孔德靜，王鶴

（1.河北科技師范學(xué)院 建筑與城市空間研究所，河北秦皇島066004；2.河北科技師范學(xué)院 城市建設(shè)學(xué)院，河北秦皇島066004）

1 《青島宣言》

青島這座城市伴隨現(xiàn)代城市規(guī)劃理論而誕生，見(jiàn)證了60年前的第一次全國(guó)城市規(guī)劃工作座談會(huì)和中國(guó)建筑學(xué)會(huì)舉行的以青島為題目的專題學(xué)術(shù)研討會(huì)。2013年中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)起草的《青島宣言》（以下簡(jiǎn)稱《宣言》）在中國(guó)城市規(guī)劃史上具有里程碑式的意義?！缎浴返玫街芨芍?、鄒德慈、趙士修、陳為邦、周一星、李曉江、樊杰、石楠、顧朝林等專家的指導(dǎo)認(rèn)可并經(jīng)年會(huì)參會(huì)代表討論之后通過(guò)發(fā)布[1]，在今天中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展?fàn)顩r發(fā)生巨變的時(shí)代背景下無(wú)疑是一桿改革大旗，指引前進(jìn)的方向。與具體規(guī)范要求不同，綱領(lǐng)性文件更具有發(fā)展的導(dǎo)向性，揭示一種趨勢(shì)；與政府參與的政策制定有別，《宣言》在趨勢(shì)層面之下，探及更多的是規(guī)劃專業(yè)范疇的操作方略和現(xiàn)實(shí)意義，印證了我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃從“純粹的技術(shù)工具”向“獨(dú)立的行政職能”進(jìn)而向“綜合空間政策”的演變進(jìn)程，對(duì)當(dāng)今國(guó)土空間規(guī)劃改革及規(guī)劃教育具有指導(dǎo)意義。

2 《青島宣言》的導(dǎo)向性

2.1 政治導(dǎo)向：城鎮(zhèn)化進(jìn)程的必然性

《宣言》第1 條為“立足城鎮(zhèn)化前沿，完善理論體系”。我國(guó)城鎮(zhèn)化率從20.00%到40.00%只用了22年，這個(gè)過(guò)程比發(fā)達(dá)國(guó)家平均快了一倍多[2]?！笆濉币?guī)劃綱要指出，十二五期間，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到55.00%。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2017年末，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口81 347 萬(wàn)人，比上年末增加2 049萬(wàn)人；城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎?城鎮(zhèn)化率)為58.52%，比上年末提高1.17 個(gè)百分點(diǎn)。“十二五”規(guī)劃建議，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展[3]。黨的十九大報(bào)告中明確提出“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”[4]。城市群作為未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)被賦予更多關(guān)注?！缎浴仿氏忍岢鲞@一政治化導(dǎo)向，目的在于奠定文件的主導(dǎo)思想和規(guī)劃工作的發(fā)展方向，在尊重歷史規(guī)律、立足國(guó)情的前提下提出各項(xiàng)指導(dǎo)建議。

2.2 社會(huì)導(dǎo)向：公共關(guān)系的圍合性

第2 條“配置公共資源，推動(dòng)社會(huì)和諧”體現(xiàn)了《宣言》“以人為本”的社會(huì)導(dǎo)向。在差距問(wèn)題依然突出的當(dāng)下，堅(jiān)守公共政策的基本原則、滿足公眾利益的基本訴求、實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的均質(zhì)共享，圍合公共關(guān)系朝著良性方面發(fā)展顯得尤為重要。這種圍合性，更具有意象感，是一種親融共和的美好祈愿。黨的十九大報(bào)告中提及“履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，縮小收入分配差距”[4]。“民生領(lǐng)域還有不少短板，……城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距依然較大，群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面面臨不少難題”[4]。在政治導(dǎo)向之后即談人文關(guān)懷，充分體現(xiàn)了《宣言》人情至上的一面，預(yù)示城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的主體和客體應(yīng)當(dāng)平等互動(dòng)，相互支持，從而實(shí)現(xiàn)“住有宜居、學(xué)有優(yōu)教、勞有應(yīng)得、老有頤養(yǎng)、病有良醫(yī)的公平社會(huì)環(huán)境”。

2.3 經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向：產(chǎn)業(yè)布局的引領(lǐng)性

宣言將“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”作為第3條，旨在設(shè)定政治基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)基調(diào)之后強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)在城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)程中的內(nèi)在作用。以產(chǎn)業(yè)布局為先導(dǎo)是《宣言》提倡的又一積極導(dǎo)向：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)形態(tài)的轉(zhuǎn)型對(duì)重新深入思考城鄉(xiāng)規(guī)劃的政策和方法提出啟示。黨的十九大報(bào)告將深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為一項(xiàng)重要現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系改革任務(wù)加以論證。在“配第—克拉克定理”和庫(kù)茨涅茨提出的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論中揭示出在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，各個(gè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的國(guó)民收入價(jià)值占國(guó)民收入總值的比重是不斷發(fā)生變化的，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷演進(jìn)[5]。因此，《宣言》中經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的意義在于重申城鄉(xiāng)規(guī)劃行為的動(dòng)態(tài)特性，即以發(fā)展的眼光看待城鄉(xiāng)問(wèn)題，以可持續(xù)的意識(shí)指導(dǎo)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間布局的建立和調(diào)整。

2.4 生態(tài)導(dǎo)向：低碳技術(shù)的廣泛性

城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)的過(guò)程實(shí)質(zhì)上是對(duì)生態(tài)環(huán)境人為干預(yù)的過(guò)程，然而這種參與性行為不可避免。如何以最小的生態(tài)代價(jià)實(shí)現(xiàn)最大的利益化和目的性是整個(gè)行業(yè)乃至社會(huì)共同探討的問(wèn)題。宣言在第4 條提出“保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提升發(fā)展質(zhì)量”就是對(duì)規(guī)劃行為與生態(tài)環(huán)境關(guān)系的最好詮釋。這與黨的十九大報(bào)告的第九項(xiàng)“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)”相吻合。在相繼提出政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向之后，《宣言》又對(duì)規(guī)劃過(guò)程中的幾點(diǎn)考慮要素逐一提及。生態(tài)導(dǎo)向提出要將生態(tài)文明理念和原則全面融入城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，切實(shí)研究和推動(dòng)低碳生態(tài)技術(shù)在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的應(yīng)用。與低碳技術(shù)逐步應(yīng)用于建筑設(shè)計(jì)項(xiàng)目中相比，城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科中的低碳問(wèn)題則大多停留在理論層面，在《宣言》這一綱領(lǐng)性文件中將低碳技術(shù)提升到城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)用層面無(wú)疑是城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科的一種進(jìn)步，是對(duì)后續(xù)技術(shù)使用的一種鼓勵(lì)和支持。

2.5 文化導(dǎo)向：歷史地域的獨(dú)具性

城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)程中的另一個(gè)考慮要素是文化問(wèn)題，包括歷史文化和地域文化的保護(hù)與傳承?！缎浴返?條提煉為“傳承歷史文化，保持地域特色”，這與最新版本的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出的“保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌”的要求一致。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)不能以損害歷史文化遺產(chǎn)和地域文化精髓為代價(jià)，否則本末倒置的發(fā)展進(jìn)程只能落得自食文化失傳、文明喪盡惡果的下場(chǎng)。吳良鏞先生提出的“積極保護(hù)”概念的核心是要尊重歷史文化所在主體的情況，以烘托文化遺產(chǎn)，加強(qiáng)原有歷史文化特色。此外，馬炳堅(jiān)先生強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)造有民族風(fēng)格和地域特色的現(xiàn)代建筑”，無(wú)國(guó)界的建筑沒(méi)有根，是失敗的。

2.6 地理導(dǎo)向：鄉(xiāng)村價(jià)值的地緣性

第三個(gè)考慮要素是地理問(wèn)題，具體體現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)程中對(duì)鄉(xiāng)村價(jià)值的正確認(rèn)識(shí)。第6 條宣言為“認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村價(jià)值，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展”，強(qiáng)調(diào)城市時(shí)代不能忽略鄉(xiāng)村的發(fā)展。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[4]。關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系，美國(guó)著名城市學(xué)家芒福德指出：“城與鄉(xiāng)，不能截然分開(kāi)；城與鄉(xiāng)，同等重要；城與鄉(xiāng)，應(yīng)該有機(jī)地結(jié)合起來(lái)?！盵6]《宣言》提出地理導(dǎo)向，只能說(shuō)明城鄉(xiāng)規(guī)劃在這一方面做得還不到位。鄉(xiāng)村規(guī)劃往往以“移植城市意識(shí)”為主，其結(jié)果導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)效與鄉(xiāng)村發(fā)展和村民意愿嚴(yán)重脫節(jié)，引起村民的漠視和不滿。因此，地理導(dǎo)向倡導(dǎo)的鄉(xiāng)村價(jià)值地緣性是規(guī)劃人員態(tài)度的“人文”轉(zhuǎn)向，村民態(tài)度的“主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃具有十分積極的作用。

2.7 工程導(dǎo)向：職能責(zé)任的協(xié)同性

第7 條“推進(jìn)協(xié)同規(guī)劃，促進(jìn)學(xué)科進(jìn)步”提倡人作為個(gè)體的合作關(guān)系和對(duì)學(xué)科外延和內(nèi)涵的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃工程中各環(huán)節(jié)、各部門(mén)職能與責(zé)任的協(xié)同性。這種工程導(dǎo)向是明智的——現(xiàn)階段對(duì)職能部門(mén)協(xié)同規(guī)劃的研究成果尚不充分，對(duì)規(guī)劃矛盾深層次的制度因素、思想因素及政策工具的操作方式認(rèn)識(shí)不深，對(duì)規(guī)劃銜接的價(jià)值判斷及多元利益的整合與博弈缺乏建設(shè)性分析。因此，構(gòu)建協(xié)同規(guī)劃理論體系應(yīng)當(dāng)包括思想基礎(chǔ)、技術(shù)方法和實(shí)施過(guò)程3 方面協(xié)同[7]。無(wú)論怎樣，《宣言》 提出職能責(zé)任的協(xié)同性體現(xiàn)出起草者敏銳犀利的洞察力，為城鄉(xiāng)規(guī)劃改革和發(fā)展提出一條思路。

3 結(jié)論：歷史和時(shí)代賦予《青島宣言》的責(zé)任

在中國(guó)改革開(kāi)放的關(guān)鍵時(shí)期，在向“兩個(gè)百年”的奮斗目標(biāo)奮力邁進(jìn)之際，《青島宣言》 承載了城鄉(xiāng)規(guī)劃變革的發(fā)展重任，可以劃分為3 個(gè)基礎(chǔ)導(dǎo)向（政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)）、3 個(gè)要素導(dǎo)向（生態(tài)、文化、地理）和1 個(gè)總結(jié)導(dǎo)向（工程），字字計(jì)較，句句斟酌，85 字基本涵蓋城鄉(xiāng)規(guī)劃的各個(gè)方面，成為規(guī)劃工作的綱領(lǐng)和指導(dǎo)，同時(shí)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃教育具有重要意義；在全面建成小康社會(huì)決勝階段、中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的關(guān)鍵時(shí)期，為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)之未來(lái)，《青島宣言》 不僅體現(xiàn)其城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)程中的階段性價(jià)值，而且在充分契合十三五規(guī)劃綱要和黨的十九大報(bào)告精神的基礎(chǔ)上，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)領(lǐng)域工作任務(wù)的指導(dǎo)具有極其深遠(yuǎn)的影響。