張慧鵬

一、問(wèn)題的提出：農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境危機(jī)折射國(guó)家農(nóng)業(yè)治理體系和治理能力的不足

改革開(kāi)放40 年,我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)歷了持續(xù)快速發(fā)展,取得舉世矚目的成就,然而,粗放的增長(zhǎng)方式也給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)巨大破壞。長(zhǎng)期過(guò)量使用化肥、農(nóng)藥導(dǎo)致土壤板結(jié),重金屬含量超標(biāo);畜禽糞便、農(nóng)作物秸稈和農(nóng)田殘膜等農(nóng)業(yè)廢棄物不合理處置,造成農(nóng)業(yè)面源污染日益嚴(yán)重。2015 年,農(nóng)業(yè)部官員在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上公開(kāi)表示,農(nóng)業(yè)已超過(guò)工業(yè)成為我國(guó)最大的面源污染產(chǎn)業(yè)①農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng):農(nóng)業(yè)已超工業(yè)成最大面源污染產(chǎn)業(yè),人民網(wǎng)2015 年04 月15 日,http:∥env.people.com.cn/n/2015/0415/c/2010-26846588.html。。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品安全問(wèn)題層出不窮,經(jīng)過(guò)媒體的放大之后,引起社會(huì)公眾的恐慌,讓很多人談食色變。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,人民群眾對(duì)于美好生活的要求越來(lái)越高,黨和國(guó)家越來(lái)越重視生態(tài)環(huán)境治理。黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總體布局。十九大把建設(shè)生態(tài)文明作為“中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”,提出要“像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”。針對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域存在的生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題,黨和國(guó)家重拳出擊。2015 年,農(nóng)業(yè)部聯(lián)合其他部門提出“一控兩減三基本”的目標(biāo)(即控制農(nóng)業(yè)用水總量,減少化肥和農(nóng)藥使用量,實(shí)現(xiàn)畜禽糞便、廢舊農(nóng)膜、秸稈等得到基本處理),打響了農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)部等八部門聯(lián)合印發(fā)了《全國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2015—2030 年)》。2016 年,國(guó)務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(簡(jiǎn)稱“土十條”),對(duì)今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)土壤污染防治工作做出了全面戰(zhàn)略部署。2017 年,中央一號(hào)文件聚焦農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,提出推行綠色生產(chǎn)方式,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》。如此密集的政策出臺(tái),標(biāo)志著農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。

黨和國(guó)家治理農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)是明確的,決心是堅(jiān)定的。然而,在實(shí)際操作層面,國(guó)家這一戰(zhàn)略意圖如何才能得到貫徹實(shí)施?需要構(gòu)建什么樣的體制機(jī)制?有哪些有效的抓手?最終能否取得預(yù)期的效果?對(duì)這些問(wèn)題的質(zhì)疑并非毫無(wú)根據(jù)。事實(shí)上,早在改革開(kāi)放之初,學(xué)界和政府就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到發(fā)達(dá)國(guó)家高污染、高能耗的化學(xué)農(nóng)業(yè)的弊端,力圖避免先污染后治理的老路,走出一條具有中國(guó)特色的生態(tài)環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。1982 年的《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》,也是我們通常所說(shuō)的改革開(kāi)放后第一個(gè)中央一號(hào)文件明確提出,“在充分發(fā)揚(yáng)我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)優(yōu)點(diǎn)的同時(shí),廣泛借助現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的成果,走投資省、能耗低、效益高和有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境的道路”[1]。當(dāng)時(shí)的國(guó)人對(duì)此充滿了期待。20 世紀(jì)80 年代,學(xué)術(shù)界關(guān)于生態(tài)農(nóng)業(yè)的研究形成一個(gè)高潮①1981 年,馬世駿先生在農(nóng)業(yè)生態(tài)工程學(xué)術(shù)討論會(huì)上提出了“整體、協(xié)調(diào)、循環(huán)、再生”生態(tài)工程建設(shè)原理。1982年,葉謙吉教授發(fā)表《生態(tài)農(nóng)業(yè):我國(guó)農(nóng)業(yè)的一次綠色革命》一文,正式提出了中國(guó)的“生態(tài)農(nóng)業(yè)”這一術(shù)語(yǔ)。此后,國(guó)內(nèi)掀起了生態(tài)農(nóng)業(yè)研究的一個(gè)高潮。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的科學(xué)家闡釋西方發(fā)達(dá)國(guó)家化學(xué)農(nóng)業(yè)的弊端,論證生態(tài)農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢(shì)和在我國(guó)的廣闊發(fā)展前景。社會(huì)科學(xué)界的學(xué)者集中討論了發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)所需的社會(huì)條件。。一些科研工作者還在農(nóng)村開(kāi)展了生態(tài)農(nóng)業(yè)試驗(yàn),產(chǎn)生了非常強(qiáng)烈的示范效應(yīng),比較典型的案例是北京郊區(qū)的留民營(yíng)[2]。與此同時(shí),國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)一系列涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策和法律法規(guī)。然而,30 多年過(guò)去了,我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展步發(fā)達(dá)國(guó)家后塵,滑向“高能耗、高污染”的化學(xué)農(nóng)業(yè)模式。并且,我國(guó)農(nóng)業(yè)的污染比發(fā)達(dá)國(guó)家更嚴(yán)重。我們用占世界7%土地,養(yǎng)活了占世界22%的人口,但同時(shí)也消耗了全世界30%以上的農(nóng)藥化肥等農(nóng)用化學(xué)品。農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)農(nóng)作物畝均化肥用量21.9 千克,遠(yuǎn)高于世界平均水平(每畝8 千克),是美國(guó)的2.6 倍,歐盟的2.5 倍;我國(guó)有機(jī)肥資源總養(yǎng)分約7 000 多萬(wàn)噸,實(shí)際利用不足40%;我國(guó)農(nóng)藥平均利用率僅為35%②農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)《到2020 年化肥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》和《到2020 年農(nóng)藥使用量零增長(zhǎng)行動(dòng)方案》的通知,農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站,http:∥jiuban.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/tz/201503/t20150318_4444765.htm。。時(shí)至今日,農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)仍未得到有效遏制。由此可見(jiàn),中央的戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)化成為可操作的具體實(shí)踐,達(dá)到預(yù)期的效果,絕非一件容易的事情。

黨的十八屆三中全會(huì)把完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。對(duì)于過(guò)去幾十年來(lái)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的問(wèn)題,我們也要從國(guó)家農(nóng)業(yè)治理體系和治理能力的角度進(jìn)行反思。究竟是什么樣的結(jié)構(gòu)性因素制約著我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理?為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理的戰(zhàn)略目標(biāo),我們應(yīng)該如何深化改革?構(gòu)建怎樣的體制機(jī)制?

國(guó)家治理體系這一概念的內(nèi)涵很豐富,外延很廣泛。本文選擇從治理結(jié)構(gòu)的角度來(lái)展開(kāi)研究。所謂治理結(jié)構(gòu),是指治理體系中國(guó)家、集體、農(nóng)戶、企業(yè)等主體之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)。這些關(guān)系結(jié)構(gòu)也會(huì)直接影響治理效果。本文首先對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)治理結(jié)構(gòu)的演變情況做一個(gè)歷史性梳理,在此基礎(chǔ)上著重檢討當(dāng)前農(nóng)業(yè)治理結(jié)構(gòu)存在的內(nèi)在矛盾,以及這些矛盾如何造成農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的危機(jī)和治理的困境,進(jìn)而尋找深化改革的方向。

二、不同時(shí)期的國(guó)家農(nóng)業(yè)治理結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境

(一)傳統(tǒng)社會(huì)的農(nóng)業(yè)治理：大國(guó)小農(nóng)格局下的無(wú)為而治

中國(guó)自古就是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó),創(chuàng)造了燦爛的農(nóng)耕文明。據(jù)考證,我國(guó)早在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期,由于鐵制農(nóng)具和牛耕的使用,社會(huì)生產(chǎn)力水平大幅提高,土地私有制得以確立,在此基礎(chǔ)上形成了以家庭為單位自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì),奠定了此后兩千年大國(guó)小農(nóng)的基本格局[3]。

歷代封建王朝的君主從維護(hù)自身統(tǒng)治的角度出發(fā),都極力維護(hù)大國(guó)小農(nóng)的經(jīng)濟(jì)格局,普遍采取重農(nóng)抑商的經(jīng)濟(jì)政策。歷朝歷代開(kāi)明的統(tǒng)治者也都致力于興修水利,留下了都江堰、靈渠、鄭國(guó)渠等著名水利工程。封建王朝的這些措施對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了一定的推動(dòng)作用。然而,封建王朝畢竟不是現(xiàn)代意義上的民族國(guó)家,按照今天的標(biāo)準(zhǔn),其國(guó)家能力是十分虛弱的。正如費(fèi)孝通先生所指出的,統(tǒng)治者從歷史中得到的經(jīng)驗(yàn),無(wú)為而治就是最好的統(tǒng)治,最符合統(tǒng)治階級(jí)的利益[4]。封建王朝的中央政府始終未能對(duì)基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)有效治理,更不要說(shuō)直接干預(yù)農(nóng)戶的生產(chǎn)行為。作為統(tǒng)治階級(jí)一部分,中國(guó)傳統(tǒng)知識(shí)分子普遍瞧不起農(nóng)民,他們并不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),一心只讀圣賢書,所讀的主要是儒家經(jīng)典,并不包括自然科學(xué)和技術(shù),后者被認(rèn)為是奇技淫巧。正如梁?jiǎn)⒊跒椤掇r(nóng)學(xué)報(bào)》寫的序中所感慨的,“秦漢以后,學(xué)術(shù)日趨無(wú)用?！勰袭€者,不識(shí)一字?！瓕W(xué)者不農(nóng),農(nóng)者不學(xué)……”[5]。因此,中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的技術(shù)主要靠農(nóng)民樸素經(jīng)驗(yàn)的點(diǎn)滴積累,進(jìn)步是十分緩慢的,近代以來(lái)則全面落后于西方。

封建王朝并沒(méi)有強(qiáng)烈的環(huán)境保護(hù)意識(shí),也沒(méi)有專門的機(jī)構(gòu)來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境,歷史上由于人口壓力而過(guò)度開(kāi)荒造成水土流失等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題經(jīng)常發(fā)生。然而,相對(duì)于工業(yè)革命以來(lái)人類對(duì)于生態(tài)環(huán)境的破壞,傳統(tǒng)社會(huì)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題可謂小巫見(jiàn)大巫。這里大概有這樣幾個(gè)原因。一是由于中國(guó)傳統(tǒng)儒家文化中包含了天人合一的思想,引導(dǎo)人們與自然和諧相處,一定程度上抑制了對(duì)自然資源的掠奪性開(kāi)發(fā)。二是我國(guó)勞動(dòng)人民在長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中,形成和發(fā)展了精耕細(xì)作的傳統(tǒng),這是一種可持續(xù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式,對(duì)于生態(tài)環(huán)境是比較友好的。三是囿于當(dāng)時(shí)的社會(huì)生產(chǎn)力水平,人類改造自然的能力還比較低,客觀上限制了對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的破壞程度。

(二)集體化時(shí)期的農(nóng)業(yè)治理：農(nóng)民組織化基礎(chǔ)上的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)

新中國(guó)成立之初,百?gòu)U待興,解決幾億人口的吃飯穿衣問(wèn)題,成為黨和國(guó)家的當(dāng)務(wù)之急。同時(shí),中國(guó)作為一個(gè)后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家,面臨著極為嚴(yán)峻的國(guó)際形勢(shì),從農(nóng)業(yè)中提取積累支持國(guó)家的工業(yè)化建設(shè),是關(guān)系到人民政權(quán)生死存亡的大事。因此,黨和國(guó)家從一開(kāi)始就把農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)來(lái)抓。

新中國(guó)的農(nóng)業(yè)治理是從農(nóng)民組織化開(kāi)始的。土地改革激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,然而正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家西奧多·舒爾茨指出的,“一個(gè)像其祖輩那樣耕作的人,無(wú)論土地多么肥沃或他如何辛勤勞動(dòng),也無(wú)法生產(chǎn)出大量糧食。”“一個(gè)依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的國(guó)家必然是貧窮的”[6]。在舒爾茨看來(lái),把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造成現(xiàn)代農(nóng)業(yè),關(guān)鍵在于引入包括科學(xué)技術(shù)在內(nèi)的現(xiàn)代資本要素。那么,如何才能引進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技?作為一個(gè)自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家,舒爾茨認(rèn)為關(guān)鍵在于通過(guò)市場(chǎng)化改革引入激勵(lì)機(jī)制,讓農(nóng)民意識(shí)到某種新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入是有利可圖的[7]。以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人,很早就認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的重要性,但他們同時(shí)也認(rèn)識(shí)到,如果不通過(guò)農(nóng)民的組織化去改變分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式,無(wú)法高效地推廣先進(jìn)技術(shù),推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造。為此,新中國(guó)通過(guò)農(nóng)業(yè)集體化,把農(nóng)民高度組織起來(lái)。在“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制下,生產(chǎn)隊(duì)成為基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。國(guó)家不再需要面對(duì)一個(gè)個(gè)原子化的個(gè)體農(nóng)民。這就徹底改造了傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì),也改變了大國(guó)小農(nóng)的傳統(tǒng)格局。依托人民公社制度,國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理,從各個(gè)方面指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)種田。

以農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)推廣為例。1953 年,農(nóng)業(yè)部頒布了《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣方案草案》,要求各級(jí)政府設(shè)立專業(yè)機(jī)構(gòu),配備專職人員,逐步建立起以農(nóng)場(chǎng)為中心、互助組為基礎(chǔ)、勞模和技術(shù)員為骨干的技術(shù)推廣網(wǎng)。1954 年農(nóng)業(yè)部正式頒發(fā)了《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站工作條例》,對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站的性質(zhì)、任務(wù)等做了具體規(guī)定。隨后,各省先后開(kāi)始籌建政府農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)。1969 年,湖南省華容縣率先創(chuàng)建了“四級(jí)農(nóng)業(yè)科學(xué)試驗(yàn)網(wǎng)”,即縣辦農(nóng)科所、公社辦農(nóng)科站、大隊(duì)辦農(nóng)科隊(duì)、小隊(duì)辦實(shí)驗(yàn)小組,簡(jiǎn)稱“四級(jí)農(nóng)科網(wǎng)”。1974 年開(kāi)始,國(guó)家每年撥出?？?全國(guó)推廣湖南華容縣“四級(jí)農(nóng)科網(wǎng)”經(jīng)驗(yàn)。至1975 年底,全國(guó)1 140 個(gè)縣建立了農(nóng)科所,26 872 個(gè)公社建立了農(nóng)科站,33 萬(wàn)多個(gè)大隊(duì)建立了農(nóng)科隊(duì),224 萬(wàn)多個(gè)生產(chǎn)隊(duì)建立了農(nóng)科組,科技隊(duì)伍人員數(shù)量達(dá)到1 100 多萬(wàn)人,試驗(yàn)地達(dá)到280 多萬(wàn)公頃[8]?！八募?jí)農(nóng)業(yè)科學(xué)試驗(yàn)網(wǎng)”對(duì)提高農(nóng)民科技文化素質(zhì),普及農(nóng)業(yè)科技知識(shí)和推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化做出了很大的貢獻(xiàn)。中國(guó)也成為世界上最早進(jìn)行農(nóng)業(yè)綠色革命的國(guó)家之一。

當(dāng)時(shí)黨和國(guó)家的決策者對(duì)化學(xué)農(nóng)業(yè)可能給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的負(fù)面后果已經(jīng)有所認(rèn)識(shí)。1959 年底,毛澤東主席帶領(lǐng)一班人閱讀蘇聯(lián)社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書,當(dāng)讀到教科書關(guān)于“農(nóng)業(yè)的化學(xué)化可以保證全部農(nóng)作物得到穩(wěn)定的豐收”觀點(diǎn)時(shí),毛主席明確表達(dá)了不同看法:“光靠化學(xué)化來(lái)得到穩(wěn)定的豐收,有危險(xiǎn)。無(wú)機(jī)化肥要有,但是如果只靠它,而不同有機(jī)肥結(jié)合起來(lái),會(huì)使土壤硬化。無(wú)機(jī)肥不如有機(jī)肥”[9]。然而,在當(dāng)時(shí),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要任務(wù)是增加產(chǎn)量,解決人民的穿衣吃飯問(wèn)題,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨的主要問(wèn)題還不是化肥、農(nóng)藥的過(guò)量使用,而恰恰是化肥、農(nóng)藥等現(xiàn)代生產(chǎn)要素使用不足,化肥、農(nóng)藥等現(xiàn)代生產(chǎn)要素被政府積極地引進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)當(dāng)中,作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。1970 年代初,隨著國(guó)際環(huán)境的緩和,我國(guó)政府通過(guò)“四三計(jì)劃”,向日本、聯(lián)邦德國(guó)等西方國(guó)家大規(guī)模引進(jìn)成套技術(shù)設(shè)備,其中就包括了13 套化肥項(xiàng)目。到1970 年代末,化肥在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中已經(jīng)大規(guī)模使用,這對(duì)農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)發(fā)揮了很大的作用。這一時(shí)期,由于有著完善的農(nóng)業(yè)科技推廣體系,依托農(nóng)民的組織化,國(guó)家可以有效地指導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)種田,農(nóng)藥、化肥等農(nóng)用化學(xué)品的使用相對(duì)比較合理,農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題還并不突出。

(三)改革時(shí)期的農(nóng)業(yè)治理：統(tǒng)分結(jié)合的設(shè)想與大國(guó)小農(nóng)的現(xiàn)狀

集體化時(shí)期的生產(chǎn)資料公有制和農(nóng)民的高度組織化,使國(guó)家農(nóng)業(yè)治理的各項(xiàng)政策措施可以自上而下得到有效的貫徹執(zhí)行。然而,集體化時(shí)期國(guó)家的農(nóng)業(yè)治理也存在許多問(wèn)題,包括高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使得基層的自主性沒(méi)有得到充分的尊重,統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度把農(nóng)民限制地很死等等。20世紀(jì)70 年代末的包產(chǎn)到戶改革,開(kāi)啟了中國(guó)農(nóng)業(yè)治理體系的新一輪重大變革。改革主要是調(diào)整了兩個(gè)層面的關(guān)系:一是國(guó)家和農(nóng)民之間的關(guān)系,使農(nóng)戶成為獨(dú)立自主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體,國(guó)家不再直接干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程;二是政府和市場(chǎng)的關(guān)系,大幅減少了國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的干預(yù),更多地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。

我們先來(lái)看國(guó)家與農(nóng)民之間的關(guān)系。包產(chǎn)到戶改革主要是為了調(diào)動(dòng)生產(chǎn)者個(gè)體的積極性,解決過(guò)去集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)中存在的管理上過(guò)于集中、分配上平均主義等問(wèn)題。按照改革設(shè)計(jì)者的初衷,包產(chǎn)到戶改革并不是要分田單干、回到傳統(tǒng)的個(gè)體小農(nóng)經(jīng)濟(jì),“它是建立在土地公有制基礎(chǔ)上的,農(nóng)戶和集體保持承包關(guān)系,由集體統(tǒng)一管理和使用土地、大型農(nóng)機(jī)具和水利設(shè)施,接受國(guó)家的計(jì)劃指導(dǎo),有一定的公共提留……有的還在統(tǒng)一規(guī)劃下進(jìn)行農(nóng)業(yè)基本建設(shè)”[10]。改革所建立的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,同時(shí)包含了家庭分散經(jīng)營(yíng)和集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)兩個(gè)層次,具體的生產(chǎn)環(huán)節(jié)由家庭完成,一些不適合農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)或農(nóng)戶不愿承包經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)活動(dòng),諸如某些大型農(nóng)機(jī)具的管理使用、大規(guī)模的農(nóng)田基本建設(shè)活動(dòng),以及各種產(chǎn)前、產(chǎn)后的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù),仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和管理。這種制度設(shè)計(jì),可以充分發(fā)揮個(gè)人和集體兩個(gè)積極性。然而在具體的實(shí)踐中,改革的重點(diǎn)始終在鞏固和完善“分”的層面,強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)民個(gè)體分散經(jīng)營(yíng)的權(quán)利,集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的方面沒(méi)有得到很好地落實(shí)。在大包干的體制下,農(nóng)戶在向國(guó)家和集體繳納一定的稅賦和提留后,就不再承擔(dān)其他義務(wù)。農(nóng)戶事實(shí)上成為獨(dú)立自主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體,生產(chǎn)什么,生產(chǎn)多少,用什么方式生產(chǎn),完全具有了自主權(quán),國(guó)家和集體都不再直接干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程。稅費(fèi)改革后,全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織空殼化,既沒(méi)有能力,也沒(méi)有意愿承擔(dān)起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的職能。此后,為了落實(shí)“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的發(fā)展理念,國(guó)家對(duì)農(nóng)民的種糧行為進(jìn)行補(bǔ)貼,補(bǔ)貼發(fā)放采用一卡通,直接打到農(nóng)民賬戶上。這意味著國(guó)家繞開(kāi)村集體,直接對(duì)億萬(wàn)小農(nóng)戶進(jìn)行治理。

我們?cè)賮?lái)看國(guó)家與市場(chǎng)之間的關(guān)系。改革前的主導(dǎo)意識(shí)形態(tài),把社會(huì)主義等同于公有制加計(jì)劃經(jīng)濟(jì),把商品生產(chǎn)等同于資本主義因素,政府嚴(yán)格限制市場(chǎng)機(jī)制的作用范圍,由此導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)缺乏活力。改革從農(nóng)村開(kāi)始,農(nóng)村成為最早引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的領(lǐng)域[11]。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制建立之后,國(guó)家梳理流通渠道,大力發(fā)展商品生產(chǎn),將市場(chǎng)機(jī)制引入農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域。隨著糧食供應(yīng)問(wèn)題的基本解決,國(guó)家逐步減少統(tǒng)派購(gòu)的品種和數(shù)量,直到徹底取消了統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度,放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從自給自足向大規(guī)模商品化生產(chǎn)轉(zhuǎn)變。隨著以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的改革不斷推向深入,市場(chǎng)機(jī)制的作用越來(lái)越重要,而國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)干預(yù)的范圍和力度越來(lái)越小。特別需要指出的是,國(guó)家在放松農(nóng)業(yè)管制的同時(shí),也大幅減少了對(duì)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)性服務(wù)。以農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣體系為例,1984 年,農(nóng)牧漁業(yè)部頒發(fā)《農(nóng)業(yè)技術(shù)承包試行條例》,提出實(shí)行技術(shù)有償服務(wù)的模式。1985 年,《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》對(duì)此予以肯定,并提出通過(guò)技術(shù)責(zé)任制或收取技術(shù)服務(wù)費(fèi)的辦法增加推廣人員的收入[8]。由此,政府減少了對(duì)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)和技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)撥款,把原本是公益性的農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣機(jī)構(gòu)推向市場(chǎng)。到了1990 年代,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的具有公共性的農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)和推廣體系已經(jīng)千瘡百孔,呈現(xiàn)“網(wǎng)破、線斷、人散”的狀態(tài)。仍然保留的農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣機(jī)構(gòu),其工作人員也無(wú)心從事公益性服務(wù),而是忙于通過(guò)經(jīng)營(yíng)性的農(nóng)資銷售活動(dòng)來(lái)“創(chuàng)收”。世紀(jì)之交的稅費(fèi)改革,以及之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,涉農(nóng)服務(wù)部門被進(jìn)一步精簡(jiǎn),農(nóng)業(yè)公共服務(wù)被進(jìn)一步推向市場(chǎng)。

在不少人看來(lái),市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)造成優(yōu)勝劣汰,土地等生產(chǎn)要素會(huì)自發(fā)地走向集中,小農(nóng)戶會(huì)退出歷史舞臺(tái)。20 世紀(jì)90 年代以來(lái),國(guó)家的政策也是支持規(guī)?；?jīng)營(yíng)。然而,由于種種原因,經(jīng)過(guò)40年的市場(chǎng)化改革,“人均一畝三分地、戶均不過(guò)十畝”的小規(guī)模家庭農(nóng)業(yè)仍然大量存在,在數(shù)量上仍然占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。根據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù),截至2016 年底,全國(guó)共有2.3 億戶農(nóng)戶,戶均經(jīng)營(yíng)規(guī)模7.8 畝,經(jīng)營(yíng)耕地10 畝以下的農(nóng)戶有2.1 億戶①全國(guó)98%以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體仍是小農(nóng)戶,新華社,搜狐財(cái)經(jīng),http:∥www.sohu.com/a/298922562_267787。。大國(guó)小農(nóng)仍然是我國(guó)的基本國(guó)情農(nóng)情。大國(guó)小農(nóng)的結(jié)構(gòu)導(dǎo)致國(guó)家進(jìn)行農(nóng)業(yè)治理的難度增加,為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的惡化埋下了伏筆。

三、大國(guó)小農(nóng)的結(jié)構(gòu)性矛盾與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理的困境

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,農(nóng)戶成為獨(dú)立自主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體,國(guó)家不再直接干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的微觀行為,而是轉(zhuǎn)為宏觀調(diào)控。國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控主要采用市場(chǎng)引導(dǎo)和提供公共服務(wù)兩種方式。然而在大國(guó)小農(nóng)的格局下,政府調(diào)控農(nóng)業(yè)的這兩種主要手段雙雙失靈。

(一)大國(guó)小農(nóng)的結(jié)構(gòu)性矛盾與市場(chǎng)失靈

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系,有眾多的爭(zhēng)論。有人認(rèn)為是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致了生態(tài)危機(jī),另一些人則認(rèn)為生態(tài)危機(jī)完全可以用市場(chǎng)的手段來(lái)解決。

20 世紀(jì)中葉開(kāi)始,西方國(guó)家興起的轟轟烈烈的綠色環(huán)保運(yùn)動(dòng),逐漸成為世界潮流,在西方學(xué)術(shù)界催生了生態(tài)馬克思主義。生態(tài)馬克思主義者指出,資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境之間有內(nèi)在的矛盾,資本主義制度下,資本家無(wú)止境地追逐剩余價(jià)值和資本積累的行為是造成生態(tài)環(huán)境危機(jī)的根源[12]。生態(tài)馬克思主義認(rèn)為,人類要從根本上解決生態(tài)危機(jī),必須用社會(huì)主義制度取代資本主義制度,用計(jì)劃生產(chǎn)取代商品生產(chǎn)。

我國(guó)已經(jīng)建立起社會(huì)主義制度,但仍處在社會(huì)主義初階階段,生產(chǎn)力水平還不發(fā)達(dá)。為了更好地解放和發(fā)展生產(chǎn)力,改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)逐漸建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。從總體上來(lái)說(shuō),社會(huì)主義生產(chǎn)的根本目的當(dāng)然不能僅僅是追求利潤(rùn),而是要滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需要,但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,對(duì)于一個(gè)個(gè)具體的商品生產(chǎn)者來(lái)說(shuō),利潤(rùn)仍然是生產(chǎn)的根本動(dòng)力②改革開(kāi)放初期,我國(guó)理論界關(guān)于社會(huì)主義生產(chǎn)目的有過(guò)短暫而激烈的討論。目前看來(lái),這一討論還值得深入。。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激發(fā)社會(huì)活力的內(nèi)在機(jī)制。因此,雖然我國(guó)和西方資本主義國(guó)家的根本制度不同,但在生態(tài)危機(jī)形成的機(jī)制上有相似之處。

經(jīng)過(guò)30 年的市場(chǎng)化改革,今天中國(guó)的小農(nóng)戶已經(jīng)深深地卷入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中。農(nóng)民已經(jīng)高度分化。中國(guó)是一個(gè)人口眾多、幅員遼闊的大國(guó),區(qū)域差異十分明顯,在廣袤的土地上,為了不同目的、采用不同方式從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的小農(nóng)戶幾乎都能找到。但對(duì)于絕大多數(shù)小農(nóng)戶來(lái)說(shuō),生產(chǎn)的目的已經(jīng)不再是為了滿足自身家庭的消費(fèi)需求,而是為了追求貨幣收入。這些小農(nóng)戶已經(jīng)不是恰亞諾夫或斯科特所說(shuō)的生存小農(nóng)[13-14],而是舒爾茨所說(shuō)的追求效益最大化的經(jīng)濟(jì)理性人[9]。這些小農(nóng)戶面向市場(chǎng)進(jìn)行生產(chǎn),精確地計(jì)算投入和產(chǎn)出,其行為邏輯和種養(yǎng)大戶沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。用馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō),這些農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的目的,已經(jīng)從追求使用價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠼粨Q價(jià)值,農(nóng)民已經(jīng)成為商品生產(chǎn)者。我們?cè)谌珖?guó)不同地方農(nóng)村的調(diào)研發(fā)現(xiàn),農(nóng)民為了追求農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量高、賣相好,使用五花八門的化肥、農(nóng)藥、激素。這是一個(gè)普遍的現(xiàn)象。農(nóng)民自己也知道使用這些化學(xué)品生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品口感并不好,農(nóng)藥殘留會(huì)危害身體健康,所以農(nóng)民家庭通常會(huì)采用“一家兩制”的方式,自己吃的不用或少用農(nóng)藥化肥,采用生態(tài)的方式進(jìn)行生產(chǎn),而用于市場(chǎng)銷售的農(nóng)產(chǎn)品則采用常規(guī)的方式進(jìn)行生產(chǎn)[15]。

既然絕大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)主動(dòng)或被動(dòng)地卷入市場(chǎng),成為商品生產(chǎn)者,既然在社會(huì)主義初級(jí)階段,還不可能擺脫市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和商品生產(chǎn),那么,能否通過(guò)市場(chǎng)的方式來(lái)解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題呢?一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出,可以用市場(chǎng)的手段,把生態(tài)環(huán)境資源的價(jià)值價(jià)格化,用價(jià)格杠桿激勵(lì)生產(chǎn)者保護(hù)生態(tài)環(huán)境。對(duì)于農(nóng)業(yè)來(lái)說(shuō),既然優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境也是一種稀缺資源,那么,在優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境中采用生態(tài)方式生產(chǎn)出來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品當(dāng)然應(yīng)該獲得更高的市場(chǎng)價(jià)格。今天中國(guó)大城市超市里有機(jī)食品的高昂價(jià)格正是體現(xiàn)了這一點(diǎn)。對(duì)于生態(tài)馬克思主義者來(lái)說(shuō),運(yùn)用市場(chǎng)手段解決環(huán)境問(wèn)題是一種綠色資本主義的做法,不能從根本上解決生態(tài)問(wèn)題[16]。我們暫且擱置這些宏大的主義之爭(zhēng),看看這種優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制,面對(duì)大國(guó)小農(nóng)的格局,又會(huì)有什么樣的結(jié)果呢?

優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的前提是產(chǎn)品具有較強(qiáng)的區(qū)分度,消費(fèi)者能夠很容易區(qū)分出產(chǎn)品使用價(jià)值的優(yōu)劣。然而,消費(fèi)者并沒(méi)有這樣的火眼金睛。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中,商家通行的方式是建立自己的品牌。我國(guó)的小農(nóng)戶不但經(jīng)營(yíng)規(guī)模極小,數(shù)量極其龐大,而且組織化程度極低,這就導(dǎo)致小農(nóng)戶無(wú)法對(duì)接大市場(chǎng),更無(wú)法建立自己的品牌,也就無(wú)法形成發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制。近年來(lái),農(nóng)業(yè)供給側(cè)面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯。隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng),我國(guó)城市中產(chǎn)階級(jí)人口規(guī)模也越來(lái)越大。中產(chǎn)階級(jí)有較高的收入水平,比較重視生活品質(zhì),對(duì)于食品消費(fèi)已經(jīng)從追求“吃得飽”轉(zhuǎn)向追求“吃得好”,有能力有意愿支付較高的價(jià)格來(lái)購(gòu)買優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品。這是一塊龐大的需求市場(chǎng)。然而在供給側(cè),我國(guó)的低端農(nóng)產(chǎn)品總體過(guò)剩,農(nóng)產(chǎn)品滯銷問(wèn)題隨時(shí)隨處都在發(fā)生,高品質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品卻很短缺。我們?cè)诖蟪鞘袑?shí)地對(duì)比一下街頭普通水果店和百果園等品牌連鎖店的銷售情況就可見(jiàn)一斑。在走訪調(diào)研過(guò)程中,我們向農(nóng)民宣講當(dāng)前國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的供需結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題,問(wèn)農(nóng)民為什么不采用生態(tài)的方式,種植優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品,占領(lǐng)城市中高端市場(chǎng)。農(nóng)民的回答是,他們找不到中高端市場(chǎng),沒(méi)有別的選擇,只能賣給商販。而面對(duì)商販,好的品質(zhì)也賣不到好的價(jià)格。的確,一家一戶就是一個(gè)生產(chǎn)單位,數(shù)量眾多又高度分散的小農(nóng)戶,根本無(wú)力對(duì)接市場(chǎng),不可能形成自己的品牌,也就無(wú)法以優(yōu)質(zhì)獲得優(yōu)價(jià),小農(nóng)戶所能采用的最直接最簡(jiǎn)便的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)武器就是低價(jià)格。因此,作為商品生產(chǎn)者的小農(nóng)戶,往往追求產(chǎn)量最大化,只要投入的農(nóng)藥化肥帶來(lái)的產(chǎn)量增加,其收益能夠彌補(bǔ)成本,農(nóng)民就會(huì)繼續(xù)投入化肥農(nóng)藥。反過(guò)來(lái),規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的大農(nóng)場(chǎng),更有能力對(duì)接中高端市場(chǎng),更在乎控制生產(chǎn)成本,因而更有意愿和能力來(lái)使用先進(jìn)技術(shù)進(jìn)行科學(xué)種田。

浙江大學(xué)谷保靜課題組對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)2 萬(wàn)多農(nóng)戶的調(diào)查也證明了這一點(diǎn)。農(nóng)場(chǎng)規(guī)模是影響農(nóng)藥使用強(qiáng)度的重要因素,農(nóng)場(chǎng)規(guī)模越小,農(nóng)藥化肥使用強(qiáng)度越高。因?yàn)閷?duì)于小農(nóng)戶來(lái)說(shuō),外出務(wù)工收入才是家庭主要收入來(lái)源,農(nóng)業(yè)收入只是補(bǔ)充,農(nóng)民增加化學(xué)品使用所節(jié)省的時(shí)間,可以通過(guò)務(wù)工來(lái)獲得更高的收入,所以農(nóng)民并不關(guān)心如何更高效率地使用化學(xué)品①中國(guó)農(nóng)田“減肥”難,浙大大數(shù)據(jù)找癥結(jié):土地不夠規(guī)?；?。澎湃新聞https:∥baijiahao.baidu.com/s?id=1604289908620231146&wfr=spider&for=pc。。

(二)大國(guó)小農(nóng)的結(jié)構(gòu)性矛盾與政府失靈

我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè),始終強(qiáng)調(diào)在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的同時(shí),要加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控。黨的十八大之后,國(guó)家大力建設(shè)生態(tài)文明,也是落實(shí)政府責(zé)任的重要體現(xiàn)。然而,在大國(guó)小農(nóng)的結(jié)構(gòu)下,國(guó)家直接面對(duì)高度分散的億萬(wàn)小農(nóng)戶,交易成本極高,無(wú)論是管理還是服務(wù)都幾乎無(wú)從下手。

為了治理農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境危機(jī),國(guó)家投入了大量的資源來(lái)研發(fā)綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)。然而,我們所面臨的困境是,實(shí)驗(yàn)室中形成的好的生態(tài)技術(shù),在實(shí)踐中卻難以推廣。那么,農(nóng)民為什么不愿意科學(xué)種田,提高化肥農(nóng)藥的利用效率?

近年來(lái)我們?cè)谌珖?guó)各地許多農(nóng)村的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn),現(xiàn)在的農(nóng)民已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到大量使用農(nóng)藥化肥給環(huán)境帶來(lái)的危害。同時(shí),大量使用農(nóng)藥化肥也直接增加了農(nóng)民的生產(chǎn)成本,擠壓農(nóng)民的利潤(rùn)空間。農(nóng)民也想減少農(nóng)藥化肥的使用量。問(wèn)題的關(guān)鍵在于,農(nóng)民根本不懂得如何科學(xué)合理地使用農(nóng)藥化肥。過(guò)去30 多年,由于大量青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商,老人留守在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),這種家庭代際分工模式造成我國(guó)農(nóng)業(yè)從業(yè)者老齡化嚴(yán)重,留守老人基本上是兼業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。即便是留在家專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中年農(nóng)民,也普遍缺少專業(yè)知識(shí)。目前,市場(chǎng)上銷售的農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料,品牌繁多,讓人眼花繚亂,還不斷更新?lián)Q代,農(nóng)民根本無(wú)所適從。而廠家和商家的這種做法,目的就是建立知識(shí)上的壟斷,讓農(nóng)戶乖乖聽(tīng)從“銷售專家”的指導(dǎo)。

圍繞農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系,我們?cè)趶V東省Q 縣進(jìn)行了專題調(diào)研。Q 縣位于粵北地區(qū),是農(nóng)業(yè)大縣,全縣仍然有大量的農(nóng)民以農(nóng)業(yè)為主要收入來(lái)源。該縣涉農(nóng)服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)多輪的改革,已經(jīng)精簡(jiǎn)到近乎名存實(shí)亡的程度。目前農(nóng)科所、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、種子站等多個(gè)機(jī)構(gòu)合而為一,多個(gè)牌子一套人馬。農(nóng)科所何所長(zhǎng)形容他所在的機(jī)構(gòu)是“一多三少”——牌子多、裝備少、人員少、經(jīng)費(fèi)少。農(nóng)科所實(shí)行財(cái)政包干制,2018 年該所全年經(jīng)費(fèi)一共只有17 萬(wàn)元,其中包含了8 名工作人員的工資。該機(jī)構(gòu)屬于公益二類機(jī)構(gòu),政策允許在進(jìn)行公益服務(wù)的同時(shí),提供商業(yè)化的有償服務(wù)。目前該所在職在崗的工作人員僅有3 人,其他5 個(gè)人都去開(kāi)農(nóng)資經(jīng)銷店了。Q 縣植保站陳站長(zhǎng)介紹說(shuō),植保站一共6 個(gè)編制,只有他一個(gè)人在崗。由于待遇差、地位低,植保站很難招到人。我們調(diào)研中發(fā)現(xiàn),Q縣幾乎所有農(nóng)技服務(wù)人員,都開(kāi)辦了農(nóng)資經(jīng)銷店,把大部分精力用在自家的經(jīng)銷店,農(nóng)技推廣服務(wù)的本職工作反而成了兼職。而他們之所以沒(méi)有完全脫離體制成為商人,很大程度上是不愿意放棄事業(yè)編制人員這個(gè)身份。說(shuō)起這件事,Q 縣農(nóng)業(yè)局李局長(zhǎng)表示很無(wú)奈,畢竟大家都要生存,養(yǎng)家糊口不容易。

目前政府廣泛采用項(xiàng)目制的治理方式,每年上級(jí)部門會(huì)安排一定農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)和推廣項(xiàng)目,作為任務(wù)下達(dá)給Q 縣農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu),Q 縣的農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)也會(huì)主動(dòng)向上級(jí)申請(qǐng)做一些項(xiàng)目。這些做法是為了強(qiáng)化機(jī)構(gòu)存在的合法性。Q 縣農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)完全是眼光朝上,對(duì)上負(fù)責(zé)。為了完成這些任務(wù),Q 縣農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)就要找一些專業(yè)種養(yǎng)大戶進(jìn)行合作。一些實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目還要掛靠到農(nóng)業(yè)企業(yè)來(lái)開(kāi)展,實(shí)驗(yàn)成果優(yōu)先用于企業(yè),相應(yīng)的科研經(jīng)費(fèi)也要分配一些給企業(yè)。由此,縣里的專業(yè)技術(shù)人員與農(nóng)業(yè)企業(yè)、種養(yǎng)大戶之間建立了密切的業(yè)務(wù)往來(lái)。至于普通小農(nóng)戶,根本無(wú)法進(jìn)入Q 縣農(nóng)業(yè)服務(wù)部門的覆蓋范圍。

縣級(jí)的情況尚且如此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況就更加慘不忍睹。在Q 縣的D 鎮(zhèn),名義上一共有3 名農(nóng)技推廣員,其中只有1 名領(lǐng)工資的,每月1 200 元,但他也不是專職工作人員,而是該鎮(zhèn)的一名種養(yǎng)大戶。另外2 名農(nóng)技推廣員則是由兩名村干部掛名。

一方面是農(nóng)業(yè)技術(shù)人員的奇缺,遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足需要;另一方面,農(nóng)業(yè)技術(shù)人員面對(duì)數(shù)量眾多又高度分散的小農(nóng)戶,幾乎無(wú)從下手。過(guò)去這些年,Q 縣的許多農(nóng)戶從事水晶梨種植,該縣水晶梨產(chǎn)業(yè)發(fā)展到年產(chǎn)6 萬(wàn)多噸的規(guī)模,成為當(dāng)?shù)靥厣鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)。Q 縣的水果技術(shù)推廣站黃站長(zhǎng)20 世紀(jì)80年代從農(nóng)校畢業(yè)之后,就投身農(nóng)技推廣事業(yè),長(zhǎng)期奮戰(zhàn)在生產(chǎn)一線,一干就是30 多年。在她的帶領(lǐng)下,水果技術(shù)推廣站是全縣少有的還在正常運(yùn)作的技術(shù)服務(wù)站。每月初,水果技術(shù)推廣站都會(huì)發(fā)布疫情預(yù)報(bào),提醒農(nóng)戶對(duì)可能的病蟲(chóng)害進(jìn)行防治。但是,疫情通報(bào)只是一個(gè)提醒,并不具有強(qiáng)制性,農(nóng)戶可以自主決定是否進(jìn)行病蟲(chóng)害防治,以及何時(shí)進(jìn)行病蟲(chóng)害防治,采用什么方式進(jìn)行防治。由于一家一戶分散經(jīng)營(yíng),分散決策,分散行動(dòng),而不是統(tǒng)防統(tǒng)治,使農(nóng)業(yè)病蟲(chóng)害防治的效果大打折扣。黃站長(zhǎng)介紹說(shuō),只要有個(gè)別農(nóng)戶不按指導(dǎo)進(jìn)行防治,就會(huì)影響其他農(nóng)戶的防治效果。而要說(shuō)服所有農(nóng)戶服從統(tǒng)一的指導(dǎo),幾乎是不可能完成的任務(wù)。此外,農(nóng)地的高度碎片化也阻礙了統(tǒng)防統(tǒng)治的實(shí)行,制約了防治效果。

Q 縣的情況只是一個(gè)縮影,全國(guó)絕大多數(shù)縣的農(nóng)技服務(wù)部門都面臨類似的問(wèn)題。這是農(nóng)民去組織化、農(nóng)地碎片化后必然的結(jié)果。

在黑龍江國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的調(diào)研,我們看到的卻是另一番景象。濃江農(nóng)場(chǎng)位于三江平原腹地,農(nóng)場(chǎng)管轄區(qū)面積81 萬(wàn)畝,以種植水稻為主,是國(guó)家重要商品糧基地之一。近年來(lái),濃江國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)也開(kāi)始推行承包經(jīng)營(yíng),但是,濃江國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)的承包經(jīng)營(yíng)并非一包了之,而是很好地貫徹了統(tǒng)分結(jié)合的做法。農(nóng)場(chǎng)將土地定期發(fā)包給經(jīng)營(yíng)戶,收取承包費(fèi),并提供相應(yīng)的服務(wù)。經(jīng)營(yíng)戶承包農(nóng)場(chǎng)的土地,必須與農(nóng)場(chǎng)簽訂合同,服從農(nóng)場(chǎng)統(tǒng)一的管理。農(nóng)場(chǎng)有專門的技術(shù)人員,負(fù)責(zé)整個(gè)農(nóng)場(chǎng)的技術(shù)指導(dǎo)。每年,農(nóng)場(chǎng)都會(huì)編寫詳細(xì)的技術(shù)指南,涉及從土地平整到田間管理再到收儲(chǔ)的各個(gè)環(huán)節(jié),要求承包戶必須遵照?qǐng)?zhí)行,否則農(nóng)場(chǎng)有權(quán)收回承包地。濃江農(nóng)場(chǎng)集中采購(gòu)了大型農(nóng)業(yè)機(jī)械,包括噴灑農(nóng)藥的飛機(jī),承包戶必須統(tǒng)一使用農(nóng)場(chǎng)的技術(shù)服務(wù)。事實(shí)上,由于服務(wù)的規(guī)?；?農(nóng)場(chǎng)服務(wù)的費(fèi)用要低于農(nóng)戶自己購(gòu)買社會(huì)化服務(wù),農(nóng)戶也樂(lè)意接受農(nóng)場(chǎng)的服務(wù)。正是得益于統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)體制,濃江農(nóng)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了科學(xué)種田,采用統(tǒng)防統(tǒng)治的方式進(jìn)行病蟲(chóng)害防治,化肥農(nóng)藥等化學(xué)品的使用量遠(yuǎn)低于非農(nóng)場(chǎng)承包戶,單位面積產(chǎn)量卻要比非農(nóng)場(chǎng)的承包戶高出10%～20%左右。最近這些年,濃江農(nóng)場(chǎng)大力推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,發(fā)展生態(tài)有機(jī)種植。在農(nóng)場(chǎng)的統(tǒng)籌規(guī)劃下,已經(jīng)有幾萬(wàn)畝的土地實(shí)現(xiàn)了土壤有機(jī)轉(zhuǎn)化,種植有機(jī)水稻。

四、新時(shí)代的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理：提高小農(nóng)戶的組織化程度,重塑農(nóng)業(yè)治理結(jié)構(gòu)

小農(nóng)戶在我國(guó)長(zhǎng)期存在是由我國(guó)人多地少的資源稟賦、集體所有的農(nóng)村土地制度、家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度、工業(yè)化和城市化過(guò)程的長(zhǎng)期性等因素共同決定的,有其必然性和合理性。經(jīng)過(guò)30 多年的市場(chǎng)化改革,我國(guó)仍然有高達(dá)2 億多的小農(nóng)戶,可見(jiàn)小農(nóng)戶旺盛的生命力。小農(nóng)戶退出歷史舞臺(tái)將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程,對(duì)此我們必須有足夠的耐心。目前的小農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)在我國(guó)仍然承擔(dān)著重要的社會(huì)保障功能,是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的緩沖器。那種試圖通過(guò)土地私有化實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、強(qiáng)行消滅小農(nóng)戶的做法,有可能會(huì)導(dǎo)致難以承受的災(zāi)難性后果。黨的十九大報(bào)告專門提出“小農(nóng)戶”的問(wèn)題,把“實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措,具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

強(qiáng)調(diào)小農(nóng)戶存在的重要性,并不是要回避小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的缺陷。包產(chǎn)到戶改革以來(lái),針對(duì)小農(nóng)戶的治理就成為一大難題,農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境危機(jī)只是其中的一個(gè)方面。既然大國(guó)小農(nóng)的格局短期內(nèi)難以改變,國(guó)家農(nóng)業(yè)治理體系建設(shè)就必須直面這一基本事實(shí),構(gòu)建面向小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)治理體系。

首先,在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中,國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策要帶有普惠性,加強(qiáng)對(duì)小農(nóng)戶的技術(shù)服務(wù),指導(dǎo)小農(nóng)戶科學(xué)種田,不能排擠小農(nóng)戶,也不能放任自流。農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè),關(guān)系到國(guó)計(jì)民生,但在創(chuàng)造GDP 和就業(yè)崗位、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面,農(nóng)業(yè)與工商業(yè)相比具有天然的弱勢(shì)地位。政府對(duì)農(nóng)業(yè)的干預(yù)和支持是世界各國(guó)普遍的做法。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更加需要加強(qiáng)宏觀調(diào)控。當(dāng)然,對(duì)農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控,并不意味著要回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和管控體制,而是可以通過(guò)加強(qiáng)政府的公共服務(wù)體系來(lái)進(jìn)行。在WTO 的框架下,世界各國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持主要是通過(guò)“綠箱”政策來(lái)進(jìn)行?！熬G箱”政策最主要的內(nèi)容就是通過(guò)公共財(cái)政提供一般性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù),其內(nèi)容包括農(nóng)業(yè)科研、病蟲(chóng)害控制、農(nóng)業(yè)科技人員和生產(chǎn)操作培訓(xùn)、技術(shù)推廣和咨詢服務(wù)、檢驗(yàn)服務(wù)、市場(chǎng)促銷服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等[17]。上述這些一般性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù),可以直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的行為,對(duì)于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)朝著綠色生態(tài)方向發(fā)展,有著立竿見(jiàn)影的效果。當(dāng)前我國(guó)政府和學(xué)界倡導(dǎo)的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù),本質(zhì)上仍然是商業(yè)化服務(wù),社會(huì)化服務(wù)體系仍然是以營(yíng)利為目的的,農(nóng)資銷售是其重要的利潤(rùn)來(lái)源。我們很難指望依靠這一體系實(shí)現(xiàn)農(nóng)藥化肥的減量。指導(dǎo)農(nóng)戶科學(xué)種田的任務(wù),必須由公益性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。由于小農(nóng)戶的分散性,針對(duì)小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù),必然要支付很高的成本,但是,小農(nóng)戶是鄉(xiāng)村發(fā)展和治理的基礎(chǔ),是黨的重要依靠力量和群眾基礎(chǔ),服務(wù)小農(nóng)戶對(duì)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)具有重要意義,是政府義不容辭的責(zé)任。政府應(yīng)該直接投入小農(nóng)戶的生產(chǎn)性服務(wù),指導(dǎo)小農(nóng)戶科學(xué)種田,生產(chǎn)綠色生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品。這也是小農(nóng)戶可持續(xù)脫貧的重要途徑。

其次,農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的有效治理,從根本上需要提高農(nóng)民的組織化程度,構(gòu)建統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)體制。當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境危機(jī)和農(nóng)業(yè)治理危機(jī),與農(nóng)民去組織化和農(nóng)地碎片化有直接關(guān)系?；仡櫺轮袊?guó)成立70 年以來(lái)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷程,前30 年集體化和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)業(yè)治理體系,對(duì)農(nóng)戶統(tǒng)地過(guò)死,影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力,而后30 年的包產(chǎn)到戶和市場(chǎng)化改革,矯枉過(guò)正,分得太徹底,導(dǎo)致了農(nóng)民的去組織化和農(nóng)地的碎片化。新時(shí)代的農(nóng)業(yè)治理應(yīng)該全面總結(jié)和繼承新中國(guó)70 年的經(jīng)驗(yàn),妥善處理統(tǒng)和分的關(guān)系,完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。這方面,東亞地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)仍然值得我們借鑒。東亞的日本、韓國(guó),以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū),由于人多地少的資源稟賦以及農(nóng)耕文化傳統(tǒng),小規(guī)模農(nóng)民家庭農(nóng)場(chǎng)一直是其主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。在現(xiàn)代化的過(guò)程中,這些國(guó)家和地區(qū)并沒(méi)有力圖消滅小農(nóng)戶,而是通過(guò)農(nóng)會(huì)、農(nóng)協(xié)等組織,幫助小農(nóng)戶成功對(duì)接現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。綜合農(nóng)協(xié)、農(nóng)會(huì)為小農(nóng)戶提供全方位的公益性的生產(chǎn)服務(wù),引導(dǎo)小農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,采用綠色生態(tài)技術(shù),生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品,再以產(chǎn)銷班等形式,使小農(nóng)戶組織起來(lái)對(duì)接銷售市場(chǎng)。通過(guò)這種方式,日韓和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型升級(jí),農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力得到了極大提升。小農(nóng)戶也能夠參與到整個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈,獲得很好的收益。東亞國(guó)家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境得到很好的治理。和東亞地區(qū)一樣,我國(guó)也有著悠久的村社傳統(tǒng),農(nóng)村有互助合作的傳統(tǒng)。比起東亞地區(qū),我們有社會(huì)主義制度,有黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),有農(nóng)村的基層黨組織和集體經(jīng)濟(jì)組織,有一支“懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民”的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍,這些都是新時(shí)代農(nóng)民組織化的重要資源。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,通過(guò)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì),完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制,引導(dǎo)小農(nóng)戶提高組織化程度,重塑農(nóng)業(yè)治理格局,我們完全可以比東亞國(guó)家和地區(qū)做得更好。