王涵，涂平

（1.北京科技戰(zhàn)略決策咨詢中心；2.北京科學(xué)學(xué)研究中心）

體制機制改革是科技創(chuàng)新中心建設(shè)的動力源泉?？v觀世界，美國、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)之所以在科技創(chuàng)新領(lǐng)域保持領(lǐng)先地位，歸根結(jié)底就在于形成了一整套高效而充滿活力的科技創(chuàng)新體制機制?！笆濉逼陂g，北京市大力推進科技體制機制改革，圍繞全國科技創(chuàng)新中心建設(shè)，加強頂層設(shè)計、完善組織架構(gòu)，系統(tǒng)部署、縱深推進，增強了改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，在中關(guān)村先行先試、人才體制機制、成果轉(zhuǎn)化、科研項目管理、區(qū)域協(xié)同、促進科技經(jīng)濟相結(jié)合等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不斷推出重大改革舉措，取得了突破性進展，為全國科技創(chuàng)新中心建設(shè)提供了良好的制度保障。

“十四五”時期，面臨百年未有之大變局和新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的重大歷史機遇期，北京作為全國科技創(chuàng)新中心，不但要支撐創(chuàng)新性國家建設(shè)目標(biāo)、順應(yīng)國家科技創(chuàng)新治理體系改革要求，同時面對區(qū)域創(chuàng)新競合和京津冀協(xié)同發(fā)展需求，正視特大城市治理和非首都功能疏解的現(xiàn)狀，全力加速全國科技創(chuàng)新中心建設(shè)，必須要以體制機制改革為動力，最大限度地釋放市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，建立與中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、符合科技發(fā)展規(guī)律的科技創(chuàng)新治理體系。

與國內(nèi)外新形勢和新要求相比，目前，北京市科技體制機制還存在一些差距和不足，一些重大改革推進步伐不夠快，相關(guān)領(lǐng)域改革協(xié)同不足，一些深層次制度障礙還沒有根本破除，導(dǎo)致北京豐富的科技資源優(yōu)勢未轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)勢。與粵港澳大灣區(qū)和上海相比，中關(guān)村先行先試改革試驗田優(yōu)勢不明顯，亟待在重點領(lǐng)域有更大的改革突破力度；“三城一區(qū)”之間統(tǒng)籌機制和政策之間改革有待形成合力，改革協(xié)同性有待提升；鼓勵基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新的機制有待健全；京津冀協(xié)同創(chuàng)新能力較弱，國際科技開放合作有待進一步提升；服務(wù)國家戰(zhàn)略的法規(guī)政策支撐體系有待完善，應(yīng)對國際競爭和科技安全的能力有待加強。

總的來說，要解決體制機制問題，一是需要從體制上研究解決政府自身的錯位、越位、缺位問題，最大限度釋放市場配置資源的決定性作用，充分激活各類創(chuàng)新主體的創(chuàng)新動力。二是需要針對抑制科技創(chuàng)新和阻斷創(chuàng)新鏈的問題，列出政策突破點、提出改革創(chuàng)新舉措，推進全面創(chuàng)新改革和先行先試改革。三是需要注重法規(guī)政策前瞻性和系統(tǒng)性，使尊重知識、崇尚創(chuàng)新、保護產(chǎn)權(quán)、包容多元成為全社會的共同理念和價值導(dǎo)向。具體建議如下：

一、明確職能定位，全面提升政府宏觀調(diào)控和科學(xué)決策能力

未來的政府是有限政府，包括職責(zé)有限和資源（權(quán)力）有限，政府要明確職能定位，有所為，更要有所不為。北京作為首都，作為全國科技創(chuàng)新中心，更應(yīng)該明確政府職能定位，提升科技創(chuàng)新治理能力。

（一）應(yīng)更多關(guān)注創(chuàng)新制度環(huán)境營造

科技創(chuàng)新活動應(yīng)該更加強調(diào)市場配置資源的決定性作用。政府應(yīng)該進一步在戰(zhàn)略研究、規(guī)劃制定和政策設(shè)計以及提供服務(wù)上發(fā)揮核心作用，專注創(chuàng)新壁壘清除、新市場創(chuàng)建和創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境營造，特別是要加強對全國科技創(chuàng)新中心建設(shè)的立法保障，加快形成以“北京市科技進步條例”或“北京全國科技創(chuàng)新中心條例”等地方科技基本法為龍頭，以一系列配套法規(guī)政策文件為龍體的“法規(guī)群”和“制度群”。

（二）應(yīng)持續(xù)加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制建設(shè)

雖然政府出臺一系列支持和激勵科技創(chuàng)新的政策，但政策要分工到不同委辦局和單位來組織管理實施。這種情形束縛了科技部門為科技創(chuàng)新工作采取的頂層部署、全局統(tǒng)籌政策組合內(nèi)容的能力?！笆奈濉逼陂g，應(yīng)進一步從全國科技創(chuàng)新中心發(fā)展一盤棋的角度加強謀劃，提升政策協(xié)調(diào)層級，建立創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)審查機制,關(guān)注如何打破部門分割、重復(fù)分散的科技資源配置格局，強調(diào)部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強調(diào)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，支持區(qū)縣結(jié)合實際，采取更加有利于科技創(chuàng)新發(fā)展的措施。

（三）應(yīng)更好地處理中央和地方的關(guān)系

加快建設(shè)具有全球影響力的全國科技創(chuàng)新中心，是新時代中央賦予北京的重大戰(zhàn)略任務(wù)。北京地區(qū)有豐富的人才和科技資源，據(jù)統(tǒng)計，截至2018 年底，在京高等學(xué)校92 所，各類科研院所1000多家，在京兩院院士785 人，占全國的1/2 左右；國家重點實驗室、工程技術(shù)研究中心等國家級創(chuàng)新平臺400 余家，均占全國的1/3 左右；86 萬左右的在校大學(xué)生以及2.74 萬家國家級高新技術(shù)企業(yè)。北京區(qū)域內(nèi)各類創(chuàng)新主體都應(yīng)成為全國科技創(chuàng)新中心建設(shè)的主力軍，在一定程度上反映國家科技創(chuàng)新能力，代表國家參與國際科技競爭，保障國家科技安全?！笆奈濉逼陂g，在全球競爭格局發(fā)生重大變化的時代背景下，北京的創(chuàng)新體系和服務(wù)能力應(yīng)進一步提升，要發(fā)揮央地科技資源優(yōu)勢，依托國家實驗室、綜合性國家科學(xué)中心等重大創(chuàng)新載體和重大科技基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)新重大創(chuàng)新載體運營機制，服務(wù)國家科技戰(zhàn)略力量布局的重大需求，成為新型舉國體制的先行者和改革創(chuàng)新的推動者。

（四）應(yīng)重視咨詢機構(gòu)、科學(xué)共同體等參與決策

隨著政府職能的調(diào)整收縮，政府不是科技創(chuàng)新政策制定過程的唯一主體，政策主體下移明顯。要加強首都新型高端智庫建設(shè)，明確把智庫、行業(yè)協(xié)會等社會組織納入決策咨詢體系，給予培育和發(fā)展，為科技創(chuàng)新中心發(fā)展提供決策支撐。發(fā)揮科學(xué)共同體學(xué)術(shù)規(guī)范和價值引導(dǎo)作用，加大在科研管理、學(xué)術(shù)自治、科技獎勵與評價等方面的主導(dǎo)，重建學(xué)術(shù)規(guī)范和創(chuàng)新價值觀。強化公民參與科技創(chuàng)新行政決策的制度保障，完善公民參與行政決策的多種渠道。

二、注重“刀刃向內(nèi)”，推進全面創(chuàng)新和先行先試改革

科技體制機制改革不但要與科技創(chuàng)新的整體節(jié)奏相契合，同時要對未來科技發(fā)展所需的制度保障進行預(yù)估和超前部署，是整體戰(zhàn)略部署中的“急先鋒”。

（一）“三城一區(qū)”管理體制機制亟待創(chuàng)新

“十四五”期間，要更好發(fā)揮“三城一區(qū)”主平臺支撐引領(lǐng)作用，聚焦“科學(xué)”與“城”的功能，創(chuàng)新管理體制機制，根據(jù)中關(guān)村科學(xué)城、懷柔科學(xué)城、未來科學(xué)城、北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)功能定位和發(fā)展特點，按照權(quán)責(zé)利統(tǒng)一的原則，分區(qū)域、分步驟依法推進審批權(quán)限賦權(quán)和下放。建立與中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)部際協(xié)調(diào)小組聯(lián)動工作機制，協(xié)調(diào)推進全國科技創(chuàng)新中心建設(shè)中的戰(zhàn)略規(guī)劃制定、重點任務(wù)布局、先行先試改革等跨層級、跨領(lǐng)域重大事項。

（二）推進懷柔綜合性國家科學(xué)中心體制機制創(chuàng)新

綜合性國家科學(xué)中心是國家科技領(lǐng)域競爭和創(chuàng)新體系建設(shè)的基礎(chǔ)平臺。未來五年，應(yīng)研究建立符合懷柔綜合性國家科學(xué)中心發(fā)展的體制機制，以及有利于營商運作的市場化機制，構(gòu)建科學(xué)城的法規(guī)政策體系，完成高層次人才引進、培養(yǎng)、服務(wù)等方面的政策。推動重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、共享等機制創(chuàng)新。

（三）持續(xù)推進中關(guān)村先行先試改革

近幾年，中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)在建設(shè)人才特區(qū)、國家科技金融創(chuàng)新中心等支持政策的制度創(chuàng)新優(yōu)勢不顯著，相較于自貿(mào)區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域在力度上已處于劣勢，示范引領(lǐng)和政策吸引作用在日趨減弱?！笆奈濉逼陂g，應(yīng)充分發(fā)揮中關(guān)村新時代深化改革“試驗田”作用，圍繞科研投入、科研管理、績效評價、科技金融、外資注入以及出入境管理、海外人才落戶等方面，先行先試一批創(chuàng)新政策，打造改革先行制度高地。

三、深化自主權(quán)改革，有效激發(fā)科研機構(gòu)創(chuàng)新動力

科研組織作為科技體制的微觀基礎(chǔ)，是科技體制活力根本所在，一直是改革重點。在運行過程中，存在著較為突出的“所有者不到位”“管理者不敢為”的治理結(jié)構(gòu)不健全情況。現(xiàn)代科研院所制度建設(shè)任務(wù)依然任重道遠(yuǎn)。

（一）完善科研機構(gòu)運行管理機制

科研院所作為事業(yè)單位的一種類型，缺乏獨立法律法規(guī)來予以規(guī)范和促進發(fā)展，不能提供完善的制度供給?！笆奈濉睍r期應(yīng)適時啟動研究科技機構(gòu)立法，科學(xué)確定不同類型單位的職能定位和權(quán)利責(zé)任邊界，推動科研事業(yè)單位制定實施章程，允許科研機構(gòu)完善內(nèi)部用人制度，自主聘用工作人員、自主設(shè)置崗位、自主開展職稱評審。

（二）推動新型研發(fā)機構(gòu)體制機制創(chuàng)新

近年來，科研組織模式創(chuàng)新，特別是新型研發(fā)機構(gòu)的蓬勃發(fā)展對科技組織體制的改革提出了需求。政府應(yīng)進一步放權(quán)賦權(quán)，支持建設(shè)一批世界一流新型研發(fā)機構(gòu)，按照政府引導(dǎo)與市場化運作相結(jié)合的原則，建立“開放競爭、動態(tài)調(diào)整”的管理機制，實施機構(gòu)式資助與財政投入退坡機制，建設(shè)運行資金使用實行負(fù)面清單管理。賦予其在人員聘用、職稱評審、經(jīng)費使用、運營管理等方面的自主權(quán)，鼓勵新型研發(fā)機構(gòu)與高等學(xué)校聯(lián)合培養(yǎng)研究生，允許持有永久居留身份證的外籍人才擔(dān)任新型研發(fā)機構(gòu)法定代表人，牽頭承擔(dān)政府科研項目等。

（三）建立以增加知識價值為導(dǎo)向的科技成果權(quán)益分配機制

產(chǎn)權(quán)是改革的核心問題，財政資金設(shè)立的科研機構(gòu)如何確定職務(wù)科技成果的產(chǎn)權(quán)邊界，如何形成確保國家、單位、個人（團隊）三方利益均衡、科學(xué)合理的權(quán)屬利益體系，促進科研活動和成果轉(zhuǎn)化的良性循環(huán)發(fā)展，亟待在總結(jié)實踐探索基礎(chǔ)上進一步厘清?！笆奈濉逼陂g應(yīng)進一步落實《北京市促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》，積極推進職務(wù)科技成果權(quán)屬改革，落實和細(xì)化科技成果權(quán)屬改革路徑和實施方案。

四、聚焦以人為本，打造世界一流高端人才首選地

在全球化進程中，隨著資本全球流動的加劇、全球分工協(xié)作的細(xì)化、國際產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移以及跨國公司的崛起，科技人才環(huán)流與全球共享愈發(fā)明顯。如何吸引、集聚和留住高端人才都是北京亟待解決的問題。

（一）完善高端人才引進和使用機制

目前，世界級科技大師缺乏、頂尖人才不足，原創(chuàng)性基礎(chǔ)前沿領(lǐng)域人才、高端領(lǐng)軍人才、產(chǎn)業(yè)急需緊缺人才、高技能人才等“高精尖”人才仍存在較大缺口，創(chuàng)新人才隊伍結(jié)構(gòu)仍不合理，創(chuàng)新團隊質(zhì)量和水平有待提升。外籍科研人員占比低，開展科研工作、出入境、社會保障體系等方面機制不完善。以中科院為例，2014 年外籍人才占比不足1%。與之相比，馬普學(xué)會2017 年員工中有29.8%來自海外，科學(xué)家中有52.2%來自于海外?！笆奈濉睍r期，應(yīng)加大吸引高端人才力度，支持高端人才科研自主、經(jīng)費使用自由、離岸創(chuàng)新、柔性流動等，賦予高端人才技術(shù)路線決策權(quán)、項目經(jīng)費調(diào)劑權(quán)和創(chuàng)新團隊組建權(quán)。以大數(shù)據(jù)手段開發(fā)尋訪海外高端人才資源，開通海外引才直通車。鼓勵高校、科研院所、企業(yè)聘用外籍人才擔(dān)任重點實驗室、研發(fā)中心、二級學(xué)院等機構(gòu)的負(fù)責(zé)人。

（二）健全創(chuàng)新人才激勵和評價機制

相比而言，外籍高端人才在北京享受的薪酬稅收優(yōu)惠力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及珠三角九市，外籍科研人員也不能作為主持人或成果排名第一人申報北京市科學(xué)技術(shù)獎等科技獎項。“十四五”期間，要持續(xù)營造創(chuàng)新環(huán)境，完善辦公、居住、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)和文化等配套，加快建設(shè)有海外氛圍、多元文化、創(chuàng)新事業(yè)、貼心服務(wù)、宜居生活的國際人才社區(qū)。建立高端科技人才年薪制、協(xié)議工資制和技術(shù)入股模式，設(shè)立崗位特殊津貼和彈性福利制度，給予個人所得稅優(yōu)惠。改革完善科技獎勵制度，提升評選活動的國際化程度，將對北京市科技創(chuàng)新活動作出貢獻的外籍科技工作者納入授獎范圍，邀請高層次外籍專家參與提名和評審。

五、面向新經(jīng)濟，構(gòu)建全鏈條法規(guī)政策支撐體系

“十四五”期間，全國科技創(chuàng)新中心所需的市場化、專業(yè)化、國際化的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)需加快構(gòu)建，需加快探索適合研發(fā)經(jīng)濟等高附加經(jīng)濟價值業(yè)態(tài)發(fā)展的政策體系。

（一）注重新業(yè)態(tài)的前瞻性立法

當(dāng)前，改革發(fā)展對立法的要求已經(jīng)不僅僅是總結(jié)以往經(jīng)驗、肯定已有做法，而是需要通過立法做好頂層設(shè)計、引領(lǐng)改革進程、推動科技發(fā)展?！笆奈濉睍r期，應(yīng)進一步加強立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)科技體制改革和新經(jīng)濟社會發(fā)展需要。例如，要支持未來市場的前瞻性立法。新基建大多屬于新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)，需要不同于舊基建的財政、金融、產(chǎn)業(yè)等配套制度支撐。支持和培育應(yīng)用場景建設(shè)也需要在原有政策上有所突破。數(shù)據(jù)經(jīng)濟也亟待開展對數(shù)據(jù)確權(quán)、個人數(shù)據(jù)保護等相關(guān)法律法規(guī)的預(yù)研。立法先行可以拓展新要素、新技術(shù)、新產(chǎn)品、新模式、新業(yè)態(tài)和新場景應(yīng)用空間，推動首都經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

（二）加強普惠性政策和需求性政策的制定

科技創(chuàng)新的技術(shù)主體是企業(yè)，未來五年應(yīng)圍繞企業(yè)創(chuàng)新進行普惠性財政政策支持。進一步降低企業(yè)研發(fā)成本，優(yōu)化科技型中小企業(yè)的研發(fā)費用稅前加計扣除政策。調(diào)整優(yōu)化企業(yè)研發(fā)財政補助政策，持續(xù)激勵企業(yè)加大研發(fā)投入。改革科技創(chuàng)新券使用管理，擴大創(chuàng)新券規(guī)模和適用范圍，實現(xiàn)全國使用、北京兌付，重點支持科技型中小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者購買創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)。探索建立“同股不同權(quán)”制度，保證科技企業(yè)原始股東以較小的持股比例繼續(xù)對公司享有控制權(quán)。探索政府采購的獎賽機制，讓政府在減少管理成本的前提下，最大限度動員公眾的創(chuàng)新能力來解決戰(zhàn)略性、公益性難題，政府只需為最好的技術(shù)方案買單。

（三）加強對科技創(chuàng)新全鏈條的政策保障

創(chuàng)新政策應(yīng)是以一個整體的形式運轉(zhuǎn)，覆蓋科技創(chuàng)新活動各個方面、創(chuàng)新價值鏈的各個節(jié)點，支持不同類型和不同階段的創(chuàng)新?！笆奈濉逼陂g，科技創(chuàng)新政策應(yīng)進一步加強在整個創(chuàng)新鏈條的政策支撐保障作用。

一是創(chuàng)新基礎(chǔ)研究投入方式，持續(xù)加大投入力度。在新形勢下，科技創(chuàng)新發(fā)展在尖端技術(shù)和前瞻性研究探索中面臨“無人區(qū)”，“十四五”時期需要更加強調(diào)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究和原始性創(chuàng)新，優(yōu)化全社會支持基礎(chǔ)研究的環(huán)境。北京市可先行探索中央和地方共同出資、共同組織開展重大基礎(chǔ)研究任務(wù)的新機制，發(fā)揮自然科學(xué)基金和科技創(chuàng)新基金支持引導(dǎo)作用，加大基礎(chǔ)研究支持力度。實施“匯聚科學(xué)研究”模式，支持跨學(xué)科研究，構(gòu)建大協(xié)作的科研模式。引導(dǎo)企業(yè)加大對基礎(chǔ)研究的支持，在法律法規(guī)方面予以明確，在政策層面積極引導(dǎo)，推動應(yīng)用基礎(chǔ)研究向經(jīng)濟發(fā)展需求延伸。

二是關(guān)注顛覆性技術(shù)突破，系統(tǒng)設(shè)計與前瞻布局并重。顛覆性技術(shù)創(chuàng)新具有高風(fēng)險、高回報特點，一旦取得成功，就能促成“技術(shù)突襲”，改變“游戲規(guī)則”，為實現(xiàn)“彎道超車”帶來機遇，對經(jīng)濟社會和國家安全產(chǎn)生重大變革，因而備受各國和產(chǎn)業(yè)界高度關(guān)注。創(chuàng)新政策要允許“破壞式創(chuàng)新”的產(chǎn)生，尤其是在新領(lǐng)域的創(chuàng)新?！笆奈濉睍r期，要兼顧傳統(tǒng)優(yōu)勢企業(yè)、特定行業(yè)與新興企業(yè)的并重發(fā)展，通過政策引導(dǎo)與支持，讓新興行業(yè)通過顛覆式創(chuàng)新獲取市場份額，不斷創(chuàng)新并提高生產(chǎn)力。借鑒國外好的做法，研究針對顛覆性創(chuàng)新的支持政策。例如，法國于2018 年1 月設(shè)立了創(chuàng)新與工業(yè)基金專門支持顛覆性創(chuàng)新。2019 年1 月，法國國家投資銀行與法國國家科研署簽署戰(zhàn)略合作伙伴協(xié)議，實施“深科技計劃（Plan Deeptech）”，協(xié)同推進對顛覆性創(chuàng)新項目的支持，推進深科技初創(chuàng)企業(yè)的創(chuàng)建與發(fā)展。

三是聚焦高精尖產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。根據(jù)未來北京產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，系統(tǒng)設(shè)計政策框架體系，逐步建立與新業(yè)態(tài)發(fā)展相適應(yīng)的監(jiān)管方式。持續(xù)完善適合北京十大高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策體系。對新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式要采用審慎包容態(tài)度，創(chuàng)新新技術(shù)新產(chǎn)品新產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度，通過新業(yè)態(tài)試點示范，建立適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的治理體系。