宋才發(fā)

一、社會(huì)治理法治化視閾下鄉(xiāng)村治理問(wèn)題緣起

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理是“因俗而治”。自古以來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)就是傳統(tǒng)中國(guó)的根脈，農(nóng)耕文明是中華文明的本質(zhì)所在。以農(nóng)耕文明為標(biāo)志的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文明，是一個(gè)包羅萬(wàn)象、充滿生機(jī)和活力的綜合體，鄉(xiāng)村空間環(huán)境、田園風(fēng)光、鄉(xiāng)風(fēng)民俗等無(wú)不囊括其間。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的“村莊”或“村寨”，無(wú)論過(guò)去還是現(xiàn)在，都是國(guó)家最基本、最基層、最小的自然單元。盡管它地域狹小、人口有限，但它通常就是一個(gè)濃縮的“熟人社會(huì)”，有些居民世世代代就休養(yǎng)生息在這個(gè)小小的村落里。他們的社會(huì)地位也許非常低微、生活亦不富裕，但他們卻生活得安然自在、非常踏實(shí)，無(wú)論他們的軀體或靈魂，都有一種天然的安全感?！凹s定俗成、耳濡目染、潛移默化”的禮俗文化，歷來(lái)是中國(guó)傳統(tǒng)文化的“底色”，已深深地浸入鄉(xiāng)村社會(huì)的骨髓之中，人們多因禮俗而行規(guī)矩、因禮俗而成德性。傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)并不是沒(méi)有法律，只是對(duì)于貧瘠、古樸、善良的村民來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理難于用上法律，老百姓也不習(xí)慣適用法律。在持續(xù)發(fā)展五千余年的鄉(xiāng)村社會(huì)里，傳統(tǒng)禮俗已成為社會(huì)公認(rèn)“最合時(shí)宜”的行為規(guī)范。村民們基本上靠傳統(tǒng)禮俗的功能和權(quán)威，“擺平”或“解決”發(fā)生在鄉(xiāng)間鄰里的一切矛盾糾紛。老百姓一般都羞于打官司、害怕打官司抑或根本就不打官司，于是就有了費(fèi)孝通先生說(shuō)的：“鄉(xiāng)土社會(huì)是‘無(wú)訟’社會(huì)的絕妙境況?！?1)沈永福：《因禮俗而形成的鄉(xiāng)土之治》，《北京日?qǐng)?bào)》2018年1月9日，第14版。人們對(duì)“天道”“人道”恪守的基本信條，就是“天不變、道亦不變”的“傳統(tǒng)禮俗不變”。傳統(tǒng)禮俗的作用和價(jià)值，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)絕對(duì)不可小視，它不僅是傳統(tǒng)道德規(guī)則的基本要義，而且是社會(huì)教化的基本保障。因而鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)傳統(tǒng)道德的維系，主要靠人們內(nèi)心信念、社會(huì)禮俗和社會(huì)輿論共同發(fā)揮作用，法律規(guī)范所起的作用是微乎其微的。法律制度對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理，僅僅是從規(guī)制上對(duì)人們的行為構(gòu)成一種前所未有的威懾力。要在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)里實(shí)施鄉(xiāng)村治理、推行民主法治，實(shí)在不是一件一蹴而就的事情。

當(dāng)代鄉(xiāng)村治理是依法治理。當(dāng)代民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的直接發(fā)動(dòng)者、組織者和領(lǐng)導(dǎo)者是村民委員會(huì)。民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化，是通過(guò)村民委員會(huì)組織實(shí)施的“村民自治”來(lái)實(shí)現(xiàn)的。村民自治法治化既是鄉(xiāng)村治理法治化的具體體現(xiàn)，又是鄉(xiāng)村治理法治化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。這就是民族地區(qū)“村民自治法治化”與“鄉(xiāng)村治理法治化”內(nèi)在的、必然的邏輯關(guān)系。1982年《中華人民共和國(guó)憲法》首次將“村民委員會(huì)”組織，依法定性為“基層群眾性自治組織”，以憲法的權(quán)威賦予它合法的法律地位。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，村民自治組織形式獲得了突破性的進(jìn)展，發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化。農(nóng)村普遍構(gòu)建了以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為標(biāo)志的村民自治體系，村民自治組織進(jìn)入了發(fā)展的黃金期。經(jīng)過(guò)《村民委員會(huì)組織法(試行)》頒行十多年的有益探索和“試行”實(shí)踐，1998年國(guó)家正式頒布實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》，取消了原來(lái)“村委會(huì)一般設(shè)在自然村”的法律規(guī)定，首次以國(guó)家立法的形式，把村民自治的基本單元，由原來(lái)的“自然村”修改并提升為“行政村”。以“村民委員會(huì)”為標(biāo)志的“村民自治”組織，自此進(jìn)入了一個(gè)前所未有的快速發(fā)展期。針對(duì)在改革開(kāi)放實(shí)踐中暴露出來(lái)的新情況、新問(wèn)題，2010年10月28日全國(guó)人大常委會(huì)又對(duì)《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行了全面修訂，使村民自治制度從運(yùn)作程序和操作規(guī)則上進(jìn)一步得到完善。(2)宋才發(fā)、戴聲長(zhǎng)：《民族地區(qū)農(nóng)村基層社會(huì)治理的法治探討》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理主體的依法健全和完善，是在社會(huì)治理法治化視閾下，解決法治社會(huì)建設(shè)“最后一公里”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是健全自治、法治、德治相結(jié)合的新型鄉(xiāng)村治理體系的根本所在。鄉(xiāng)村治理法治化的一般進(jìn)路，過(guò)去多采取由政府單向度自上而下的“簡(jiǎn)約推進(jìn)”。其實(shí)這種自上而下簡(jiǎn)約推進(jìn)的治理效果并不理想，在實(shí)踐中暴露出諸多異常棘手的問(wèn)題。概括起來(lái)說(shuō)就是兩個(gè)突出問(wèn)題：一個(gè)是社會(huì)治理主體單一，另一個(gè)是社會(huì)治理方式陳舊落后。要從根本上解決這兩個(gè)問(wèn)題，必須緊密結(jié)合2020年脫貧攻堅(jiān)收官年的實(shí)際情況，把“脫真貧”“真脫貧”“脫貧不返貧”的艱巨任務(wù)，與國(guó)家正在推行的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)接起來(lái)、融合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化的路徑創(chuàng)新和內(nèi)容創(chuàng)新。即由原來(lái)的“管控規(guī)制”向“法治保障”轉(zhuǎn)變，把自治、法治、德治三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，更多地運(yùn)用道德約束力規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)解各方面利益關(guān)系，運(yùn)用法治思維、法治手段化解鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾糾紛。當(dāng)下民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理和精準(zhǔn)脫貧的基本任務(wù)，已經(jīng)不再是一般解決貧困群體“有飯吃”“有衣穿”“有房住”的問(wèn)題，而是如何滿足他們共同參與社會(huì)資源整合、利益分配、社會(huì)機(jī)構(gòu)治理的重大期盼問(wèn)題。只有把民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理融入到具體的脫貧實(shí)踐當(dāng)中去，才能夠探索出一條符合民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理實(shí)際的新路子。從一定意義上說(shuō)，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理法治化，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一，是實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)接、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”目標(biāo)的具體體現(xiàn)。

民族地區(qū)鄉(xiāng)村是國(guó)家治理體系最基本的單元和基層社會(huì)載體，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要組成部分，是精準(zhǔn)扶貧背景下社會(huì)治理法治化的重心所在，關(guān)乎民族團(tuán)結(jié)、邊疆安全的大局問(wèn)題。民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理既是“穩(wěn)疆固邊、國(guó)家安全”治理的重要內(nèi)容，也是維系“社會(huì)安全、邊疆繁榮”發(fā)展戰(zhàn)略的需要。為落實(shí)習(xí)近平2015年3月8日在參加廣西全國(guó)人大代表團(tuán)審議時(shí)“要加大對(duì)邊境地區(qū)投入力度，依法加強(qiáng)社會(huì)治理、深入推進(jìn)平安建設(shè)，依法管控邊境秩序、維護(hù)邊境地區(qū)安全穩(wěn)定”(3)成小龍：《探討媒體融合新路 共商法治報(bào)業(yè)發(fā)展大計(jì)》，《新法制報(bào)》2015年3月23日，第1版。的指示，筆者曾三次帶領(lǐng)課題組成員深入到云南和廣西邊境地區(qū)村村寨寨、兵營(yíng)哨所，就邊境秩序管控、邊疆社會(huì)治理問(wèn)題展開(kāi)深入調(diào)查研究。調(diào)研的最終成果《關(guān)于西南民族地區(qū)邊境管控有關(guān)問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告》獲得相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重要批示，后又獲得國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)頒發(fā)的“優(yōu)秀調(diào)研報(bào)告獎(jiǎng)”，最終載入《南寧法治發(fā)展報(bào)告(2018)》藍(lán)皮書(shū)。

村民自治對(duì)于推進(jìn)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)村基層社會(huì)治理，發(fā)揮了極為重要的推動(dòng)作用，具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。村民自治最開(kāi)始就是在原有“自然村”的基礎(chǔ)上誕生的新生事物。譬如，調(diào)研地廣西宜山和羅城的農(nóng)民群眾，當(dāng)初就是以自然村為平臺(tái)，在全國(guó)率先自發(fā)地建立了村民自治組織，賦予自治組織維護(hù)農(nóng)民切身利益、維護(hù)農(nóng)村公共秩序的基本職能，自此拉開(kāi)了在全國(guó)農(nóng)村推行基層社會(huì)自治的大幕。宜山和羅城農(nóng)民群眾“摸著石頭過(guò)河”的做法，得到了黨和政府的肯定與支持，經(jīng)過(guò)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論提升，這種農(nóng)民自發(fā)組織形式發(fā)展成為最早的“村民委員會(huì)”組織。當(dāng)下國(guó)家正在著力推進(jìn)“重心下移”“轉(zhuǎn)型創(chuàng)新”的“鄉(xiāng)政治理”，基本出發(fā)點(diǎn)是尊重基層和農(nóng)民民主權(quán)利、激活基層活力，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下以“村民自治”為核心的“鄉(xiāng)政村治”新模式。為了探索“鄉(xiāng)政村治”的新路徑，2019年7月筆者帶領(lǐng)廣西民族大學(xué)法學(xué)博士團(tuán)隊(duì)，赴“中國(guó)村民委員會(huì)發(fā)源地”——廣西河池市宜州區(qū)屏南鄉(xiāng)合寨村，拜訪“中國(guó)村民自治第一人”，合寨村果作屯第一任村民委員會(huì)主任韋煥能，就如何完善以自然村為基本單元的村民自治組織，為中央政府推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)展開(kāi)實(shí)地調(diào)研。與此同時(shí)還帶隊(duì)深入廣西柳州市、桂林市、河池市和玉林市鄉(xiāng)村調(diào)研，依據(jù)調(diào)研獲取的第一手資料寫(xiě)出的調(diào)研報(bào)告《廣西展示鄉(xiāng)村治理“試驗(yàn)田”的示范效應(yīng)》，被《人民日?qǐng)?bào)》網(wǎng)絡(luò)版、新華網(wǎng)、人民網(wǎng)等權(quán)威媒體刊載，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作出重要批示，發(fā)文將調(diào)研報(bào)告印發(fā)給自治區(qū)黨委、政府有關(guān)部門(mén)決策參考。該調(diào)研報(bào)告在中共廣西壯族自治區(qū)黨委辦公廳組織的2019年全區(qū)論文評(píng)比中榮獲一等獎(jiǎng)。因此，本文擬結(jié)合本人2019年深入廣西柳州市、桂林市、河池市和玉林市鄉(xiāng)村調(diào)研獲取的第一手資料，就社會(huì)治理法治化視閾下民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理問(wèn)題略陳管見(jiàn)，以請(qǐng)教于大家。

二、社會(huì)治理法治化及鄉(xiāng)村治理的基本理論

(一)鄉(xiāng)村治理法治化具有特定的內(nèi)在規(guī)定性

民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)歷史和發(fā)展的差異性，內(nèi)在地決定了鄉(xiāng)村社會(huì)秩序與規(guī)則的特殊性和多樣性。除了人們熟知的和習(xí)以為常的民間行為規(guī)則之外，還富含有濃厚的傳統(tǒng)道德規(guī)則、現(xiàn)代因素的法律規(guī)則。這些規(guī)則不僅對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)主體行為具有規(guī)制作用，而且對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序穩(wěn)定、和諧社會(huì)構(gòu)建提供了法治范式，已經(jīng)成為鄉(xiāng)村社會(huì)以法治為標(biāo)志的多樣化規(guī)則并存的社會(huì)基礎(chǔ)。在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的當(dāng)下，民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)以法治為標(biāo)志的多樣化規(guī)則的存在，仍然具有不可替代的作用和意義。十九大報(bào)告提出，新時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理不僅要法治化，而且要打造共建共治共享的治理新格局。這個(gè)“治理新格局”的作用和價(jià)值在于，不僅要使鄉(xiāng)村治理格局的維度得以拓展，而且要使鄉(xiāng)村治理格局的內(nèi)涵更加豐富和更加完善。在這里“共建”是共治共享的前提和基礎(chǔ)；“共治”是對(duì)社會(huì)治理方案的具體落實(shí)和有效實(shí)施；“共享”則是共建共治的必然結(jié)果，反過(guò)來(lái)又為共建共治提供動(dòng)力支持。人們過(guò)去總認(rèn)為，社會(huì)治理只要實(shí)現(xiàn)了“多元參與”，其結(jié)局就必然是“合作共治”，“共建共享”無(wú)異于“合作共治”。其實(shí)即使實(shí)現(xiàn)了“多主體參與”，也不一定能達(dá)到“共治目標(biāo)”。在民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，始終存在著“國(guó)家公權(quán)力”與“社會(huì)自治權(quán)”之間的博弈，同時(shí)也必然出現(xiàn)“法律規(guī)則”與“自治規(guī)則”之間的沖突。在一定的環(huán)境、背景和條件下，事物發(fā)展的結(jié)局往往不以人們的意志為轉(zhuǎn)移。恰恰由于這種“公權(quán)力”和“私權(quán)利”“法律規(guī)則”與“自治規(guī)則”共同介入、共同參與鄉(xiāng)村治理，才使得鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)共建共治共享的新格局。這種“共同介入”“共同參與”鄉(xiāng)村治理的特殊方式，是當(dāng)下鄉(xiāng)村治理法治化包容并蓄的特色所在，也是共建共治共享治理格局的優(yōu)勢(shì)所在。在多元主體共同參與鄉(xiāng)村治理的前提下，地方政府仍然是鄉(xiāng)村治理體系中的關(guān)鍵成員。但是政府充當(dāng)?shù)膶?shí)際角色已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，已經(jīng)由“政府主導(dǎo)”變換成“政府負(fù)責(zé)”，由政府“直接管理”轉(zhuǎn)向“間接管理”，越來(lái)越多的政府公職人員由“單位人”變成了“社會(huì)人”。因而地方政府在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中必須“還權(quán)于社會(huì)”，尤其要與社會(huì)多元主體建立“合作伙伴”關(guān)系。(4)江必新、王紅霞：《論現(xiàn)代社會(huì)治理格局——共建共治共享的意蘊(yùn)、基礎(chǔ)與關(guān)鍵》，《法學(xué)雜志》2019年第2期。如果把鄉(xiāng)村治理法治化理念和方式，與傳統(tǒng)治理理念和方式做一個(gè)比較，不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)下鄉(xiāng)村治理法治化的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)把法治理念、法治思維和法治規(guī)則融入鄉(xiāng)村治理的全過(guò)程，淡化地方政府在鄉(xiāng)村治理中的多角色扮演，突出法律法規(guī)在鄉(xiāng)村治理規(guī)范體系中的核心地位和主導(dǎo)地位。

(二)鄉(xiāng)村社會(huì)共治秩序中的自治規(guī)則

自治規(guī)則在這里是指鄉(xiāng)村社會(huì)主體在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活實(shí)踐中，自發(fā)形成的、具有一定規(guī)制力和約束力、能夠?yàn)猷l(xiāng)村主體普遍認(rèn)同并自覺(jué)遵守的行為規(guī)則。自治規(guī)則功能作用的釋放和發(fā)揮離不開(kāi)個(gè)體，但又從本質(zhì)上有別于個(gè)體規(guī)則，因?yàn)閭€(gè)體規(guī)則主要是調(diào)整主體的個(gè)別行為，它同鄉(xiāng)村整體秩序和利益的關(guān)聯(lián)度比較低。自治規(guī)則屬于鄉(xiāng)村社會(huì)長(zhǎng)期存在的、相對(duì)穩(wěn)定的一種社會(huì)規(guī)則系統(tǒng)，它的最大特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)就在于著眼于個(gè)體對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)整體利益的影響，突出了對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)整體秩序的維護(hù)和治理。習(xí)近平在十九大報(bào)告中指出，要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。(5)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日，第1-5版。習(xí)近平論及的鄉(xiāng)村“三治結(jié)合”的治理體系，凸顯了中國(guó)傳統(tǒng)法文化“由內(nèi)向外、剛?cè)岵⑴e、知行合一”(6)陳進(jìn)華：《健全自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系》，《光明日?qǐng)?bào)》2018年10月23日，第6版。的治理理念，是對(duì)鄉(xiāng)村治理的一種應(yīng)然導(dǎo)向和實(shí)然規(guī)范，表明執(zhí)政黨和中央政府正在最大限度地下移鄉(xiāng)村治理重心；賦予鄉(xiāng)村治理終端主體即村民自主治理的廣闊空間，宗旨就是要最大限度地激活村民參與鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性?？梢哉f(shuō)“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，既科學(xué)地回答了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值取向問(wèn)題，又完滿地回答了在鄉(xiāng)村治理重心下移進(jìn)程中，迫切需要闡釋清楚的“鄉(xiāng)村治理什么、如何治理”等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。近年來(lái)中央政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)要重視基層社會(huì)自治能力建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，促成政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動(dòng)。自治規(guī)則在這種背景下的規(guī)范作用就更加明顯，村民個(gè)體不再被視為一般的理性行為者，已經(jīng)變成為傳統(tǒng)習(xí)俗、自治規(guī)則的傳承者和實(shí)施者，擔(dān)負(fù)著維系千百年來(lái)積習(xí)而成的自治規(guī)則的任務(wù)?，F(xiàn)代法治社會(huì)的基本內(nèi)涵和根本任務(wù)說(shuō)到底，就是構(gòu)建一個(gè)以公民自治為目標(biāo)的法治模型，運(yùn)行的終極目標(biāo)或基本價(jià)值取向，就是馬克思和恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》里講過(guò)的：“每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件?！?7)馬克思、恩格斯：《共產(chǎn)黨宣言》，《馬克思恩格斯選集(第1卷)》，北京：人民出版社，1995年，第294頁(yè)。因此，在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理必須堅(jiān)持和實(shí)施“三治原則”不動(dòng)搖，把自治、法治與德治有機(jī)結(jié)合起來(lái)，依法排除地方政府過(guò)去那種對(duì)鄉(xiāng)村治理主體合法權(quán)益與正當(dāng)行為不應(yīng)有的干涉，明晰和凸顯鄉(xiāng)村治理主體自治的合法地位。

(三)鄉(xiāng)村社會(huì)治理要發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的作用

傳統(tǒng)社會(huì)自治規(guī)則的內(nèi)容非常豐富，主要和集中體現(xiàn)在鄉(xiāng)規(guī)民約和民族習(xí)慣法上，類似于人們通常所說(shuō)的“家法族規(guī)”“村規(guī)民約”的綜合體。自宋代至明清兩個(gè)朝代，中央政府一般都比較重視鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用。在幾千年“皇權(quán)不下縣”的封建社會(huì)里，鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理規(guī)則體系中，始終占有絕對(duì)的主導(dǎo)性地位。從法理上講，“自治規(guī)則”既是鄉(xiāng)村秩序治理的制度基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系的基本元素。在鄉(xiāng)村社會(huì)居民日常生活矛盾糾紛解決的過(guò)程中，自治規(guī)則對(duì)于平衡鄰里之間的利益關(guān)系、穩(wěn)定村莊的社會(huì)秩序具有重要價(jià)值。在某些特殊領(lǐng)域特殊境況下，自治規(guī)則在普通民眾的心里，有時(shí)候比法律具有更高和更強(qiáng)的“認(rèn)同感”和“約束力”。所以，即使在當(dāng)下民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，也要發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約和少數(shù)民族習(xí)慣法的積極作用，促使傳統(tǒng)法治文化和法治規(guī)則與現(xiàn)實(shí)法律規(guī)范契合，朝著正確的方向相輔相成、相向而行。只要社會(huì)主體能夠通過(guò)自治的途徑和方式，形成良好治理秩序的地方，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方政府就不宜橫加干預(yù)。應(yīng)當(dāng)寬容和允許鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約和少數(shù)民族習(xí)慣法的合法存在，自治規(guī)則合理運(yùn)行和潛移默化的作用，通常自發(fā)而自然地決定著特定鄉(xiāng)村秩序的樣式。對(duì)于自治規(guī)則自身的某些局限性，也需要用法治精神和價(jià)值取向予以引導(dǎo)和修正，促使鄉(xiāng)村自治規(guī)則更好地為法治鄉(xiāng)村建設(shè)服務(wù)。從嚴(yán)格意義上講，自治規(guī)則價(jià)值體系的完善，既離不開(kāi)法律的支撐，也離不開(kāi)其他社會(huì)規(guī)則的良性互動(dòng)，更離不開(kāi)德治、法律文化對(duì)人們的熏陶和涵養(yǎng)。民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)共治秩序的最終建成，必須以鄉(xiāng)村治理主體的自治為基礎(chǔ)，既要體現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程和少數(shù)民族習(xí)慣法自治規(guī)范的價(jià)值，更要發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程和少數(shù)民族習(xí)慣法對(duì)鄉(xiāng)村治理的作用。無(wú)論是建設(shè)鄉(xiāng)村治理的共治秩序，抑或是建設(shè)鄉(xiāng)村治理的規(guī)則秩序，都離不開(kāi)法律的支撐和保障，鄉(xiāng)村社會(huì)自治權(quán)的實(shí)施和發(fā)展，同樣需要得到法律的引導(dǎo)和保障。法律對(duì)自治規(guī)則作用的保障能力，主要體現(xiàn)在對(duì)合法性自治規(guī)則從立法上和司法上予以確認(rèn)，對(duì)運(yùn)用自治規(guī)則達(dá)成抑或處置的結(jié)果予以認(rèn)定。因此，當(dāng)下的法治宣傳教育工作，要著力培育居民自覺(jué)崇尚法律、遵守法律、依法維權(quán)和依法辦事的習(xí)慣，促使每個(gè)公民都成為法治國(guó)家、法治社會(huì)的自覺(jué)參與者和捍衛(wèi)者。

三、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理存在的主要問(wèn)題

(一)精準(zhǔn)扶貧陷入結(jié)構(gòu)性治理困境

結(jié)構(gòu)性是相對(duì)于系統(tǒng)性而言的，任何事物的發(fā)展和完善都是先有系統(tǒng)、后有結(jié)構(gòu)的。事物的內(nèi)部一般都存在著兩類矛盾：一類是新舊性矛盾，另一類是結(jié)構(gòu)性矛盾。其中的“結(jié)構(gòu)性矛盾”，體現(xiàn)為事物內(nèi)部不同部分、不同層次之間的矛盾。當(dāng)下民族地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和鄉(xiāng)村治理面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾抑或結(jié)構(gòu)性治理困境，都是在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中發(fā)生的新情況、新問(wèn)題。譬如筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有不少行政村存在村民委員會(huì)與村民之間的利益矛盾問(wèn)題、村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的利益關(guān)系問(wèn)題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織與市縣政府的事權(quán)劃分問(wèn)題、同一區(qū)域范圍內(nèi)主體民族與非主體民族的利益配置問(wèn)題、政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理與多元治理主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系問(wèn)題，等等。這些問(wèn)題不僅都是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的矛盾，而且不是單一性的問(wèn)題，往往是多個(gè)矛盾交織疊加形成的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。走出結(jié)構(gòu)性治理困境的根本出路，在于加快鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)性改革、推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。深化鄉(xiāng)村體制機(jī)制改革本身又涉及諸多問(wèn)題，只有在鄉(xiāng)村治理改革的思路上，明晰了“先改什么、后改什么”的結(jié)構(gòu)性安排，才能確保鄉(xiāng)村治理改革平穩(wěn)有序推進(jìn)。就民族地區(qū)2020年脫貧攻堅(jiān)收官年面臨的實(shí)際問(wèn)題看，民族地區(qū)貧困治理、鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村振興結(jié)構(gòu)體系不完善的問(wèn)題仍然相當(dāng)突出，致使精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興陷入結(jié)構(gòu)性治理困境。

2019年筆者帶領(lǐng)法學(xué)博士生調(diào)研團(tuán)隊(duì)在廣西柳州市三江侗族自治縣進(jìn)行鄉(xiāng)村“三治”調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分行政村的“兩委干部”一度陷入“權(quán)力之爭(zhēng)”，村委會(huì)干部對(duì)農(nóng)民群眾的切身利益不夠關(guān)心，村民承包林地的“林權(quán)證”，至今沒(méi)有發(fā)到村民的手里，縣政府撥給農(nóng)民的“種糧補(bǔ)助款”也長(zhǎng)期發(fā)不下去。原因在于有些地方由于村委會(huì)組織不健全、領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)隊(duì)精神發(fā)揮不到位，尤其是在村務(wù)“一事一議”過(guò)程中，有些村委會(huì)干部事實(shí)上存在著拉幫結(jié)派、損害群眾切身利益和集體利益的問(wèn)題；有些村委會(huì)干部缺乏大局意識(shí)，缺乏維護(hù)群眾利益的擔(dān)當(dāng)精神；還有些村委會(huì)干部思想落后和工作方法陳舊，缺乏銳意改革創(chuàng)新精神。每當(dāng)群眾向村干部反映自身利益和大家關(guān)切問(wèn)題的時(shí)候，總有少數(shù)村干部認(rèn)為這些“刁民”是在給他們“找麻煩”“添亂子”。在精準(zhǔn)扶貧的問(wèn)題上，盡管有較多治理主體共同參與其中，但基層政府仍然居于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，致使在少數(shù)地方出現(xiàn)脫貧驗(yàn)收“打擦邊球”的現(xiàn)象。盡管?chē)?yán)格的“考核責(zé)任制”給扶貧干部帶來(lái)壓力，但是在一定程度上，滋長(zhǎng)和催生了個(gè)別干部急于晉升和牟取私利的貪欲，還有些干部在脫貧驗(yàn)收問(wèn)題上不愿“硬碰硬”、以軟碰硬“繞道走”?；鶎诱疄橥瓿缮霞?jí)政府下達(dá)的“脫貧任務(wù)”，提高脫貧工作效率和業(yè)績(jī)，有些地方已經(jīng)出現(xiàn)把工作精力用在“精準(zhǔn)填表”、迎評(píng)迎檢、陪會(huì)參會(huì)等“面子工程”上。個(gè)別縣為了早日實(shí)現(xiàn)“脫貧摘帽”夙愿，更為了蒙哄上級(jí)檢查評(píng)估，采取“天天上門(mén)拜訪”的伎倆，威逼貧困戶對(duì)現(xiàn)有住房進(jìn)行勞民傷財(cái)?shù)牟槐匾蘅?，等等。這些現(xiàn)象直接威脅到貧困群體的切身利益，引起了當(dāng)?shù)厝罕姀?qiáng)烈的不滿情緒，損害了執(zhí)政黨和中央政府在群眾心目中的形象，甚至釀成貧困群體上訪等一連串鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題。(8)周晶晶、朱力：《精準(zhǔn)扶貧視野下的農(nóng)村社會(huì)治理研究》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)報(bào))》2018年第5期?；鶎用癖姙榱吮磉_(dá)利益訴求、反映社情民意、檢舉揭發(fā)鄉(xiāng)村干部以權(quán)謀私和貪污腐敗的上訪，應(yīng)受到國(guó)家法律保護(hù)，因?yàn)檫@是法律制度賦予公民的基本權(quán)利，任何組織和個(gè)人都不得借故阻撓乃至隨意抓捕上訪人員。在較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，由于積壓?jiǎn)栴}太多、積怨太深，一度民眾上訪、纏訪、鬧訪和重復(fù)上訪的情況相當(dāng)嚴(yán)重。上級(jí)政府機(jī)關(guān)實(shí)施“上訪問(wèn)責(zé)”制度之后，有些地方政府急忙出臺(tái)嚴(yán)格管控上訪群眾的文件，以期達(dá)到“息訪”抑或“零上訪”的目的。結(jié)果在一些地方又出現(xiàn)了“暴力阻止上訪”和“民眾圍攻政府機(jī)關(guān)”等事與愿違的情況，致使一些地方政府因之陷入了“上訪管控困境”。(9)周少來(lái)：《“上訪管控困境”與農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，《江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)報(bào))》2017年第4期。為此，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步克服形式主義減輕基層負(fù)擔(dān)的通知》等文件，提出要從關(guān)心民眾切身利益上下功夫，從提高農(nóng)民群眾的獲得感、收益感、幸福感上緩解和最終解決群眾上訪問(wèn)題；要求各級(jí)政府從“少填報(bào)表、減少檢查考評(píng)、減少會(huì)議活動(dòng)、減少發(fā)文數(shù)量、規(guī)范調(diào)查研究、嚴(yán)格監(jiān)督問(wèn)責(zé)”等六個(gè)方面，規(guī)范地方政府及其工作人員精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核、脫貧評(píng)估驗(yàn)收的行為。

要在當(dāng)下突破精準(zhǔn)扶貧結(jié)構(gòu)性治理困境的瓶頸，從近期目標(biāo)看，需要建立貧困群體在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中的主體地位，依法賦予他們完成精準(zhǔn)扶貧后續(xù)任務(wù)的主體權(quán)利。一方面，鼓勵(lì)和支持他們通過(guò)自力更生、發(fā)揮內(nèi)在主觀能動(dòng)性，積極主動(dòng)地創(chuàng)造自我美好的幸福生活，確保在一定時(shí)期內(nèi)“脫貧不返貧”，實(shí)現(xiàn)鞏固和穩(wěn)定脫貧成果的目的；另一方面，地方政府要統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)多層行政體系，尤其是組織和引領(lǐng)社會(huì)組織力量繼續(xù)參與鞏固脫貧成果的行動(dòng)體系，防止出現(xiàn)乃至陷入“梅佐喬諾”陷阱。(10)梅佐喬諾(Mezzogiorno)在意大利語(yǔ)中是“正午陽(yáng)光”的意思，泛指意大利南部地區(qū)。該地區(qū)傳統(tǒng)上以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，與意大利北方存在著很大的發(fā)展差距。德國(guó)統(tǒng)一之后，東部與西部地區(qū)的發(fā)展差距也是長(zhǎng)期得不到縮小。于是人們把這種現(xiàn)象稱之為“梅佐喬諾”陷阱。

(二)民族地區(qū)鄉(xiāng)村自組織體系渙散

在一般情況下鄉(xiāng)村自組織不需外力干預(yù)，就能夠自行建立鄉(xiāng)村社會(huì)正常秩序，實(shí)現(xiàn)從一種組織狀態(tài)向另一種組織狀態(tài)轉(zhuǎn)變。“個(gè)人”與“社會(huì)力量”原本就不是同一個(gè)范疇的概念，一旦通過(guò)自組織體系把個(gè)體動(dòng)員和組織起來(lái)，就會(huì)成為一種不可戰(zhàn)勝的社會(huì)力量。換個(gè)視角看，由個(gè)體凝聚而成的社會(huì)力量，不僅能夠在政府和個(gè)人之間發(fā)揮關(guān)系調(diào)節(jié)的作用，而且有利于促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)各方利益均衡發(fā)展。然而有些地方基層干部和村委會(huì)工作人員，不僅對(duì)鄉(xiāng)村自組織疏于引導(dǎo)和支持，而且對(duì)社會(huì)力量的作用缺乏基本的認(rèn)同，認(rèn)為鄉(xiāng)村自組織和社會(huì)力量是政府機(jī)構(gòu)體制外的群體，不具備作為鄉(xiāng)村治理主體的資質(zhì)和能力。鄉(xiāng)村治理當(dāng)下面臨的現(xiàn)實(shí)困境在于：一方面，政府還沒(méi)有辦法解決所有村莊包羅萬(wàn)象的公共事務(wù)；另一方面，由于少數(shù)官員充當(dāng)黑惡勢(shì)力的“保護(hù)傘”，致使具有強(qiáng)制力的地方性規(guī)范遭到肆意踐踏。要妥善解決和有效治理鄉(xiāng)村紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)，一方面需要借助鄉(xiāng)村道德和法治文化的作用，另一方面需要發(fā)揮鄉(xiāng)村自組織和自治規(guī)則的作用。為此，國(guó)務(wù)院在《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》中，明確要求要“廣泛動(dòng)員社會(huì)力量幫扶，支持社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等各類組織”，(11)國(guó)務(wù)院：《印發(fā)〈“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年12月3日，第1版。參與和從事到扶貧開(kāi)發(fā)、鄉(xiāng)村治理事業(yè)中來(lái)。從嚴(yán)格意義上說(shuō)，鄉(xiāng)村自組織體系同農(nóng)民群體的“松散性”相適應(yīng)，是個(gè)“不穩(wěn)定”或“亞穩(wěn)定”狀態(tài)的組織系統(tǒng)。鄉(xiāng)村自組織是通過(guò)一個(gè)組織核心，根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)部各元素抑或組成部分相互作用，所產(chǎn)生的一種不可逆的組織過(guò)程；在生命起源、物種進(jìn)化、人類思維、社會(huì)組織等復(fù)雜系統(tǒng)中，幾乎都存在著自組織體系和自組織運(yùn)行過(guò)程。多數(shù)民族地區(qū)由于受歷史、民族和文化的影響，往往社會(huì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)分化動(dòng)力不足，鄉(xiāng)村自組織化程度比較低，社會(huì)關(guān)系連接的主要形式仍然離不開(kāi)“血緣”“族緣”關(guān)系，致使“鄉(xiāng)村自組織”體系渙散，群眾的法律維權(quán)意識(shí)和政治參與意識(shí)不強(qiáng)。長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)貧困和社會(huì)發(fā)展不均衡，在人們心理上產(chǎn)生了新的不平衡甚至“被剝奪感”。這種客觀存在的鄉(xiāng)村社會(huì)“差序格局”和“民族情理”特征，以及傳統(tǒng)社會(huì)“禮治秩序”和“熟人社會(huì)關(guān)系”的構(gòu)成狀態(tài)，本質(zhì)上不僅限制了鄉(xiāng)村自組織體系的完善和功能發(fā)揮，而且制約了鄉(xiāng)村治理法治化的有效推進(jìn)。有些地方政府面對(duì)社會(huì)治理的復(fù)雜性和信訪、維穩(wěn)壓力，習(xí)慣于采用行政命令手段把社情民意“一掌拍住”，而不善于利用和發(fā)揮鄉(xiāng)村自組織的功能作用，甚至有少數(shù)干部以言代法、以權(quán)壓法、以身試法，這種殘留在少數(shù)干部身上的官僚習(xí)氣和衙門(mén)作風(fēng)，是與社會(huì)治理法治化背道而馳的。只有建立一個(gè)公平正義的社會(huì)秩序，確保鄉(xiāng)村自組織體系健全完善、在法治規(guī)則下有序運(yùn)行，才能夠把民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)治理帶進(jìn)良性運(yùn)行的法治化軌道。

(三)鄉(xiāng)村治理民生保障法治體系不健全

要弄清楚這個(gè)問(wèn)題，需要從如下幾個(gè)方面展開(kāi)分析。(1)從權(quán)力視角看，公民與政府的關(guān)系是人民主權(quán)與政府治權(quán)的關(guān)系，用時(shí)下的政治術(shù)語(yǔ)表述就是“主仆關(guān)系”。社會(huì)主義法治的根本要義在于“依法授權(quán)”“以法治權(quán)”，精髓在于“法治政府”“法治社會(huì)”，目的在于建成“法治國(guó)家”。政府的公信力是評(píng)價(jià)政府與公民關(guān)系的一個(gè)重要指標(biāo)，政府的公信力揭示了人民群眾對(duì)政府的滿意度和信任度。維護(hù)民族地區(qū)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化和民主化，是與社會(huì)主義本質(zhì)、社會(huì)主義法治精神完全契合的。由于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部在轉(zhuǎn)型期經(jīng)受不住執(zhí)政考驗(yàn)，暴露出以權(quán)謀私、生活腐化墮落，甚至充當(dāng)黑惡勢(shì)力的“保護(hù)傘”等嚴(yán)重問(wèn)題，敗壞和損害了執(zhí)政黨在人民群眾心目中的形象，極大地影響和削弱了人民政府的公信力。(2)從權(quán)利視角看，隨著法治國(guó)家、法治社會(huì)的有序推進(jìn)，鄉(xiāng)村居民的權(quán)利意識(shí)不斷覺(jué)醒，使得部分個(gè)人利益受損的鄉(xiāng)村居民內(nèi)心深處產(chǎn)生了較強(qiáng)烈的“被剝奪感”。加之在一段時(shí)期內(nèi)缺失完善的民生保障體系，致使中央政府提出的“兩不愁三保障”民生權(quán)利，在一些偏遠(yuǎn)的民族地區(qū)沒(méi)有落到實(shí)處，農(nóng)民群眾“被剝奪”的念頭愈來(lái)愈強(qiáng)烈，經(jīng)濟(jì)利益受損往往誘發(fā)各類矛盾沖突，必須通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)來(lái)消弭這種情緒的蔓延。(3)從權(quán)利表達(dá)渠道看，社會(huì)公眾能夠及時(shí)有效地進(jìn)行利益表達(dá)，是社會(huì)公眾實(shí)現(xiàn)自我利益訴求的基本前提。當(dāng)下農(nóng)民群體政治參與的積極性普遍不高，參與鄉(xiāng)村治理公共事務(wù)的渠道不暢，普通農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理決策的“話語(yǔ)權(quán)”幾近于零。處于弱勢(shì)群體的農(nóng)民正當(dāng)合法的利益訴求，通過(guò)特定的渠道予以公開(kāi)表達(dá)，既是他們實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值和釋放“被剝奪感”的重要手段，也是影響鄉(xiāng)村治理效果的重要因子。

從一定意義上說(shuō)，在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)村社會(huì)的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定就是整個(gè)中國(guó)社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村農(nóng)民的政治認(rèn)同，又是整個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的基石。一旦農(nóng)民群體對(duì)基層政府失去認(rèn)同感，就有可能不顧一切地選擇違法維權(quán)方式，就會(huì)引起社會(huì)正常秩序的紊亂。(12)史獻(xiàn)芝：《轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社會(huì)矛盾的生成機(jī)理與治理路徑》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2019年第3期。因此，民族地區(qū)政府在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)把握鄉(xiāng)村振興的實(shí)質(zhì)和內(nèi)在規(guī)律，順勢(shì)推進(jìn)政府體制機(jī)制改革，構(gòu)建合理的現(xiàn)代治理機(jī)制，提升基層政府鄉(xiāng)村治理能力，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的有效供給。政府要進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體生存保障的投入力度，打造公平正義的社會(huì)環(huán)境，最大限度地抑制社會(huì)矛盾生成的客觀條件。

四、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理法治化抉擇的路徑

(一)探尋走出精準(zhǔn)扶貧結(jié)構(gòu)性治理困境的路徑

盡管2020年是“精準(zhǔn)扶貧收官年”，但是如何保障貧困群體脫貧不返貧，如何依法鞏固和保證精準(zhǔn)脫貧的績(jī)效成果，仍然是鄉(xiāng)村治理必須繼續(xù)面對(duì)的艱巨任務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于形成了基層政府是鄉(xiāng)村扶貧治理主導(dǎo)和主體的單一模式，致使農(nóng)村基層政府成為“唱獨(dú)角戲”的“強(qiáng)勢(shì)”扶貧治理主體，不僅使得被扶貧對(duì)象(貧困群體)在扶貧過(guò)程中失去主體地位，而且其他社會(huì)力量也嚴(yán)重參與不足，在一個(gè)時(shí)期內(nèi)精準(zhǔn)扶貧陷入了結(jié)構(gòu)性治理困境狀態(tài)。在2020年脫貧攻堅(jiān)收官與鄉(xiāng)村振興對(duì)接之際，基層政府實(shí)質(zhì)上擔(dān)負(fù)著脫貧攻堅(jiān)成果鞏固和鄉(xiāng)村振興引領(lǐng)的雙重職責(zé)，必須盡快對(duì)鄉(xiāng)村扶貧治理主體進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。要對(duì)所有鄉(xiāng)村扶貧治理主體的身份、功能、角色和利益點(diǎn)進(jìn)行重新調(diào)配，要以精準(zhǔn)扶貧結(jié)構(gòu)性調(diào)整和優(yōu)化為抓手，加快基層政府精準(zhǔn)扶貧角色轉(zhuǎn)換，凸顯貧困群體在鞏固脫貧成果中的主體作用，重視發(fā)揮鄉(xiāng)村自組織和社會(huì)力量的功能作用，全盤(pán)統(tǒng)籌配置和全面優(yōu)化扶貧資源，探尋走出精準(zhǔn)扶貧結(jié)構(gòu)性治理困境的新路徑，構(gòu)建新時(shí)代各方力量廣泛參與的多元化扶貧治理新格局?；鶎诱挥袕氐讈G掉“以政績(jī)考核為扶貧目標(biāo)”的俗套，迅速改變?cè)械?、陳舊的扶貧思維方式，突出和激活貧困群體的主體地位和內(nèi)生動(dòng)力，優(yōu)化考核責(zé)任制度背景下的組織目標(biāo)，才能真正突破精準(zhǔn)扶貧結(jié)構(gòu)性治理困境，走出一條對(duì)扶貧效果鞏固以及可持續(xù)性發(fā)展有利的新路子。

考察民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)際效果，不僅要關(guān)注當(dāng)下貧困群體面貌的煥然一新，而且要關(guān)注貧困群體自力更生、內(nèi)生動(dòng)力的增強(qiáng)，把立足點(diǎn)放在貧困群體脫貧之后的脫胎換骨上面。基層政府在即將全面鋪開(kāi)的鄉(xiāng)村鎮(zhèn)振興過(guò)程中，要扭住把貧困主體內(nèi)生性動(dòng)力融入鄉(xiāng)村鎮(zhèn)振興的每一個(gè)環(huán)節(jié)不放，培養(yǎng)和塑造貧困主體主動(dòng)創(chuàng)造幸福新生活的意識(shí)和能力。地方政府要充分認(rèn)識(shí)到，在法治建設(shè)體系還不完善、民眾法治素養(yǎng)還亟待提高的情勢(shì)下，國(guó)家信訪制度仍然有其存在的必要性，仍然是普通民眾表達(dá)公民訴求和利益要求的制度化渠道。無(wú)論是“維權(quán)型上訪”“道義型上訪”“檢舉型上訪”，還是“謀利型上訪”抑或“偏執(zhí)型上訪”等，都是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期人們利益調(diào)整中出現(xiàn)的“日常反映”，大可不必人為地把這些人民內(nèi)部矛盾“敵我化”“妖魔化”，上級(jí)機(jī)關(guān)也不能把“零上訪”作為行政考核指標(biāo)“層層下壓”。(13)周少來(lái)：《“上訪管控困境”與農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，《江蘇師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)報(bào))》2017年第4期。各級(jí)政府必須嚴(yán)格按照2019年新修訂的《信訪條例》辦事，樹(shù)立動(dòng)態(tài)的社會(huì)秩序觀，構(gòu)建依法行政的基層法治環(huán)境；花大力氣壯大和鞏固鄉(xiāng)村自治組織，依法健全自組織調(diào)解體系，健全獨(dú)立的基層司法體系，筑牢基層社會(huì)公平的最后一道防線。“倉(cāng)稟實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，新的鄉(xiāng)風(fēng)民俗的生成與文明生活的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，離不開(kāi)對(duì)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的規(guī)劃設(shè)計(jì)。推動(dòng)中華傳統(tǒng)文化“造物體系”與“造型體系”蛻變更新，是民族文化復(fù)興在鄉(xiāng)村振興中的具體體現(xiàn)，必須以新的高度塑造新的鄉(xiāng)村空間。譬如，新型鄉(xiāng)村的設(shè)計(jì)要考慮到整體建筑的格局和風(fēng)貌，考慮到對(duì)歷史文脈的繼承和弘揚(yáng)，關(guān)顧到鄉(xiāng)村居民對(duì)新鄉(xiāng)村社區(qū)空間載體的認(rèn)同，等等。鄉(xiāng)村振興和社會(huì)主義民主法治建設(shè)的內(nèi)在要求，是當(dāng)下農(nóng)民可行能力的重要構(gòu)件。鄉(xiāng)村振興是包括文化復(fù)興在內(nèi)的全方位振興，不僅要完成復(fù)活再造鄉(xiāng)村文化的歷史使命，而且要為新時(shí)代鄉(xiāng)村文化提供新的生命活力。也就是說(shuō)，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民群體主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)、協(xié)商意識(shí)的培育，提升他們制度化參與利益表達(dá)的能力與意識(shí)，把規(guī)劃設(shè)計(jì)深度融合到鄉(xiāng)村振興的全過(guò)程當(dāng)中去，才有可能實(shí)現(xiàn)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

(二)重視鄉(xiāng)村自組織建設(shè)和功能的發(fā)揮

民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理法治化，說(shuō)到底就是落實(shí)好、實(shí)現(xiàn)好“村民自治”“村民之治”。鄉(xiāng)村自組織的形成發(fā)展過(guò)程，是由村民根據(jù)實(shí)際需要自發(fā)成立抑或組建而成的，一般都有與自組織功能相適應(yīng)的制度基礎(chǔ)，自治組織群體依據(jù)這些自行擬制的規(guī)范制度，進(jìn)行自我組織、自我服務(wù)和自我管理，鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)重視鄉(xiāng)村自組織功能作用。從實(shí)際效果看，鄉(xiāng)村自組織功能發(fā)揮主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。(1)自組織依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和地方政府規(guī)章的規(guī)定，自發(fā)制訂適合行政村、自然村治理需要的行為規(guī)范，在鄉(xiāng)村社會(huì)產(chǎn)生一種內(nèi)生性秩序，自覺(jué)地用群眾樂(lè)于接受的鄉(xiāng)土規(guī)范約束村民的行為，自覺(jué)維護(hù)當(dāng)?shù)卣５纳a(chǎn)生活秩序。(2)自組織有效彌補(bǔ)了村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共職能行使方面的不足，如積極組織鄉(xiāng)村群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的公益活動(dòng)，協(xié)助村委會(huì)籌辦大型民族節(jié)慶活動(dòng)，配合各級(jí)政府開(kāi)展有益于居民身心健康的移風(fēng)易俗、清潔衛(wèi)生活動(dòng)等。(3)自組織通常還保持與村外一定的互動(dòng)聯(lián)系，一方面消除鄉(xiāng)村內(nèi)外治理力量之間的某種緊張關(guān)系，為本村群眾正常的生產(chǎn)生活秩序提供良好的外部環(huán)境；另一方面，配合地方政府和村民委員會(huì)尤其是發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的積極作用，提高村民的獲得感和幸福感。依據(jù)鄉(xiāng)村自組織這種獨(dú)特功能和治理特點(diǎn)，只要地方政府因勢(shì)利導(dǎo)引導(dǎo)得當(dāng)，自組織完全能夠成為鄉(xiāng)村有效治理的一支重要力量。地方政府應(yīng)當(dāng)依法確認(rèn)鄉(xiāng)村自組織的合法性和正當(dāng)性，在鄉(xiāng)村治理法治化的實(shí)踐中，通過(guò)制度保障、規(guī)制引導(dǎo)和融貫規(guī)則等諸多途徑，積極主動(dòng)地“嵌入”鄉(xiāng)村自組織資源。(14)陳寒非：《房族組織、秩序生產(chǎn)與鄉(xiāng)村治理法治化》，《廣西民族研究》2018年第4期。社會(huì)組織是社會(huì)治理活動(dòng)中極為重要、最具活力和潛能最大的要素，能否最大限度地調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)組織的作用，在本質(zhì)上關(guān)系到社會(huì)治理實(shí)踐的得失成敗。地方政府應(yīng)當(dāng)不遺余力地激勵(lì)社會(huì)組織和社會(huì)成員參與到鄉(xiāng)村治理中來(lái)，不斷提升鄉(xiāng)村治理的社會(huì)化水平；竭盡全力完善鄉(xiāng)村治理制度體系，不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理的法治化能力。地方政府在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐過(guò)程中，還要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善村委會(huì)組織建設(shè)，拓寬群眾利益表達(dá)渠道，對(duì)各類社會(huì)組織需求的合法性必須予以認(rèn)可，對(duì)他們社會(huì)生活和社會(huì)利益的期待，必須從制度上予以保障，確保其權(quán)利平等、機(jī)會(huì)均等、規(guī)則公平?；鶎痈刹恳S著政府工作重心下移的體制機(jī)制轉(zhuǎn)型，盡快完成和實(shí)現(xiàn)自身的角色轉(zhuǎn)換，即由原來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)主體、執(zhí)行主體和參與主體的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨后w、鄉(xiāng)村社會(huì)與國(guó)家之間的溝通者、協(xié)調(diào)者和合作者的角色。國(guó)務(wù)院《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》突出強(qiáng)調(diào)，要提高廣大農(nóng)民群體和其他社會(huì)成員，依法依規(guī)積極參與農(nóng)村社會(huì)公共事務(wù)治理的能力水平，積極支持和鼓勵(lì)鄉(xiāng)村自組織和各種形式社會(huì)組織的力量，廣泛參與到扶貧開(kāi)發(fā)和鄉(xiāng)村治理事務(wù)中來(lái)，充分發(fā)揮其政府和個(gè)人無(wú)法替代的功能作用。

(三)完善鄉(xiāng)村治理民生保障法治體系

十九大報(bào)告突出強(qiáng)調(diào)要“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系?！?15)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日，第1-5版。堅(jiān)持在改革和發(fā)展進(jìn)程中保障和改善民生狀況，維護(hù)社會(huì)的公平正義，是中國(guó)特色社會(huì)保障制度的根本價(jià)值取向。民族地區(qū)在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，一定要著力完善鄉(xiāng)村治理民生保障法治體系，解決好農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。習(xí)近平在2014年中央民族工作會(huì)議暨國(guó)務(wù)院第六次全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)上指出：“人心是最大的政治。人心在我，各族人民就能眾志成城。”(16)新華社：《中央民族工作會(huì)議暨國(guó)務(wù)院第六次全國(guó)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步表彰大會(huì)在北京舉行 習(xí)近平作重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月30日，第1版。民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的核心問(wèn)題是“爭(zhēng)取人心”，關(guān)鍵點(diǎn)是必須完善民族地區(qū)民生保障法治體系，把涉及老百姓切身利益的各項(xiàng)民族事務(wù)，統(tǒng)統(tǒng)納入法治化、規(guī)范化的軌道，促使鄉(xiāng)村關(guān)乎民生的“人、財(cái)、物”管理都在法治的軌道上運(yùn)行。各級(jí)政府要引導(dǎo)和指導(dǎo)鄉(xiāng)村干部，學(xué)會(huì)運(yùn)用法治思維、法治方式和法治手段治理村級(jí)事務(wù)，運(yùn)用法治規(guī)范妥善處置鄉(xiāng)間鄰里矛盾糾紛，既保持鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定有序，又努力使鄉(xiāng)村社會(huì)充滿生機(jī)和活力。無(wú)論是鄉(xiāng)村治理還是鄉(xiāng)村矛盾化解，當(dāng)下面臨著“合法性”“有效性”的雙重困境。為此就要建立與鄉(xiāng)村治理相適應(yīng)的規(guī)范治理體制，建立運(yùn)轉(zhuǎn)有序的工作機(jī)制、多方參與的協(xié)調(diào)機(jī)制以及較為完備的法治保障機(jī)制。鄉(xiāng)村治理成效好壞的要害在人、關(guān)鍵在干部，必須依法壓緊壓實(shí)鄉(xiāng)村治理主體的責(zé)任。對(duì)于基層政府和鄉(xiāng)村干部的管理，必須把“責(zé)、權(quán)、利”有機(jī)結(jié)合和統(tǒng)一起來(lái)，始終堅(jiān)持有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究，依法督促各級(jí)治理主體始終繃緊“守土有責(zé)”這根弦。

要構(gòu)建完善的鄉(xiāng)村治理法治體系，迫切需要破解部分村民“信訪不信法”的難題，增強(qiáng)基層政府的公信力。“信訪是個(gè)筐，什么問(wèn)題都往里面裝”，道出了信訪工作與其他糾紛解決機(jī)制界限不清的問(wèn)題，使得諸多理應(yīng)通過(guò)其他方式和途徑解決的問(wèn)題，一股腦地統(tǒng)統(tǒng)訴諸于各級(jí)信訪渠道。十八大以來(lái)，中央對(duì)信訪工作制度改革和信訪法治化建設(shè)，做出了一系列重大決策部署，為推進(jìn)新時(shí)代信訪工作提供了基本遵循。實(shí)踐表明，把各級(jí)信訪工作統(tǒng)統(tǒng)納入法治化的軌道，是當(dāng)下破解部分民眾“信訪不信法”難題的關(guān)鍵。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2014年印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》，國(guó)家信訪局于2017年出臺(tái)了《依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則》，基本理順了信訪工作機(jī)制、明晰了信訪工作職責(zé)，強(qiáng)調(diào)必須把涉法涉訴信訪，從“普通信訪”事項(xiàng)中分離出去，建立和施行“訴訟”與“信訪”分離制度。明確規(guī)定今后凡是已經(jīng)由政法機(jī)關(guān)依法處理過(guò)的問(wèn)題，各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)構(gòu)不得重新受理，以便從源頭上遏制部分民眾“信訪不信法”的問(wèn)題，從體制機(jī)制上改變過(guò)去經(jīng)常集中交辦，過(guò)分依賴通過(guò)信訪啟動(dòng)法律程序的工作方式，切實(shí)把“涉法涉訴信訪”問(wèn)題納入法治化軌道。(17)王昊魁：《有效破解“信訪不信法”難題》，《光明日?qǐng)?bào)》2017年8月8日，第4版。農(nóng)村社區(qū)是整個(gè)社會(huì)的細(xì)胞，農(nóng)村社區(qū)治理是鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，是社會(huì)治理和國(guó)家治理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在民族地區(qū)農(nóng)村社區(qū)治理過(guò)程中，要強(qiáng)化居民的公民意識(shí)、國(guó)家意識(shí)、中華民族意識(shí)和法律意識(shí)，引導(dǎo)他們?cè)谥贫然目蚣軆?nèi)解決社區(qū)利益矛盾和糾紛，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)凝聚價(jià)值共識(shí)的目的，增進(jìn)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、責(zé)任感、榮譽(yù)感和自豪感。對(duì)于社區(qū)治理范圍內(nèi)的公共事務(wù)，要鼓勵(lì)所有居民積極參與決策、知曉社區(qū)范圍內(nèi)的社情民意，增強(qiáng)社區(qū)居民的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)，共同打造法治、文明、和諧的美好社區(qū)。

五、小結(jié)

在2020年“脫貧收官”“全面建成小康社會(huì)”與“鄉(xiāng)村振興”實(shí)現(xiàn)對(duì)接的歷史交匯點(diǎn)上，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制》《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局》《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制》三個(gè)重要“指導(dǎo)意見(jiàn)”，使得民族地區(qū)的“社會(huì)治理”“西部大開(kāi)發(fā)”和“鄉(xiāng)村振興”，再次成為民族法學(xué)研究的重點(diǎn)和焦點(diǎn)。在整個(gè)民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的過(guò)程中，始終存在著國(guó)家公權(quán)力與社會(huì)自治權(quán)之間的博弈，也出現(xiàn)了法律規(guī)則與自治規(guī)則之間的沖突。其實(shí)法律是成文的道德，道德是人們內(nèi)心的法律，法律與道德之間存在著密切的依存關(guān)系。在即將開(kāi)始的“十四五”規(guī)劃實(shí)施期間，法治是民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的“硬約束”，鄉(xiāng)規(guī)民約則是內(nèi)生于村民共識(shí)中的“軟約束”，是國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)治理中的重要依托和制度保障。法律以規(guī)范的方式為鄉(xiāng)村社會(huì)治理提供共同遵守的行為準(zhǔn)則，公序良俗則以懲惡揚(yáng)善的方式為人們行為選擇提供標(biāo)準(zhǔn)化的范式，必須充分發(fā)揮好習(xí)慣法、鄉(xiāng)規(guī)民約、公序良俗、民間規(guī)范等傳統(tǒng)法律文化在民族地區(qū)社會(huì)治理和鄉(xiāng)村振興中的積極作用。傳統(tǒng)法律文化是中華民族的血脈，文化自信是中國(guó)最基本、最深沉、最恒久的巨大力量，社會(huì)主義核心價(jià)值觀是中華民族和國(guó)家精神追求的高度凝練，形塑了鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化的格局以及公民內(nèi)在的精神氣質(zhì)和外在的精神風(fēng)貌。