崔 皓

2004年，聯(lián)合國(guó)大會(huì)針對(duì)國(guó)家管轄外海域生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)性利用問(wèn)題（Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，BBNJ）設(shè)立了不限成員名額非正式特設(shè)工作組（以下簡(jiǎn)稱“BBNJ工作組”）。經(jīng)過(guò)八次會(huì)議討論，2012年在里約熱內(nèi)盧召開的聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)上，各國(guó)決定在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下就該問(wèn)題建立一個(gè)全球性治理機(jī)制進(jìn)行談判。這一決定在2015年第69屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上得到了進(jìn)一步確認(rèn)，并為談判的順利進(jìn)行設(shè)立了預(yù)備委員會(huì)。①UN，A/RES/69/292，para.2.目前，預(yù)備委員會(huì)的工作已經(jīng)結(jié)束，下一階段將轉(zhuǎn)入BBNJ法律文書的起草談判。如果這一條約能夠達(dá)成，該條約將是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的第三個(gè)執(zhí)行協(xié)定，將對(duì)海洋法和各國(guó)在國(guó)家管轄外海域的利益產(chǎn)生重大影響。

BBNJ法律文書的未來(lái)談判還面臨一系列待解決問(wèn)題，其中包括如何構(gòu)建一套系統(tǒng)的核心治理原則，如何在國(guó)家管轄外海域建立全球性統(tǒng)一管理框架和機(jī)制，國(guó)家管轄外海域生物遺傳資源的法律地位等。①See Glen Wright，Juilen Rochette，Elisabeth Druel&Kristina Gjerde，The Long and Winding Road Continues:Towards a New Agreement on High Seas Governance，p.8，http://www.iddri.org/sites/default/files/import/publications/sto116 gw-et-al.high-seas.pdf，visited on 25 April 2018.這些問(wèn)題引發(fā)的一個(gè)爭(zhēng)議性問(wèn)題是，能否將國(guó)際海底管理局（以下簡(jiǎn)稱“管理局”）的職權(quán)擴(kuò)張，由它來(lái)管理生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問(wèn)題。

一、建立國(guó)家管轄外海域生物多樣性國(guó)際管理機(jī)構(gòu)的設(shè)想

BBNJ預(yù)備委員會(huì)最近一次會(huì)議將機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題（institutionalarrangements）作為一個(gè)著墨良多的議題，②See Report of the Preparatory Committee Established by General Assembly Resolution 69/292:Development of an International Legally Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction，p.19，http://www.un.org/ga/search/viewdoc.asp?symbol=:A/AC.287/2017/PC.4/2，visited on 30 April 2018.雖然一些學(xué)者認(rèn)為它不具備現(xiàn)實(shí)可行性，③如David Freestone教授等認(rèn)為，“在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，（國(guó)家管轄外）生物多樣性的保護(hù)在全球?qū)用娌惶赡芑蛘邩O不情愿形成機(jī)構(gòu)性的執(zhí)行”。 See David Freestoneet al.，Can Existing Institutions Protect Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction?Experiences from Two On-going Processes，175 Marine Policy 49(2014).但預(yù)備委員會(huì)更傾向于認(rèn)為全球管理機(jī)構(gòu)具有必要性。

首先，國(guó)際管轄外海域生物多樣性保護(hù)情況不容樂(lè)觀，國(guó)際管轄外海域的生物資源已經(jīng)被過(guò)度開發(fā)利用。基于國(guó)家管轄外海域的“全球公域”性質(zhì)，在取之不盡用之不竭的傳統(tǒng)思想和公海自由原則影響下，很多國(guó)家在毫無(wú)節(jié)制地開發(fā)海洋生物資源，④參見(jiàn)胡學(xué)東：《公海生物資源管理制度研究》，中國(guó)海洋大學(xué)2012年博士學(xué)位論文，第58頁(yè)。傳統(tǒng)的船旗國(guó)管轄做法無(wú)法進(jìn)行有效保護(hù)。⑤參見(jiàn)胡斌：《論“港口國(guó)準(zhǔn)入權(quán)”濫用對(duì)船舶管轄法律制度的沖擊》，《中國(guó)海商法研究》2014年第4期，第97頁(yè)。其次，由于海洋生態(tài)系統(tǒng)本身的流動(dòng)性和復(fù)雜性，此區(qū)域的生物多樣性遭到破壞會(huì)影響到彼區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)一步威脅到整體的生物多樣性，因此對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)更要強(qiáng)調(diào)完整統(tǒng)一性，建立統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)和制度有助于全球海洋系統(tǒng)的生物多樣性保護(hù)。再次，盡管目前國(guó)家管轄外海域已有一些專門性、區(qū)域性組織，但它們?nèi)蕴幱谒槠癄顟B(tài)，且其行使管轄權(quán)的法律基礎(chǔ)薄弱，并不能保證國(guó)家管轄外海域內(nèi)的所有人類活動(dòng)都受到了充分的監(jiān)管，也不能保證所有活動(dòng)及海域都得到了覆蓋。①See Rosemary Rayfuse&R.Warner，Securing a Sustainable Future for the Ocean Beyond National Jurisdiction:The Legal Basis for An Integrated Cross-Sectoral Regime for High Seas Governance for the 21st Century，23 International Journal of Marine and Coastal Law 402(2008);Catherine Blanchard，High Seas Fisheries:Preliminary Reflections on a Global Ocean Governance Approach，84 Marine Policy 327(2017).并且，包括生態(tài)系統(tǒng)方法、預(yù)防原則等現(xiàn)代治理原則并沒(méi)有被充分融入到所有相關(guān)組織的制度和具體行動(dòng)中。由此可見(jiàn)，建立一個(gè)全球性的綜合管理機(jī)構(gòu)是有必要的，它可以代表國(guó)際社會(huì)的整體利益，提供全面而有實(shí)質(zhì)約束力的治理框架，以全局性的眼光制定相關(guān)重要政策，為所有相關(guān)組織提供與時(shí)俱進(jìn)的統(tǒng)一綱領(lǐng)性宗旨和原則，通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)國(guó)家、區(qū)域性和專門性組織等之間的交流，填補(bǔ)國(guó)家管轄外海域的治理盲區(qū)，進(jìn)行更加有效的管理和保護(hù)。

關(guān)于具體的設(shè)立構(gòu)想，目前關(guān)注度比較高的模式為：（1）締約國(guó)大會(huì)模式。即以締約國(guó)大會(huì)作為討論和通過(guò)條約實(shí)施等方面重要決議的平臺(tái)，輔之以常設(shè)行政機(jī)構(gòu)，②See Glen Wright，Juilen Rochette，Elisabeth Druel&Kristina Gjerde，The Long and Winding Road Continues:Towards a New Agreement on High Seas Governance，p.8，http://www.iddri.org/sites/default/files/import/publications/sto116 gw-et-al.high-seas.pdf，visited on 25 April 2018.并根據(jù)情況設(shè)立科學(xué)與技術(shù)機(jī)構(gòu)、秘書處以及情報(bào)交流機(jī)制等③如七十七國(guó)集團(tuán)和中國(guó)以及綠色和平組織的提議。See Chair’s Non-paper on Elements of A Draft Text of an International Legally-Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，p.94，http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcomfiles/chairsstreamlinednon-papertodelegations.pdf.Reportof the Preparatory Committee Etablished by General Assembly Resolution 69/292:Development of an International Legally-Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，p.19，http://www.un.org/ga/search/viewdoc.asp?symbol=A/AC.287/2017/PC.4/2，visited on 30 April 2018.。（2）現(xiàn)有機(jī)構(gòu)聯(lián)合模式。即指定一個(gè)中心機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)其他所有現(xiàn)存相關(guān)組織和條約進(jìn)行授權(quán)和協(xié)調(diào)，設(shè)定統(tǒng)一的行動(dòng)宗旨和標(biāo)準(zhǔn)，并在此前提下認(rèn)可相關(guān)組織所有現(xiàn)存和未來(lái)協(xié)議的全部規(guī)則，但具體實(shí)施治理的權(quán)力將分散到相應(yīng)的區(qū)域性和專門性組織和協(xié)議。④Rosemary Rayfuse&R.Warner，Securing a Sustainable Future for the Ocean Beyond National Jurisdiction:The Legal Basis for An Integrated Cross-Sectoral Regime for High Seas Governance for the 21st Century，23 The International Journal of Marine and Coastal Law 419-420(2008).（3）新設(shè)國(guó)際組織模式。即設(shè)立一個(gè)全新的政府間國(guó)際組織，這意味著形成一整套包括治理原則在內(nèi)的獨(dú)立機(jī)制，它在全球?qū)用娴臎Q策機(jī)構(gòu)可以分為兩部分：大會(huì)（assembly），作為全體成員參與的政治機(jī)構(gòu)，主要進(jìn)行政策制定和監(jiān)督；理事會(huì)（council），作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體工作安排。①參見(jiàn)太平洋小島嶼發(fā)展中國(guó)家（Pacific Small Island Developing States，PSIDS）代表團(tuán)的提議。Chair’s Non-paper on Elements of a Draft Text of an International Legally-Binding Instrument under the United Nations Convention on the Law of the Sea on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction，pp.95-97，http://www.un.org/depts/los/biodiversity/prepcomfiles/chairsstream line dnon-papertodelegations.pdf，visited on 30 August 2017.（4）國(guó)際海底管理局職權(quán)擴(kuò)張模式。即將原本僅管轄國(guó)際海底礦產(chǎn)資源的國(guó)際海底管理局職權(quán)擴(kuò)張到生物資源領(lǐng)域，這是在BBNJ籌備委員會(huì)的討論中，加勒比共同體代表團(tuán)（Caribbean Community）的提議，其主張?jiān)跈C(jī)構(gòu)安排上可以考慮擴(kuò)大國(guó)際海底管理局的職權(quán)，包括監(jiān)督未來(lái)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》制定的協(xié)議的實(shí)施情況。

從對(duì)全球生態(tài)系統(tǒng)的養(yǎng)護(hù)和環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期眼光來(lái)看，新設(shè)國(guó)際組織模式專業(yè)化程度更高，能夠更加靈活并有針對(duì)性地應(yīng)對(duì)生物多樣性問(wèn)題的挑戰(zhàn)，但新設(shè)國(guó)際組織對(duì)于已然障礙重重的BBNJ多邊協(xié)定談判來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一個(gè)更加棘手而難以實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，可行性存疑。締約國(guó)大會(huì)模式和現(xiàn)有機(jī)構(gòu)聯(lián)合模式對(duì)于現(xiàn)有國(guó)際治理機(jī)制的沖擊較小，更有可能得到不同利益團(tuán)體的認(rèn)同，但也存在機(jī)制不夠有效率、措施實(shí)施難度較大等問(wèn)題。因此，加勒比共同體所提出的國(guó)際海底管理局的職權(quán)擴(kuò)張模式成為一種較為折中的主張，值得認(rèn)真思考，評(píng)估它的可行性以及面臨的問(wèn)題。

二、國(guó)際海底管理局管轄生物多樣性問(wèn)題的優(yōu)勢(shì)

（一）國(guó)際海底管理局具有豐富的海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)踐

在生物多樣性和環(huán)境的監(jiān)測(cè)方面，國(guó)際海底管理局長(zhǎng)期的努力和實(shí)踐是有目共睹的。早在2003年，管理局在牙買加金斯頓召開的第九屆會(huì)議中，法律與技術(shù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“法技委”）就意識(shí)到了管理局在保護(hù)“國(guó)際海底區(qū)域”（以下簡(jiǎn)稱“區(qū)域”）生物多樣性方面可以起到的作用。法技委認(rèn)為，管理局的工作范圍應(yīng)嚴(yán)格遵照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及其執(zhí)行協(xié)定的規(guī)定，但必須承認(rèn)加強(qiáng)對(duì)海底和深海生物多樣性認(rèn)知的必要性，以便在擬定有關(guān)規(guī)章的同時(shí)避免礦產(chǎn)資源勘探和開采活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境產(chǎn)生不利影響，并建議管理局發(fā)揮在海洋科學(xué)研究方面的作用，擴(kuò)大與本領(lǐng)域科學(xué)機(jī)構(gòu)的合作。①《國(guó)家管轄海域外生物多樣性管理問(wèn)題——相關(guān)國(guó)際組織與論壇活動(dòng)》，http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/hdxx/P020070131811463123368.pdf，2017年11月25日訪問(wèn)。在此后的會(huì)議上，法技委將此作為一個(gè)固定的議題進(jìn)行討論，而管理局理事會(huì)也對(duì)保護(hù)海洋生物資源和環(huán)境的問(wèn)題表示了關(guān)心和重視，舉辦了各類深海海底問(wèn)題的研討會(huì)。2015年以來(lái)，管理局就“采取措施以保護(hù)和養(yǎng)護(hù)環(huán)境不受國(guó)際海底活動(dòng)影響”問(wèn)題舉行了三次講習(xí)班，就“小型海底生物分類標(biāo)準(zhǔn)化”問(wèn)題舉行了一次講習(xí)班。②《國(guó)際海底管理局第22屆會(huì)議》，http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/hdxx/t1395674.htm，2017年11月30日訪問(wèn)。管理局還實(shí)施了卡普蘭項(xiàng)目，以預(yù)測(cè)和管理太平洋深海多金屬結(jié)核富集區(qū)的勘探開采活動(dòng)對(duì)生物多樣性、物種分布范圍和基因流狀況的影響。③See International Seabed Authority，Biodiversity，Species Ranges，and Gene Flow in the Abyssal Pacific Nodule Province:Predicting and Managing the Impacts of Deep Seabed Mining， pp.1-3， https://www.isa.org.jm/sites/default/files/files/documents/techstudy3.pdf，visited on 25 April 2018.另外，在它已制定或正在制定的規(guī)章中都對(duì)海洋生物資源的利用和管理以及環(huán)境保護(hù)問(wèn)題規(guī)定了一定的法律框架，其中環(huán)境基線數(shù)據(jù)要求和監(jiān)測(cè)、影響參照區(qū)和保全參照區(qū)、對(duì)海底開發(fā)者的環(huán)境保護(hù)義務(wù)等制度都對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)具有重要意義。④See James Harrison，The Sustainable Development of Mineral Resources in the International Seabed Area:The Role of the Authority in Balancing Economic Development and Environmental Protection，3 Scottish Centre for International Law Working Paper Series 29-31(2014).

（二）國(guó)際海底管理局運(yùn)行機(jī)制穩(wěn)定成熟

國(guó)際海底管理局本身機(jī)構(gòu)設(shè)置健全，運(yùn)行機(jī)制穩(wěn)定成熟，與其他相關(guān)全球或區(qū)域組織、國(guó)家、專業(yè)團(tuán)體都保持著密切的聯(lián)系，積累了非常良好的合作基礎(chǔ)，在履行職責(zé)方面較有成效。有國(guó)外海洋法學(xué)者評(píng)價(jià)道，“在所有國(guó)際資源管理機(jī)構(gòu)中，國(guó)際海底管理局展現(xiàn)了一種最成熟的模式：作為第一個(gè)真正具體運(yùn)作的、全球?qū)用娴膰?guó)際公共機(jī)構(gòu)，它不僅在商品市場(chǎng)上具有舉足輕重的作用，而且能夠產(chǎn)生和分配相應(yīng)的收益?！雹軪lisabeth Mann-Borgese，The International Seabed Authority as Prototype for Future International Resource Management Institutions， in 1 Académie de droit international de La Haye 62(Brill/Nijhoff 2014).眾所周知，建立一個(gè)新的國(guó)際組織涉及諸多復(fù)雜因素，存在極大的不確定性，并且它能否吸引到足夠數(shù)量的成員國(guó)參與從而具備普遍性也無(wú)法確定，因此擴(kuò)大管理局的職權(quán)以保護(hù)國(guó)家管轄外海域生物多樣性可以做到對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)資源的充分利用，也能避免另設(shè)機(jī)構(gòu)帶來(lái)的機(jī)構(gòu)繁冗、職權(quán)交叉、管理機(jī)制碎片化等問(wèn)題。

（三）可以促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的公平參與

國(guó)家海底管理局一直努力促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家積極參與“區(qū)域”內(nèi)海洋勘探、科學(xué)研究、生態(tài)保護(hù)等活動(dòng)?？ㄆ仗m項(xiàng)目的制定與執(zhí)行充分展現(xiàn)了管理局在解決科學(xué)研究能力南北懸殊問(wèn)題上的努力，即通過(guò)與法國(guó)海洋研究所的合作對(duì)發(fā)展中國(guó)家科學(xué)家運(yùn)用分子技術(shù)研究生物多樣性的能力進(jìn)行培訓(xùn)。管理局法律與技術(shù)委員會(huì)對(duì)于發(fā)展中國(guó)家參與海洋勘探活動(dòng)一貫持積極態(tài)度，肯定發(fā)展中國(guó)家公平參與國(guó)際海底資源開發(fā)的權(quán)利和機(jī)會(huì)。①《國(guó)際海底管理局第22屆會(huì)議》，http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/hdxx/t1395674.htm，2018年5月30日訪問(wèn)。在各方評(píng)價(jià)中，南非、加納等國(guó)家贊賞并支持管理局在能力建設(shè)方面的工作，積極評(píng)價(jià)包括講習(xí)班、研討會(huì)等為發(fā)展中國(guó)家提供的培訓(xùn)機(jī)會(huì)。在國(guó)家管轄外海域生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用方面，開發(fā)和利用生物資源必然涉及科學(xué)技術(shù)問(wèn)題和復(fù)雜的利益關(guān)系，國(guó)家海底管理局在協(xié)調(diào)和平衡南北利益沖突方面具有豐富經(jīng)驗(yàn)，有利于保障發(fā)展中國(guó)家公平參與。因此，不少發(fā)展中國(guó)家鼓勵(lì)管理局在BBNJ執(zhí)行協(xié)定的制定進(jìn)程中發(fā)揮積極作用。②《國(guó)際海底管理局第22屆會(huì)議》，http://china-isa.jm.china-embassy.org/chn/hdxx/t1395674.htm，2018年5月30日訪問(wèn)。

（四）有利于海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)

由于海水具有流動(dòng)性，海洋生物很少固定在一個(gè)區(qū)域，海洋生物的分布和活動(dòng)范圍在廣度和深度上都變化很大。保護(hù)海洋生物資源，特別是海底區(qū)域的生物資源，就要考慮到海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性。就海底區(qū)域的生物多樣性而言，其獨(dú)特性很大程度上依賴于深海底的極端地理環(huán)境，而這種極端地理環(huán)境在很多情況下與礦產(chǎn)資源又是密不可分的，礦產(chǎn)資源的勘探開發(fā)活動(dòng)對(duì)海底區(qū)域生物資源必然產(chǎn)生不可忽視的影響。③參見(jiàn)金建才：《深海底生物多樣性與基因資源管理問(wèn)題》，《地球科學(xué)進(jìn)展》2005年第1期，第24頁(yè)；朱建庚：《海洋環(huán)境保護(hù)的國(guó)際法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第94頁(yè)。這就使得管理局在監(jiān)管“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)的同時(shí)，不能回避保護(hù)生物多樣性問(wèn)題。如果要將海底區(qū)域礦產(chǎn)資源和生物資源的管理區(qū)分開來(lái)，不僅從現(xiàn)實(shí)層面上很難實(shí)現(xiàn)，而且還可能會(huì)因?yàn)樯锒鄻有缘墓芾頇C(jī)構(gòu)與國(guó)際海底管理局在職權(quán)上存在一定交叉而造成責(zé)任推諉或管轄沖突等問(wèn)題。另外，基于海洋生態(tài)系統(tǒng)本身的整體性，將“區(qū)域”生物資源和公海生物資源進(jìn)行區(qū)分管理也會(huì)產(chǎn)生上述問(wèn)題。因此，從這個(gè)角度看，管理局職權(quán)擴(kuò)張可能更有利于國(guó)家管轄外海洋生物多樣性的綜合管理和保護(hù)。

三、國(guó)際海底管理局管轄生物多樣性問(wèn)題面臨的資源法律屬性障礙

國(guó)際海底管理局是在“區(qū)域”制度下形成的國(guó)際組織，而“區(qū)域”制度建立的基礎(chǔ)是“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的人類共同繼承財(cái)產(chǎn)屬性，國(guó)際海底管理局的運(yùn)作必須在人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則指導(dǎo)下進(jìn)行。如果要將管理局職權(quán)范圍擴(kuò)展至海洋生物資源，將面臨海洋生物資源如何定性的問(wèn)題。分析各種觀點(diǎn)，對(duì)海洋生物資源主要有以下三種定性：

（一）人類共同財(cái)產(chǎn)

人類共同財(cái)產(chǎn)是指該資源不屬于任何國(guó)家主權(quán)范圍，所有國(guó)家都可以自由進(jìn)行開發(fā)、利用。在傳統(tǒng)海洋法中，公海及其資源被視為人類共同財(cái)產(chǎn)。格勞秀斯在《海洋自由論》中主張海洋是自由的，應(yīng)當(dāng)向全世界開放，在本質(zhì)上不受任何國(guó)家主權(quán)的控制；他將公海捕魚自由和公海航行自由結(jié)合起來(lái)，并認(rèn)為魚類是不會(huì)枯竭的資源。①參見(jiàn)[荷]格勞秀斯：《海洋自由論》，宇川、湯茜茜譯，上海三聯(lián)出版社2005年版，第32頁(yè)。但事實(shí)上，可再生的漁業(yè)資源并非取之不盡用之不竭，公海自由原則也須受到一定限制。②See David Freestone，International Governance， Responsibility and Management of Areas Beyond National Jurisdiction，27 The International Journal of Marine and Coastal Law 200(2012).比較典型的例子是對(duì)捕魚自由的限制，在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下，包括《魚類種群協(xié)定》在內(nèi)的很多國(guó)際公約都增設(shè)了養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)性利用漁業(yè)資源的規(guī)定，對(duì)公海捕魚活動(dòng)進(jìn)行了一定限制。但在公海自由原則支配下，目前這些限制仍較為局限，不能有效地保護(hù)公海漁業(yè)資源。

（二）人類共同繼承財(cái)產(chǎn)

人類共同繼承財(cái)產(chǎn)理論是對(duì)古典理論的修正，由阿根廷大使考卡于1967年提出，適用于月球和其他天體及其資源，后來(lái)被移植到海洋法用于解決國(guó)家管轄外海域的海底資源的開發(fā)利用問(wèn)題。③在1967年馬耳他代表帕多的提議下，該原則首先在聯(lián)大第2749（XXV）號(hào)決議《關(guān)于國(guó)家管轄范圍以外海床洋底及其底土的原則宣言》中得到承認(rèn)，并最終在1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中確立了以人類共同繼承財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)的國(guó)際海底區(qū)域制度。一般認(rèn)為人類共同繼承財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)包括以下要素：首先，不得據(jù)為己有。雖然這一點(diǎn)即使在共同財(cái)產(chǎn)原則中也有所體現(xiàn)，但在公海資源適用上仍有爭(zhēng)議。其次，共同管理。既然屬于人類共同繼承財(cái)產(chǎn)，那么自然應(yīng)當(dāng)由全人類或者至少其代表進(jìn)行共同管理。但事實(shí)上，關(guān)于公共領(lǐng)域管理的制度性協(xié)議越是正式、集中，協(xié)議達(dá)成和執(zhí)行的阻力就會(huì)越大，這些阻力尤其來(lái)自有能力利用該領(lǐng)域資源的國(guó)家。再次，惠益的分享?；菀娣窒眢w現(xiàn)了促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家公平參與國(guó)際活動(dòng)以及為全球發(fā)展構(gòu)建更加公平合理的框架；復(fù)次，人類共同繼承財(cái)產(chǎn)只能為和平目的使用；最后，“共同繼承”要求“財(cái)產(chǎn)”必須保證能為后代正常使用，因此對(duì)“區(qū)域”及其資源應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護(hù)措施以免影響未來(lái)人類享有的、對(duì)地球資源的權(quán)利，這與可持續(xù)發(fā)展的理念是相通的。①See Dire Tladi，The Common Heritage of Mankind and The Proposed Treaty on Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction:The Choice Between Pragmatism and Sustainability，25 Yearbook of International Environmental Law 113-132(2015).

（三）人類共同關(guān)切事項(xiàng)

這個(gè)概念的提出是為了處理與全球責(zé)任相關(guān)的問(wèn)題，它首次出現(xiàn)在1988年聯(lián)合國(guó)大會(huì)《關(guān)于為人類今世后代保護(hù)氣候變化》的43/53號(hào)決議中：“氣候變化是人類共同關(guān)切之事項(xiàng)，因?yàn)槠浜笫蔷S持地球上生命的關(guān)鍵條件。”之后這一概念在《生物多樣性公約》中得到了確認(rèn)和加強(qiáng)，該公約序言確認(rèn)：“生物多樣性的保護(hù)是人類的共同關(guān)切事項(xiàng)”，這也是作為整個(gè)公約談判過(guò)程中的基本指導(dǎo)原則。人類共同關(guān)切事項(xiàng)與上述兩個(gè)原則不同之處在于它所涉及的資源及活動(dòng)部分或全部位于國(guó)家管轄范圍內(nèi)，但國(guó)際社會(huì)對(duì)其具有共同利益、正當(dāng)關(guān)心的權(quán)利并負(fù)有共同的責(zé)任。該概念的內(nèi)涵尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。②著名國(guó)際環(huán)境法學(xué)者亞歷山大·基斯指出，共同關(guān)切首先是承認(rèn)該事項(xiàng)的全球性價(jià)值，在此基礎(chǔ)上通過(guò)每個(gè)國(guó)家的獨(dú)立行動(dòng)和國(guó)際社會(huì)的國(guó)家間合作保護(hù)該事項(xiàng)。See Alexandre Kiss，The Common Concern of Mankind，27 Environment Policy and Law 245(1997).國(guó)內(nèi)有學(xué)者在德國(guó)國(guó)際環(huán)境法學(xué)者弗蘭克·比爾曼觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上總結(jié)出人類共同關(guān)切事項(xiàng)的三個(gè)要素：各國(guó)對(duì)該事項(xiàng)享有主權(quán)，這點(diǎn)也是與人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則的根本性區(qū)別；各國(guó)對(duì)該事項(xiàng)承擔(dān)共同但有區(qū)別的責(zé)任；發(fā)達(dá)國(guó)家在此方面負(fù)有團(tuán)結(jié)協(xié)助的義務(wù)。③參見(jiàn)秦天寶：《國(guó)際法的新概念“人類共同關(guān)切事項(xiàng)”初探——以〈生物多樣性公約〉為例的考察》，《法學(xué)評(píng)論》2006年第5期，第99-102頁(yè)。

國(guó)家管轄范圍以外海域的資源，目前適用的是人類共同財(cái)產(chǎn)和人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則。在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》通過(guò)之前，在一般理解上，公海可以包含國(guó)家管轄以外的全部水體和海底，但在發(fā)展中國(guó)家的推動(dòng)下，公約為國(guó)家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土設(shè)定了國(guó)際海底區(qū)域制度。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第136條，“區(qū)域”及其資源適用人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則。根據(jù)第133條，此處所指的“資源”是指“區(qū)域”內(nèi)在海床及其下原來(lái)位置的一切固體、液體或氣體礦物資源，包括多金屬結(jié)核，但沒(méi)有涉及生物資源。因此學(xué)界對(duì)“區(qū)域”內(nèi)生物資源的定性一直爭(zhēng)論頗多，有學(xué)者表示根據(jù)公約第136條的用詞和表述，人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則不僅適用于礦產(chǎn)資源，還適用于“區(qū)域”本身，而“區(qū)域”內(nèi)的生物資源也包含在“區(qū)域”中，因此應(yīng)屬于人類共同繼承財(cái)產(chǎn)。①See Alex G.O.Elferink，The Regime of the Area:Delineating the Scope of Application of the Common Heritage Principle and Freedom of the High Seas，22 The International Journal of Marine and Coastal Law 143，150(2007).也有學(xué)者持不同意見(jiàn)，認(rèn)為該公約第1條第1款對(duì)“區(qū)域”的定義未提及生物資源，措辭非常明確，如果“區(qū)域”本身即隱含了生物資源，那么在第87條公海自由原則中也就沒(méi)有必要專門列出捕魚自由。②See Alexander Proelss，Marine Genetic Resources under UNCLOS and the CBD，51 German Yearbook of International Law 424(2008).也有學(xué)者依據(jù)公約第77條第4款定居種屬于大陸架自然資源的規(guī)定，認(rèn)為可以將此延伸到“區(qū)域”中，即“區(qū)域”內(nèi)的定居種生物屬于“區(qū)域”資源，而其他非定居種生物則不屬于“區(qū)域”資源。③See Frida M.A.Pfirter，The Management of Seabed Living Resources in“the Area”underUNCLOS， http://www.reei.org/reei%2011/F.Armas(reei11).pdf，visitedon15 April 2018.

除了對(duì)“區(qū)域”內(nèi)生物資源屬性存在爭(zhēng)議，對(duì)公海生物資源屬性也存在不同看法?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第87條確認(rèn)公海自由原則，公海對(duì)所有國(guó)家開放，各國(guó)享有捕魚自由。因此，一般認(rèn)為，公海生物資源適用公海自由原則，屬于人類共同財(cái)產(chǎn)，這也是發(fā)達(dá)國(guó)家的主流觀點(diǎn)。但在發(fā)展中國(guó)家看來(lái)，對(duì)公海生物資源自由開發(fā)利用，特別是目前頗受關(guān)注的對(duì)海洋生物遺傳基因資源的開發(fā)利用，必然會(huì)導(dǎo)致在技術(shù)和資金方面占優(yōu)勢(shì)的發(fā)達(dá)國(guó)家獨(dú)占資源，進(jìn)一步加劇國(guó)際社會(huì)貧富差距，因此發(fā)展中國(guó)家主張將人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則擴(kuò)張適用于公海生物資源。④在關(guān)于國(guó)家管轄外區(qū)域生物多樣性全球性協(xié)議的制定過(guò)程中，七十七國(guó)集團(tuán)堅(jiān)持海洋生物遺傳資源應(yīng)適用人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則，在后續(xù)的討論中達(dá)成惠益分享制的妥協(xié)，但聲稱公約第十一部分對(duì)資源的定義并沒(méi)有明確排除生物資源，因此至少應(yīng)將“區(qū)域”內(nèi)的生物資源納入人類共同繼承財(cái)產(chǎn)適用范圍，由管理局代表全人類進(jìn)行管理。See Glen Wright&J.Rochette，Sea Change:Negotiating a New Agreement on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction，http://www.iddri.org/Publications/Collections/Syntheses/IB0416_GW%20et%20al._high%20seas.pdf，visited on 25 November 2017.從保護(hù)環(huán)境和生物多樣性的角度出發(fā)，公海自由抑或人類共同財(cái)產(chǎn)原則并非理想的選擇，適用人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則將使國(guó)家管轄外海域生物多樣性全球治理框架更符合可持續(xù)性發(fā)展的理念。⑤See Dire Tladi，The Common Heritage of Mankind and the Proposed Treaty on Biodiversity in Areas beyond National Jurisdiction:The Choice between Pragmatism and Sustainability，25 Yearbook of International Environmental Law 113-132(2015).此外，為了在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間找到一條更易為雙方接受的中間道路，人類共同關(guān)切事項(xiàng)原則也可以作為參考，《生物多樣性公約》即認(rèn)定保護(hù)生物多樣性為人類共同關(guān)切事項(xiàng)，但該原則的適用多在國(guó)家管轄范圍內(nèi)，因此將國(guó)家管轄外海域生物多樣性定性為人類共同關(guān)切事項(xiàng)，目前看來(lái)并不現(xiàn)實(shí)，且違背該原則自身的內(nèi)涵。

由于目前國(guó)際社會(huì)的主流觀點(diǎn)認(rèn)為公海生物資源屬于人類共同財(cái)產(chǎn)，如果在此基礎(chǔ)上擴(kuò)張管理局的職權(quán)，使其管理公海生物資源，這就意味著在一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)管理兩種性質(zhì)不同的資源。這將是對(duì)管理局設(shè)立基礎(chǔ)的一種挑戰(zhàn)，畢竟“區(qū)域”制度是基于人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則在國(guó)家管轄外海域另行開辟的一個(gè)特殊制度，而管理局正是該制度的產(chǎn)物，管理人類共同財(cái)產(chǎn)屬性的資源無(wú)疑是對(duì)它設(shè)立初衷的偏離。另外，由于資源法律屬性的不同會(huì)對(duì)具體管理過(guò)程產(chǎn)生一定的影響，以下將進(jìn)一步分析因此產(chǎn)生的具體問(wèn)題和其他障礙。簡(jiǎn)言之，如果能夠確定國(guó)家管轄外海域生物資源屬于人類共同繼承財(cái)產(chǎn)，這將有效消除國(guó)際海底管理局管理該事項(xiàng)的障礙，但就目前的談判情況以及國(guó)際社會(huì)的反應(yīng)來(lái)看并不樂(lè)觀。

四、國(guó)際海底管理局管轄生物多樣性問(wèn)題面臨的其他障礙

（一）宗旨和功能障礙

隨著技術(shù)的進(jìn)步，世界海底的開發(fā)已成為可能，深海底資源可能成為發(fā)達(dá)國(guó)家獨(dú)占的對(duì)象。為了避免這種情況，必須在深海底建立與以往不同的國(guó)際制度，因此“區(qū)域”制度的設(shè)立是1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在發(fā)展海洋法方面最具突破性的舉措之一。面對(duì)深海底資源的巨大潛在利益以及發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在海洋開發(fā)方面的技術(shù)差距，在人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則的指導(dǎo)下，國(guó)際海底管理局致力于代表人類對(duì)“區(qū)域”內(nèi)資源行使一切權(quán)利，包括公平公正的分配從“區(qū)域”活動(dòng)中取得的經(jīng)濟(jì)利益。由此可以看出，管理局的主要功能在于對(duì)“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘探開發(fā)管理，分配從開發(fā)中取得的利益，以解決“區(qū)域”內(nèi)資源開發(fā)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益矛盾，這充分體現(xiàn)了人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則的惠益分享要素。雖然“區(qū)域”制度和管理局規(guī)章等對(duì)環(huán)境影響有所考慮，體現(xiàn)了人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則的可持續(xù)性要素，但環(huán)境保護(hù)只是管理局行事的附加考量因素，而非它設(shè)立的主要宗旨和職能。①管理局保護(hù)“區(qū)域”內(nèi)自然資源的職責(zé)也是由其對(duì)礦產(chǎn)資源的管理而產(chǎn)生的，目的僅限于避免或盡量減少區(qū)域礦產(chǎn)資源的勘探開發(fā)活動(dòng)對(duì)周邊環(huán)境及生物多樣性的損害。See Alexander Proelss，Marine Genetic Resources under UNCLOS and the CBD， 51 German Yearbook of International Law 417-446(2008).然而，養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)性利用海洋生物多樣性的側(cè)重點(diǎn)是對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，構(gòu)建有法律拘束力的全球性協(xié)議并在此框架下設(shè)立國(guó)際管理機(jī)構(gòu)的目的正是通過(guò)加強(qiáng)國(guó)際合作、統(tǒng)一預(yù)防措施、生態(tài)系統(tǒng)方法等以應(yīng)對(duì)目前國(guó)家管轄外海域生物多樣性面對(duì)的一系列威脅，包括過(guò)度捕撈、溫室氣體排放。①關(guān)于國(guó)家管轄外海域生物多樣性的治理宗旨和原則也是新協(xié)議討論的主要議題之一，主要有D.Freestone，IUCN，Alex G.O.Elferink等的觀點(diǎn)。See Katherine Houghton，Identifying New Pathways for Ocean Governance:The Principles in Areas beyond National Jurisdiction，49 Marine Policy 120(2014).雖然生物遺傳資源也是以利益分配為重點(diǎn)，與管理局的利益分配功能有一定重合，但利益分配是以保護(hù)生物遺傳資源為前提的。因此，擴(kuò)展管理局職權(quán)意味著管理局的宗旨和功能將從原來(lái)以利益平衡為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)職能增加另一項(xiàng)與以生物多樣性養(yǎng)護(hù)為主旨的生態(tài)職能，這種重大轉(zhuǎn)變對(duì)于一個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)具有很大難度。通過(guò)回顧《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的締結(jié)過(guò)程可知，國(guó)際立法困難重重，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間存在嚴(yán)重的利益沖突，對(duì)很多問(wèn)題都有分歧，而最終的結(jié)果往往是雙方妥協(xié)達(dá)成“一攬子事項(xiàng)”?！皡^(qū)域”制度的規(guī)則是彼此相互依存的，牽一發(fā)而動(dòng)全身，修改任何一處都是短期內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，更遑論對(duì)宗旨和功能這種組織法律基礎(chǔ)的改動(dòng)。②參見(jiàn)張湘蘭、葉泉：《論沿海國(guó)對(duì)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)船舶污染的立法管轄權(quán)》，《當(dāng)代法學(xué)》2012年第3期，第78頁(yè)。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置障礙

管理局的組織結(jié)構(gòu)從一開始就是為“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)功能而設(shè)計(jì)的。管理局大會(huì)由管理局全體成員組成，作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，制定一般性政策；理事會(huì)是管理局職能以及各項(xiàng)措施的具體執(zhí)行機(jī)關(guān)，依據(jù)公約和管理局規(guī)章制定具體政策，負(fù)責(zé)監(jiān)督并協(xié)調(diào)相關(guān)制度的實(shí)施以及承包者對(duì)“區(qū)域”的勘探和開發(fā)活動(dòng)；企業(yè)部具體負(fù)責(zé)采礦業(yè)務(wù)，目前職能仍由秘書處代為執(zhí)行。管理局還設(shè)有法律和技術(shù)委員會(huì)、財(cái)務(wù)委員會(huì)等輔助機(jī)構(gòu)。海底開發(fā)由市場(chǎng)主導(dǎo)，承包者與管理局保持合同關(guān)系，在生產(chǎn)上享有充分自由。由于在一個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)內(nèi)部不可能針對(duì)兩種類型資源設(shè)置完全平行的兩套組織結(jié)構(gòu)，因此擴(kuò)張管理局的職權(quán)需要利用現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)管轄生物多樣性問(wèn)題。

在同一國(guó)際組織內(nèi)部存在功能不同、管轄事項(xiàng)不同的機(jī)構(gòu)是有例可循的。以世界貿(mào)易組織為例，它的基本職能包括監(jiān)督執(zhí)行多邊及諸邊貿(mào)易協(xié)定、貿(mào)易爭(zhēng)端解決、成員方貿(mào)易政策評(píng)審等，總理事會(huì)、爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)和貿(mào)易政策評(píng)審機(jī)構(gòu)分別針對(duì)這三個(gè)職能而設(shè)立，各自有自己的主席、組織機(jī)構(gòu)、議事程序。從目前世貿(mào)組織的運(yùn)行情況來(lái)看，這種機(jī)構(gòu)設(shè)置是有效而合理的。但這并不意味著同樣的情況必然會(huì)發(fā)生在國(guó)際海底管理局職權(quán)擴(kuò)張上，因?yàn)槭蕾Q(mào)組織的各項(xiàng)職能是在其整體法律框架內(nèi)相輔相成的，三者都服務(wù)于組織的統(tǒng)一宗旨和目標(biāo)，其適用的原則也具有一致性。而管理國(guó)家管轄外海域礦產(chǎn)資源和生物資源這兩種職能在性質(zhì)上有較大差別，適用的宗旨原則如前文論述也不統(tǒng)一，這必然會(huì)成為管理局履行職能的巨大障礙。此外，世貿(mào)組織的爭(zhēng)端解決機(jī)制實(shí)際上自成體系，總理事會(huì)雖然監(jiān)督爭(zhēng)端解決，但具體審查裁決活動(dòng)依賴專家組和上訴機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了這一職能行使的專業(yè)性和權(quán)威性。①參見(jiàn)齊飛：《WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的造法》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第2期，第98頁(yè)。因此，管理局如果套用世貿(mào)組織的模式，在管理生物資源方面仍需要另設(shè)專門機(jī)構(gòu)，但該機(jī)構(gòu)和原有機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系以及具體運(yùn)行需要審慎考慮。②此處可以考慮法律與技術(shù)委員會(huì)兼任，法技委一直以來(lái)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)予以重視并付諸實(shí)踐，在此方面有一定的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)基礎(chǔ)。另一方面，管理局理事會(huì)作為舉足輕重的常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其成員名額依據(jù)相關(guān)資源的消費(fèi)、進(jìn)口、投資等活動(dòng)的比例分配，如果將職權(quán)擴(kuò)張至生物資源，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致理事會(huì)成員的調(diào)整，盡管這種調(diào)整并非不可能，但實(shí)際難度會(huì)很大。③理事會(huì)的組成涉及極其復(fù)雜的國(guó)際關(guān)系，包括南北之間的利益沖突以及南南、北北內(nèi)部利益分享等，一旦發(fā)生變化，很難再度達(dá)成平衡。See D.Konig，Genetic Resources of the Deep Sea-How Can They Be Preserved， in D.Koniget al.(eds.)，International Law Today:New Challenges and the Need for Reform 141-163(Springer 2008).

（三）運(yùn)行機(jī)制障礙

針對(duì)海底區(qū)域礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā)，發(fā)展中國(guó)家主張國(guó)際海底應(yīng)僅由代表全人類的管理局開發(fā)；發(fā)達(dá)國(guó)家則認(rèn)為國(guó)際海底應(yīng)由締約國(guó)開發(fā)，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用。最終確立的平行開發(fā)制既賦予了管理局企業(yè)部開發(fā)權(quán)利，也允許締約國(guó)及其擔(dān)保的承包者開發(fā)，但它們須向管理局提供資金、轉(zhuǎn)讓技術(shù)、分享利益。顯然，該制度是雙方妥協(xié)的產(chǎn)物，嚴(yán)格意義上也并不完全符合人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則，但卻無(wú)疑是現(xiàn)階段最易于接受的利益平衡的安排。④參見(jiàn)金永明：《國(guó)際海底區(qū)域的法律地位與資源開發(fā)制度研究》，華東政法大學(xué)2005年博士學(xué)位論文，第68頁(yè)。平行開發(fā)制關(guān)注的是資源開發(fā)活動(dòng)及其所得利益的公平分配，而國(guó)家管轄外海域生物資源的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用更多關(guān)注的是生態(tài)保護(hù)和利用的可持續(xù)性問(wèn)題，涉及利益分享的僅在遺傳資源領(lǐng)域，因此管理局以平行開發(fā)制為基礎(chǔ)的運(yùn)行機(jī)制顯然不完全適合養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用國(guó)家管轄外海域生物資源。

就涉及經(jīng)濟(jì)利益的國(guó)家管轄外海域生物遺傳資源而言，歐盟、挪威和新西蘭意識(shí)到在海洋生物勘探上適用公海自由的先到先得原則會(huì)對(duì)海洋生態(tài)產(chǎn)生難以預(yù)估的損害，因此支持多邊惠益分享機(jī)制。⑤See Christian Prip，Towards a New Legally Binding Instrument on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction，http://site.uit.no/jclos/2016/10/21/towards-a-new-legally-binding-instrument-on-the-conservation-an d-sustainable-use-of-marine-biodiversity-of-areas-beyond-national-jurisdiction/，visited on 21 April 2018.目前已經(jīng)達(dá)成的國(guó)際協(xié)議，包括《遺傳資源獲取與惠益分享的名古屋議定書》和《糧食和農(nóng)業(yè)植物遺傳資源國(guó)際條約》等，都體現(xiàn)了多邊惠益分享的趨勢(shì)，這也是當(dāng)前國(guó)家管轄外海域生物多樣性國(guó)際條約談判的主要議題。

因此，海洋生物遺傳資源和“區(qū)域”礦產(chǎn)資源面臨的問(wèn)題及其解決方式似乎是相通的，那么管理局的運(yùn)行機(jī)制似乎也可以直接適用于海洋生物遺傳資源的開發(fā)和利益分享，但是，其中的問(wèn)題卻不容忽視。首先，惠益分享是人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則的核心要素，而人類共同財(cái)產(chǎn)原則沒(méi)有任何相關(guān)要求，在國(guó)家管轄外海域生物資源整體屬于人類共同財(cái)產(chǎn)的前提下，惠益分享機(jī)制在海洋生物遺傳資源上的適用，缺乏理論支撐。其次，生物遺傳資源在獲取、保藏、科研、開發(fā)、商業(yè)化等一系列環(huán)節(jié)上都和礦產(chǎn)資源存在本質(zhì)差別，對(duì)它設(shè)置惠益分享內(nèi)容將會(huì)涉及專利申請(qǐng)引發(fā)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)專有性和貨幣性利益分享之間的復(fù)雜問(wèn)題，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為礦產(chǎn)資源專設(shè)的運(yùn)行機(jī)制難以滿足海洋生物遺傳資源的管理職能。①比如，在如何確定申請(qǐng)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)來(lái)源于海洋生物遺傳資源的問(wèn)題上，就需要與世界貿(mào)易組織和世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織就《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》和相關(guān)專利條約中關(guān)于來(lái)源披露的強(qiáng)制性要求達(dá)成一致。參見(jiàn)[德]格萊伯等：《遺傳資源獲取與惠益分享的《名古屋議定書》詮釋》，薛達(dá)元、林艷梅譯，中國(guó)環(huán)境出版社2013年版，第41頁(yè)。再次，鑒于海洋生物遺傳資源潛在的巨大商業(yè)和科研價(jià)值，以及在開發(fā)利用方面的南北差距，發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)此利益分配存在著巨大的分歧。②全球90%涉及海洋基因的專利權(quán)掌握在十個(gè)國(guó)家手中。See Sophie Arnaud-Haond，J.M.Arrieta&C.M.Duarte，MarineBiodiversityandGenePatents， 331Science 1521-1522(2011).考慮到在此方面占優(yōu)勢(shì)的國(guó)家妥協(xié)和后期執(zhí)行的可能性以及程度問(wèn)題，獲取與惠益分享機(jī)制在海洋生物遺傳資源上的實(shí)踐道路將是漫長(zhǎng)而難以確定的。因此，為了實(shí)現(xiàn)管理局職權(quán)的擴(kuò)張，必然要啟用新的運(yùn)行機(jī)制，即使在海洋生物遺傳資源方面適用現(xiàn)有機(jī)制，也需要根據(jù)其特點(diǎn)作出大量變動(dòng)，可見(jiàn)，對(duì)于一個(gè)管理機(jī)構(gòu)能否或者說(shuō)是否有必要并存多種運(yùn)行機(jī)制仍是存疑的。

五、結(jié)論

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下的國(guó)家管轄外海域生物多樣性立法可能是21世紀(jì)國(guó)際環(huán)境法以及海洋法方面最重要的立法活動(dòng)之一。它有希望為覆蓋地球表面近一半領(lǐng)域的海洋生物資源保護(hù)帶來(lái)全方位、多角度的綜合高效保障，是一個(gè)值得國(guó)際社會(huì)共同關(guān)注，最終也將惠益于全人類的里程碑式的決策。其中，一個(gè)首要的議題就是關(guān)于國(guó)際管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立。鑒于現(xiàn)有相關(guān)組織或協(xié)議的碎片化，構(gòu)建全球性管理框架在很大程度上是為了加強(qiáng)現(xiàn)有組織和協(xié)議之間的交流協(xié)作，而為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，在框架下設(shè)立一個(gè)綜合管理機(jī)構(gòu)是必不可少的，它將以更加專業(yè)化、持久性、綜合性、有話語(yǔ)權(quán)的國(guó)際組織形式面對(duì)國(guó)家管轄外海域生物資源保護(hù)帶來(lái)的重重挑戰(zhàn)。關(guān)于該機(jī)構(gòu)的組織形式，表示關(guān)注的國(guó)家、組織和學(xué)者提出了一系列設(shè)想，其中擴(kuò)大國(guó)際海底管理局職權(quán)的模式在BBNJ工作組及預(yù)備委員會(huì)的會(huì)議中一再被提到，可見(jiàn)這種模式由于管理局自身被認(rèn)為是資源管理、國(guó)際合作、海底環(huán)境保護(hù)等方面的國(guó)際典范在現(xiàn)實(shí)層面上是有一定基礎(chǔ)的，但是，管理局是在人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則下對(duì)海底區(qū)域進(jìn)行治理，而在國(guó)家管轄外海域生物資源多樣性的法律屬性更傾向于人類共同財(cái)產(chǎn)的情況下難以將管理局的職權(quán)進(jìn)行擴(kuò)張，畢竟一個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)管轄兩種或以上性質(zhì)不同的事項(xiàng)，從機(jī)構(gòu)的宗旨原則、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制等任何角度都存在諸多障礙。因此，該模式在未來(lái)BBNJ國(guó)際管理機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)程中并不是一個(gè)現(xiàn)實(shí)可行的選擇。