苗沛霖

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

建立并實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，對(duì)于深化經(jīng)濟(jì)體制改革、全面推進(jìn)依法行政、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力轉(zhuǎn)換、加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，具有至關(guān)重要的價(jià)值和意義。黨的十九屆四中全會(huì)更是從推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，強(qiáng)調(diào)了“落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”的重要地位和作用。在這一時(shí)代背景下，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查的規(guī)范建構(gòu)與制度安排，不斷提升其權(quán)威效能和法制化水平①，建構(gòu)起內(nèi)容完備、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、功能互補(bǔ)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查法律規(guī)范體系，是建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序市場(chǎng)體系的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。

一、引言：公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的市場(chǎng)邏輯

在一般意義上，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是指由競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)通過(guò)分析、評(píng)價(jià)擬訂中或現(xiàn)行的公共政策可能或已經(jīng)產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)影響，提出不妨礙政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)且對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害最小替代方案的制度②。在當(dāng)下中國(guó)的法治語(yǔ)境中，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度則是由特定主體按照法定的標(biāo)準(zhǔn)和方式，對(duì)政府影響競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)規(guī)定和做法進(jìn)行審查評(píng)估，從而保障各類(lèi)市場(chǎng)主體公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的制度安排。其主旨在于防范或矯正政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度或不當(dāng)干預(yù)，消除影響公平競(jìng)爭(zhēng)、妨礙創(chuàng)新的各種制度束縛，激發(fā)市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)活力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新動(dòng)能，確保資源配置通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以競(jìng)爭(zhēng)為基本法則和運(yùn)作邏輯的經(jīng)濟(jì)模式，競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的固有本性和內(nèi)在要求，正是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效運(yùn)行才使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為迄今為止人類(lèi)發(fā)展史上最有活力和效率的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。然而，應(yīng)當(dāng)看到，競(jìng)爭(zhēng)并不總是那么美妙而崇高，如果競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序或失范則會(huì)使市場(chǎng)價(jià)格和行為受到扭曲，市場(chǎng)空間與活力受到壓抑，市場(chǎng)規(guī)則和秩序受到?jīng)_擊；只有公平有序的競(jìng)爭(zhēng)，才能降低制度性交易成本，保障資源和要素自由流動(dòng)，激發(fā)市場(chǎng)主體的積極進(jìn)取精神，促進(jìn)消費(fèi)者福利和社會(huì)公共利益的整體提升?？梢哉f(shuō)，公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心要義，是市場(chǎng)機(jī)制高效運(yùn)行的前提和關(guān)鍵。

公平競(jìng)爭(zhēng)誠(chéng)然是令人向往的市場(chǎng)秩序，但市場(chǎng)本身并不會(huì)自發(fā)生成公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序的建立與維護(hù)，不僅需要避免經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)壟斷形式對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的破壞和威脅，而且更要防止政府力量因?qū)κ袌?chǎng)的過(guò)度干預(yù)、不當(dāng)干預(yù)而對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制和扭曲。我國(guó)在建立現(xiàn)代市場(chǎng)體系的過(guò)程中，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的最大影響并非來(lái)自傳統(tǒng)意義上的企業(yè)行為，而是來(lái)自政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度或不當(dāng)干預(yù)；因政府的政策措施或立法規(guī)定而形成的地方保護(hù)、區(qū)域封鎖，以及行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷、差別化待遇，對(duì)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)造成嚴(yán)重危害。為此，必須運(yùn)用法治思維和法治方式，通過(guò)規(guī)范化、常態(tài)化的法律制度和法律手段，對(duì)政府有關(guān)行為加以規(guī)制，對(duì)涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各種規(guī)范性文件和實(shí)際做法加以甄別審查、監(jiān)督評(píng)價(jià)，以確保政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)符合公平競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在要求及運(yùn)行規(guī)律，消除妨礙市場(chǎng)活力和創(chuàng)新動(dòng)力的體制機(jī)制障礙，從而為營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

二、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法制雛形

改革開(kāi)放以來(lái)，競(jìng)爭(zhēng)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要地位與作用日益明晰和凸顯，競(jìng)爭(zhēng)政策的確立、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成、競(jìng)爭(zhēng)范圍的擴(kuò)展、競(jìng)爭(zhēng)程度的深化、競(jìng)爭(zhēng)文化的倡導(dǎo)等，不僅推動(dòng)著我國(guó)市場(chǎng)化改革不斷向縱深發(fā)展，而且也成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ慈?。在?dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的時(shí)代背景下，尤其需要通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的法制化和規(guī)范化，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和法治政府建設(shè)，營(yíng)造“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的市場(chǎng)環(huán)境，保障市場(chǎng)配置資源的決定性作用得以充分發(fā)揮。

（一）《反壟斷法》的初步探索及其局限

2008年實(shí)施的《反壟斷法》，開(kāi)啟了我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法制建設(shè)的新篇章，其目標(biāo)任務(wù)不僅是預(yù)防和制止市場(chǎng)主體的壟斷行為，即對(duì)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位以及經(jīng)營(yíng)者集中所形成的經(jīng)濟(jì)性壟斷予以規(guī)制，而且還從原則性要求和具體性列舉兩個(gè)方面明確禁止行政機(jī)關(guān)和具有管理公共事務(wù)職能的組織因?yàn)E用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)而形成的行政性壟斷，并明確強(qiáng)調(diào)“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”。這表明了《反壟斷法》禁止行政性壟斷的鮮明態(tài)度，也蘊(yùn)含著公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的萌芽。

《反壟斷法》的頒布實(shí)施為反壟斷執(zhí)法提供了基本指引和依據(jù)，對(duì)推動(dòng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的發(fā)展和完善發(fā)揮了重要的制度性作用。然而，也應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)行《反壟斷法》在全方位規(guī)制壟斷行為方面存在著明顯的立法缺漏。相較于經(jīng)濟(jì)性壟斷而言，《反壟斷法》對(duì)于行政性壟斷的規(guī)制力度明顯偏弱且存在立法上的空白，甚至沒(méi)有設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任條款，致使其對(duì)此類(lèi)壟斷缺乏法治意義上應(yīng)有的約束力和強(qiáng)制性。尤其是“對(duì)政府利用規(guī)范性文件間接干預(yù)市場(chǎng)破壞競(jìng)爭(zhēng)的行為完全沒(méi)有規(guī)定，而對(duì)于行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力直接限制競(jìng)爭(zhēng)行為，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒(méi)有查處權(quán)和制止權(quán)，只有對(duì)其上級(jí)機(jī)關(guān)的建議權(quán)”③。此外，在規(guī)制階段，該法對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的情形只規(guī)定了事后的監(jiān)督和救濟(jì)措施而未涉及事前的預(yù)防和控制，這勢(shì)必以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)受到實(shí)際損害為代價(jià)才能對(duì)違法行為予以糾正。同時(shí)，“濫用”是一個(gè)主觀色彩濃厚的模糊性概念，但該法對(duì)“濫用”的情形并未提供具有可操作性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；而且，對(duì)于政策性規(guī)定和措施而言，在很多情況下是很難用“濫用行政權(quán)力”這一要件去進(jìn)行衡量和判斷的。因此，“反壟斷法對(duì)很多反競(jìng)爭(zhēng)的政策難以有效適用”④。這些現(xiàn)狀表明，《反壟斷法》對(duì)經(jīng)濟(jì)性壟斷的規(guī)制和對(duì)行政性壟斷的規(guī)制存在明顯失衡，而我國(guó)當(dāng)下亟待解決的恰恰正是行政性壟斷問(wèn)題，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)沖擊最大的并非傳統(tǒng)意義上的商業(yè)行為，而是政府對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度介入和干預(yù)。

為此，需要其他相關(guān)制度的銜接配套以對(duì)各種扭曲競(jìng)爭(zhēng)的行為進(jìn)行全面規(guī)制，尤其是對(duì)以規(guī)范性文件為載體的政府行為排除或限制公平競(jìng)爭(zhēng)的行政性壟斷進(jìn)行源頭性的防范和制止，因?yàn)檫@類(lèi)行為具有普遍性、持續(xù)性、反復(fù)適用性等特征，對(duì)市場(chǎng)的沖擊和影響更為廣泛、長(zhǎng)久、深刻且更難被克服和糾正。

（二）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的正式確立及其缺憾

為規(guī)范政府相關(guān)行為，確保政府依法、全面、正確履行職能，國(guó)務(wù)院于2016 年6 月發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）⑤，對(duì)建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的總體要求、基本原則、重大意義以及審查對(duì)象、審查方式、審查標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施步驟、工作機(jī)制、保障措施等問(wèn)題作了全面規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“要按照加快建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序市場(chǎng)體系的要求”，建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，保障各類(lèi)市場(chǎng)主體平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)。凡是涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施，都應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，只有經(jīng)審查認(rèn)為不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，才可以出臺(tái)實(shí)施?！兑庖?jiàn)》同時(shí)在市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、商品和要素自由流動(dòng)、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為四個(gè)方面列舉了18項(xiàng)具體的審查標(biāo)準(zhǔn)，禁止設(shè)置不合理和歧視性的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件以及沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的審批事項(xiàng)和程序，禁止實(shí)行歧視性?xún)r(jià)格、歧視性補(bǔ)貼政策、歧視性待遇或者給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠政策，禁止限定經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用特定的商品和服務(wù)或者排斥和限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)等，以最大限度地減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，清理、廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，增強(qiáng)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)自由度和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平度。

《意見(jiàn)》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的正式確立，“是我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系特別是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制建設(shè)中取得的最為重要的進(jìn)步，也是迄今為止我國(guó)對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系最為深刻的認(rèn)識(shí)”⑥，同時(shí)也彌補(bǔ)了《反壟斷法》在規(guī)制行政壟斷方面的不足與缺憾。將規(guī)范性文件納入其中以及建立事先審查機(jī)制，可以從源頭上對(duì)各種涉及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的政策措施和相關(guān)立法進(jìn)行審查，從而為防止和減少政府行為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制或扭曲提供重要的制度平臺(tái)。2017 年10 月，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部、工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》，對(duì)《意見(jiàn)》的相關(guān)內(nèi)容作了進(jìn)一步細(xì)化解釋和規(guī)定。同時(shí)，在此前后有關(guān)部委和許多?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也陸續(xù)發(fā)布了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施意見(jiàn)，或出臺(tái)了相關(guān)的地方性法規(guī)或規(guī)章⑦。這一系列配套措施和具體規(guī)定使得公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在我國(guó)得以全面建立并進(jìn)入實(shí)際操作階段，同時(shí)也初步形成了我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的體系框架。

盡管公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在我國(guó)已經(jīng)確立并取得明顯的階段性成效，但其實(shí)際運(yùn)行中仍然面臨著很多困難和挑戰(zhàn)，制度建設(shè)也暴露出一些短板和薄弱環(huán)節(jié)，外部監(jiān)督的乏力、第三方評(píng)估機(jī)制的虛置、制度實(shí)效性的不彰等問(wèn)題，都亟待解決。其中，“自我審查模式”的內(nèi)在局限尤受關(guān)注。按照《意見(jiàn)》的規(guī)定：對(duì)于政策增量，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在政策制定過(guò)程中，嚴(yán)格對(duì)照審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我審查；對(duì)于政策存量，按照“誰(shuí)制定、誰(shuí)清理”的原則，由各級(jí)政府及所屬部門(mén)對(duì)照審查標(biāo)準(zhǔn)予以有序清理和廢除，由此確立了以政策制定機(jī)關(guān)為主的公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查模式。這一模式有其現(xiàn)實(shí)的合理性與必要性。然而，該模式得以充分發(fā)揮功效的前提在于審查主體自身的積極主動(dòng)，一旦其消極應(yīng)付、懈怠敷衍的話(huà)，此項(xiàng)制度的實(shí)際效用必然會(huì)遠(yuǎn)離人們的期待。同時(shí)，在政策制定機(jī)關(guān)既制定政策又審查監(jiān)督政策的情況下，又很容易陷入自己監(jiān)督自己的制度困境和邏輯悖論之中。

既然公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象是政府制定的相關(guān)政策措施，那么，審查監(jiān)督主體就應(yīng)當(dāng)外在于政策制定機(jī)關(guān)且具有更高的法律地位。因?yàn)?，按照正常的監(jiān)督邏輯，只有在監(jiān)督者與被監(jiān)督者相對(duì)分離且監(jiān)督者更有權(quán)威的情況下，監(jiān)督才能發(fā)揮出應(yīng)有的實(shí)效。然而，《意見(jiàn)》作為現(xiàn)階段構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的權(quán)威性依據(jù)，也只能在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立起“自我審查模式”。這是因?yàn)?，《意?jiàn)》僅僅是國(guó)務(wù)院發(fā)布的一個(gè)指導(dǎo)性文件，其無(wú)權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系以及監(jiān)督制約問(wèn)題作出安排。同時(shí)，按照《意見(jiàn)》的規(guī)定，審查對(duì)象不僅包括各級(jí)政府機(jī)關(guān)制定的“涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施”，而且還包括國(guó)務(wù)院制定的“行政法規(guī)和其他政策措施”。這就意味著作為審查的規(guī)范依據(jù)應(yīng)當(dāng)具有高于行政法規(guī)的效力。而從效力層級(jí)看，《意見(jiàn)》充其量相當(dāng)于國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，低于全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，其能否約束同層級(jí)的行政法規(guī)尚存疑問(wèn)，更不用說(shuō)更高層次的法律了，這樣，當(dāng)需要對(duì)法律或行政法規(guī)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，《意見(jiàn)》便無(wú)能為力了。此外，從規(guī)范形式看，《意見(jiàn)》并非具有規(guī)范性和強(qiáng)制力的法律或行政法規(guī)，因此，“無(wú)法作為法定依據(jù)在市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)踐中予以直接援引和實(shí)施，不具有可訴性、不符合法定程序要求而且無(wú)直接對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任”⑧。而且，即使《意見(jiàn)》對(duì)規(guī)章及規(guī)章之下的規(guī)范性文件和其他政策措施具有一定拘束力，其對(duì)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院制定的其他政策措施尤其是其他更高層級(jí)的立法性文件，則完全不具備作為審查依據(jù)的上位法資格。

總之，雖然《意見(jiàn)》和《反壟斷法》初步形成了我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度框架，對(duì)于營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境發(fā)揮了積極作用，但總體上尚難以完全滿(mǎn)足建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序市場(chǎng)體系的時(shí)代需求。因此，進(jìn)一步提升公平競(jìng)爭(zhēng)審查的法制化水平，優(yōu)化相關(guān)的制度設(shè)計(jì)和立法格局，推進(jìn)該制度從柔性的政策文件轉(zhuǎn)化為剛性的法律規(guī)范，仍然是全面深化改革和全面依法治國(guó)進(jìn)程中的一項(xiàng)未竟的時(shí)代課題。

三、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的“融入式”方案之評(píng)析

為了提升公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的立法層次和規(guī)范效力，一種較為流行和普遍的觀點(diǎn)是建議在修訂現(xiàn)行《反壟斷法》時(shí)增加相關(guān)內(nèi)容，將競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位以及公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度納入該法加以確認(rèn)，建立起這方面基本的法律依據(jù)，然后再由國(guó)務(wù)院制定實(shí)施條例去設(shè)定具體的規(guī)則；并認(rèn)為“這種選擇更為可行，也利于形成以《反壟斷法》為核心的競(jìng)爭(zhēng)政策體系”⑨。將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度融入《反壟斷法》之中，推進(jìn)《反壟斷法》的優(yōu)化和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度法制化，從根本上破解現(xiàn)有的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度和《反壟斷法》各自都無(wú)法有效規(guī)制行政壟斷的困局，“既可以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府干預(yù)市場(chǎng)的剛性約束，又有利于進(jìn)一步樹(shù)立《反壟斷法》的經(jīng)濟(jì)憲法地位，還有利于節(jié)約立法資源、減少執(zhí)法成本和守法成本，從而減少制度成本”⑩。的確，《反壟斷法》與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的目標(biāo)定位和價(jià)值取向有著高度的契合，將二者融為一體具有相當(dāng)?shù)睦碚撜f(shuō)服力和立法上的可操作性。

學(xué)界的呼吁得到了有關(guān)部門(mén)的積極回應(yīng)，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局于2020 年1 月公布的《〈反壟斷法〉修訂草案（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）增加規(guī)定，“國(guó)家建立和實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，規(guī)范政府行政行為，防止出臺(tái)排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施”，并明確要求“在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查”。這標(biāo)志著《征求意見(jiàn)稿》文本正式吸納了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，由此使得公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建構(gòu)問(wèn)題再次成為一個(gè)立法重點(diǎn)和學(xué)術(shù)熱點(diǎn)。然而，這種“融入式”方案的合理性和可行性如何？《反壟斷法》能否容下公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度？這些立法中的關(guān)鍵問(wèn)題都應(yīng)當(dāng)在此法案醞釀起草階段被認(rèn)真研究、仔細(xì)斟酌，這對(duì)于保證立法的科學(xué)性、實(shí)效性至關(guān)重要。

對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而言，扭曲和破壞競(jìng)爭(zhēng)的典型行為就是形形色色的壟斷，反壟斷由此成為國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策的核心內(nèi)容和重要目標(biāo)，并常常以明確的立法形式予以體現(xiàn)和確認(rèn)。任何損害自由公平競(jìng)爭(zhēng)的行為，都將面臨著《反壟斷法》責(zé)任追究的不利后果。迄今為止，世界上已經(jīng)有130 多個(gè)國(guó)家以立法形式確立了反壟斷制度，從而使其成為保障公平競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“標(biāo)配制度”??？梢哉f(shuō)，反壟斷法擔(dān)負(fù)著促進(jìn)和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的法治使命，是建立和維護(hù)現(xiàn)代市場(chǎng)體系的基礎(chǔ)性法律制度，故而常被視為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基本法，甚至有著“經(jīng)濟(jì)憲法”“自由企業(yè)大憲章”?之美譽(yù)。然而，盡管反壟斷法對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意義重大，但其能否容納公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度框架和功能使命卻令人存疑。

（一）從反壟斷法的制度功能看反壟斷法的目標(biāo)定位

反壟斷法肇始于20 世紀(jì)初市場(chǎng)機(jī)制已日臻成熟的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，當(dāng)時(shí)的資本主義社會(huì)正經(jīng)歷著從自由競(jìng)爭(zhēng)向壟斷時(shí)期的過(guò)渡。此時(shí)，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)公共利益的最大威脅就是各種形式的托拉斯、卡特爾、辛迪加，它們對(duì)市場(chǎng)秩序和整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大破壞，加之弱肉強(qiáng)食的叢林法則所造成的馬太效應(yīng)，讓人們對(duì)自由放任的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)心懷恐懼和憂(yōu)慮。為此，西方國(guó)家相繼制定了被奉為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)守護(hù)神”的反壟斷法，其直接針對(duì)的就是大公司、大企業(yè)的壟斷行為。早在一百多年前《謝爾曼法》誕生之時(shí)，這一開(kāi)啟經(jīng)濟(jì)法先河的法典作者謝爾曼就曾經(jīng)告誡世人：“我們不能忍受專(zhuān)制政治的國(guó)王，也不能忍受控制生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷(xiāo)售生活必需品的國(guó)王?！?所以，對(duì)來(lái)自私有領(lǐng)域的壟斷行為加以規(guī)制以克服市場(chǎng)自身的缺陷和弊端，是反壟斷法最初的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)。

生長(zhǎng)于中國(guó)土壤的《反壟斷法》當(dāng)然在本質(zhì)上與西方國(guó)家的反壟斷法有著很大不同，其制度構(gòu)造、運(yùn)行邏輯、功能使命也與西方國(guó)家的反壟斷法有著很大差異，但在矯正企業(yè)等市場(chǎng)主體的破壞競(jìng)爭(zhēng)行為方面卻面臨著相同或類(lèi)似的任務(wù)。因?yàn)?，不管在何種社會(huì)制度下，基于對(duì)利益的強(qiáng)烈渴望與熱切追求，市場(chǎng)主體基于逐利的本能往往會(huì)采取各種不正當(dāng)手段來(lái)規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)法則、設(shè)置競(jìng)爭(zhēng)障礙、破壞競(jìng)爭(zhēng)秩序，以攫取盡可能多的市場(chǎng)份額和壟斷利潤(rùn)，由此使得市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化資源配置、增進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的正面意義被大打折扣。而且在我國(guó)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚不成熟，市場(chǎng)體系尚不健全，加之競(jìng)爭(zhēng)文化和規(guī)則意識(shí)的薄弱，經(jīng)營(yíng)者有意無(wú)意排除和限制競(jìng)爭(zhēng)的情況可能更為突出和普遍。為克服自生自滅的市場(chǎng)行為對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的沖擊和破壞，就需要政府通過(guò)強(qiáng)制性的法律手段對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行有效的規(guī)范和引導(dǎo)，對(duì)市場(chǎng)主體的非理性行為加以約束和矯正，以在法治的基礎(chǔ)上建立起意思自治、契約自由、機(jī)會(huì)均等、交易公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。因此，傳統(tǒng)意義上的來(lái)自市場(chǎng)主體的壟斷行為，仍然無(wú)可置疑地應(yīng)當(dāng)是我國(guó)《反壟斷法》關(guān)注的重點(diǎn)。

（二）從審查對(duì)象看公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的核心關(guān)切

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐已充分證明，政府對(duì)市場(chǎng)的介入和干預(yù)有其正當(dāng)性與必要性。因外部性影響而產(chǎn)生的公共產(chǎn)品供給不足，信息不對(duì)稱(chēng)而導(dǎo)致的市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)滯后，市場(chǎng)的自發(fā)性、盲目性所造成的供求失衡和資源浪費(fèi)等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，都需要政府對(duì)市場(chǎng)的積極干預(yù)和監(jiān)管。然而，由于公權(quán)力內(nèi)在地具有擴(kuò)張與濫用的可能性，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)并非總是那么積極有效，作為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的政府之手在有些情況下對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的損害甚至較市場(chǎng)主體更甚。政府可以憑借其公共利益代表者的身份凌駕于市場(chǎng)之上，利用其掌握的權(quán)力資源通過(guò)公共政策或立法的形式設(shè)置不平等的競(jìng)爭(zhēng)資格、競(jìng)爭(zhēng)條件、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，通過(guò)稅收優(yōu)惠、價(jià)格管制、財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購(gòu)等行政手段對(duì)資源配置進(jìn)行干預(yù)，從而使得特定的市場(chǎng)主體獲得特殊的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)或受到歧視性的特別限制。這不僅同樣會(huì)產(chǎn)生形成市場(chǎng)壁壘、扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、壓抑市場(chǎng)活力的嚴(yán)重后果，而且對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的損害往往更為嚴(yán)重也更難糾正，同時(shí)還很容易滋生權(quán)力的尋租和腐敗現(xiàn)象，從而產(chǎn)生私有領(lǐng)域壟斷所難以產(chǎn)生的政治危害和社會(huì)危害。因此，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的維護(hù)，不僅要關(guān)注來(lái)自市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)性壟斷，而且更要重視政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制或扭曲。在一般情況下，政府對(duì)資源配置和微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)愈直接、廣泛，就愈容易產(chǎn)生損害競(jìng)爭(zhēng)的行政性壟斷和政府失靈的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)在建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)對(duì)政府干預(yù)市場(chǎng)的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和制約具有獨(dú)特的歷史根源和重要的現(xiàn)實(shí)意義。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的孕育、形成和發(fā)展過(guò)程有著迥異于西方的內(nèi)在機(jī)理與演進(jìn)路徑，政府不僅是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的原初性動(dòng)力，也是促進(jìn)市場(chǎng)化改革的主導(dǎo)性力量，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)形成中的作用極其重要。同時(shí)，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大慣性、市場(chǎng)本身發(fā)育的不成熟、政府“經(jīng)濟(jì)人”的趨利性、片面追求GDP 的政績(jī)觀，以及“摸著石頭過(guò)河”的經(jīng)驗(yàn)主義思路和實(shí)用主義邏輯，使得行政權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有著巨大的支配性影響和作用空間，也使得政府與市場(chǎng)之間的內(nèi)在張力與矛盾日漸突出并呈現(xiàn)出一幅極為復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)圖景：一方面，全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境正在逐步形成；另一方面，政府機(jī)關(guān)掌控乃至壟斷資源和要素配置的現(xiàn)象仍屢見(jiàn)不鮮，利用行政手段實(shí)行地方保護(hù)、違法給予優(yōu)惠政策或減損市場(chǎng)主體利益等情況依然存在，權(quán)力在市場(chǎng)大潮中越位、缺位、錯(cuò)位以及由此而生的異化變質(zhì)現(xiàn)象尚未得到根除，過(guò)度干預(yù)、不當(dāng)干預(yù)以至于限制扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行政性壟斷問(wèn)題仍然備受人們關(guān)注。由此不僅對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了不可低估的危害，更對(duì)政府形象和治理能力產(chǎn)生了消極的負(fù)面影響。

因此，需要通過(guò)相應(yīng)的法律制度對(duì)政府權(quán)力加以規(guī)制，以防止和減少其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成損害，確保競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果來(lái)自獨(dú)立、完整、自由與公平的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程而非政府刻意為之的任性選擇，而這正是我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的邏輯起點(diǎn)和制度初衷。

（三）《反壟斷法》能否兼容公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度

在明晰前述問(wèn)題之后，自然就可以得出結(jié)論：《反壟斷法》難以兼容公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。盡管市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)性壟斷和因?yàn)E用行政權(quán)力而形成的行政性壟斷，都屬于壟斷且是壟斷的兩種典型表現(xiàn)，都會(huì)造成扭曲和破壞競(jìng)爭(zhēng)的后果，但二者的實(shí)施主體、形成機(jī)理、行為性質(zhì)明顯存在巨大差異，對(duì)它們的規(guī)制原則和方式、責(zé)任追究的類(lèi)型和路徑也應(yīng)該按照不同的規(guī)則分別處理和矯正。如果將這兩種性質(zhì)不同的壟斷糅合在同一部法典之中，勢(shì)必會(huì)造成該法典內(nèi)部結(jié)構(gòu)的失衡和邏輯體系的紊亂，并最終影響其實(shí)施效果。

事實(shí)上，現(xiàn)行《反壟斷法》對(duì)行政性壟斷規(guī)制乏力、效果不彰的重要原因，似乎不僅在于制度設(shè)計(jì)上的疏漏或空白，更在于《反壟斷法》能否承擔(dān)起對(duì)行政性壟斷進(jìn)行規(guī)制的重任?！盁o(wú)論是研究者還是執(zhí)法機(jī)構(gòu)都深知，一旦涉及政府行為或行政壟斷，制度的執(zhí)行難度就會(huì)大增?！?而形成這種困境的首要原因，或許就在于行政壟斷并非“反壟斷法上之壟斷”，不屬于《反壟斷法》所界定的“壟斷行為”之范疇，也無(wú)法適用現(xiàn)行《反壟斷法》所設(shè)立的實(shí)施機(jī)制和程序。同樣，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度也“超越了傳統(tǒng)反壟斷法的功能范疇”，“通過(guò)反壟斷法規(guī)制行政壟斷是低效甚至無(wú)效的”?。同時(shí)，規(guī)制行政性壟斷的根本在于控制行政權(quán)力的濫用，而按照《反壟斷法》的規(guī)定，該法的執(zhí)法主體為國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)或經(jīng)其授權(quán)的省級(jí)人民政府的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。由同為行政機(jī)關(guān)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)去解決行政權(quán)力濫用的問(wèn)題，不僅與權(quán)力監(jiān)督制約的內(nèi)在邏輯相悖，容易陷入自己監(jiān)督自己的制度悖論，而且當(dāng)面臨規(guī)范性文件或政策措施存在排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的情形時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根本無(wú)能為力，因?yàn)樗鼰o(wú)權(quán)審查更無(wú)權(quán)改變或撤銷(xiāo)違法或不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨?。在我?guó)的憲法體制中，這項(xiàng)權(quán)力應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)或相應(yīng)的地方人大常委會(huì)來(lái)行使?。而這樣的權(quán)力關(guān)系格局顯然已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《反壟斷法》的容量范圍。此外，《反壟斷法》關(guān)注的重點(diǎn)是違法行為發(fā)生之后的事后追究與制裁，而公平競(jìng)爭(zhēng)審查則不僅關(guān)注事后的矯正，而且還強(qiáng)調(diào)政策制定過(guò)程中的事先預(yù)防和審查，力圖在源頭上避免反競(jìng)爭(zhēng)效果的政策措施出臺(tái)。如果把作用場(chǎng)域并不相同的兩種制度糅合進(jìn)一部法典之中，勢(shì)必會(huì)給法律規(guī)范的統(tǒng)一、和諧帶來(lái)困惑和挑戰(zhàn)。

透過(guò)以上分析可以發(fā)現(xiàn)，《反壟斷法》是矯正市場(chǎng)主體扭曲、限制競(jìng)爭(zhēng)的制度工具，而公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度則是防范公權(quán)力主體侵蝕市場(chǎng)機(jī)制的利器。盡管《反壟斷法》和公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度都以規(guī)制壟斷、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)，但二者形似而神異，各有自己獨(dú)特的調(diào)整對(duì)象、適用范圍、運(yùn)作機(jī)制和功能定位，在《反壟斷法》的規(guī)范體系內(nèi)很難有機(jī)兼容公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。正因如此，“如果把公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為反壟斷法的一部分，則反壟斷法可能難承其重亦難容其大”?。盡管《征求意見(jiàn)稿》導(dǎo)入了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，在“總則”和“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”等章節(jié)分別設(shè)置了相應(yīng)條款，但并未就此規(guī)定具有剛性約束力的法律責(zé)任以及具有可操作性的實(shí)施機(jī)制，這也決定了相關(guān)條款的宣示性意義可能大于其實(shí)際效果，也預(yù)示著“融入式”方案未必是值得追求的優(yōu)化選擇。

四、公平競(jìng)爭(zhēng)審查法制體系的合理建構(gòu)與完善

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度不是一個(gè)微觀的市場(chǎng)監(jiān)管或具體的反壟斷執(zhí)法問(wèn)題，而是涉及政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系定位以及國(guó)家權(quán)力的配置格局及其運(yùn)作邏輯。如此重大甚至是全局性的制度安排，顯然是《反壟斷法》力不能及的。雖然“預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)”是《反壟斷法》的目標(biāo)定位，但這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)顯然不是《反壟斷法》能夠獨(dú)自完成的，也不是任何一部單項(xiàng)法律所能夠勝任的，而是需要不同法律部門(mén)從不同角度和領(lǐng)域分別加以調(diào)整和規(guī)制，從而構(gòu)建起有機(jī)結(jié)合、互為補(bǔ)充、協(xié)調(diào)推進(jìn)的制度體系，以形成制度的合力，發(fā)揮制度的整體效用。

（一）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的憲法屬性及其確認(rèn)

自憲法在近代社會(huì)誕生以來(lái)，經(jīng)濟(jì)生活歷來(lái)是各國(guó)憲法所關(guān)注的重點(diǎn)。國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)秩序基本原則的根本規(guī)定，更是憲法要明示規(guī)定的重要內(nèi)容?。公平競(jìng)爭(zhēng)直接關(guān)系到政府權(quán)力介入市場(chǎng)領(lǐng)域的范圍、邊界及方式，關(guān)系到市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)自由、經(jīng)濟(jì)民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與保障等一系列憲法性問(wèn)題，自然應(yīng)當(dāng)成為憲法上的一項(xiàng)重要制度從而獲得憲法規(guī)范的權(quán)威與效力?。

現(xiàn)代市場(chǎng)體系成熟的標(biāo)志就在于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效運(yùn)行和公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成，建設(shè)市場(chǎng)體系必然要求國(guó)家通過(guò)制度建設(shè)來(lái)促進(jìn)和保障公平競(jìng)爭(zhēng)。而對(duì)政府的各類(lèi)公共政策和立法規(guī)定以是否影響公平競(jìng)爭(zhēng)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查評(píng)價(jià)，這本身實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)與定位，是力圖在市場(chǎng)自治與政府干預(yù)之間尋求一種合理的平衡。政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系是一個(gè)恒久而常新的話(huà)題，歷史上眾多的思想家對(duì)其進(jìn)行了相當(dāng)精彩而深邃的思考與解答，不同國(guó)家在不同時(shí)期也進(jìn)行了不懈的實(shí)踐探索并形成了不同的制度模式，憲法觀念史上關(guān)于政府有為與有限的諸多理論學(xué)說(shuō)實(shí)際上也一直是圍繞這一主線(xiàn)展開(kāi)的。政府和市場(chǎng)關(guān)系的實(shí)質(zhì)，說(shuō)到底就是在資源配置中究竟是由市場(chǎng)起決定性作用還是由政府起決定性作用。如何處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，同樣始終是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心與關(guān)鍵。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制不斷改革和完善的過(guò)程，在一定意義上就是對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)不斷深化和定位愈加科學(xué)的過(guò)程。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，這是關(guān)于政府和市場(chǎng)關(guān)系理論認(rèn)識(shí)的重大突破和實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)結(jié)晶。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)質(zhì)上就是通過(guò)合理界定市場(chǎng)作用的空間和政府干預(yù)的邊界，力圖在市場(chǎng)決定資源配置的基礎(chǔ)上約束和優(yōu)化政府干預(yù)，使市場(chǎng)作用和政府作用相互結(jié)合、相互促進(jìn)、相輔相成，從而推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與國(guó)家治理體系的不斷發(fā)展和完善。對(duì)于這樣一種重大的制度性安排，自然需要在憲法層面上作出回應(yīng)和確認(rèn)。

我國(guó)《憲法》雖然沒(méi)有關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)的直接規(guī)定，但這一缺失可以通過(guò)對(duì)憲法文本的文義解釋予以彌補(bǔ)。既然公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則，那么，《憲法》第十五條第一款關(guān)于“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的宣示性規(guī)定自然內(nèi)含著保障公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)范意蘊(yùn)?？梢哉f(shuō)，《憲法》上的這一條款“是我國(guó)的最高競(jìng)爭(zhēng)政策”?。在這一總括性條款的引領(lǐng)之下，在“國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”（第二款）的過(guò)程中，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)秉持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所必然要求的促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值取向；“國(guó)家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序”（第三款）的規(guī)定，當(dāng)然包括禁止任何限制、扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。因此，我國(guó)《憲法》已經(jīng)為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建立提供了根本的規(guī)范依據(jù)，任何關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)范與制度建構(gòu)都應(yīng)當(dāng)符合憲法的原則和精神。當(dāng)然，鑒于我國(guó)深厚的成文法傳統(tǒng)，尤其是《憲法》解釋制度尚未進(jìn)入實(shí)際操作層面的現(xiàn)實(shí)?，可以考慮在條件成熟的情況下通過(guò)修憲的方式，在《憲法》第十五條第一款“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”之后，增加規(guī)定“建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系”，這樣可以進(jìn)一步凸顯競(jìng)爭(zhēng)政策的憲法地位及其與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的內(nèi)在聯(lián)系，有助于把公平競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值理念更直接地貫穿于相關(guān)法律制度之中，同時(shí)這也可以為審查各種立法規(guī)定和政策措施的競(jìng)爭(zhēng)性安排是否合憲提供具有最高權(quán)威性的憲法依據(jù)。

（二）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的立法思路與架構(gòu)

由于《憲法》作為國(guó)家根本法的性質(zhì)與地位，其對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的保護(hù)不管是明確規(guī)定還是默示指引，都只能是原則性、概括性的宣示，公平競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)推進(jìn)和具體實(shí)施還需要相關(guān)法律法規(guī)的承接與細(xì)化。為此，可以考慮在充分的經(jīng)驗(yàn)積累和理性認(rèn)知的基礎(chǔ)上，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的立法建構(gòu)進(jìn)行前瞻性的制度創(chuàng)新，將《意見(jiàn)》中行之有效的主要內(nèi)容和制度安排上升到法律的層面，由最高國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定公平競(jìng)爭(zhēng)審查方面的基本法，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的基本原則、重要制度、實(shí)施機(jī)制作出全面系統(tǒng)的法制化規(guī)定，從而為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的合理建構(gòu)和有效運(yùn)行提供具有足夠權(quán)威性和涵蓋性的規(guī)范依據(jù)。

公平競(jìng)爭(zhēng)法的建構(gòu)有著自己相對(duì)獨(dú)立而自洽的立法宗旨、基本原則、調(diào)整對(duì)象、適用范圍、規(guī)范體系、邏輯結(jié)構(gòu)，其與《反壟斷法》及其他經(jīng)濟(jì)部門(mén)法應(yīng)當(dāng)是平行并立而非包容涵蓋的關(guān)系。例如，在基本原則方面，公平競(jìng)爭(zhēng)法應(yīng)當(dāng)確立競(jìng)爭(zhēng)中性、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)先原則。所謂競(jìng)爭(zhēng)中性原則就是國(guó)家應(yīng)當(dāng)保障各類(lèi)市場(chǎng)主體依法平等使用各類(lèi)生產(chǎn)要素和依法平等享受支持政策；在市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)運(yùn)行、要素獲取、政府采購(gòu)和招標(biāo)投標(biāo)等方面，對(duì)各類(lèi)所有制企業(yè)包括內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)、國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)、大企業(yè)和中小企業(yè)應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待、一視同仁，確保各類(lèi)市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)平等、權(quán)利平等、規(guī)則平等。所謂競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)先原則，就是在整個(gè)經(jīng)濟(jì)政策體系中，競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)當(dāng)居于基礎(chǔ)性和優(yōu)先性的地位，其他的產(chǎn)業(yè)政策、外貿(mào)政策、消費(fèi)者政策等的制定與實(shí)施，都需要將公平競(jìng)爭(zhēng)理念貫穿其中。當(dāng)公平競(jìng)爭(zhēng)政策與其他政策發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)以公平競(jìng)爭(zhēng)作為各類(lèi)政策之間進(jìn)行衡量和協(xié)調(diào)的重要標(biāo)準(zhǔn)。顯然，這些原則是現(xiàn)行任何一個(gè)單行法律都沒(méi)有涵蓋的內(nèi)容。在適用范圍上，凡是涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、經(jīng)營(yíng)行為、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件和政策措施，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。這就把《意見(jiàn)》的審查對(duì)象從“規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施”擴(kuò)展到法律法規(guī)等更高層次的立法文件，因?yàn)檫@些效力位階更高的立法文件同樣會(huì)涉及公平競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，而且其規(guī)定甚至是全局性的頂層設(shè)計(jì)，也更需要契合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求和發(fā)展規(guī)律。在審查主體和審查方式方面，應(yīng)當(dāng)超越《意見(jiàn)》所確立的“自我審查模式”，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查納入整個(gè)法治監(jiān)督體系中統(tǒng)籌規(guī)劃、通盤(pán)考慮，引入合憲性審查、合法性審查、備案審查機(jī)制，增強(qiáng)審查的權(quán)威性和實(shí)效性。

當(dāng)然，一部法律的制定絕非輕而易舉之事，從立法規(guī)劃、法案起草、調(diào)研論證，到征求意見(jiàn)、審議討論、付諸表決，其間不僅需要深入細(xì)致的反復(fù)論證、仔細(xì)推敲，而且還伴隨著錯(cuò)綜復(fù)雜的利益博弈與衡量。因此，本文僅僅是提出一個(gè)籠統(tǒng)的立法設(shè)想，而形成一部系統(tǒng)完備的法律文本則遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出筆者的能力和本文的容量。

（三）公平競(jìng)爭(zhēng)審查法制模式的整體性建構(gòu)及其未來(lái)發(fā)展

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為支撐市場(chǎng)體系建設(shè)的基礎(chǔ)性制度，必然涉及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層面、各個(gè)領(lǐng)域，涉及競(jìng)爭(zhēng)政策與財(cái)政、稅收、金融、外貿(mào)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等其他各種經(jīng)濟(jì)政策之間的銜接協(xié)調(diào)。無(wú)論是市場(chǎng)主體的自主經(jīng)營(yíng)、自由競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者的自由選擇、自主消費(fèi)，還是市場(chǎng)的充分開(kāi)放、商品和要素的自由流動(dòng)，都與公平競(jìng)爭(zhēng)息息相關(guān)。因此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查法制體系應(yīng)當(dāng)是一個(gè)開(kāi)放、多元的復(fù)合型體系，公平競(jìng)爭(zhēng)審查法只是其中的有機(jī)組成部分而不可能是它的全部。故即使公平競(jìng)爭(zhēng)審查法得以面世，它也不可能涵蓋或取代其他相關(guān)法律的存在價(jià)值和作用空間。實(shí)際上，宏觀調(diào)控領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼、政府采購(gòu)、稅收立法等，市場(chǎng)規(guī)制領(lǐng)域的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、價(jià)格法等，也都在不同領(lǐng)域、從不同角度擔(dān)負(fù)著促進(jìn)和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的職能。

在整個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)法制體系中，公平競(jìng)爭(zhēng)審查法與反壟斷法無(wú)疑有著獨(dú)特的密切關(guān)聯(lián)，二者同為保障公平競(jìng)爭(zhēng)的專(zhuān)門(mén)法和基本法，共同承擔(dān)著通過(guò)規(guī)制壟斷而保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)任務(wù)。區(qū)別在于公平競(jìng)爭(zhēng)審查法著力解決公權(quán)力領(lǐng)域的扭曲、限制競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，與之相平行的反壟斷法則集中精力專(zhuān)門(mén)解決來(lái)自市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)性壟斷問(wèn)題。二者既各司其職、分工明確，又緊密配合、相互協(xié)作，共同構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)法制體系的骨骼和主干。在此基礎(chǔ)上，行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章等規(guī)范性文件，可分別以實(shí)施細(xì)則的形式對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查法、反壟斷法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步加以具體化，由此在維護(hù)和促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)方面形成憲法之下“一體兩翼”之立法格局，從而建構(gòu)起以憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以公平競(jìng)爭(zhēng)審查法、反壟斷法等為骨干的層次清晰、結(jié)構(gòu)完整、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容科學(xué)、運(yùn)行有效的公平競(jìng)爭(zhēng)審查法律規(guī)范制度體系。

總之，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的建立是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的長(zhǎng)期性工程，其法制化建構(gòu)同樣不可能畢其功于一役，而需要立足現(xiàn)實(shí)、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體謀劃、有序推進(jìn)，在制度創(chuàng)新與實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，綜合判斷多重政策目標(biāo)和價(jià)值取向的選擇與實(shí)現(xiàn)，分階段、有步驟地做好法律規(guī)范的立、改、廢、釋工作，加強(qiáng)法律制度之間的銜接協(xié)調(diào)和配套完善，不斷提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查法制化的權(quán)威和效能。

注釋?zhuān)?/p>

①本文所討論的主要是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的規(guī)范化合理建構(gòu)問(wèn)題，而非動(dòng)態(tài)意義上的制度實(shí)施問(wèn)題，故而使用的是靜態(tài)意義上的“法制”一詞，而非價(jià)值意蘊(yùn)和實(shí)踐內(nèi)涵更為豐富的“法治”概念。

②張占江：《中國(guó)法律競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度研究》，《法學(xué)》2015年第4期。

③⑩孫晉：《新時(shí)代確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的現(xiàn)實(shí)意義及其法律實(shí)現(xiàn)》，《政法論壇》2019年第2期。

④王先林：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與我國(guó)反壟斷戰(zhàn)略》，《中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管研究》2016年第12期。

⑤在此之前，2015年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深化體制機(jī)制改革 加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》中曾明確要求“探索實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”。這是在中央文件中首次正式提出“公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度”。

⑥侯璐：《我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的構(gòu)建及其完善》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》2016年第7期。

⑦如2016 年7 月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)〈關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)〉委內(nèi)工作程序的通知》；2016年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于同意建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議制度的函》等。

⑧黃勇：《深入推進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度貫徹落實(shí)》，2018年1月26日《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，第7版。

⑨王先林：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與我國(guó)反壟斷戰(zhàn)略》，《中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管研究》2016年第12期；《我國(guó)反壟斷法修訂完善的三個(gè)維度》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期。

?侯利陽(yáng)：《大歷史視角下的反壟斷法與本土化移植》，《交大法學(xué)》2018年第4期。

?美國(guó)大法官馬歇爾曾說(shuō)過(guò)，反托拉斯法（《謝爾曼法》），“總體上是自由企業(yè)的憲章，對(duì)于保證經(jīng)濟(jì)自由以及我們的自由企業(yè)體系而言，它們的重要性堪比保護(hù)根本的個(gè)人自由的《權(quán)利法案》”。參見(jiàn)[美]格伯爾：《全球競(jìng)爭(zhēng)：法律、市場(chǎng)和全球化》，陳若鴻譯，中國(guó)法制出版社2012 年版，第134頁(yè)。關(guān)于反壟斷法是否屬于經(jīng)濟(jì)憲法的觀點(diǎn)綜述與評(píng)析，可參見(jiàn)金善明：《反壟斷法的“經(jīng)濟(jì)憲法”定位之反思》，《江西社會(huì)科學(xué)》2015年第11期。

?轉(zhuǎn)引自林越堅(jiān)：《重識(shí)經(jīng)濟(jì)民主：波蘭尼視角與經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)建構(gòu)邏輯》，《政法論壇》2017年第6期。

?張守文：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的經(jīng)濟(jì)法解析》，《政治與法律》2017年第11期。

?金善明：《〈反壟斷法〉文本的優(yōu)化及其路徑選擇——以〈反壟斷法〉修訂為背景》，《法商研究》2019年第2期。

?域外的一些制度和經(jīng)驗(yàn)可以提供有益的啟示，如《意大利競(jìng)爭(zhēng)法》第24條規(guī)定：如果競(jìng)爭(zhēng)主管部門(mén)認(rèn)為議會(huì)立法或政府規(guī)范性文件影響了市場(chǎng)的正常運(yùn)行或?qū)Ω?jìng)爭(zhēng)造成了扭曲，且這種影響或扭曲并非基于公共利益，就有權(quán)向議會(huì)或者政府部門(mén)發(fā)出通報(bào)，并可以就如何消除不利影響向議會(huì)提出意見(jiàn)或建議。這實(shí)際上是反壟斷機(jī)構(gòu)將審查權(quán)限提交給了更高層次的立法機(jī)構(gòu)，其所起的作用只是參與立法過(guò)程、提出立法建議，以確保法律的制定符合公平競(jìng)爭(zhēng)的原則和方向，但基于維護(hù)自身權(quán)威或特殊利益的考量，議會(huì)或者政府部門(mén)并不會(huì)輕易接受競(jìng)爭(zhēng)主管部門(mén)的改進(jìn)建議或方案。

?張守文：《反壟斷法的完善：定位、定向與定則》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期。

?吳秀明：《競(jìng)爭(zhēng)法研究》，元照出版有限公司2010年版，第134—216頁(yè)。

?例如，《俄羅斯聯(lián)邦憲法》第34條規(guī)定：“不允許進(jìn)行旨在壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)?！薄犊肆_地亞憲法》第49條也規(guī)定：“國(guó)家保證所有企業(yè)家在市場(chǎng)上的平等法律地位。禁止濫用法律所界定的壟斷地位。”《瑞士聯(lián)邦憲法》第96條規(guī)定：“聯(lián)邦得制定法律抵制企業(yè)聯(lián)合對(duì)經(jīng)濟(jì)或社會(huì)造成的損害性結(jié)果及其他形式的限制競(jìng)爭(zhēng)行為。”

?史際春、趙忠龍：《競(jìng)爭(zhēng)政策：經(jīng)驗(yàn)與文本的交織進(jìn)化》，《法學(xué)研究》2010年第5期。

?正因如此，目前對(duì)我國(guó)《憲法》所蘊(yùn)含的公平競(jìng)爭(zhēng)理念，更多的是學(xué)者們從法理上和邏輯上所作的一種學(xué)理性解讀，官方對(duì)此尚未作過(guò)權(quán)威性的正式憲法解釋。代表性觀點(diǎn)如張守文：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的經(jīng)濟(jì)法解析》，《政治與法律》2017 年第11期；《反壟斷法的完善：定位、定向與定則》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期。