肖傳林

（湖北大學(xué)，湖北 武漢 430062）

民初的內(nèi)閣制度是移植的產(chǎn)物。民國(guó)建立后，以《臨時(shí)約法》這一憲法形式將國(guó)家政體由總統(tǒng)制變更為內(nèi)閣制。然而，在此后十多年的運(yùn)行過(guò)程中，本來(lái)是作為強(qiáng)國(guó)之策而引入中國(guó)的內(nèi)閣制及其相伴的一些憲法觀念，并沒(méi)有呈現(xiàn)出與其原生環(huán)境一致的狀態(tài)，反倒加劇了中國(guó)政治文化的一元化傾向，傳統(tǒng)政治文化在責(zé)任內(nèi)閣制、議會(huì)制等憲政文化的名義下得到延續(xù)。而內(nèi)閣制也成為各種政治勢(shì)力實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)而加以利用的理由和工具。這就導(dǎo)致內(nèi)閣制在其運(yùn)行與實(shí)踐的過(guò)程中，發(fā)生了諸多變異，直至出現(xiàn)在近代中國(guó)政治舞臺(tái)上最終消亡的歷史命運(yùn)。本文擬對(duì)此政治現(xiàn)象予以分析，希望對(duì)當(dāng)代中國(guó)的政治改革有所借鑒。

一、民初內(nèi)閣制的確立

1911 年10 月10 日武昌起義成功。1912 年1 月1 日，孫中山在南京就職中華民國(guó)臨時(shí)大總統(tǒng)，宣告中華民國(guó)臨時(shí)政府成立。1 月28 日，中華民國(guó)臨時(shí)政府的立法機(jī)關(guān)臨時(shí)參議院舉行成立大會(huì)，林森、王正廷當(dāng)選為正副議長(zhǎng)。臨時(shí)政府成立后，對(duì)采用何種政體時(shí)時(shí)曾發(fā)生了激烈的爭(zhēng)論。有人主張采用總統(tǒng)制，有人主張采用內(nèi)閣制。結(jié)果臨時(shí)參議院通過(guò)的《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織法》采納了總統(tǒng)制的建議。不久，民國(guó)政局發(fā)生劇烈變化，南北和談達(dá)成，清帝退位，孫中山“讓賢”，辭去臨時(shí)大總統(tǒng)職位，各省都督代表會(huì)議選舉袁世凱為總統(tǒng)。由于袁世凱的政治人格令人懷疑，3 月8 日，參議院議決并通過(guò)了《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，改《南京臨時(shí)政府組織大綱》規(guī)定的總統(tǒng)制為責(zé)任內(nèi)閣制，縮小大總統(tǒng)的權(quán)限，擴(kuò)大內(nèi)閣權(quán)力，用內(nèi)閣的權(quán)力對(duì)大總統(tǒng)的權(quán)限進(jìn)行牽制，其用意主要在于對(duì)“野性難馴”的袁世凱加以約束，將其置于虛尊地位。

這樣，這種“因人立法”的《臨時(shí)約法》確立了民初的內(nèi)閣制政治體制。

二、民初內(nèi)閣制變異之表現(xiàn)

民國(guó)初期出臺(tái)了許多類似《臨時(shí)約法》這樣的憲法性文件，但基本上都沒(méi)有得到實(shí)施，以至于憲法虛置乃至被廢棄。此一時(shí)期所謂選舉、所謂議員、所謂國(guó)會(huì)、所謂內(nèi)閣、所謂憲法，成為陰謀、伎倆、交易、專制的同義詞，整個(gè)民主政治的環(huán)境完全被污染，中國(guó)人的憲法信仰完全被侵蝕。內(nèi)閣制政體雖然確立了，但是其在后來(lái)運(yùn)行及其實(shí)踐過(guò)程中，存在嚴(yán)重的政治實(shí)踐與文本表達(dá)的背離。民初之所以要確立內(nèi)閣制，就是要對(duì)權(quán)力進(jìn)行限制和監(jiān)督，防止專權(quán)，實(shí)行民主，但結(jié)果是事與愿違，內(nèi)閣制發(fā)生變異，成為當(dāng)權(quán)者專制集權(quán)的走狗和幫兇，成為為專制復(fù)辟服務(wù)的工具，成為民主的幌子，甚至是走向了自己的對(duì)立面。

綜觀這一時(shí)期內(nèi)閣制的運(yùn)行及其實(shí)踐，我們可以發(fā)現(xiàn)其變異有如下諸多表現(xiàn)：

(一)元首與內(nèi)閣爭(zhēng)權(quán)。內(nèi)閣制是指由內(nèi)閣總攬國(guó)家權(quán)力、由議會(huì)產(chǎn)生并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的政治體制，元首一般是虛位的，是國(guó)家的象征，對(duì)外代表國(guó)家，沒(méi)有實(shí)權(quán)，其地位是超然的，不參與政爭(zhēng)。而在民初的內(nèi)閣政治中，總統(tǒng)不僅參與、卷入政爭(zhēng)，而且與內(nèi)閣爭(zhēng)權(quán)，大攬其權(quán)，將內(nèi)閣視為古代的閣部。①袁世凱、黎元洪、馮國(guó)璋、徐世昌、曹錕莫不如此，致使民初的內(nèi)閣制有名無(wú)實(shí)，不能真正建立名副其實(shí)的內(nèi)閣制。究其原因，在于元首將自己仍然看作是曾經(jīng)的皇帝，仍然想手握各種大權(quán)，民主的觀念并未對(duì)這些人產(chǎn)生影響，而他們?nèi)匀痪哂袕?qiáng)烈的、唯我獨(dú)尊的權(quán)力意識(shí)、家天下的觀念，是一元主義的集權(quán)的帝王思想在潛移默化。

(二)國(guó)會(huì)壓迫內(nèi)閣。在內(nèi)閣制國(guó)家，國(guó)會(huì)擁有質(zhì)詢權(quán)、彈劾權(quán)及不信任投票權(quán)，以之監(jiān)督、問(wèn)責(zé)內(nèi)閣。為抗衡國(guó)會(huì)，內(nèi)閣相應(yīng)地也擁有國(guó)會(huì)解散權(quán)，以使政治體系順利運(yùn)行。在《臨時(shí)約法》里是規(guī)定了國(guó)會(huì)的質(zhì)詢權(quán)、彈劾權(quán)及法案議決權(quán)等權(quán)力的，但《臨時(shí)約法》以及相關(guān)法律并沒(méi)有規(guī)定內(nèi)閣應(yīng)該擁有的對(duì)抗國(guó)會(huì)的解散權(quán)。約法明確規(guī)定，中華民國(guó)參議院作為國(guó)民之代表和臨時(shí)大總統(tǒng)、國(guó)務(wù)員、法院一起共同行使統(tǒng)治權(quán)，且國(guó)會(huì)有權(quán)否決內(nèi)閣的法案，有權(quán)質(zhì)詢閣員，使之去職，而內(nèi)閣卻沒(méi)有對(duì)抗的武器，只有俯首聽(tīng)命，任由國(guó)會(huì)擺布，使內(nèi)閣在同國(guó)會(huì)的博弈中甘拜下風(fēng)。尤其是內(nèi)閣要對(duì)參、眾兩院負(fù)責(zé)，若兩院意見(jiàn)不一致，則內(nèi)閣就會(huì)陷入進(jìn)退兩難的困境。而事實(shí)上，民初國(guó)會(huì)權(quán)重，議員囂張，難怪袁世凱都說(shuō)國(guó)會(huì)專權(quán)。1912 年7 月，內(nèi)閣總理陸征祥提出六名閣員，被參議院一律否決，表示對(duì)陸內(nèi)閣的不信任。1917年5 月，眾議院擱置段內(nèi)閣的對(duì)德宣戰(zhàn)案，表示對(duì)段祺瑞內(nèi)閣的不信任。段內(nèi)閣卻無(wú)權(quán)解散國(guó)會(huì)，而段內(nèi)閣也只好倒臺(tái)。1919 年12 月，靳云鵬內(nèi)閣所提教育、農(nóng)商兩總長(zhǎng)均被安福國(guó)會(huì)否決，至靳云鵬內(nèi)閣瓦解，該二總長(zhǎng)也未產(chǎn)生。國(guó)會(huì)專制，亦非好事，那些剛從舊制度下走過(guò)來(lái)的議員，“矯枉過(guò)正”，利用從西方學(xué)來(lái)的監(jiān)督機(jī)制，大行“民主權(quán)力”，力圖使內(nèi)閣成為國(guó)會(huì)的附屬，已走向了民主的反面。

(三)內(nèi)閣制度是建立在健全的政黨制度基礎(chǔ)之上的，健全的政黨制度一般有兩黨輪流執(zhí)政，下議院多數(shù)黨的領(lǐng)袖出而組閣是內(nèi)閣制國(guó)家的通例。而民初既無(wú)健全的政黨制度，內(nèi)閣又非政黨內(nèi)閣，總理亦非多數(shù)黨領(lǐng)袖，從而導(dǎo)致內(nèi)閣的壽命短暫。民初內(nèi)閣制，除1913 年國(guó)民黨在國(guó)會(huì)中占絕對(duì)多數(shù)議席外，自國(guó)民黨解散后，國(guó)會(huì)中并無(wú)明顯的多數(shù)黨，而內(nèi)閣總理也不是由國(guó)會(huì)中多數(shù)黨領(lǐng)袖充任，乃是由總統(tǒng)喜愛(ài)且為各方實(shí)力派擁護(hù)的人組閣，如唐紹儀、熊希齡；或是由總統(tǒng)提任功績(jī)卓著而有實(shí)力者擔(dān)任總理，如1916 年《臨時(shí)約法》恢復(fù)后，黎元洪任命段祺瑞為總理；或由軍閥保薦出而組閣者，如靳云鵬三任閣揆、1921 年組成的梁士詒內(nèi)閣就是一個(gè)混合內(nèi)閣。梁士詒內(nèi)閣中鮑貴卿、齊耀珊是屬于奉系，高凌霨屬于直系，顏惠慶、王寵惠屬于英美派而接近直系，張弧屬于親日派的新交通系，葉恭綽屬于舊交通系，李鼎新和黃炎培則無(wú)所屬。這是一個(gè)直奉兩系和舊交通系的混合內(nèi)閣，而交通系的新舊兩派則由分而合。1922 年，曹吳擊敗奉張，直系獨(dú)霸北京政府權(quán)，嗣后歷任總理無(wú)不由此道而出。閣員亦非屬于同一政黨，而是由總理東延西攬，或派系勢(shì)力推薦，東拼西湊，組成混合內(nèi)閣。此種混合內(nèi)閣本身就困難重重，何況還有國(guó)會(huì)、總統(tǒng)、派系等外力的壓迫，致其壽命短促。

(四)責(zé)任內(nèi)閣制有一慣例，即：各閣員對(duì)本部所職各負(fù)其責(zé)，對(duì)政制問(wèn)題之涉及全體者，全體閣員連帶負(fù)責(zé)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。內(nèi)閣倒臺(tái)，新任內(nèi)閣成員一般要集體大換血，內(nèi)閣總理要重新組閣，新內(nèi)閣成員基本沒(méi)有上一屆遺留下來(lái)的。而民初內(nèi)閣更迭極其頻繁，但多不是全體辭職，往往只是對(duì)一些閣員或總理的更換，新閣中往往不僅有舊閣成員，而且有時(shí)舊閣基本留任或是原班人馬，以這種方式完成某種權(quán)力上的重新分配與均衡，以更妥帖地代表當(dāng)權(quán)軍閥的利益。如趙秉鈞內(nèi)閣成立時(shí)，其“閣員一仍陸閣之舊”，②在顧維鈞代理內(nèi)閣取代孫寶琦內(nèi)閣時(shí)，“內(nèi)閣成員全部留任，沒(méi)有更動(dòng)”。③到顧維鈞重任內(nèi)閣總理時(shí)，其閣員“人選也是朝三暮四顛倒的幾個(gè)舊人，依然是‘群兒自相貴耳’的局面”，④基本沿用杜錫珪代理內(nèi)閣時(shí)的閣員。其他內(nèi)閣也基本如此，從唐紹儀內(nèi)閣到潘復(fù)內(nèi)閣，那些閣員基本上都是一些舊面孔。不僅內(nèi)閣總理反復(fù)有舊人復(fù)任，而那些閣員更是趕場(chǎng)似的一再留在“官位上”。

(五)民初內(nèi)閣制運(yùn)行中，內(nèi)閣會(huì)議與國(guó)務(wù)會(huì)議不分，閣員亦不兼任議員。實(shí)行內(nèi)閣制的國(guó)家，內(nèi)閣與國(guó)務(wù)院不論在組織上還是在職權(quán)上都是不同的，內(nèi)閣閣員與國(guó)務(wù)院國(guó)務(wù)員也是有區(qū)別的。內(nèi)閣是國(guó)務(wù)院的核心機(jī)構(gòu)，國(guó)務(wù)院則包括國(guó)務(wù)員的全體，入閣的國(guó)務(wù)員才是內(nèi)閣閣員，內(nèi)閣閣員都是國(guó)務(wù)員，而國(guó)務(wù)員不一定都是閣員。閣員開(kāi)會(huì)被稱為內(nèi)閣會(huì)議，國(guó)務(wù)員開(kāi)會(huì)則稱為國(guó)務(wù)會(huì)議。內(nèi)閣會(huì)議的任務(wù)是決定政策，國(guó)務(wù)會(huì)議的職掌在執(zhí)行政策。所以兩種會(huì)議是不同的。根據(jù)《臨時(shí)約法》第43 條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院由國(guó)務(wù)員組成，國(guó)務(wù)員則包括國(guó)務(wù)總理及各部總長(zhǎng)，根據(jù)《國(guó)務(wù)院官制》第9 條規(guī)定，國(guó)務(wù)員開(kāi)會(huì)是國(guó)務(wù)會(huì)議，國(guó)務(wù)會(huì)議的職掌在決定國(guó)家政策。這樣，國(guó)務(wù)會(huì)議就取代了內(nèi)閣會(huì)議，或者說(shuō)兩會(huì)合而為一。所以，民初內(nèi)閣會(huì)議與國(guó)務(wù)會(huì)議是不分的，內(nèi)閣閣員不兼任國(guó)會(huì)議員，議員入閣者，須辭去議員職務(wù)，如1916年舊約法舊國(guó)會(huì)恢復(fù)后，段祺瑞內(nèi)閣閣員孫洪伊、張耀曾、谷鐘秀，均為國(guó)會(huì)議員入閣者，后任總長(zhǎng)后，即辭去議員職務(wù)。此種閣員不兼任的做法，其弊端在于內(nèi)閣與國(guó)會(huì)之間缺少溝通協(xié)調(diào)的角色，使內(nèi)閣與國(guó)會(huì)因意見(jiàn)缺少交流而產(chǎn)生隔閡，使政策決定、政策運(yùn)作產(chǎn)生障礙，這樣常常導(dǎo)致內(nèi)閣與國(guó)會(huì)之間發(fā)生意見(jiàn)不一致的情況，沖突也常常發(fā)生。⑤

(六)內(nèi)閣制成為當(dāng)權(quán)者手中從事政治斗爭(zhēng)的一個(gè)工具。本來(lái)，內(nèi)閣制度的移植是近代中國(guó)有識(shí)之士探索救亡圖存的結(jié)果，其目的是希望通過(guò)建立西方民主政治制度來(lái)“挽救敗亡的命運(yùn)”，⑥這就導(dǎo)致了本來(lái)作為分權(quán)手段的內(nèi)閣制在中國(guó)近代民主政治的實(shí)踐中，帶有鮮明的工具性的特點(diǎn)。民國(guó)成立以后，這種工具主義的色彩更加直接?！杜R時(shí)約法》本身是工具主義的產(chǎn)物，它“因人立法”，變總統(tǒng)制為內(nèi)閣制，以約束袁世凱。這種做法為后來(lái)北洋集團(tuán)玩弄法統(tǒng)所效仿，經(jīng)由“袁記約法”、“賄選憲法”之承續(xù)先例，民國(guó)“法統(tǒng)”糜爛不堪。各派軍閥以民主憲政、責(zé)任內(nèi)閣為幌子，⑦綁架國(guó)會(huì)，控制內(nèi)閣，以實(shí)現(xiàn)其一己私利，所謂憲法、國(guó)會(huì)、內(nèi)閣成了賄選、工具、集權(quán)的代名詞，國(guó)人的憲法信仰被侵蝕殆盡。還有，一些國(guó)會(huì)議員本身也不自是，他們把國(guó)會(huì)選舉當(dāng)做謀取私利的工具，“都把他們的地位和特權(quán)當(dāng)作政治武器”，為了政治的或個(gè)人的利益而使用這些武器，使得國(guó)會(huì)的信譽(yù)掃地，⑧導(dǎo)致了民眾對(duì)議員、對(duì)立憲政府的厭惡,而被稱為“豬仔議員”。⑨這些議員得了這種工具，對(duì)內(nèi)閣則表示已與有力武人發(fā)生關(guān)系，可以要索歲費(fèi)，開(kāi)生財(cái)之道。⑩這種情況一方面表明議員受賄舞弊、素質(zhì)不高、品德低下，另一方面也表明議會(huì)選舉成為議員謀求私利的一種工具。

不僅內(nèi)閣、總統(tǒng)、議會(huì)如此，就連憲政這樣的為當(dāng)時(shí)人們追求的政治目標(biāo)也都成為當(dāng)權(quán)者用以為其專制、利益服務(wù)的工具。國(guó)會(huì)成為各種政治派別爭(zhēng)奪權(quán)力的角斗場(chǎng)?？偨y(tǒng)、內(nèi)閣、國(guó)會(huì)表面都打著民主、憲政的旗幟，民主、憲政成為軍閥和政治家在必要時(shí)祭用的幌幡。凡此種種，都與內(nèi)閣制的精神背道而馳，直至異化、淪落為專制與集權(quán)的“合法性”御用工具。

三、內(nèi)閣制變異之原因分析

“內(nèi)閣制度創(chuàng)始于英，及于今，幾風(fēng)靡地上”，!且對(duì)世界政治產(chǎn)生了重大影響?，F(xiàn)在要思考問(wèn)題的是：在英國(guó)行之有效幾百年并成為習(xí)慣法的內(nèi)閣制“胡乃一入本幫，非橘而枳”@乃至走向其反面？這是值得我們探討的。

哈耶克講過(guò)：“使西方世界得以完全充分地利用了那些能夠?qū)е挛拿靼l(fā)展的東西, 并不必然地成為非西方世界發(fā)展的動(dòng)力”。#在西方行之有效的內(nèi)閣制，在中國(guó)似乎并沒(méi)有發(fā)生什么效用，甚至成為消滅自身合法性的因素。究其原因，沉潛入中國(guó)人深層思想觀念的一元集權(quán)傳統(tǒng)在近代中國(guó)立憲進(jìn)程中、責(zé)任內(nèi)閣體制實(shí)踐中仍然得以承續(xù)與傳遞。具體來(lái)講，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析：

第一，制度是一個(gè)國(guó)家在特定環(huán)境的產(chǎn)物，特定的環(huán)境產(chǎn)生、培育特定的制度，在其他國(guó)家運(yùn)用良好的制度移植到異國(guó)未必能發(fā)揮同樣的功效。而當(dāng)環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，該制度也會(huì)發(fā)生變化，甚至是發(fā)生變異。內(nèi)閣制度是英國(guó)特殊的經(jīng)濟(jì)、文化、宗教、社會(huì)條件下的結(jié)果。長(zhǎng)期處于閉鎖狀態(tài)的中國(guó)知識(shí)分子沒(méi)有認(rèn)識(shí)到西方議會(huì)政治制度是資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后的產(chǎn)物，認(rèn)識(shí)不到一種不同的政治制度的文化背景，尤其是認(rèn)識(shí)不到一種制度與該社會(huì)的其他因素之間的相互依存與制約的關(guān)系。他們沒(méi)有想到，離開(kāi)了原來(lái)環(huán)境的政治制度，如果移植到中國(guó)來(lái)，會(huì)生出一個(gè)令人難以置信的怪胎。對(duì)此現(xiàn)象，古代“晏子使楚”的故事似能較好予以解釋?！蛾套哟呵铩吩疲骸伴偕茨蟿t為橘，橘生淮北則為枳。葉徒相識(shí)，其實(shí)味不同。所以然者何？水土異也?！?以此來(lái)觀察中國(guó)近代的政治制度，何嘗不是如此呢？民國(guó)學(xué)者毛以亨說(shuō)：“橘逾淮則為枳，被發(fā)文身之化不能行諸上國(guó)，因地異也。法之立也，必因地而制宜，法之變也，務(wù)隨時(shí)勢(shì)為遞嬗；襲入顰笑固非是，墨守成法亦不可，此匪特于尋常法律然也，即于憲法亦宜如此?！敝袊?guó)傳統(tǒng)社會(huì)與西方有很大不同，不一定要完全模仿，“國(guó)與國(guó)之民俗氣質(zhì)，初不一致，環(huán)境歷史亦不相屬，遞嬗之道，遂因而互異，孰謂法制之立獨(dú)能強(qiáng)同乎哉”，“今日家族主義已被打破，民與國(guó)之關(guān)系日密，國(guó)事日就繁重，代議之制實(shí)應(yīng)適時(shí)之需要，但代議分子應(yīng)依何種標(biāo)準(zhǔn)，始可使其為人民謀幸福；代議機(jī)關(guān)宜如何組織，始可收議事之效而期立法行政間之聯(lián)絡(luò)，此則不能不洞觀吾國(guó)舊日習(xí)慣，合諸世界潮流，以為現(xiàn)制改革之標(biāo)準(zhǔn)耳”，“政制之立，先求其合乎國(guó)情，再求其順乎世界趨勢(shì)”，%內(nèi)閣制移植應(yīng)與本國(guó)國(guó)情相符。從西方移植過(guò)來(lái)的內(nèi)閣制與中國(guó)傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣和政治文化環(huán)境不合，故發(fā)生變異。

第二，近代中國(guó)對(duì)西方的包括內(nèi)閣制度在內(nèi)的民主制度缺乏正確的認(rèn)識(shí)，把引進(jìn)的西方民主制度作為救亡圖存的工具。內(nèi)閣制在中國(guó)的實(shí)踐不是建立在廣泛的群眾基礎(chǔ)之上，也不是建立在中國(guó)民族資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，而是人為移植的產(chǎn)物，普通民眾對(duì)其還處于一種比較淺層次的了解，沒(méi)有達(dá)到深度的認(rèn)同，對(duì)于這種政治形態(tài)的意義了解也不是很多，認(rèn)為西方國(guó)家之所以進(jìn)步，是因?yàn)閷?shí)行了議會(huì)政治，以為只要建立立憲政體，實(shí)行議會(huì)政治，中國(guó)便可富強(qiáng)，便可以保國(guó)安民,這樣就簡(jiǎn)單地把實(shí)行議會(huì)政治看成救國(guó)良策和最佳選擇。在這種急功近利心理驅(qū)使下，近代中國(guó)民主政治走入了誤區(qū)。正是這種功利性認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致近代中國(guó)走了一條與西方成熟議會(huì)政治完全不同的發(fā)展道路。也正是這種功利性認(rèn)識(shí)，使人們將議會(huì)政治的重點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)，都放在了憲法及各項(xiàng)制度的制定上，卻較少考慮憲法及相關(guān)制度在中國(guó)文化氛圍中的可行性以及如何保障憲法和規(guī)章制度能夠得以順利實(shí)施。這導(dǎo)致民國(guó)初期政爭(zhēng)不斷而立憲不止，這就使憲法規(guī)定的內(nèi)閣制完全淪為獨(dú)裁者的工具，這也正是近代中國(guó)議會(huì)政治的最大悲劇和最主要的教訓(xùn)。

第三，中國(guó)傳統(tǒng)文化中缺乏民主政治的傳統(tǒng)，有的是數(shù)千年流傳下來(lái)的專制文化。中國(guó)湯、禹以后形成了國(guó)家元首擁有無(wú)限權(quán)力的中央集權(quán)國(guó)家，帝王高居寶座，君臨一切，不僅擁有無(wú)限的政治權(quán)力，甚至對(duì)其治下全體百姓的生命財(cái)產(chǎn)也具有絕對(duì)權(quán)力，人民很難有任何表達(dá)其意志的機(jī)會(huì)。^即使那些受過(guò)西方教育的歸國(guó)留學(xué)生也避免不了傳統(tǒng)觀念的影響。1910 年，清廷舉行留學(xué)生殿試，竟然有身著朝服的留學(xué)生的官帽上還縫有假辮子的奇特可笑的現(xiàn)象。&民國(guó)成立以后，袁世凱、張勛復(fù)辟帝制不說(shuō)，很多人都擺脫不了傳統(tǒng)的影響。就是清朝被推翻以后多年，一些在民國(guó)繼續(xù)做官的前清“王公大臣”仍不忘對(duì)清帝的“恩情”，就連孫中山、黎元洪、吳景濂等民國(guó)各類官員亦是如此。*這說(shuō)明長(zhǎng)期的封建傳統(tǒng)仍然對(duì)人們有著很深厚的影響。傳統(tǒng)的文化觀念使人們習(xí)慣于慣性思維，即使是民國(guó)建立了，只不過(guò)是旗幟顏色的改變而已。在民主政治的文化環(huán)境沒(méi)有培育起來(lái)之前或不具備之時(shí)，議會(huì)內(nèi)閣制之類的民主制度要在中國(guó)生存發(fā)展是不可能的。

不僅如此，近代中國(guó)還缺乏民主政治的素養(yǎng)。清末預(yù)備立憲期間，梁?jiǎn)⒊?、楊度等人認(rèn)為“國(guó)民程度不及格”，要經(jīng)歷“開(kāi)明專制”后再行立憲。民國(guó)建立后，孫中山認(rèn)為中國(guó)要實(shí)現(xiàn)“憲法之治”要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的“訓(xùn)政時(shí)期”。從清末到民初，并沒(méi)有經(jīng)歷多大的歷史跨越，民主政治的文化積淀并不深厚。相反，人民久習(xí)于專制，茫然不知共和為何事，內(nèi)閣、議會(huì)為何物?！叭嗣駴](méi)有任何政治經(jīng)驗(yàn)，他們的政治思想水平也非常低下。如果中國(guó)盲目地被共和制的華麗理論所迷惑，而不加考慮地采用它，其自然的結(jié)局是寡頭政治的專制政府以及領(lǐng)袖之間的摩擦?！?宋教仁說(shuō)：“今民國(guó)雖成立，然破壞未極，人心上之舊習(xí)未能乘勢(shì)革除，譬猶瘡毒猶存，遽投以生肌之藥，必不能痊愈也”。)梁?jiǎn)⒊舱f(shuō)：“茍國(guó)民程度不適于共和，則政府與政黨，亦何所麗以建設(shè)者？”“我國(guó)政界前途之希望，惟視政黨內(nèi)閣之能否成立，然政黨內(nèi)閣，其最鍵之后援，實(shí)在國(guó)民，非有健全之國(guó)民，安得有健全政黨？非有健全之政黨，安得有健全政黨內(nèi)閣？然則為國(guó)家計(jì)，為政黨計(jì)，舍訓(xùn)練國(guó)民何以哉？”_豈獨(dú)蚩蚩者氓如是，即身居樞要者亦何莫不然？當(dāng)袁世凱在王之祥事件上違憲時(shí)，國(guó)人竟默然置之，反而指責(zé)唐氏貿(mào)然辭職有欠持重。民元國(guó)務(wù)總理陸征祥在出席參議院報(bào)告施政方針時(shí)，竟大談?wù)埧?、做生日、開(kāi)菜單等等，而沒(méi)有一句話涉及政治，以致參議院全院嘩然。所貽笑較陸征祥尤為甚者，則是海軍總長(zhǎng)劉冠雄。正式國(guó)會(huì)于1913 年成立，湯化龍被選為眾議院議長(zhǎng)，劉冠雄前往祝賀，湯化龍請(qǐng)其就座，可劉冠雄連稱不敢，湯化龍說(shuō)：“君為客，禮應(yīng)爾，何謙讓為？”劉躡嚅良久，才回答說(shuō)：“總統(tǒng)須由國(guó)會(huì)選出，議長(zhǎng)乃國(guó)會(huì)領(lǐng)袖，位與總統(tǒng)埒，我系總統(tǒng)僚屬，議長(zhǎng)即我長(zhǎng)官，如何敢分庭抗禮？”湯再三解釋，劉終固辭，湯不得已乃任其反客為主，略坐而去。閣員“認(rèn)議長(zhǎng)為長(zhǎng)官，真聞所未聞，如此愚暗無(wú)常識(shí)，乃令其參列政地，國(guó)事尚可問(wèn)呼？”+諸多事例表明，內(nèi)閣制所需要的觀念或特殊條件在中國(guó)幾乎都不存在，在這樣的氛圍下，民主憲政何以確立、運(yùn)行？何以培養(yǎng)健全的民主政治風(fēng)范？

第四，資產(chǎn)階級(jí)勢(shì)力的弱小使內(nèi)閣制難以正常運(yùn)行。辛亥革命后的中國(guó)社會(huì)還缺乏民主政治的階級(jí)基礎(chǔ)。議會(huì)政治、責(zé)任內(nèi)閣，都是中國(guó)資產(chǎn)階級(jí)奮斗的目標(biāo)，但在民初的中國(guó)社會(huì)中，開(kāi)展議會(huì)政治的階級(jí)基礎(chǔ)非常薄弱，中國(guó)的資產(chǎn)階級(jí)沒(méi)有足夠的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力獨(dú)立締造民主制度，并把這個(gè)政權(quán)牢牢地控制在自己手中，把握政治的發(fā)展方向。近代中國(guó)的資產(chǎn)階級(jí)不僅人數(shù)少，而且大多由官僚、商人、地主轉(zhuǎn)化而來(lái)，在政治上也不同程度地依附于原來(lái)所屬的階級(jí)和階層，沒(méi)有形成一個(gè)獨(dú)立的統(tǒng)一的政治力量。無(wú)論是在中央政府里還是在地方政府里，乃至各級(jí)議會(huì)中，資產(chǎn)階級(jí)都不占優(yōu)勢(shì)，相反，舊的傳統(tǒng)勢(shì)力仍然很強(qiáng)大。而掌握實(shí)際政治權(quán)力的是實(shí)力派軍閥以及充當(dāng)其鷹犬的把持地方各級(jí)議會(huì)和州縣政權(quán)的官僚地主士紳。這些軍閥以武力作為政治資本，實(shí)行武力政治，以戰(zhàn)爭(zhēng)奪得政權(quán)，奉行以強(qiáng)權(quán)和實(shí)力作為政治游戲的最高規(guī)則，但他們?cè)诒砻嫔嫌植环穸☉椃ǖ淖罡咝约皯椪w制的權(quán)威性，以民主憲政的牌子維護(hù)自己政權(quán)的合法性。這樣，內(nèi)閣制在武力的刀光劍影下喪失其英靈了。1

第五，民國(guó)初期，各派政治勢(shì)力都沒(méi)有真正為國(guó)家謀利益的主義和思想，導(dǎo)致內(nèi)閣制發(fā)生變異。以前辛亥議和所以能成功，在于全國(guó)各派都有一個(gè)以“推倒清廷”為中心的主義和思想，只要能推翻清廷，就是讓出總統(tǒng)的位置也在所不惜。而此后再也找不出一個(gè)中心思想來(lái)，各派軍閥、各個(gè)政黨都是為了自己的一己私利，沒(méi)有國(guó)家和人民的大局意識(shí)。北方的段派，為當(dāng)時(shí)最失人望的，北方的新國(guó)會(huì)（安福國(guó)會(huì)）也為一般輿論所不滿，南方的舊國(guó)會(huì)也未見(jiàn)得為一般輿論所擁護(hù)。此時(shí)的南北兩方都為軍閥政客的地盤(pán)欲、權(quán)力欲弄得四分五裂，把國(guó)家的公共利益問(wèn)題都丟在九霄云外去了，2沒(méi)有為國(guó)家謀統(tǒng)一的誠(chéng)心，都是為了保固各人自己的地盤(pán)勢(shì)力計(jì)。由于各方相互斗爭(zhēng)，以至于訴諸武力，發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，議會(huì)制、內(nèi)閣制哪里有生存的環(huán)境？它不僅沒(méi)有成為實(shí)現(xiàn)的政治目標(biāo)，反而成為斗爭(zhēng)的工具。

第六，民初缺乏健全的政黨政治。政黨政治是近代政治的一個(gè)大趨勢(shì)，民初曾似乎具有政黨政治的可能性。以同盟會(huì)為基礎(chǔ)、聯(lián)合其他一些黨派成立的國(guó)民黨和以立憲派為基礎(chǔ)、聯(lián)合其他黨派成立的進(jìn)步黨，縱橫捭闔，形成對(duì)峙競(jìng)爭(zhēng)勢(shì)態(tài)。進(jìn)步黨拉攏清末立憲?；逝?，依附于袁世凱政府及其所代表的的北洋軍閥和官僚集團(tuán)，對(duì)抗國(guó)民黨；國(guó)民黨處于與袁世凱政府及其所代表的的北洋軍閥和官僚集團(tuán)的對(duì)抗之中。雙方自清末以來(lái)形成的對(duì)抗勢(shì)態(tài)，即使是在南北議和以后也未能化解，且積怨日深。國(guó)民黨求訴于選民，而政府及進(jìn)步黨都不相信選民，以官僚和軍人為靠山，相互對(duì)抗，但國(guó)民黨始終處于下風(fēng)，無(wú)以獲得成功。但這種競(jìng)爭(zhēng)性的政黨政治在中國(guó)根本就沒(méi)有生存土壤。一旦在中國(guó)實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性政黨政治，帶來(lái)的將是宋教仁的悲劇、孫中山的二次革命、軍閥之間的混戰(zhàn)。民初不僅沒(méi)有健全的政黨政治，相反還出現(xiàn)了政黨政治的亂象。政黨本是一定階級(jí)和利益集團(tuán)的代表，為政黨政治之主體。但這一主體不從國(guó)家利益出發(fā)，不從大局出發(fā)，而是從一己私利出發(fā)，也不遵循政黨政治的游戲規(guī)則，使民國(guó)初期政黨政治發(fā)生畸形變化，使民主政治、議會(huì)內(nèi)閣政治偏離了正確軌道，逐步走向?qū)Ｖ萍瘷?quán)的道路。不僅使自己成為權(quán)力斗爭(zhēng)的工具和走狗，也使其活動(dòng)舞臺(tái)——議會(huì)、政黨政治的體現(xiàn)——責(zé)任內(nèi)閣制發(fā)生變異。

正因?yàn)橘Y本主義發(fā)展不充分，封建專制主義的根基沒(méi)有被鏟除，缺乏相應(yīng)的建立資產(chǎn)階級(jí)民主共和國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，盡管一些先進(jìn)人物努力學(xué)習(xí)，為建立資產(chǎn)階級(jí)民主政治而奮斗努力，然而，他們的方案不能不受中國(guó)自身社會(huì)文化條件的限制而發(fā)生變異，他們的努力不能不陷于失敗?？梢哉f(shuō)，民初內(nèi)閣制的變異，是因?yàn)闆](méi)有足夠的社會(huì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)，這些方面的缺乏，任何新制度的嘗試都只能以失敗而告終。

【注 釋】

①參見(jiàn)肖傳林：《民初府院之爭(zhēng)新論，《求索》2015 第4 期。

②張國(guó)淦：《北洋述聞》，上海：上海書(shū)店出版社1998 年版，第130 頁(yè)。

③顧維鈞：《顧維鈞回憶錄》第1 冊(cè)，北京：中華書(shū)局1983 年版，第271 頁(yè)。

④《顧內(nèi)閣居然復(fù)活》，《現(xiàn)代評(píng)論》1927 年第5 卷第111 期。

⑤徐炳憲：《段祺瑞與民國(guó)初年的內(nèi)閣》，臺(tái)北：傳賢文化事業(yè)有限公司1984 年版，第192-198 頁(yè)。

⑥張朋園：《中國(guó)民主政治的困境》，長(zhǎng)春：吉林出版集團(tuán)2008年版，第49 頁(yè)。

⑦堅(jiān)瓠：《國(guó)會(huì)南遷》，《東方雜志》，1923 年第20 卷第10 期。

⑧顧維鈞：《顧維鈞回憶錄》第1 冊(cè)，北京：中華書(shū)局1983 年版，第370 頁(yè)。

⑨蔣夢(mèng)麟：《西潮·新潮》，長(zhǎng)沙：岳麓書(shū)社2000 年版，第139 頁(yè)。

⑩朔一：《副選運(yùn)動(dòng)與國(guó)會(huì)壽命問(wèn)題》，《東方雜志》1924 年第21 卷第4 期。

! 無(wú)名：《內(nèi)閣制度論》，《民國(guó)匯報(bào)》1913 年第3 期。

@ 章士釗：《論代議制何以不適于中國(guó)》，《申報(bào)》1923 年4 月18 日、4 月19 日。

#（英）哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來(lái)譯，北京：三聯(lián)書(shū)店1997 年版，第3 頁(yè)。

$《晏子春秋·內(nèi)篇雜下》。

% 毛以亨：《代議制革新議》，《東方雜志》第21 卷第23 號(hào)，1924 年12 月10 日。

^ 顧維鈞：《顧維鈞回憶錄》，（1），北京：中華書(shū)局1983 年版，第366 頁(yè)。

& 顏惠慶：《顏惠慶自傳》，北京：商務(wù)印書(shū)館2003 年版，第87 頁(yè)。

* 陶菊隱：《督軍團(tuán)傳》，臺(tái)北：文海出版社1978 年版，第1-3 頁(yè)。

( （澳）駱惠敏：《清末民初政情內(nèi)幕——〈泰晤士報(bào)〉駐北京記者、袁世凱政治顧問(wèn)莫理循書(shū)信集》（上），上海：知識(shí)出版社1986年版，第808 頁(yè)。

) 陳旭麓編：《宋教仁集》，北京：中華書(shū)局1981 年版，第446 頁(yè)。

_ 梁?jiǎn)⒊骸吨袊?guó)立國(guó)大方針》，《庸言》1913 年第4 號(hào)。

+ 劉以芬：《民國(guó)政史拾遺》，上海：上海書(shū)店出版社1998 年版，第3 頁(yè)。

1 羅志淵：《論責(zé)任內(nèi)閣制在中國(guó)的發(fā)展》，《憲政思潮》（季刊）1972 年1 月第17 期。

2 李劍農(nóng)：《中國(guó)近百年政治史》，武漢：武漢大學(xué)出版社2006年版，第408 頁(yè)。