǎn)和資源的使用分配上濫用職權(quán)進行干預(yù)干擾，使本應(yīng)享受政策的貧困群眾沒有得到政策扶持，或者違反政策性規(guī)定和相關(guān)議事規(guī)則，直接與他人合伙或直接讓親友承攬工程項目建設(shè)，并且在項目施工過程中偷工減料，造成不良社會影響。極少數(shù)基層干部還會以所謂“辛苦費”“勞務(wù)費”“好處費”等名目在群眾辦理事務(wù)時向其索要費用，或者假借集體名義刻意刁難，違規(guī)收取費用，使得扶貧政策執(zhí)行縮水。

（三）在工作責任意識層面：懶政怠政消極應(yīng)付，紀律責任意識淡薄

懶政怠政不作為不擔當，紀律規(guī)矩意識和責任意識淡薄缺位，這種形式主義和官僚主義的表現(xiàn)形式和情況在在當前扶貧領(lǐng)域體現(xiàn)得較為明顯。在扶貧工作中，少數(shù)基層干部工作責任心不強，擔當精神不足，對扶貧政策和工作要求敷衍懈怠。比如X縣在進行扶貧領(lǐng)域?qū)ｍ棛z查時就發(fā)現(xiàn)一些駐村“第一書記”、扶貧專干、駐村工作隊員、幫扶責任人以本單位工作繁重為理由，進村入戶開展工作不按時不認真;有的基層干部甚至長期不對貧困戶進行走訪了解，對貧困戶家庭情況不了解不熟悉，對貧困群眾的幫扶措施敷衍了事;部分村急功近利，夸大脫貧效果;有的地方“痕跡主義”問題逐漸顯現(xiàn)，把時間精力浪費在各種材料的準備中，搞“數(shù)字脫貧”“資料脫貧”，在應(yīng)該發(fā)揮工作實效的地方不發(fā)揮作用等，這都是當前扶貧領(lǐng)域“微腐敗”問題的主要表現(xiàn)。

二、精準扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題產(chǎn)生的原因

精準扶貧領(lǐng)域干部的“微腐敗”并不是一種簡單的、無序的和隨機觸發(fā)的行為，而是遵循某種特定的軌跡和機理發(fā)生的。[2]解決精準扶貧領(lǐng)域干部的“微腐敗”問題，需要根據(jù)調(diào)研獲得的實際信息，因地制宜從資源配置、思想認識、制度建設(shè)、地方發(fā)展等理論角度切入，深入剖析、發(fā)掘?qū)е聠栴}產(chǎn)生的具體原因。

（一）資源配置層面：扶貧資源涌入造成“灰色空間”

精準扶貧是國家權(quán)力向地方權(quán)力、地方權(quán)力向民眾和社會進行政策實施的過程，不同層級下的權(quán)力使用者會對社會資源在政策執(zhí)行過程中處以不同形式地多次分配?？v觀世界各國貧困治理實踐，同樣也是由國家主導(dǎo)的一種利益分配和資源重置，而十八大后中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的以國家權(quán)力為主導(dǎo)的調(diào)動社會各界資源進入精準扶貧領(lǐng)域，更是一次讓全體人民共享發(fā)展成果的社會資源再分配過程。在精準扶貧政策的實踐中，由國家向地方投入了大量的物資和人力支持，并予以前所未有的政策安排與規(guī)劃。X縣2014年底有建檔立卡貧困人口17.94萬人，這意味著大量扶貧資源將涌入縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各個層級以及發(fā)改、經(jīng)信、住建、農(nóng)業(yè)、水利、交通、電力、教育、文化、廣電、人社、衛(wèi)生、林業(yè)等各個部門，這為貧困地區(qū)啟動經(jīng)濟發(fā)展引擎提供了絕佳機遇，同時也必然意味著大規(guī)模資源在短時間內(nèi)的多元化調(diào)配。然而，一旦現(xiàn)有的制度性路徑無法迅速滿足扶貧資源配置的要求，那么在這個過程中便會導(dǎo)致扶貧領(lǐng)域參與部門較多，使得扶貧資源的調(diào)配缺乏行之有效的監(jiān)管和安排。同時由于扶貧領(lǐng)域的資金較為集中，對資金的分配和使用也基本由基層干部主導(dǎo)，因而在此過程中往往容易發(fā)生大量扶貧公款與干部“私權(quán)力”相結(jié)合的貪腐現(xiàn)象。[3]扶貧各職能部門之間普遍重下?lián)?、輕監(jiān)管，不注重使用結(jié)果，資金使用是否確有其事，分配對象是否確有其人，資金、物資是否如數(shù)到戶等都缺乏后續(xù)管理，導(dǎo)致出現(xiàn)以資源浪費、資源調(diào)配不公等為代表的“灰色利益帶”，從而為“微權(quán)力”提供了進行“微腐敗”的“灰色空間”。

（二）思想認識層面：心理失衡導(dǎo)致權(quán)力失控

從X縣基層扶貧干部的現(xiàn)狀來看，思想認識上的松散懈怠，紀律意識、責任意識的缺位，是導(dǎo)致基層扶貧干部“微腐敗”問題產(chǎn)生的重要原因。具體來看，對非主責工作的消極責任意識，致使部分干部在扶貧工作中存在著“高高掛起”的心態(tài)，遇事信奉“拖字訣”?；鶎臃鲐毟刹科骄杖胨娇傮w較低，且承擔著較為繁重的扶貧任務(wù)和工作壓力，有著精神與物質(zhì)上的雙重壓力，同時在大規(guī)模、集中式扶貧資源的誘惑下，少數(shù)基層扶貧干部較容易出現(xiàn)“心理失衡”現(xiàn)象，而這種“心理失衡”很容易導(dǎo)致基層扶貧干部心理防線的突破和崩潰。這兩者一旦結(jié)合，會導(dǎo)致一些基層干部很容易把自己手中的“微權(quán)力”作為換取個人或者單位利益的籌碼，進一步發(fā)展成為權(quán)力失控的腐敗行為。這種思想認識層面的問題往往出現(xiàn)在精準扶貧各項政策開始推進的初始階段，從X縣一級單位至村級單位的通報情況中，為官不為、消極應(yīng)對的現(xiàn)象占據(jù)了“微腐敗”案件的多數(shù)。如出現(xiàn)在通報中的縣級扶貧單位2013年至2015年因項目進度實施緩慢，統(tǒng)籌整合不到位，致使結(jié)轉(zhuǎn)一年以上財政扶貧資金五千余萬元，資金效益無法及時發(fā)揮;某縣級扶貧負責部門虛列2013年至2014年扶貧資金支出兩千余萬元，該資金在當年實際并未使用;某鄉(xiāng)鎮(zhèn)未監(jiān)督完成某村級工程建設(shè)任務(wù)等。

（三）地方發(fā)展層面：務(wù)工型經(jīng)濟導(dǎo)致群眾弱勢監(jiān)督

精準扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題的產(chǎn)生，必須結(jié)合當?shù)匕l(fā)展的實際情況進行剖析。X縣是人口大縣，但同時也是外出務(wù)工人口大縣，大量青壯年勞動力涌入城市務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)留守老人、留守兒童，二者都因知識、體力、認知等原因，不能有效監(jiān)督村務(wù);有的青壯年在家鄉(xiāng)周邊務(wù)工，多是如公務(wù)員、教師、銀行等工作人員，忙于自己的事務(wù)，從而忽略村務(wù)監(jiān)督;有的青壯年在外務(wù)工，慢慢融入城鎮(zhèn)化、都市化生活，對留守鄉(xiāng)村的一切，依賴于村干部等照扶，對村務(wù)不愿監(jiān)督;還有的留守村民對村務(wù)監(jiān)督的方式方法不正確，不按照正常的監(jiān)督流程進行監(jiān)督，認為只要是優(yōu)惠政策自己沒有享受到，必然就是村干部濫用職權(quán)造成的，造成上訪權(quán)、舉報權(quán)被濫用等。同時X縣地處巴山大峽谷，地理環(huán)境險要，部分貧困戶常年居于深山，受教育程度偏低，知識水平有限，即使在利益受到侵害時也難以很好地維護自身權(quán)益，這些貧困群眾對國家精準扶貧政策并不熟悉，只能從當?shù)鼗鶎痈刹康玫较嚓P(guān)信息，這就導(dǎo)致出現(xiàn)了信息單向傳遞和單向溝通的情況，貧困戶處在了“弱勢地位”，其實也就意味著群眾監(jiān)督的缺失。一些別有用心的基層扶貧干部便利用這種對信息的獨占性優(yōu)勢，侵占扶貧資源，同時在村務(wù)公開、政策宣講等環(huán)節(jié)中采取欺騙、隱瞞等手段，使本應(yīng)接受群眾和社會的監(jiān)督流于形式。

（四）制度建設(shè)層面：基層扶貧干部監(jiān)管存在制度空白

“微腐敗”問題要從規(guī)律上找原因，普遍發(fā)生的問題可以從制度設(shè)計層面尋找答案，而遏制投機行為和權(quán)力的濫用是制度設(shè)計和制度建設(shè)在扶貧領(lǐng)域發(fā)揮作用的重要體現(xiàn)。由于精準扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題具有隱蔽性，因而在反腐敗工作中存在著信息不對稱和信息不完全的現(xiàn)象。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，由于地方扶貧點散人多量大，尤其村一級的基層扶貧干部掌握了過多的自由裁量權(quán)，同時又控制著精準扶貧工作中資金運行和資源分配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，此時如果扶貧領(lǐng)域工作的監(jiān)管制度缺乏系統(tǒng)性和配套性，特別是對于基層扶貧干部的監(jiān)督問責不到位，那么監(jiān)督、問責、管理等制度就會過于原則化、空泛化，缺乏針對性和可操作性，不少已有制度也將不能得到很好地執(zhí)行。如村一級政務(wù)、事務(wù)既沒有上級的正確引導(dǎo)督促，自身又沒有健全完善的管理制度，缺少村民的有效監(jiān)督，加之基層人員關(guān)系復(fù)雜，上下級信息交流不及時，溝通不順暢，形成了基層扶貧領(lǐng)域監(jiān)管的制度空白，進而導(dǎo)致出現(xiàn)“管得著”但“看不見”“上級監(jiān)督遠、同級監(jiān)督難、下級監(jiān)督弱”等現(xiàn)象，給“微權(quán)力”插足利益資源分配留下了空間。

三、構(gòu)建精準扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題的治理機制

精準扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題，損害的是黨的執(zhí)政根基，是黨在人民群眾中的形象和威信，如若不及時整頓治理，積累起來就會擴散，就會變成影響更加惡劣的“大禍害”。在精準扶貧工作的攻堅階段，必須堅持“有貪必查，有腐必懲”，抓住“微腐敗”問題出現(xiàn)的根源，著力構(gòu)建精準扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題治理機制，把反腐敗的制度之網(wǎng)織密織細，用常態(tài)化、剛性化的制度管住“微權(quán)力”、關(guān)住“微權(quán)力”，不讓任何“微腐敗”成為漏網(wǎng)之魚。近年來，四川省X縣按照中央、省、市要求，將整治精準扶貧領(lǐng)域“微腐敗”問題作為推進脫貧攻堅工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要保障，針對導(dǎo)致基層扶貧干部出現(xiàn)“微腐敗”問題的主要原因，堅持“先行著眼、懲防并舉、標本兼治、多管齊下”的整治措施，取得了良好的效果，并著力構(gòu)建起以監(jiān)督、問責、管理、溝通、激勵為核心要素的治理機制。

（一）構(gòu)建協(xié)作型立體化監(jiān)督機制

監(jiān)督是確保公權(quán)力合理合法運行的基本保障，強化對精準扶貧領(lǐng)域干部的行為監(jiān)督，建立健全精準扶貧領(lǐng)域的權(quán)力制約和監(jiān)督機制，是抓住“關(guān)鍵性群體”和“關(guān)鍵權(quán)力”的最為直接有效的方法。X縣從執(zhí)紀監(jiān)督入手，通過近年來的不斷探索，逐步建立以紀檢監(jiān)督協(xié)作區(qū)為基礎(chǔ)，全面監(jiān)督、常態(tài)監(jiān)督、專項監(jiān)督相結(jié)合的協(xié)作型立體化監(jiān)督機制。

一是建立紀檢監(jiān)督協(xié)作區(qū)。X縣以建立全縣協(xié)作區(qū)為平臺，著力構(gòu)建全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，有力提升基層扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀水平，破除各級尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委“力量不強、業(yè)務(wù)不精、監(jiān)督乏力”的問題。X縣將全縣54個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為東鄉(xiāng)、南壩、普光、土黃4個紀檢監(jiān)督協(xié)作區(qū)，明確協(xié)調(diào)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、執(zhí)紀審查等7項主要職責，切實將協(xié)作區(qū)打造為強化監(jiān)督的前沿陣地、執(zhí)紀審查的協(xié)作基地和培養(yǎng)執(zhí)紀尖兵的一線要地。2015年至今，X縣以協(xié)作區(qū)為基礎(chǔ)平臺累計查處群眾身邊的不正之風和腐敗問題510件，占立案總數(shù)的88%。2018年以來，各協(xié)作區(qū)對轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧領(lǐng)域?qū)ｍ椪喂ぷ鏖_展監(jiān)督檢查30余次，督促整改問題80余個，全縣紀檢監(jiān)察組織立案調(diào)查各類違紀違規(guī)案件321件，其中查處脫貧攻堅領(lǐng)域違紀案件136件，處分139人，占立案總數(shù)的42.4%，各協(xié)作區(qū)共初核信訪件67件，立案審查23件，組織交叉辦案28件，協(xié)作辦案22件，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)69人次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委立案查案成功率得到顯著提升。二是建立全面監(jiān)督機制。X縣成立由縣紀委牽頭，抽調(diào)縣級部門紀檢組長（紀檢員）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委書記、財政、住建工作人員組成25個檢查組，分兩批次對脫貧攻堅領(lǐng)域自查自糾情況開展全面核查，由4個紀檢監(jiān)察協(xié)作區(qū)分批次、分時段、有側(cè)重地對轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧領(lǐng)域?qū)ｍ椪巫圆樽约m情況開展全面核查，2018年全年共發(fā)現(xiàn)問題265個，發(fā)放督辦函89份，整改問題226個，同時嚴格執(zhí)行縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村“三級聯(lián)查”，實現(xiàn)立體化監(jiān)督，充分發(fā)揮各級紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督合力作用，成效顯著。三是建立常態(tài)監(jiān)督機制，由各地各部門紀檢組織和縣級牽頭單位對自查自糾情況開展常態(tài)督查，并針對督查發(fā)現(xiàn)的問題建立整改清單，逐一明確整改責任、整改措施、整改時限，進而不斷提高監(jiān)督檢查的針對性和有效性。僅2018年，X縣就在全縣范圍內(nèi)分級聘請100余名133專項整治監(jiān)督員，收集意見建議81條，充分發(fā)揮基層一線反腐作用。同時，推動各扶貧部門單位建立覆蓋資金各環(huán)節(jié)的績效評價指標體系，加大中期評估和驗收考核力度，定期對扶貧項目實施進度、工程質(zhì)量等開展專項監(jiān)督檢查，并加強扶貧資金基礎(chǔ)信息整理，逐月收集扶貧項目資金撥付、項目效益發(fā)揮等情況，實現(xiàn)動態(tài)管理和常態(tài)監(jiān)督。四是建立專項監(jiān)督機制，即由X縣紀委監(jiān)察局領(lǐng)導(dǎo)班子成員帶隊，組建多個督查組，采取不打招呼、不定時間、不聽匯報、直奔現(xiàn)場的方式，對各地各部門扶貧領(lǐng)域?qū)ｍ椪吻闆r開展專項抽查，強力打通精準扶貧監(jiān)督的“最后一公里”，用協(xié)作型立體化的監(jiān)督機制推動遏制精準扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題工作取得實實在在的效果。

（二）構(gòu)建點對點聚焦型問責機制

習(xí)近平總書記強調(diào)：“有權(quán)就有責，權(quán)責要對等。問責不能感情用事，不能有憐憫之心，要‘較真‘叫板，發(fā)揮震懾效應(yīng)?！盵4]堅決按照相關(guān)規(guī)定從嚴追責問責，時刻挺紀在前，不斷建立健全扶貧領(lǐng)域問責機制是近年來X縣在治理精準扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題的主要措施之一。在實際的精準扶貧工作以及扶貧領(lǐng)域的紀檢監(jiān)察工作中，X縣通過強化制度建設(shè)，細化責任清單，聚焦問責重點，創(chuàng)新責任教育四種途徑，著力構(gòu)建起點對點聚焦型問責機制，努力將精準扶貧政策的各項要求與基層扶貧干部的各項職責落到實處。

一是強化制度建設(shè)。X縣按照《中國共產(chǎn)黨問責條例》精神要求，在強化問責制度建設(shè)上進行了大膽地探索，先后出臺《涉農(nóng)惠民項目資金監(jiān)管問責辦法》《X縣黨風廉政建設(shè)“一案雙查”實施辦法》《X縣懲治和預(yù)防腐敗體系制度建設(shè)與執(zhí)行責任追究辦法》《X縣黨員干部不作為、慢作為、亂作為問責辦法》《X縣扶貧開發(fā)問責辦法》等規(guī)章制度，針對精準扶貧領(lǐng)域不同的“微腐敗”問題，制定不同的問責辦法，按照分級負責、層層落實的要求，堅持黨委主責、紀委專責同步落實。同時，對照群眾的信訪、舉報進行分類梳理，并根據(jù)涉及到的相關(guān)責任人分別制定專項督查問責方案，在年度責任制考核內(nèi)容中列入扶貧責任追究一項，打出日常監(jiān)督、專項督辦、年底考核的“組合拳”。二是細化責任清單。X縣將精準扶貧工作中的黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任細化為75個項目并分別落實到相關(guān)縣委領(lǐng)導(dǎo)，通過在全縣施行扶貧領(lǐng)域重大事項報告，推行責任分解臺賬管理，落實縣級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶隊宣講約談和四級述責述廉等方式進一步明確責任，分層分類推進責任精細化、具體化。三是聚焦問責重點。X縣針對精準扶貧領(lǐng)域容易發(fā)生損害群眾利益問題的重點領(lǐng)域、重點部位、重點環(huán)節(jié)進行點對點督查問責，尤其是針對脫貧攻堅工作中的資金使用管理和基層扶貧干部“微腐敗”兩個重點層面開展“點穴式”專項問責。在資金使用方面，嚴防惠民資金成為“唐僧肉”，強化涉農(nóng)惠民項目資金監(jiān)管問責，通過深入開展涉農(nóng)惠民項目資金監(jiān)管問責制度課題研究，縣委出臺《X縣涉農(nóng)惠民項目資金監(jiān)管問責辦法》，明確精準扶貧領(lǐng)域資金使用管理問題的問責情形和問責方式，至今已嚴肅查處數(shù)十起基層扶貧干部資金使用違法違紀典型案件，分別給予相應(yīng)黨紀政紀處分并部分移送司法機關(guān)。同時，通過嚴格執(zhí)行《X縣黨員干部不作為、慢作為、亂作為問責辦法》，采取每月固定舉辦一次脫貧攻堅片區(qū)現(xiàn)場工作推進會，固定各扶貧主責單位負責人參會，隨機確定會議內(nèi)容，隨機走訪扶貧地點，隨機暗訪抽查，對發(fā)現(xiàn)的問題人員和單位進行直接督促問責并對問題進行整改，同時對基層扶貧干部在推進民生工程和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強反腐倡廉建設(shè)和反腐敗工作等方面進行現(xiàn)場考核問責。圍繞紀檢監(jiān)察工作協(xié)作區(qū)著力解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委“能力不強、業(yè)務(wù)不精、監(jiān)督乏力”問題，強化紀委責任落實。四是創(chuàng)新責任教育。X縣探索實行現(xiàn)場問責與實地責任教育相結(jié)合的方式，在出現(xiàn)問責問題的單位和地區(qū)，通過開展現(xiàn)場問責教育、召開案發(fā)地專題民主生活會、制作責任教育警示片等方式，切實做實做細執(zhí)紀問責的“后半篇”文章。

（三）構(gòu)建多層次科學(xué)化管理機制

X縣根據(jù)本地脫貧攻堅工作以及“微腐敗”問題治理的實際情況，從基層農(nóng)村治理和扶貧資金管理兩個重點領(lǐng)域入手，激發(fā)基層群眾在精準扶貧工作中的主體意識和參與意識，管住精準扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題產(chǎn)生的利益源頭，逐步探索建立多層次科學(xué)化的管理機制。

一是創(chuàng)新基層事務(wù)治理。X縣針對精準扶貧工作出現(xiàn)的基層治理軟弱、政策效果欠佳等問題，探索建立了“四會管村、五步議事、三項監(jiān)督”的基層治理模式?！八臅艽濉保礃?gòu)建以村（社區(qū)）黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，村（居）民會議或者村（居）民代表會議決策、村（居）民委員會執(zhí)行、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督、其他組織為補充的“一核多元、合作共治”的組織架構(gòu)?！拔宀阶h事”，即村支部提議、村支兩委合議、各界人士商議、黨委政府審議、村民會議決議?！叭棻O(jiān)督”，即干部履職監(jiān)督、“三務(wù)公開”監(jiān)督、村級賬務(wù)監(jiān)督。通過“四會管村、五步議事、三項監(jiān)督”的基層事務(wù)管理機制，徹底糾正過去村“兩委”少數(shù)人決策或“下命令”的現(xiàn)象，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府正確回歸到對村的指導(dǎo)監(jiān)督位置上，同時注重保障群眾在精準扶貧工作中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，充分調(diào)動群眾的積極性。二是規(guī)范扶貧資金賬務(wù)管理。資金賬務(wù)問題向來是精準扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題產(chǎn)生的重要源頭。精準扶貧領(lǐng)域的資金資源在流轉(zhuǎn)分配的過程中，會涉及到眾多環(huán)節(jié)和人員，一旦管理缺失或不到位，很容易滋生出一個腐敗鏈條。在開展精準扶貧領(lǐng)域反腐敗工作時，必須堵塞精準扶貧領(lǐng)域的管理制度漏洞，以規(guī)范性途徑避免資源分配失衡，杜絕分配“黑箱”的出現(xiàn)，同時不斷強化對扶貧資源的制度化科學(xué)化管理，才能確保每一筆扶貧資金和資源都能到位，避免其在流轉(zhuǎn)分配過程中出現(xiàn)腐敗問題。X縣要求各脫貧攻堅主責單位要建立健全內(nèi)部財務(wù)控制制度，嚴格落實專戶管理、?？顚Ｓ谩⒎忾]運行和報賬制管理等規(guī)定，防止資金體外循環(huán)、中途損失，提高資金綜合效益，并率先解決精準扶貧工作中的農(nóng)村賬務(wù)混亂問題。自2014年5月以來，X縣全面深化村級會計托管代理服務(wù)，在全縣54個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別成立了村級會計代理核算中心，設(shè)主任1名，代理會計若干名，總出納1名。各村民委員會與村級會計代理核算中心簽訂委托代理協(xié)議，代理工作實行“無償服務(wù)”原則，賬務(wù)層層簽字把關(guān)，定期張榜公示。各村單獨建賬，只設(shè)置1名報賬員，負責本村（社區(qū)）日常財務(wù)活動，協(xié)助抓好村級集體賬務(wù)核算，同時制發(fā)實施意見和財務(wù)管理辦法，制定村級財務(wù)規(guī)范化管理流程圖，努力做到統(tǒng)一銀行賬戶管理、統(tǒng)一使用收入專用票據(jù)、統(tǒng)一支出審核把關(guān)、統(tǒng)一報賬程序、統(tǒng)一會計檔案管理，全面清除“包包賬”“煙盒賬”“斷頭賬”等積弊難題。與此同時，X縣在54個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起“農(nóng)村三資管理綜合查詢系統(tǒng)”，對各村賬務(wù)開支情況經(jīng)本村公示無異議后，由村級會計核算中心輔以影像資料上傳查詢系統(tǒng)，供村民通過自己的身份證隨時查詢，讓村級帳務(wù)曬在陽光下。自資金賬務(wù)管理制度建立運行以來，發(fā)生在2014年5月至2018年2月期間的群眾反映村組干部扶貧領(lǐng)域經(jīng)濟問題僅有20件，而在2018年底村級黨組織換屆期間，則實現(xiàn)了村組干部經(jīng)濟類問題“零舉報”，真正做到用制度利刃成功切斷“微腐敗”的重要利益源頭，推動精準扶貧領(lǐng)域資金的科學(xué)化、制度化管理。

（四）構(gòu)建全覆蓋信息化溝通機制

精準扶貧要求工作的全面性和精準化，而精準扶貧工作中的黨群溝通和信息共享互動問題則是能否實現(xiàn)精準化的一個重要體現(xiàn)?！半S著對精準扶貧的進一步闡釋與發(fā)展，精準機制的要求更為具體細致，大數(shù)據(jù)技術(shù)因其數(shù)據(jù)化、網(wǎng)格化與動態(tài)化等特點與精準扶貧的機制要求相契合”。X縣在建立黨群溝通覆蓋機制的基礎(chǔ)上，全面探索和創(chuàng)新利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立縣域扶貧數(shù)據(jù)庫，搭建扶貧信息互動平臺，有效防止由于信息閉塞、溝通不暢所造成的“微腐敗”問題。

一是建立黨群溝通覆蓋機制。X縣在全縣推行扶貧干部民情大走訪“三四五”工作法：“三”是指向群眾發(fā)放一張民情聯(lián)系卡、記好一本民情走訪日記本、在群眾居住集中地方設(shè)置一個意見箱;“四”是指各級扶貧干部分別對應(yīng)聯(lián)系戶，并對聯(lián)系戶每年走訪至少四次以上，其中3月、9月為集中走訪月;“五”是有關(guān)扶貧干部必須將走訪宣傳、收集問題、解決問題、問題反饋、效果評估五個環(huán)節(jié)落實到位。X縣通過推行“三四五”工作法，做到精準扶貧工作中面對面聽取群眾意見，心貼心解決群眾訴求，真正讓干部成為群眾的“貼心人”。二是建立縣域扶貧數(shù)據(jù)庫。當前，精準扶貧工作正處于深度攻堅克難的關(guān)鍵時期，更加需要通過大數(shù)據(jù)和信息化技術(shù)的應(yīng)用對涉及扶貧工作的各項資源進行高效利用與整合，尤其是要通過大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)政府與民眾之間充分的信息共享與信息互動。X縣盯緊精準扶貧精準脫貧領(lǐng)域，創(chuàng)新實施“互聯(lián)網(wǎng)+陽光扶貧”，以“數(shù)據(jù)留痕、關(guān)口前移”為導(dǎo)向，探索建立縣鄉(xiāng)村三級全覆蓋的精準扶貧數(shù)據(jù)庫，分為攻堅政策、攻堅動態(tài)、脫貧管理、項目監(jiān)督等六個業(yè)務(wù)模塊，將全縣42000余戶、14萬余名建檔立卡貧困戶信息上傳平臺，目前錄入各項信息51余萬條，錄入2016年以來扶貧項目5000余個，涉及資金11.49億元，實現(xiàn)扶貧資料實時跟新、扶貧進度隨處可查，充分利用大數(shù)據(jù)對全縣扶貧工作信息進行收集整理，構(gòu)建起縣域扶貧數(shù)據(jù)庫。三是搭建扶貧信息互動平臺，X縣為加強政府與群眾間有關(guān)扶貧信息的溝通互動，重點開發(fā)了精準扶貧云平臺和手機APP軟件，使廣大群眾隨時隨地利用云平臺參與跟蹤各項精準扶貧工作進程并提出建議，同時在平臺醒目位置鏈接縣紀委信訪舉報系統(tǒng)，方便群眾投訴舉報，推動各級黨組織負責同志通過APP動態(tài)跟蹤本單位干部履職、扶貧資金管理使用等情況，根據(jù)群眾反饋及時發(fā)現(xiàn)問題并督促整改。扶貧主責部門通過網(wǎng)絡(luò)后臺管理系統(tǒng)實時跟進脫貧攻堅開展情況，對發(fā)現(xiàn)的問題及時督促整改，縣紀委定期對上傳信息，通過實地走訪、現(xiàn)場查看等方式進行精準核查，并通過云平臺與群眾進行廣泛互動。同時，X縣創(chuàng)新打造了集宣傳、公開、監(jiān)督、便民為一體的電視公開平臺，并設(shè)置黨務(wù)公開、黨風廉政、法制宣傳等七大欄目，通過信息的及時傳遞、及時更新，保證了群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓每一個老百姓坐在家里通過電視就能了解扶貧工作的相關(guān)信息。以上舉措不僅打破了扶貧領(lǐng)域的信息壁壘，有效整合了各類扶貧力量，同時也大大強化了扶貧領(lǐng)域黨群、干群的信息共享和雙向溝通，用數(shù)據(jù)和信息的公開透明流動清除了致使精準扶貧領(lǐng)域“微腐敗”問題滋生的土壤。

（五）構(gòu)建容錯糾錯靈活型激勵機制

基層扶貧干部是全部政策的最終執(zhí)行者，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的主力軍，建立健全扶貧干部容錯糾錯及關(guān)懷激勵機制是精準扶貧工作取得成效的重要保障。X縣針對基層扶貧干部出現(xiàn)的“心理失衡”問題，逐步建立健全基層扶貧干部容錯糾錯機制和正向激勵機制，使其獲得與工作職責任務(wù)相對等的精神慰藉和物質(zhì)慰藉，有效地獎勵激勵基層扶貧干部，激發(fā)其干事創(chuàng)業(yè)的擔當精神。

一是暢通干部成長機制。脫貧攻堅第一線是X縣定向培養(yǎng)鍛煉優(yōu)秀干部的重要平臺和渠道，并在此基礎(chǔ)上建立全縣“第一書記”選派常態(tài)化、長效化機制。X縣重點選派優(yōu)秀干部人才遞進培養(yǎng)計劃學(xué)員和后備干部，同時每年從“第一書記”、貧困村村干部中定向選拔一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員。同時，針對在脫貧攻堅一線作風扎實、成績突出、群眾公認的優(yōu)秀干部，在提拔任用、交流重用、崗位晉聘、公務(wù)員遴選時，同等條件下優(yōu)先考慮，特別優(yōu)秀的或者工作特殊需要的，按程序報經(jīng)批準后可破格提拔。在推薦縣處級領(lǐng)導(dǎo)、新提拔進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員和縣級部門（單位）領(lǐng)導(dǎo)班子成員時，優(yōu)先考慮有脫貧攻堅一線工作經(jīng)歷的優(yōu)秀干部。二是建立容錯糾錯機制。X縣建立起一整套包括容錯、糾錯、澄清保護機制，對因問責處理、不適宜擔任現(xiàn)職等情形而“下”的基層扶貧干部，始終堅持“不拋棄、不放棄”原則，加大組織再次培養(yǎng)力度、暢通其再次成長渠道，實行重點關(guān)注、跟蹤管理、紀實評價，常態(tài)掌握其現(xiàn)實表現(xiàn)情況，并及時給予其信任，讓在扶貧工作中盡職盡責的干部仍然有晉升的空間和希望。三是健全激勵表揚機制。在各類評比表揚活動中，提高面向脫貧攻堅一線干部的名額比例，每年分層分類評選表揚一批優(yōu)秀扶貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部、“第一書記”、駐村干部。同時干部績效考核結(jié)果按等次給予相應(yīng)的績效獎勵，激勵基層扶貧干部干事創(chuàng)業(yè)。對獲得按照國家有關(guān)規(guī)定開展的綜合類表彰的脫貧攻堅一線干部，符合條件的及時提拔使用或者交流重用，并鼓勵其繼續(xù)在脫貧攻堅一線崗位工作;暫不符合提拔使用或交流重用條件的，納入各級優(yōu)秀干部人才遞進培養(yǎng)計劃學(xué)員或后備干部管理。脫貧攻堅一線干部中專業(yè)技術(shù)人員在扶貧期間評職晉級不受影響，扶貧經(jīng)歷作為專業(yè)技術(shù)對應(yīng)崗位基層工作經(jīng)歷，特別優(yōu)秀的可按照相關(guān)規(guī)定破格評聘。此外，為了解決基層扶貧干部的心理問題，還會定期邀請心理專家、心理咨詢師為全縣干部開展心理義診、咨詢、疏導(dǎo)活動，在干部教育培訓(xùn)中開設(shè)心理輔導(dǎo)課程，注重并加大對急難險重、攻堅克難等關(guān)鍵崗位干部的心理疏導(dǎo)。

在脫貧攻堅進行到“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺階段，需要精準發(fā)掘扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題產(chǎn)生的深層次原因，并在此基礎(chǔ)上一方面通過治標懲治和減少精準扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題出現(xiàn)的增量，另一方面必須通過從監(jiān)督、問責、管理、溝通、激勵等方面全方位建立健全精準扶貧領(lǐng)域干部“微腐敗”問題治理體制機制的途徑，把“微權(quán)力”關(guān)進制度的籠子，著力在治本上取得成效，才能真正將全面從嚴治黨覆蓋到精準扶貧的“最后一公里”，激發(fā)基層扶貧干部責任意識和擔當精神，帶領(lǐng)廣大群眾共同干事創(chuàng)業(yè)擺脫貧困，有力堅定貧困群眾改變落后面貌的決心。“黨組織也就越容易找到最大公約數(shù)，畫出最大同心圓，增強最大組織力”[5]，最終取得決勝全面建成小康社會的偉大勝利。

參考文獻：

[1] 習(xí)近平在打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)座談會上強調(diào)：提高脫貧質(zhì)量聚焦深貧地區(qū) 扎扎實實把脫貧攻堅戰(zhàn)推向前進[N].人民日報，2018-02-15.

[2] 李靖，李春生.我國基層官員微腐敗的生成機理、發(fā)展邏輯及其多中心治理[J].學(xué)習(xí)論壇，2018（7）：58-64.

[3] 邱怡慧.扶貧領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象及廉政風險預(yù)警機制的構(gòu)建——以9起典型扶貧腐敗案件為例[J].廉政文化研究，2018（1）：68-75.

[4] 習(xí)近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[N].人民日報，2016-05-03.

[5] 祝靈君，張博，等.治理貧困之路——四川宣漢調(diào)查[M].北京：人民出版社，2018：7.

責任編校? ? 陳 瑤

Causes of “Micro Corruption” in the Area of Targeted Poverty Alleviation and Treatment： Based on Real Investigations in X County in Sichuan

LI Danqing （School for Postgraduate Studies， Party School of the Central Committee of C.P.C （National Academy of Governance）， Beijing 100091， Beijing， China）

Abstract： “Micro corruption” of Party member leaders in the area of targeted poverty alleviation is a major factor interfering with the effectiveness of this effort. This problem is mainly found in the management process of poverty alleviation projects， the implementation and formulation of policies， and the responsibility awareness in actual work， fundamental causes of which can be found in the allocation of resources， ideological recognition， local development and construction of mechanisms. In the process of targeted poverty alleviation in X county in Sichuan in recent years， the solution of such “micro corruption” is taken as a vital ring and crucial guarantee for poverty-removal efforts， a coordinated cubic supervision mechanism， a point-to-point focused accountability mechanism， a multi-layer scientific mechanism， a complete coverage information communication mechanism and a flexible error-tolerance and correction stimulating mechanism having being established， efforts being made to promote the coverage of comprehensive and strict administration of the Party in the new era to the “final leg”.

Keywords： targeted poverty alleviation; micro corruption; treatment mechanism