朱韻潔

（中共甘肅省委黨校甘肅發(fā)展研究院，甘肅蘭州 730070）

人口地域結(jié)構(gòu)是人口結(jié)構(gòu)概念中的一個(gè)重要組成部分，主要是從自然地域?qū)傩猿霭l(fā)到行政地域和城鄉(xiāng)地域?qū)傩?，這是從地理空間上對(duì)于人口結(jié)構(gòu)的一種劃分形式，人口地域結(jié)構(gòu)是人口結(jié)構(gòu)中最容易發(fā)生變化的一種人口組成，社會(huì)生產(chǎn)力的變革和人口空間上的重新劃分都會(huì)導(dǎo)致人口地域結(jié)構(gòu)的改變和重組。

1 甘肅深度貧困地區(qū)人口地域結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀與問題

人口地域結(jié)構(gòu)是人口結(jié)構(gòu)關(guān)系中的重要因素，其深刻影響著一個(gè)地區(qū)的人口分布結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在甘肅深度貧困地區(qū)，惡劣的自然地理環(huán)境普遍存在，山大溝深的自然環(huán)境導(dǎo)致人口散亂的分布現(xiàn)象較為明顯，受政治制度影響下的行政區(qū)劃等人為活動(dòng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)的影響突出，城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活的異質(zhì)化使得農(nóng)村人口經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著落后于城市。各方面人口地域結(jié)構(gòu)的失衡加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，加劇了深度貧困地區(qū)人口的貧困。

1.1 甘肅深度貧困地區(qū)人口自然地域結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

甘肅深度貧困地區(qū)主要分布在甘南州和臨夏州，那里自然環(huán)境惡劣，生活條件艱苦。在深度貧困區(qū)域內(nèi)，人口總量小且占地面積廣，大部分土地都不適于生產(chǎn)生活，地形地貌復(fù)雜性與多樣性并存。深度貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與家庭收入受自然環(huán)境的影響較大。

地處青藏高原和黃土高原過渡地帶的甘肅臨夏回族自治州，是國(guó)家重點(diǎn)扶持的“三區(qū)三州”之一。臨夏州的降雨量情況決定了只有在其州的河谷地帶，生產(chǎn)生活條件相對(duì)較好的地區(qū)適合于生產(chǎn)生活，而大部分地區(qū)則不適合人類生產(chǎn)生活。

1.2 甘肅深度貧困地區(qū)人口行政地域結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

行政地域結(jié)構(gòu)是從行政區(qū)劃的視角審視人口分布結(jié)構(gòu)的一種人口結(jié)構(gòu)劃分方式。一般來說，科學(xué)合理的人口行政地域結(jié)構(gòu)能使各級(jí)政府充分行使其政府職能和發(fā)揮協(xié)調(diào)監(jiān)管的作用，也能充分發(fā)揮人口與產(chǎn)業(yè)的聚集作用。

甘肅深度貧困地區(qū)，行政區(qū)域級(jí)別排在我國(guó)行政區(qū)劃等級(jí)的末端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域構(gòu)成了甘肅深度貧困地區(qū)的主要貧困地區(qū)，成為中央部署精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主戰(zhàn)場(chǎng)，而地級(jí)市與縣級(jí)市只是零星分布在深度貧困地區(qū)。在甘肅深度貧困縣區(qū)設(shè)置數(shù)量多，人口總量小，在一些深度貧困縣，基層行政區(qū)劃無法形成人口規(guī)模效應(yīng)，達(dá)不到人口聚集經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)效果，生產(chǎn)資料過于分散導(dǎo)致資源無法產(chǎn)生聚合效應(yīng)，使得當(dāng)?shù)厝藗兩a(chǎn)的物質(zhì)資料抵不過消費(fèi)的損耗。

1.3 甘肅深度貧困地區(qū)人口城鄉(xiāng)地域結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

人口的城鄉(xiāng)地域結(jié)構(gòu)反映了該地區(qū)人們生產(chǎn)生活的規(guī)模程度，反映了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口文明的水平。從深度貧困地區(qū)城鄉(xiāng)人口比例可以看出，甘肅深度貧困地區(qū)的人口大部分由鄉(xiāng)村人口組成，地區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于我國(guó)城鎮(zhèn)化58.52%的平均水平。從貧困地區(qū)的人口數(shù)量在市（區(qū)）、縣（鄉(xiāng)）分布的狀況來看，在甘肅深度貧困地區(qū)人口數(shù)量的絕大部分匯聚在縣區(qū)，行政區(qū)劃為市（區(qū)）的地域分布著少量的人口。在甘肅的臨夏和甘南地區(qū)，居住在市區(qū)的人口只占到10%左右。在對(duì)比了西北深度貧困地區(qū)人口數(shù)量和土地占有面積后，我們可以清楚地發(fā)現(xiàn)甘肅深度貧困地區(qū)普遍存在地廣人稀的現(xiàn)象。

2 甘肅深度貧困地區(qū)人口地域結(jié)構(gòu)問題及其分析

2.1 甘肅深度貧困地區(qū)地理環(huán)境惡劣，非常不利于居民生活生產(chǎn)和擺脫貧困

甘肅深度貧困地區(qū)，地理位置處在我國(guó)的西北內(nèi)陸地區(qū)，地形地貌具有復(fù)雜性和多樣性，存在大部分土地?zé)o法進(jìn)行適度規(guī)模的農(nóng)作物種植。甘南州海拔平均超過3 000 m，主要以從事牧業(yè)為主，高寒地區(qū)只適宜種植青稞等農(nóng)作物，而且氣候的變化使得農(nóng)業(yè)與牧業(yè)的基本是靠天吃飯，異常的暴雪或霜凍，就可以使一年的收成化為烏有，農(nóng)業(yè)的脆弱性非常明顯。甘肅臨夏州平均海拔2 000 m，雖然海拔不高，但氣候干旱少雨，黃土高原上黃土地使得土壤的質(zhì)地較差，植被覆蓋率低，土壤保肥、保水能力缺乏，不易土地耕作，加上當(dāng)?shù)厝丝谠鏊佥^快，人口壓力巨大，使得該地區(qū)在很長(zhǎng)一段歷史時(shí)期處于絕對(duì)貧困狀態(tài)。當(dāng)?shù)鼐用竦纳畛杀疽埠芨撸罅客獾厝丝诙疾辉敢馊サ竭@些地方創(chuàng)業(yè)發(fā)展，使得地區(qū)發(fā)展和脫貧的自然地理環(huán)境條件較差，人口脫貧的內(nèi)生動(dòng)力不足，脫貧成本較高，脫貧難度較大。

2.2 地處偏遠(yuǎn)與交通不便，嚴(yán)重制約地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)和精準(zhǔn)脫貧

甘肅深度貧困地區(qū)地處偏遠(yuǎn)，遠(yuǎn)離國(guó)家經(jīng)濟(jì)中心和政治中心。改革開放后，國(guó)家的梯度發(fā)展戰(zhàn)略使得西北部的發(fā)展落后于東南沿海地區(qū)，錯(cuò)過了最好的發(fā)展時(shí)期。從交通條件看，交通運(yùn)輸網(wǎng)的稀疏嚴(yán)重制約了甘肅深度貧困地區(qū)的發(fā)展。由于區(qū)域內(nèi)物流運(yùn)輸發(fā)展不起來，導(dǎo)致各種經(jīng)濟(jì)發(fā)展供給跟不上，面對(duì)匱乏的資源供給，深度貧困地區(qū)只能壓縮生產(chǎn)生活的需求。這就使得貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)陷入一個(gè)死循環(huán)，對(duì)貧困地區(qū)的社會(huì)發(fā)展來說是雪上加霜。在甘肅甘南藏族自治州和臨夏回族自治州，至今都還沒有通火車，人口和資源要素的流動(dòng)完全依賴公路運(yùn)輸。但公路運(yùn)輸運(yùn)量小、成本高且周期長(zhǎng)。此外，穿越高原山地來進(jìn)行交通運(yùn)輸更是加重了區(qū)域間的流通成本，遏制了甘肅深度貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，加劇了地區(qū)的貧困程度。

2.3 人口行政地域區(qū)劃不合理，使得地區(qū)產(chǎn)業(yè)要素難以聚集發(fā)展

甘肅深度貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)行政管理機(jī)構(gòu)相對(duì)較多，但擁有的經(jīng)濟(jì)資源很少，資源的配置和利用能力較低且各自為政，管理能力和管理水平較低，管理成本較高。加之人口居住分散，交通不便利，不利于形成適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)規(guī)模。這就導(dǎo)致了市州政府在深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧中的作用不明顯，市（州）、縣、鄉(xiāng)自身推動(dòng)發(fā)展和精準(zhǔn)脫貧能力不足。如何有效處理省級(jí)政府與市州政府的關(guān)系，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政能力和利用上級(jí)政府財(cái)政的能力，協(xié)調(diào)各縣鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)政策與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，如何優(yōu)化配置外部資源，對(duì)于今后深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧具有重要的意義。

3 優(yōu)化人口地域結(jié)構(gòu)推動(dòng)西北深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧的對(duì)策建議

針對(duì)甘肅深度貧困地區(qū)不同的地理環(huán)境，運(yùn)用科學(xué)有效的管理程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶和精確治理，是擺脫貧困的基本要求和依據(jù)。針對(duì)甘肅深度貧困地區(qū)人口地域結(jié)構(gòu)中的問題，以及造成人口結(jié)構(gòu)問題的原因分析，我們提出以優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)推動(dòng)精準(zhǔn)脫貧的以下對(duì)策建議。

3.1 順應(yīng)自然地理環(huán)境因素，積極發(fā)展具有當(dāng)?shù)靥厣木蜆I(yè)形態(tài)

在甘肅深度貧困地區(qū)的藏區(qū)，由于海拔高，且高寒缺氧，基本上不宜于人類居住。因此對(duì)于這些地區(qū)的居民，國(guó)家有關(guān)深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧政策要圍繞整村搬遷的方式，將居民遷至海拔較低且較集中的地區(qū)，建立小城鎮(zhèn)就地發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)、發(fā)展觀光牧業(yè)和現(xiàn)代商貿(mào)業(yè)。與此同時(shí)，可以借助高寒陰冷，土地廣袤的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展冷鏈物流與冷庫(kù)儲(chǔ)藏產(chǎn)業(yè)，不僅可以起到節(jié)點(diǎn)制冷的效果，節(jié)約能源浪費(fèi)，還能促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，帶動(dòng)就業(yè)，起到精準(zhǔn)脫貧的效果。

3.2 加快深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，助推地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

甘肅深度貧困地區(qū)鐵路、公路里程大幅低于全國(guó)的平均水平，導(dǎo)致深度貧困地區(qū)各類資源無法快速轉(zhuǎn)化為商品，同時(shí)外部的資金、先進(jìn)的管理理念和科學(xué)技術(shù)也無法順暢地引進(jìn)深度貧困地區(qū)。因此，甘肅深度貧困地區(qū)要想擺脫貧困，首先要加強(qiáng)交通運(yùn)輸、物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善資源要素自由流動(dòng)的環(huán)境，打通人員流動(dòng)在自然地理?xiàng)l件下的壁壘。具體來說，中央政府和省級(jí)政府要在鐵路發(fā)展規(guī)劃中打破深度貧困地區(qū)不通鐵路的現(xiàn)象，先把鐵路修到深度貧困地區(qū)的市州層面，能沿途經(jīng)過給各縣區(qū)，盡量為深度貧困縣留有站口，把深度貧困地區(qū)市州和縣區(qū)融入全國(guó)鐵路流通網(wǎng)絡(luò)。中央政府要進(jìn)行專項(xiàng)資金規(guī)劃，結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)，把深度貧困地區(qū)高速公路網(wǎng)絡(luò)連入全國(guó)高速公路網(wǎng)絡(luò)上系統(tǒng)，加強(qiáng)深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)道建設(shè)和村村通工程，保障深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)道暢通。與此同時(shí)，要加強(qiáng)深度貧困地區(qū)郵電、物流和倉(cāng)儲(chǔ)建設(shè)，保障深度貧困地區(qū)物資運(yùn)送能夠暢通無阻，加強(qiáng)與外部市場(chǎng)的雙向聯(lián)系。

3.3 適度調(diào)整行政區(qū)域劃分與管理，集聚人口、資源，形成規(guī)模效應(yīng)

為消除當(dāng)前人口行政區(qū)域劃分問題對(duì)甘肅深度貧困地區(qū)脫貧產(chǎn)生的不利影響，應(yīng)該從以下3 個(gè)方面著手，做好行政地域結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。一是對(duì)于甘肅深度貧困地區(qū)，要加強(qiáng)省直管縣的推行力度，一方面加強(qiáng)省級(jí)財(cái)政對(duì)于深度貧困地區(qū)縣級(jí)政府財(cái)政的支持，另一方面保障國(guó)家轉(zhuǎn)移支付資金快速撥付到深度貧困地區(qū)縣級(jí)政府，用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。二是中央政府和省級(jí)政府要做好頂層設(shè)計(jì)，規(guī)劃好行政區(qū)域劃分，減少深度貧困地區(qū)縣級(jí)政府的數(shù)量，對(duì)于人口不超過5 萬的縣區(qū)可以直接進(jìn)行合并或撤銷，整合政府人力資源和政策資源，為推動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)提供便利條件。三是適當(dāng)整合深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村規(guī)劃，針對(duì)甘肅深度貧困地區(qū)多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口數(shù)量少，部分農(nóng)村人口居住分散，大量人口外流和的情況，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際地理環(huán)境狀況，把人口數(shù)量較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并入相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，利于人口的相對(duì)集中。