關(guān) 愛， 王玉樓

(西北政法大學(xué) 行政法學(xué)院， 西安 710122)

一、問題提出

2016年，深圳交警為整治機(jī)動(dòng)車司機(jī)亂開遠(yuǎn)光燈的違法行為推出“體驗(yàn)式執(zhí)法”活動(dòng)，對(duì)多名在明亮的城市路面開遠(yuǎn)光燈的司機(jī)進(jìn)行處罰，請(qǐng)其坐在“遠(yuǎn)光燈體驗(yàn)專用椅子”上看遠(yuǎn)光燈一分鐘，體驗(yàn)車輛遠(yuǎn)光燈的照射，感受遠(yuǎn)光燈的危害，促使其通過切身體會(huì)加深對(duì)亂開遠(yuǎn)光燈危害的認(rèn)識(shí)。此種執(zhí)法方式一經(jīng)報(bào)道即引發(fā)社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，叫好者有之，質(zhì)疑者有之，叫停者亦有之[1]。無論是支持還是質(zhì)疑，深圳交警的“體驗(yàn)式執(zhí)法”無疑為行政執(zhí)法開辟了一條新思路，它蘊(yùn)含的執(zhí)法理念、執(zhí)法方式和自身存在的優(yōu)點(diǎn)及弊端，也為學(xué)者們對(duì)行政執(zhí)法方式的理論研究提供了極為重要的素材。其實(shí)，近年來“體驗(yàn)式執(zhí)法”這種新的執(zhí)法方式已經(jīng)被廣泛運(yùn)用到多類違法行為的治理過程中，但是由于相關(guān)法律法規(guī)的缺失，“體驗(yàn)式執(zhí)法”在法律適用上還存在一些問題，極易產(chǎn)生適用異化的現(xiàn)象，因此有必要對(duì)其做進(jìn)一步研究。

二、“體驗(yàn)式執(zhí)法”的概念界定及性質(zhì)分析

(一)“體驗(yàn)式執(zhí)法”的概念界定

目前我國(guó)關(guān)于“體驗(yàn)式執(zhí)法”的研究還不夠深入，當(dāng)前的文獻(xiàn)資料中鮮有對(duì)該種行為方式的理論界定，大多是將其作為不同種類的處罰方式進(jìn)行描述。但作為一種新興的執(zhí)法手段，由于在執(zhí)法實(shí)踐中有備受執(zhí)法機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員的青睞而廣泛適用的趨勢(shì)，有必要對(duì)其進(jìn)行理論上的界定。本文通過總結(jié)“體驗(yàn)式執(zhí)法”的方式與特點(diǎn)，歸納其共性，認(rèn)為“體驗(yàn)式執(zhí)法”是指相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為貫徹法律法規(guī)，以不同手段、方法、措施為載體，促使違法者換位思考，親身體驗(yàn)其違法行為的危害性與嚴(yán)重性，從而教育違法者自覺維護(hù)社會(huì)利益和公眾秩序的執(zhí)法方式。

(二)“體驗(yàn)式執(zhí)法”的性質(zhì)分析

關(guān)于“體驗(yàn)式執(zhí)法”的性質(zhì)，學(xué)界有不同的觀點(diǎn)，至今還未有定論。有人認(rèn)為其屬于行政指導(dǎo)，也有人認(rèn)為其屬于行政處罰，同時(shí)還有學(xué)者認(rèn)為“體驗(yàn)式執(zhí)法”兼具了行政指導(dǎo)與行政處罰的特征，但行政指導(dǎo)只是對(duì)其的“包裝”，而行政處罰方才是其實(shí)質(zhì)[2]。

1.“體驗(yàn)式執(zhí)法”的性質(zhì)并非行政指導(dǎo)

有人認(rèn)為“體驗(yàn)式執(zhí)法”的性質(zhì)為行政指導(dǎo)，本文認(rèn)為“體驗(yàn)式執(zhí)法”不屬于行政指導(dǎo)的范疇。行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)在其所管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，依據(jù)國(guó)家法律或政策，對(duì)特定的行政相對(duì)人運(yùn)用誘導(dǎo)、勸告等非強(qiáng)制性手段，獲得相對(duì)人同意或協(xié)作，引導(dǎo)相對(duì)人采取或不采取某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為[3]?！绑w驗(yàn)式執(zhí)法”的前提是發(fā)生了程度輕微的違法行為，執(zhí)法人員在處理中，雖然大多數(shù)地區(qū)的執(zhí)法人員在形式上征求了行政相對(duì)人對(duì)處理措施的意見，但由于提供的其他替代處理方式往往更為嚴(yán)厲，所以實(shí)質(zhì)上還是要求違法人接受“體驗(yàn)式執(zhí)法”活動(dòng)，這決定了該執(zhí)法方式具有一定的強(qiáng)制性，行政相對(duì)人并沒有自由選擇的余地，只能接受執(zhí)法人員的處罰與教育，故其不符合行政指導(dǎo)非強(qiáng)制性的性質(zhì)。

2.“體驗(yàn)式執(zhí)法”在性質(zhì)上屬于行政處罰

行政處罰是指享有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序?qū)`反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織給予行政制裁的行政行為[4]。我國(guó)《行政處罰法》制定較早，主要以“列舉+兜底”的方式對(duì)行政違法行為的處罰進(jìn)行規(guī)定。而隨著社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)生活日漸豐富，行政機(jī)關(guān)“以人為本”的執(zhí)法理念越來越強(qiáng)，隨之創(chuàng)新的人性化執(zhí)法手段愈發(fā)多樣，故僵化的理解與適用法條顯然是不妥的。“體驗(yàn)式執(zhí)法”有兩個(gè)特點(diǎn)：一是行為人的行為具有違法性；二是執(zhí)法人員給予的處罰并非傳統(tǒng)的處罰方式。那么這種新的處罰方式是否具有行政處罰的性質(zhì)呢？胡建淼教授曾系統(tǒng)地分析了區(qū)分行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)，即以行政性、具體性、外部性、最終性、制裁性以及一次性作為界定行政處罰的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)[5]。毋庸置疑，“體驗(yàn)式執(zhí)法”行為顯然具有行政性、具體性、外部性、一次性的特性；本文認(rèn)為其也具有最終性的特征，最終性即對(duì)該違法行為進(jìn)行“體驗(yàn)式執(zhí)法”即為結(jié)束，不會(huì)再對(duì)其進(jìn)行二次其他處罰；另外，“體驗(yàn)式執(zhí)法”還具有制裁性的特征，制裁性指強(qiáng)制違法者為其違法行為付出對(duì)應(yīng)的、對(duì)其不利的代價(jià)，“體驗(yàn)式執(zhí)法”是以違法者親身體驗(yàn)其違法行為危害性的方式接受法律制裁，只是該制裁的方式較為平和軟化罷了。由上述分析可知，“體驗(yàn)式執(zhí)法”符合行政處罰的六個(gè)特性，故本文認(rèn)為其性質(zhì)為行政處罰。當(dāng)然“體驗(yàn)式執(zhí)法”與其他處罰方式相比有一個(gè)很大的特點(diǎn)，即更偏重于教育功能，是以親身體驗(yàn)為手段，以教育為目的的行政處罰。

三、“體驗(yàn)式執(zhí)法”的理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實(shí)障礙

“體驗(yàn)式執(zhí)法”雖是新生事物，但并非空穴來風(fēng)，而是有著堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。具體來說，法律責(zé)任目的理論、以人為本理念以及權(quán)利本位論是 “體驗(yàn)式執(zhí)法”的理論支撐。但該執(zhí)法方式的確也存在著無法在當(dāng)前法律法規(guī)中找到明確依據(jù)的現(xiàn)實(shí)障礙。

(一)“體驗(yàn)式執(zhí)法”的理論基礎(chǔ)

1.法律責(zé)任目的理論

法律責(zé)任的目的主要通過法律責(zé)任的功能來實(shí)現(xiàn)的，其功能為懲罰、救濟(jì)、預(yù)防[6]。即通過克加法律責(zé)任以達(dá)到對(duì)違法者進(jìn)行懲罰、對(duì)受害者進(jìn)行救濟(jì)和預(yù)防今后違法行為的目的，其中懲罰側(cè)重于對(duì)違法者的處罰、救濟(jì)側(cè)重于對(duì)受害人的賠償，而預(yù)防則側(cè)重于避免今后類似違法行為的再犯，這三個(gè)目的各有側(cè)重，不可偏廢，但預(yù)防應(yīng)當(dāng)是終極目的，只有充分彰顯法律責(zé)任的預(yù)防功能才可最大效率地實(shí)現(xiàn)適用法律責(zé)任的目的。實(shí)踐中一些行政違法行為較為輕微，并沒有造成實(shí)際的損害后果，因此在對(duì)這些行為的處理中，不需要考量對(duì)受害者進(jìn)行救濟(jì)的問題，應(yīng)當(dāng)著重考量適用何種執(zhí)法措施才能達(dá)到處罰與預(yù)防的目的，而“體驗(yàn)式執(zhí)法”通過讓違法者親身體驗(yàn)其違法行為的危害性，既可達(dá)到懲罰的目的，也可促使其換位思考與體驗(yàn)其行為的危害性，從而達(dá)到教育的目的，同時(shí)也完全符合比例原則，因此該執(zhí)法方式充分體現(xiàn)了法律責(zé)任目的理論的價(jià)值指向。

2.以人為本的理念

《書經(jīng)》有云：“民為邦本，本固邦寧?！弊怨乓詠?，我國(guó)就提倡以人為本的價(jià)值理念。從行政執(zhí)法的角度來說，以人為本的理念精辟地展示了行政行為人文化、公民權(quán)利和政府責(zé)任法制化的嶄新視野[7]。行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)，是法律從文字規(guī)定變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)權(quán)利義務(wù)的一刻，執(zhí)法應(yīng)該堅(jiān)持以人為中心，尊重人的尊嚴(yán)，保障人的權(quán)利。相較于剛性的行政處罰而言，“體驗(yàn)式執(zhí)法”對(duì)應(yīng)于輕微的違法行為，是以更加人性化的方式進(jìn)行教化，由此可以降低行政執(zhí)法活動(dòng)中的抵觸情緒，對(duì)違法者起到警示與告誡的效果，從而維護(hù)社會(huì)秩序與公共安全，這是對(duì)以人為本理念的充分詮釋。

3.權(quán)利本位論

權(quán)利本位論認(rèn)為“法以權(quán)利為起點(diǎn)”，在權(quán)利義務(wù)的關(guān)系上，權(quán)利是目的，義務(wù)是手段。權(quán)利本位的主張無疑要盡量排斥或否定強(qiáng)制行政行為的過多、過濫，因?yàn)閺?qiáng)制意味著對(duì)行政相對(duì)方權(quán)利和自由的限制和剝奪[8]。而對(duì)于輕微的違法行為采用“體驗(yàn)式執(zhí)法”這種易于接受的平和方式，恰恰可以在把權(quán)利保護(hù)放在首位的理念中尋得一處平衡。通過“體驗(yàn)式執(zhí)法”，不僅可以利用輕微的處罰達(dá)成教育預(yù)防、防止再犯的目的，還能達(dá)到變行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人由對(duì)立到統(tǒng)一的和諧局面的目的，減少官民矛盾沖突，故“體驗(yàn)式執(zhí)法”是權(quán)利本位的必然趨勢(shì)與反映。

(二)“體驗(yàn)式執(zhí)法”的現(xiàn)實(shí)障礙

在執(zhí)法實(shí)踐中，“體驗(yàn)式執(zhí)法”之所以備受爭(zhēng)議，究其根本，源于其無法在當(dāng)前法律法規(guī)中找到明確的依據(jù)。眾所周知，公權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)必須有明確的法律依據(jù)且應(yīng)在其權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行?！缎姓幜P法》確立了處罰法定原則，并在第三條中明文規(guī)定“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”。故“體驗(yàn)式執(zhí)法”，因其缺少法律的明文規(guī)定而在實(shí)施中遇到了巨大阻礙，執(zhí)法行為的合法性不被認(rèn)可。

“體驗(yàn)式執(zhí)法”方式的本義是讓行政相對(duì)人更易接受對(duì)其進(jìn)行的處罰教育，從而自愿遵守法律，以靈活多樣性的執(zhí)法方式緩解強(qiáng)制執(zhí)法的單一僵化性，處于行政相對(duì)人的位置為其考慮，而非執(zhí)法權(quán)限的隨意擴(kuò)大，是符合人文主義精神與現(xiàn)代法治觀念的?！绑w驗(yàn)式執(zhí)法”雖然在本質(zhì)上為行政處罰，但同時(shí)包含了很大的教化引導(dǎo)的成分，上文已經(jīng)論述了其不但具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，而且也具有強(qiáng)烈地現(xiàn)實(shí)需要，故如何使之入法或是合乎法律的規(guī)定，便成為當(dāng)下亟須解決的問題。

四、“體驗(yàn)式執(zhí)法”的法治化路徑

我國(guó)現(xiàn)階段的“體驗(yàn)式執(zhí)法”只存在于實(shí)踐中，與其有關(guān)的法規(guī)領(lǐng)域幾乎為空白，雖然該執(zhí)法方式靈活多樣、偏重教化，能夠適應(yīng)現(xiàn)代行政的要求，但只有將其納入法治化軌道才是在我國(guó)語(yǔ)境下合法適用的前提。

(一)完善“體驗(yàn)式執(zhí)法”的相關(guān)立法

我國(guó)當(dāng)前的政府立法在法律責(zé)任設(shè)定方面存在過分強(qiáng)調(diào)法律責(zé)任的懲罰功能，過多依賴財(cái)產(chǎn)罰、資格罰和人身罰等法律責(zé)任形式，對(duì)警告、通報(bào)批評(píng)等法律責(zé)任設(shè)定較少[9]?！绑w驗(yàn)式執(zhí)法”雖然為行政處罰，但該處罰行為又以強(qiáng)調(diào)教育功能為突出特征，具有行政處罰中申誡罰之色彩，因此可作為與立法中的警告、通報(bào)批評(píng)類似的法律責(zé)任加以設(shè)定，如此可彌補(bǔ)此類責(zé)任設(shè)定的不足。另外，在設(shè)定該項(xiàng)責(zé)任時(shí)，由于“體驗(yàn)式執(zhí)法”畢竟是新生事物，所以應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)選擇個(gè)別城市作為試點(diǎn)，在地方性法規(guī)中增加對(duì)“體驗(yàn)式執(zhí)法”的概括性規(guī)定。在地方立法實(shí)踐成功后，可總結(jié)經(jīng)驗(yàn)將其納入“法律”的層面。需要特別指出的是，我國(guó)還應(yīng)當(dāng)建立 “體驗(yàn)式執(zhí)法”方式的配套制度，如登記和累積轉(zhuǎn)罰制度，對(duì)多次接受同一“體驗(yàn)式執(zhí)法”的違法行為人轉(zhuǎn)換適用更重一類的行政處罰，如此可建立起各法律責(zé)任間的有效銜接，便于執(zhí)法機(jī)關(guān)有針對(duì)性地選擇適用?？偠灾挥型ㄟ^完善相關(guān)立法，將“體驗(yàn)式執(zhí)法”納入法治軌道，盡快解決其在實(shí)施過程中“于法無據(jù)”的現(xiàn)實(shí)障礙，才能減少其在適用過程中可能產(chǎn)生的不良影響及爭(zhēng)議。

(二)運(yùn)用比例原則，把握?qǐng)?zhí)法之“度”

行政比例原則包括適當(dāng)性、必要性和合比例性三個(gè)子原則，這就要求行政機(jī)關(guān)采取的行政手段對(duì)于行政目的的實(shí)現(xiàn)是適當(dāng)?shù)模瑢?duì)相對(duì)人利益的侵害或限制是最小的，同時(shí)還要求對(duì)相對(duì)人權(quán)益的干預(yù)不得超過所追求的行政目的。比例原則以維護(hù)和發(fā)展公民權(quán)為最終歸宿，其本質(zhì)是基于行政執(zhí)法“人性化”的考量而對(duì)執(zhí)法自由裁量權(quán)的必要干預(yù)，因此執(zhí)法的“度”是衡量執(zhí)法是否合理的一個(gè)重要因素，這在“體驗(yàn)式執(zhí)法”中也不例外。在具體實(shí)踐中，深圳交警的遠(yuǎn)光燈“體驗(yàn)式執(zhí)法”雖能起到教育、制裁違法者濫用濫開遠(yuǎn)光燈，達(dá)到改善交通秩序的目的，但長(zhǎng)時(shí)間的強(qiáng)光照射會(huì)影響司機(jī)的視力健康，嚴(yán)重的甚至可導(dǎo)致瞬間失明，這其實(shí)違背了比例原則中的必要性原則，對(duì)相對(duì)人利益并非是最小的侵害，此種“體驗(yàn)式執(zhí)法”手段還應(yīng)三思。與此同時(shí)，長(zhǎng)沙市針對(duì)自行車、摩托車、汽車、小商小販等占用盲道的行為，開具“體驗(yàn)式罰單”，即要求因占用盲道而接受處罰的行政管理相對(duì)人蒙上眼睛在盲道上走一段，體驗(yàn)盲人在有障礙的盲道上行走的不便，這樣的執(zhí)法方式既能讓公眾體會(huì)到盲人出行的不易，又能使其意識(shí)到自身違法行為的危害性從而自覺遵守法律法規(guī)，該“體驗(yàn)式執(zhí)法”成功運(yùn)用了比例原則，把握了執(zhí)法之“度”，是值得肯定的。

(三)健全行政執(zhí)法監(jiān)督體系，配套問責(zé)機(jī)制

“體驗(yàn)式執(zhí)法”是一種溫和的、偏重于教化的處罰措施，這些特性決定了其執(zhí)法方式具有多樣性和靈活性的特點(diǎn)，其適用效果對(duì)行政主體的執(zhí)法水平和責(zé)任心具有較大的依賴性，運(yùn)用得當(dāng)，可以教育公民約束自己的違法行為，而運(yùn)用不當(dāng)，則可能導(dǎo)致兩個(gè)極端，要么不作為，導(dǎo)致放縱了違法行為，要么濫作為，導(dǎo)致異化為其他處罰措施，從而失去了“體驗(yàn)式執(zhí)法”的優(yōu)勢(shì)。雖然依法履責(zé)、恪盡職守是執(zhí)法人員的職責(zé)所在，但如果執(zhí)法人員未盡職責(zé)的話，執(zhí)法監(jiān)督就顯得非常必要了。我國(guó)已建立了行政執(zhí)法監(jiān)督體系，但執(zhí)法監(jiān)督仍十分薄弱，常常出現(xiàn)監(jiān)督不力、監(jiān)督不到位等現(xiàn)象。為了克服上述消極現(xiàn)象，首先，應(yīng)從制度上明確“體驗(yàn)式執(zhí)法”的適用范圍和適用條件，并在此基礎(chǔ)上明確監(jiān)督人員的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督責(zé)任；其次，將監(jiān)督人員的履職情況納入對(duì)監(jiān)督人員的工作考核，并配套相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，以促使相關(guān)人員正確履行監(jiān)督職責(zé)?？偟膩碚f，行政監(jiān)督系統(tǒng)能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)提高執(zhí)法水平有很大的影響作用，構(gòu)建科學(xué)的執(zhí)法監(jiān)管是行政執(zhí)法規(guī)范化的重要保障。