余嫻麗

(中共福州市委黨校，福建 福州 350014)

中國反貧困實踐經歷了救濟式扶貧、開發(fā)式扶貧、參與式扶貧等多種模式，卻未從根源上解決貧困問題。2013年，習近平總書記對我國扶貧工作作出了新的重要指示，精準扶貧成為新時代中國反貧困的新形式。精準扶貧重點在“精準”，重心在基層，要實現(xiàn)扶貧的精準化，必須著眼于貧困人口的個體需求，使貧困人口參與到識別、幫扶、管理、考核等各個環(huán)節(jié)。幾年來，在推進精準扶貧的過程中，協(xié)商民主展現(xiàn)出巨大價值，為解決精準扶貧困境提供了重要動力。

一、協(xié)商民主推進精準扶貧的必要性與可行性

“有事好商量”是中國社會交往的傳統(tǒng)精神。西方協(xié)商民主理論的興起，為中國傳統(tǒng)的協(xié)商精神與民主路徑相結合提供了借鑒，開創(chuàng)了獨具中國特色的社會主義協(xié)商民主理論與模式。如今，協(xié)商民主已成為中國政治及社會治理發(fā)展的方向，也為精準扶貧指明了出路。

(一)協(xié)商民主推進精準扶貧的必要性

2014年6月，國務院下發(fā)的《建立精準扶貧工作機制實施方案》對精準扶貧提出了精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核四個方面要求。然而，在具體實施過程中暴露出的問題，不僅反映了扶貧工作的長期性、艱巨性、復雜性，也反映出了我國基層社會治理中的部分頑疾。

1.農村治理環(huán)境缺失。一直以來，國家在扶貧事業(yè)中投入巨大，在大量的資金、人力、資源、項目的反哺過程中，部分村干部與農村精英形成了新的“利益共同體”，他們利用政府與村民的信息不對稱，對農村的信息和資源形成壟斷，造成農村治理封閉化[1]。同時，受農村熟人社會的影響，村干部在分配貧困戶指標時，容易發(fā)生傾斜，血緣、地緣、親緣等復雜關系對精準扶貧工作的公平、客觀、公正性形成挑戰(zhàn)。雖然國家對扶貧對象的識別有嚴密的程序，對幫扶、管理和考核有嚴格的規(guī)定，但在具體操作過程中，公平正義的缺失必然導致扶貧工作的失范，容易引發(fā)村民的不滿，不僅影響扶貧效果，也將損害政府的公信力及農村社會秩序。

2.村民參與意識薄弱。精準扶貧強調扶貧工作的精確、準確，確保對癥下藥。因而，結合貧困地區(qū)和貧困人口的實際，制定適合對路的幫扶措施才是精準扶貧的關鍵。然而，貧困人群受性格、受教育程度等因素的影響，信息閉塞，表達訴求的欲望和能力并不強，參與意識薄弱，這大大增加了精準施策的難度。此外，由于缺乏有效的調查與溝通，有些村干部在制定具體的幫扶措施時，忽視貧困人群和貧困地區(qū)特點，要么采用“撒胡椒面”的方式，單純給每個貧困戶發(fā)米發(fā)油發(fā)錢；要么“一刀切”，一窩蜂發(fā)展一個產業(yè)，造成了扶貧資金使用不到位、貧困地區(qū)造血能力不足、扶貧效果不明顯。

3.農村自治能力不強。在精準識別環(huán)節(jié)，相較于外來的第一書記和駐村幫扶干部，本地群眾更了解村民的真實情況，對于真貧和假貧、絕對貧困和相對貧困、致貧原因知根知底，村民評議應該作為識別貧困人口的重要依據。在精準幫扶環(huán)節(jié)，村民自主訴求和主動參與是設計幫扶措施的重要指標。然而，改革開放以來，農村社會發(fā)生巨大變遷，農村“空心化”已然成為常態(tài)，農村精英大量流失，老人、兒童等弱勢群體成為農村主要群體，村民自治主體明顯不足，在利益表達、溝通協(xié)調、權力監(jiān)督、生產發(fā)展等方面能力嚴重缺失，這就強化了村干部及村兩委的作用，導致村干部和村兩委在農村治理中擁有極大的權力，使扶貧工作存在主觀化、形式化風險。

(二)協(xié)商民主推進精準扶貧的價值

“協(xié)商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式?！盵2]社會主義協(xié)商民主的優(yōu)越性，在于能反映社會主義民主的真諦，在協(xié)商中找到“最大公約數”以維持利益平衡。協(xié)商民主中蘊含的價值理性與實踐理性，是解決群眾問題最有效的手段。精準扶貧在具體實踐過程中所顯露出來的一系列問題，亦可從協(xié)商民主中尋找突破口。

1.價值理性提供情感認同。在政治生活層面，理性的基礎在于政治生活的平等性價值，它要求承認每個人的價值在政治上都是平等的，任何人都不能凌駕于其他人之上[3]。盡管在治理過程中，普通群眾與社會精英在認知、能力、成果等方面展現(xiàn)出不平等，但在現(xiàn)代民主政治的價值理性驅動下，應首先尊重個人平等的參與權利、提供平等的參與機會，從地位、情感上培養(yǎng)群眾的價值認同與參與熱情，增強群眾表達需求的信心與動力，提升治理的有效性。

精準扶貧工作的困境，很大程度上源于價值不平等帶來的普通群眾及貧困人口情感與認同的缺失。對政府的不信任、對自身的不自信、對未來的不確定、對能人的不敢言隱匿了貧困群體的真實情況與實際需求，自然難以精準施策、對癥下藥。協(xié)商民主充分發(fā)揚民主的價值理性，為群眾與政府、群眾與村集體、群眾之間的對話提供平等地位與機會，這能夠很好地滿足貧困人口的情感需求，繼而在此基礎上形成理性對話，制定有效決策，最終實現(xiàn)精準扶貧工作的目標。

2.實踐理性提供方法指導。協(xié)商民主的實踐理性包含四方面維度。其一在于平等基礎上的“議”：協(xié)商主體對關系國計民生的重大問題進行平等協(xié)商，有事說事，共同議事。其二在于規(guī)則基礎上的“度”：良好的協(xié)商氛圍和效果需要理性的制約，因而制定協(xié)商程序和協(xié)商規(guī)則是保證有效協(xié)商的重要手段。其三在于共識基礎上的“辦”：把事辦好，要保證所提意見的含金量及協(xié)商結果的可行性要高[4]，這就需要群眾廣泛參與的同時，政府提前做好充分的座談與調研，政府與群眾共同促成協(xié)商結果向好的方面轉化。其四在于結果導向的“評”[5]：協(xié)商民主重視事前協(xié)商，但在具體執(zhí)行協(xié)商決議的過程中，發(fā)現(xiàn)問題也要及時協(xié)商。對協(xié)商決議、辦事結果在事中、事后進行綜合評價，既能增強群眾的參與熱情，也可強化協(xié)商的效果，將群眾路線更加貫徹到位。

協(xié)商民主實踐理性的四個維度，同樣適用于精準扶貧工作。首先，精準扶貧歸根結底是一項群眾性工作，必須堅持群眾路線，而協(xié)商民主能夠打通群眾路線的“最后一公里”。其次，脫貧攻堅要扭住精準，扶貧成敗關鍵在精準。扶貧工作不能“手榴彈炸跳蚤”，而是做到精準到村、精準到戶、精準到人，找對“窮根”，靶向施策。協(xié)商民主在提高扶貧工作精準度上的價值在于：“議”確保對象識別、原因分析、標準制定、措施選擇的準確；“度”保證靶向瞄準體現(xiàn)民情民意；“辦”確保扶貧幫扶措施因人而異、因時而異、因地而異；“評”檢驗扶貧工作效果，為精準考核提供依據。

二、協(xié)商民主推進精準扶貧的實踐經驗

隨著精準扶貧工作的深入開展，越來越多地區(qū)認識到協(xié)商民主是精準扶貧順利開展的基礎和保證，將推動精準扶貧向深入發(fā)展納入協(xié)商民主的重要議題，探索出一些行之有效的工作機制。

(一)強化群眾的審議和評議

如：在精準識別環(huán)節(jié)，江西探索出“七步識別法”(1)，湖南十八洞村采用“七步法、九不評” 機制(2)，甘肅制定“一核、二看、三比、四評議、五公示(告)” 程序(3)，等等。在識別貧困人口過程中充分發(fā)揮村民自治組織的作用，在黨委統(tǒng)一領導下，通過走訪調研、村民座談、召集會議等方式讓群眾發(fā)言、投票和監(jiān)督，提高了識別的精準性和透明度。

(二)完善議事的程序和機制

如：成都簡陽市以推進基層協(xié)商民主為突破口，圍繞如何發(fā)揮村民議事會的作用，探索建立了“332”村民協(xié)商共建機制(4)。通過提升村民議事會的地位，建立健全議事機制，將話語權、決議權、監(jiān)督權、評價權交到村民手中，激發(fā)了村民主動脫貧的熱情，提高了貧困地區(qū)“造血”能力，使精準扶貧工作更易推進[6]。

(三)擴展協(xié)商的主體和渠道

擺脫貧困是贏民心、聚共識的社會工程[7]。社會力量共同參與是脫貧攻堅的強大動力。近年來，各地政協(xié)、統(tǒng)戰(zhàn)部等充分發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)功能，通過召開民主協(xié)商會，召集廣大民主黨派、社會力量聚焦精準扶貧和脫貧攻堅中的重點、難點問題，實地走訪、深入調研，在做好民主監(jiān)督的同時，積極為精準扶貧工作進言獻策。如：銀川市金鳳區(qū)政協(xié)將開展產業(yè)扶貧作為重點調研課題，在開展專題協(xié)商會前，委員們深入貧困村鎮(zhèn)實地調研，在會上就調研情況進行充分協(xié)商討論，為精準扶貧提供智力支持[8]。

三、協(xié)商民主推進精準扶貧的問題與不足

在全面推進農村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求下，協(xié)商民主在農村的運用更加廣泛。黨委、政府、社會、村民通過協(xié)商的方式深入、主動參與到農村扶貧事業(yè)中，但“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂”[9]。農村現(xiàn)代化過程中，巨大的社會、利益結構的變革，使農村民主政治“非理性化”傾向仍然存在，協(xié)商民主的具體實踐仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

(一)協(xié)商主體不明確

2015年7月，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》對協(xié)商主體進行了明確規(guī)定。從協(xié)商主體產生的方式來看，主要是通過自薦、群眾推薦、組織推薦、隨機抽選、邀請參與等幾種方式產生[10]，但在具體實踐過程中，群眾推薦、組織推薦的人員比例遠遠高于其他方式。受推薦的群體往往是農村精英群體，這些精英、能人把控著話語權，即使嚴格按照協(xié)商民主的程序和規(guī)則，也難以保證協(xié)商的有效性，村民在意見表達、形成共識上，自覺或不自覺成為精英群體的附庸。協(xié)商主體廣泛性的缺失，將使協(xié)商民主流于形式。

(二)利益表達非理性化

一方面，理性的政治參與強調個人利益與集體利益的統(tǒng)一。作為經濟人而言，村民首先關注的是個人利益，在有限的扶貧資源中，對個人利益最大化的需求往往超越對集體利益的關注，這將形成競爭性的利益關系。這種競爭性在協(xié)商過程中極易引發(fā)非理性對抗，難以形成有效共識，使農村整體目標難以推進。另一方面，農村長期形成的封閉化治理結構，導致村民在處理農村事務中存在缺位，對信息、政策理解不到位，加上協(xié)商精神、協(xié)商能力的缺失，容易引發(fā)無序政治參與，最終演變成沖突，影響協(xié)商效果。

(三)制度建設滯后

黨的十九屆四中全會提出，要“堅持和完善人民當家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治”[11]。制度建設是推進精準扶貧的重要手段，也是農村民主政治建設的主要渠道。農村協(xié)商民主制度建設的滯后性表現(xiàn)為三個方面：一是制度缺乏適應性，表現(xiàn)為農村無法及時回應國家的制度安排和扶貧工作的需求，對協(xié)商實踐中發(fā)現(xiàn)的具體問題沒有進行有效的制度改進；二是制度缺乏系統(tǒng)性，表現(xiàn)為沒有將協(xié)商民主制度納入農村既有的制度框架中，使協(xié)商民主實踐邊緣化，村民無法根據自己的需求，通過不同的制度平臺參與政治生活[12]，協(xié)商民主在農村治理、村民自治中的作用大打折扣；三是制度缺乏創(chuàng)新性，表現(xiàn)為各地沒有完全發(fā)揮自身的特點和優(yōu)勢，在制度建設中缺乏特色，無法很好地適應協(xié)商民主廣泛性、多層次、制度化的發(fā)展要求。

四、鄉(xiāng)村振興中協(xié)商民主作用的再發(fā)揮

2020年，我國將實現(xiàn)全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標，這個目標的如期實現(xiàn)，也意味著我國現(xiàn)行標準下的絕對貧困將會徹底消除。但貧困問題并不會就此消失，減少返貧隱患與相對貧困、提升發(fā)展能力將成為未來我國扶貧戰(zhàn)略的重點。

(一)農村扶貧事業(yè)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分

黨的十九大報告提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“要堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化”[13]。農村扶貧事業(yè)需要繼續(xù)借助民主的力量，發(fā)揮協(xié)商民主的優(yōu)勢，使群眾的真知灼見能夠運用于鄉(xiāng)村振興中。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求下，農村協(xié)商民主也應順勢而為、應勢而動，不斷完善發(fā)展擴大協(xié)商主體，提高參與度?，F(xiàn)代國家治理的復雜性，要求具有專業(yè)知識、高超技能的政治精英管理公共事務，同時又不能忽略普通公民對政治生活的參與。好的治理結構，應該是政治精英在參考公民充分的協(xié)商意見的基礎上進行科學、有效決策[14]。農村協(xié)商主體的選擇，除了采用傳統(tǒng)的推薦方式外，還應鼓勵村民積極主動參與，以家庭為單位邀請村民參與，提高普通村民的比例。同時，現(xiàn)代科技為村民充分參與協(xié)商提供了技術支持，在農村“空心化”局面下，可以利用微信、直播等網絡技術手段保障村民發(fā)表意見、提出需求、進行監(jiān)督。政府、村兩委及普通村民在協(xié)商中明確自己的權責邊界，使農村精英與普通村民通過協(xié)商制定有效的鄉(xiāng)村振興策略，實現(xiàn)農村長效發(fā)展。

(二)培養(yǎng)協(xié)商精神，保證有序參與

參與主體多元化的背后是利益需求的多元化，若沒有理性的協(xié)商精神作支撐，集體利益將淹沒于個人利益的博弈中，這就背離了協(xié)商民主的本真，也不利于農村整體脫貧減貧的推進。農民受教育水平、經濟水平等因素的影響，對理性政治生活的認識程度參差不齊，農民理性精神的培育相對而言難度更大。因而，一方面，要結合農村特點，發(fā)揮政府部門、村干部的作用，通過與村民面對面、一對一的方式進行宣傳教育，以更通俗、更接地氣的語言和方法培養(yǎng)村民的協(xié)商精神，并在實際政治生活的鍛煉中提高理性協(xié)商的能力；另一方面，要加強農村立法，制定專門的農村政治生活法律法規(guī)，通過剛性的外部約束對村民形成有效的規(guī)范和制約，督促村民在協(xié)商中理性參與。

(三)加強制度建設，形成制度規(guī)范

黨的十九屆四中全會提出，要“構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐”[11]。要使協(xié)商民主發(fā)揮更大功效，必須形成有效的制度規(guī)范。首先，建立完善的調研機制。在協(xié)商開始前，進行充分的走訪調研，在此基礎上形成規(guī)范的調研報告，保證在協(xié)商中做出科學、可行的決策。其次，建立相應的議事規(guī)則。重點將關系農村長遠發(fā)展的規(guī)劃、重大項目的推進、脫貧扶貧的重大問題作為協(xié)商議題，并對議事場所、發(fā)言程序、協(xié)商方式、沖突處理、意見統(tǒng)計、表決方式、結果公示等進行具體的制度設計，提高議事的效率和質量。再次，建立專門的監(jiān)督機制。在村委會之外，組建獨立的監(jiān)督委員會，專門行使監(jiān)督職能。對政府、村兩委間權責分配及職能行使進行合理質詢，對村民的意見建議進行收集反饋，對協(xié)商決議的落實情況進行監(jiān)督問責，促成協(xié)商結果有效轉化，保障鄉(xiāng)村振興有序推進。

注釋：

(1)“七步識別法”：農戶申請、村民小組評議、村民小組公示、村民代表評議、村委會公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核、村委會公告。

(2)“七步法、九不評” 機制。七步法：戶主申請、群眾投票識別、三級會審、公告公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級審批、入戶登記。

(3)“一核、二看、三比、四評議、五公示(告)” 程序。一核：即入戶核實農戶收支狀況；二看：即詳細查看家庭生產和生活條件；三比：即綜合比較農戶收入、住房、財產狀況；四評議：即在農戶申請的基礎上形成建檔立卡初選名單，依次開展村民小組、村兩委和村民代表大會民主評議；五公示(告)：即對評議后的建檔立卡名單在本行政村進行第一次公示，無異議報鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核后分別在該行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行第二次和第三次公示，無異議報縣區(qū)復審后在縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行兩次公告，最后由農戶、村兩委、駐村幫扶工作隊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)五級確認。

(4)“332”村民協(xié)商共建機制。3：即打造協(xié)商民主場所、協(xié)商民主組織、協(xié)商民主網絡“三大平臺”；3：即落實書記召集制、民意委托制、七步議決制“三項制度”；2：即開展定期自評、群眾測評“雙重評價”。