林 偉

(廣東省社會主義學院， 廣東 廣州 510400)

在決勝全面建成小康社會背景下，民主監(jiān)督是民主黨派作為參政黨的一項基本職能，不僅在形式上應有所突破，而且在規(guī)范性和實效性上也要有所增強。然而，作為民主黨派長期以來履行職能的短板，民主監(jiān)督在全面建成小康社會的進程中仍然需要面對被監(jiān)督者落實不力、機制尚需完善、黨派監(jiān)督人才建設缺乏等薄弱環(huán)節(jié)，同時還要面對如何在新形勢下展開常態(tài)化運作的現(xiàn)實問題。本文以全面建成小康社會為研究背景，在梳理新時代民主監(jiān)督現(xiàn)實發(fā)展及其存在問題的基礎上，試圖為民主監(jiān)督工作未來的發(fā)展提出有針對性的建議。

一、全面建成小康社會背景下民主監(jiān)督的目標及其實現(xiàn)條件

全面建成小康社會的目標實際上就是實現(xiàn)經濟上的富強、政治上的民主、文化上的文明、社會上的和諧、生態(tài)上的美麗。這“五位一體”的要求對作為執(zhí)政黨的中國共產黨提出了極高的要求：不僅要在有利于中國共產黨領導和在中國特色社會主義的基礎上充分吸納社會上不同意見，還要在制定和施行政策中予以充分的體現(xiàn)。對此，作為參政黨的民主黨派，就需要充分發(fā)揮民主監(jiān)督的職能，使執(zhí)政黨的工作能夠及時得到優(yōu)化、糾偏和防錯，最大可能地實現(xiàn)“五位一體”目標。這是民主黨派在全面建成小康社會背景下開展民主監(jiān)督的總體目標。

在上述總體目標下，民主監(jiān)督工作不斷推進。在2015年中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上，習近平總書記強調要對民主監(jiān)督的新形式進行探索，增強民主監(jiān)督對全面建成小康社會的正面作用。其后出臺的《中國共產黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》(以下簡稱《條例》)，更是首次提出“專項民主監(jiān)督”，亦即民主黨派受中共黨委委托可以就重大問題進行監(jiān)督，為全面建成小康社會背景下的民主監(jiān)督提供了規(guī)范依據。2016年1月，習近平總書記同民主黨派中央、全國工商聯(lián)負責人和無黨派人士代表共迎新春時的重要講話，為新形勢下的民主監(jiān)督提出了更具體的目標，即“要完善民主監(jiān)督，加強對重大改革舉措、重要政策貫徹執(zhí)行情況和‘十三五’時期重要約束性指標等的監(jiān)督，促進相關工作”[1]。2016年6月，各民主黨派受中共中央委托對八個脫貧攻堅任務重的中西部省區(qū)開展脫貧攻堅民主監(jiān)督工作。

從過去幾年的實踐來看，為了達到脫貧攻堅、全面建成小康社會、實現(xiàn)“五位一體”的總體目標，民主監(jiān)督的順利實施還需要滿足三個基本條件。一是民主監(jiān)督要有利于執(zhí)政黨的領導和中國特色社會主義制度的完善。民主監(jiān)督本質上是合作性監(jiān)督，在有利于執(zhí)政黨領導的基礎上，以完善社會主義制度的優(yōu)越性為目的，民主監(jiān)督才具有合法性基礎。二是參政黨能夠在民主監(jiān)督中提出可行性的意見建議。民主監(jiān)督的效能首先取決于參政黨提出的建議是否具有可操作性。這又取決于作為參政黨的民主黨派在自身建設方面是否加強了民主監(jiān)督人才隊伍的培養(yǎng)。三是民主監(jiān)督能夠被充分吸納并得到有效落實。民主監(jiān)督的效能還取決于作為被監(jiān)督者的執(zhí)政黨成員是否愿意虛懷若谷地接受監(jiān)督，將監(jiān)督建議轉化成可執(zhí)行的政策，才能及時優(yōu)化、糾偏現(xiàn)有政策，達到全面建成小康社會的目標。從當前的情況來看，民主黨派在民主監(jiān)督的過程中都能堅守合作性監(jiān)督這一底線，均能在有利于執(zhí)政黨領導的基礎上提出建議和意見，但參政黨提出意見建議的質量以及執(zhí)政黨吸納意見建議的機制和空間仍有可待完善之處。

二、全面建成小康社會背景下我國各類民主監(jiān)督形式及其實踐創(chuàng)新

目前，民主黨派成員主要通過四類形式履行民主監(jiān)督職能：一是由黨委政府和政協(xié)組織的調研和會議形式而展開的參政式民主監(jiān)督，二是由執(zhí)政黨就重大政策或重大事項委托民主黨派開展的專項民主監(jiān)督，三是民主黨派通過多黨合作機制主動提出意見和建議的自發(fā)性民主監(jiān)督，四是特約人員的民主監(jiān)督。在全面建成小康社會背景和《條例》規(guī)范下，我國各級黨委政府都根據自身需要展開了各種民主監(jiān)督實踐，這對實現(xiàn)全面建成小康社會的目標具有現(xiàn)實意義。

(一)參政式民主監(jiān)督

這類監(jiān)督有三種方式：一是由中共黨委、人大、政府、政協(xié)就地方的重大問題進行通報、協(xié)商或征求意見，各民主黨派負責人就此表達意見，包括政黨協(xié)商會、情況通報會、座談會等；二是各個黨派以黨派名義參加各級政治協(xié)商會議，進行大會發(fā)言或提交集體提案；三是各民主黨派成員以個人名義(如人大代表或政協(xié)委員的身份)在各級人大會議、政協(xié)會議發(fā)表意見。

這類監(jiān)督難以與參政議政作細致區(qū)分，因此監(jiān)督的力度在民主監(jiān)督的過程中最顯“柔性”。在此類民主監(jiān)督實踐中，很多黨派的專家學者都傾向于提出參政議政的建議，期待政府加以改進和提高。尤其在一些缺乏生動民主氛圍的地方，有質量的實質性批評更需要以參政議政的制度化形式予以表達。盡管如此，我國不少地方在政協(xié)民主監(jiān)督領域已經通過較為嚴密的工作程序設計在某種程度上舒緩了民主氛圍不足的問題，從而在一定范圍內約束了被監(jiān)督者對民主監(jiān)督的接納。例如，在民主監(jiān)督反饋環(huán)節(jié)，不少地方政協(xié)通常主動、及時了解黨政及其有關部門辦理提案的情況和采納政協(xié)民主監(jiān)督意見的情況，對提案辦理的反饋落實予以監(jiān)督[2]。

(二)專項民主監(jiān)督

專項民主監(jiān)督指的是民主黨派依據執(zhí)政黨的委托對重大政策實施過程的監(jiān)督。與參政式監(jiān)督相比，專項民主監(jiān)督具有以下四個獨有的特征。一是內容具有明確性，是中共黨委針對重大政策或重大事項所委托的“一事一監(jiān)督”。二是任務具有臨時性，一旦某項政策實施完畢或某一事項得到解決，專項民主監(jiān)督工作自然結束。三是工作流程具有完整性，從黨派外部的“委托—授權”，到黨派內部的政治動員、提出監(jiān)督意見建議、督促整改等，一整套工作流程的每一步驟都缺一不可。四是成果具有實效性，由于專項民主監(jiān)督意義重大、程序嚴密，其效果必須是可確認、可鑒定的[3]。

在全面建成小康社會進入最后攻堅的背景下，目前開展的專項民主監(jiān)督工作主要以“脫貧攻堅”為監(jiān)督內容，在扶貧重大決策的實施中不斷地發(fā)現(xiàn)問題、反映問題、督查有關部門整改，并對落實情況予以動態(tài)追蹤和持續(xù)反饋[4]，其目的都是為了提高脫貧攻堅政策運行的質量和效益，以有效推動專項扶貧如期完成。在工作進度上，專項民主監(jiān)督首先是由中共中央在2016年部署的。中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國務院扶貧辦聯(lián)合頒發(fā)《關于支持各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監(jiān)督工作的實施方案》之后，各民主黨派中央參加了脫貧攻堅民主監(jiān)督工作啟動會暨培訓會，正式接受中共中央的委托，分別對八個貧困人口多、貧困發(fā)生率高的中西部省區(qū)開展民主監(jiān)督工作。各民主黨派中央隨之展開了政治動員，成立了由主席任組長的專項民主監(jiān)督領導小組，并整合黨派內部專家資源，組成了各類監(jiān)督專家組和顧問組。在此基礎上，各民主黨派成員赴有關省區(qū)的深度貧困縣開展民主監(jiān)督工作，包括：入戶抽樣調查，開展專題調研，對脫貧攻堅工作進行專項評估整理，匯總形成意見建議，以協(xié)商座談會議的方式向貧困縣有關領導反饋并與省級領導交流座談，將形成的調研報告報送中共中央、國務院。在內容上，民主監(jiān)督聚焦脫貧攻堅政策及其落實的六方面重要內容，包括貧困人口精準識別、貧困人口精準脫貧、貧困縣摘帽、落實脫貧攻堅責任制、重大政策措施的執(zhí)行情況和扶貧資金項目管理使用[4]。

在具體實踐中，八個民主黨派在中共中央的支持下也不斷對專項民主監(jiān)督進行制度規(guī)范并嘗試工作形式上的創(chuàng)新。例如，各民主黨派與各對口省區(qū)建立了工作對接協(xié)調機制，形成了黨派中央與對口省份主要領導之間、黨派工作小組與國家各部委之間以及黨派中央分管副主席與對口省份分管副省長之間等三層溝通聯(lián)絡機制。同時，各民主黨派通過摸索形成了包括政治動員、建立領導小組和工作小組、建立溝通聯(lián)絡機制、動員和整合專家資源、制定工作方案和細則、組成由黨派領導和專家組成的調查組、深入基層開展抽樣調查和實地考察、專家組開展專題調查與評估、研究討論形成意見建議、召開協(xié)商座談會提出意見建議、督促問題整改落實等一系列工作流程[3]。

在地方實踐中，各地民主黨派的專項民主監(jiān)督更強調深入一線開展監(jiān)督。例如，在較早啟動專項民主監(jiān)督的上海，各民主黨派市委會在對科創(chuàng)中心人才政策進行專項民主監(jiān)督時，都紛紛前往人才引進的熱門地區(qū)聽訴求、看問題[5]。浙江各民主黨派省委會在對“最多跑一次”政策開展監(jiān)督時，往往深入相關辦事地點展開調研。廣東深圳市各民主黨派均亦深入各區(qū)一線服務窗口對“優(yōu)化政務服務”工作開展專項民主監(jiān)督。然而，由于這些地方實踐往往缺乏黨派與對口部門的對接協(xié)調機制以及嚴謹?shù)亩酱賳栴}整改落實的工作流程，其專項民主監(jiān)督常常容易異化為有專題的參政式民主監(jiān)督，難以產生可確認、可鑒定、可測量的監(jiān)督效果。

(三)自發(fā)性民主監(jiān)督

自發(fā)性民主監(jiān)督指的是民主黨派在執(zhí)政黨組織工作或委托任務之外的自發(fā)地利用各種上報途徑所開展的民主監(jiān)督。這類監(jiān)督可分為三種形式：一是各民主黨派發(fā)揮自身專委會的作用，通過直通車的方式督促中共黨委和政府對有關問題予以重視或解決。二是各民主黨派的基層組織和成員都會就一些熱點、難點問題進行深入調查研究，形成社情民意，并經黨派省委研究上升為本黨派省委的組織意見建議，通過省政協(xié)、省委統(tǒng)戰(zhàn)部或黨派中央等渠道報送。三是對于一些被忽視并且有可能引起重大不良后果的隱性問題，各民主黨派以聯(lián)名的形式書面反映問題，指出問題的后果以及應當采取的預防措施并督促有關部門解決，如近年來開展的大氣污染生態(tài)治理[6]、水資源環(huán)境治理[7]等具有公益性的民主監(jiān)督。

(四)特約人員的民主監(jiān)督

特約人員民主監(jiān)督指的是民主黨派向政府及其特定部門派出特約人員來開展的民主監(jiān)督工作。根據《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》精神，特約人員對“一府兩院”的監(jiān)督應該是民主監(jiān)督工作最為重要的一環(huán)。然而，這項工作由于長期以來推進力度不夠，且受監(jiān)督的部門(最高人民檢察院、監(jiān)察部、教育部、審計署、國家稅務總局等)先后下發(fā)文件，特約人員逐漸成為被監(jiān)督部門聘請的用以監(jiān)督其管理對象的工作人員(1)。

隨著“健全權力運行制約和監(jiān)督體系”在黨的十八大予以確立，特約人員的工作重新得到中共中央的重視，也成為《條例》的重要內容，地方各級政府部門所聘請的特約人員隊伍不斷壯大，工作機制進一步完善。例如，廣州市監(jiān)察委員會于2019年聘請了包括民主黨派成員在內的來自不同行業(yè)和領域的第一屆特約監(jiān)察員，并要求他們在履職期間聚焦“紀檢監(jiān)察機關自身建設和紀檢監(jiān)察中心工作”展開監(jiān)督，做好“參謀咨詢、調查研究、橋梁紐帶、輿論引導”的工作，“幫助紀檢監(jiān)察機關更好地秉公用權、依法用權、為民用權”[8]?？梢灶A測，由于在全面建成小康社會背景下權力運行需要受到越來越嚴格的管制，黨政部門必然需要一個不斷推進不敢腐不能腐不想腐的“智囊團”，以支持、監(jiān)督、推動新時代紀檢監(jiān)察工作實現(xiàn)高質量發(fā)展，而特約人員的民主監(jiān)督將會在這一領域發(fā)揮出越來越重要的作用。

三、全面建成小康社會背景下民主監(jiān)督發(fā)展的制約因素

全面建成小康社會背景下的民主監(jiān)督是需要看到成效的民主監(jiān)督，這需要執(zhí)政的中國共產黨與參政的民主黨派兩方面的努力。一方面，執(zhí)政黨要為民主黨派提供一個敢監(jiān)督、能監(jiān)督和愿監(jiān)督的政治環(huán)境，并善于吸納和運用民主黨派通過民主監(jiān)督提出的意見和建議的合理成分；同時還需要提供全方位有效的體制機制(如信息公開制度、溝通聯(lián)絡制度、反饋落實機制等)來確保民主監(jiān)督的有序和長效運作[9]。另一方面，有成效的民主監(jiān)督也取決于民主黨派所提的意見建議是否具有針對性、科學性和可行性[9]。與此同時，民主黨派也要具有運行效率高的組織機制和龐大的、可持續(xù)的民主監(jiān)督隊伍。從目前情況來看，民主監(jiān)督的發(fā)展在執(zhí)政黨和參政黨兩個方面都出現(xiàn)了一些問題，需要進一步完善。

首先，部分黨委政府的領導干部對民主黨派民主監(jiān)督的認識不到位，并導致這些地方缺乏民主諫言氛圍，使地方施政難免出現(xiàn)的瑕疵甚至錯誤無法被糾偏和制止。而且，這最終容易成為社會和國外一些群體認為民主監(jiān)督“無用論”的現(xiàn)實論據，嚴重影響我國全面建成小康社會的政治環(huán)境。

其次，保障民主監(jiān)督有效運行的體制機制尚未健全。迄今為止，民主監(jiān)督的工作程序和考核評價均沒有具體的規(guī)范措施，在實踐中難以保障監(jiān)督實效的穩(wěn)定性。尤其在民主黨派想要獲取的與監(jiān)督內容相關的信息方面，工作程序非常匱乏；公開哪些內容、公開的程度均由地方政府機關決定，其主觀隨意性較大[4]。在脫貧攻堅專項監(jiān)督工作中，即使中共中央要求各級黨委政府全力配合民主黨派的監(jiān)督工作，并嘗試通過民主黨派中央對口省部級黨委政府、民主黨派省委會對口縣區(qū)級黨委政府，民主監(jiān)督依然受到信息不對稱的干擾，以致于絕大多數(shù)民主黨派只能在一線明察暗訪的調研中獲得有關信息。

再次，民主黨派及其成員對民主監(jiān)督認識不足、不切實際地對地方黨政部門提出過高的要求。由于參與民主監(jiān)督工作的專家大多具有參政議政的經驗，他們習慣以參政議政的思維模式對民主監(jiān)督提出改進的要求。但正因如此，黨派的專家學者容易忽視小康社會的現(xiàn)實基礎，在專項民主監(jiān)督中提出超越“兩不愁、三保障”這一標準的整改意見[3]。

最后，民主黨派尚未完善的自身建設難以全面而有效地完成民主監(jiān)督工作。一方面，在部門設置上，民主黨派機關沒有專門負責民主監(jiān)督的機構。在絕大多數(shù)黨派機關內部，從事民主監(jiān)督工作的人員由參政議政部門負責，這容易導致民主監(jiān)督等同于參政議政工作，不利于民主監(jiān)督的有效實施。與此同時，目前多數(shù)民主黨派中央確定由社會服務部門作為脫貧攻堅專項民主監(jiān)督的主責部門，這導致民主監(jiān)督工作主要從脫貧攻堅的角度而非民主監(jiān)督的角度去考量[3]。如何確立民主監(jiān)督工作的主責部門，并與扶貧工作相得益彰，是民主黨派開展民主監(jiān)督工作需要解決的首要問題[3]。此外，在民主監(jiān)督隊伍建設方面，由于各民主黨派目前仍然主要依賴黨派內部的少數(shù)專家而非大多數(shù)的黨派成員，沒有把民主監(jiān)督工作與培養(yǎng)優(yōu)秀民主監(jiān)督人才和后備干部相結合，也在很大程度上影響了民主監(jiān)督的長期有效運作。

四、全面建成小康社會背景下構建我國民主監(jiān)督機制的對策建議

第一，形成和確立民主監(jiān)督的前提條件，提高黨政領導干部主動接受民主監(jiān)督的意識。自黨的十八大以來，習近平總書記多次強調民主監(jiān)督的重要性，中共中央有關文件亦對民主監(jiān)督的各項措施予以完善。但是，一些地方民主監(jiān)督仍未能盡如人意，一部分黨政領導干部對民主監(jiān)督仍然抱有警惕防范的心理。因而使得這些地方缺乏寬松和諧的民主氛圍，缺乏發(fā)現(xiàn)和預防當?shù)攸h政工作的錯誤和可能發(fā)生管理漏洞的機制，在做出重大決策時未能統(tǒng)籌各方利益得失、消除不安定因素，最終影響當?shù)厝娼ǔ尚】瞪鐣暮椭C穩(wěn)定政治局面。因此，建議中共中央要在各級黨政領導干部中形成和確立民主監(jiān)督的前提條件，即：民主黨派提出的民主監(jiān)督意見和建議必須是有利于中國共產黨的領導和中國特色社會主義的發(fā)展。只要符合這一前提，執(zhí)政黨就應該真誠接受監(jiān)督、吸收意見建議的合理成分，并體現(xiàn)和落實到政策制定、決策完善和工作改進之中。只要符合這一前提，黨政領導干部就應該切實為監(jiān)督者的監(jiān)督行為提供規(guī)范化、制度化和程序化的保障。只有各級黨政領導干部有意識主動接受民主監(jiān)督，才能形成敢監(jiān)督、能監(jiān)督的政治環(huán)境，才能提升執(zhí)政的效率并降低施政的風險，從而更有效地實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。

第二，盡快形成一套有關民主監(jiān)督的知情明政和落實反饋的機制，推動民主監(jiān)督常態(tài)化的有效運作。目前，我們需要設立政務信息溝通機制，規(guī)范黨政部門公開信息數(shù)據的范圍和程度，并明確受監(jiān)督者對民主監(jiān)督的反饋方式和時限。同時，以民主黨派的監(jiān)督質量和黨委政府的整改效果為依據，建立起對民主黨派民主監(jiān)督的考核機制：對考核評價高的民主黨派機關或成員，要在經費劃撥、福利待遇等方面給予一定的傾斜，增加民主黨派參與民主監(jiān)督的積極性和責任感[4]。只有當知情明政和落實反饋機制得到規(guī)范，民主監(jiān)督才能避免陷入臨時性和缺乏實效的局面，在全面建成小康社會的目標下真正發(fā)揮作用。

第三，加強民主黨派履行民主監(jiān)督職能的組織隊伍建設，確保民主監(jiān)督的意見和建議高質有效。各民主黨派要在機關設立常規(guī)性部門，為民主監(jiān)督提供人才隊伍保障，在資源動員、人才培養(yǎng)方面加強民主監(jiān)督能力建設[3]；同時將民主監(jiān)督工作視為人才培養(yǎng)平臺，建立人才選拔和表彰機制，讓一些有水平、有能力、有開拓創(chuàng)新精神、年富力強、熱愛多黨合作事業(yè)的人充實到民主黨派機關及其民主監(jiān)督工作中。另一方面，在民主監(jiān)督工作的內容上，民主黨派機關要緊緊圍繞全面建成小康社會的目標為民主監(jiān)督人才隊伍提供正確的指導方向，使民主監(jiān)督的意見建議切合實際，既不改變目標，也不降低標準。

第四，結合民主黨派的自身優(yōu)勢，將民主黨派的社會服務蘊于民主監(jiān)督之中。在能夠產生實效的各類民主監(jiān)督中，我們不難發(fā)現(xiàn)，地方黨政部門在采納民主監(jiān)督意見的基礎上都希望借助民主黨派的力量促進地區(qū)經濟和社會發(fā)展，而民主黨派也得以安排自己的專家人才開展社會服務、支持地方發(fā)展。這在專項民主監(jiān)督工作中最為常見。社會服務與民主監(jiān)督相結合的做法是執(zhí)政黨和民主黨派自發(fā)形成的一種新型合作方式。它極大地提升了多黨合作雙方的合作基礎和民主監(jiān)督的有效性，使各級黨委主動接受、真心歡迎民主黨派的監(jiān)督。在全面建成小康社會的背景下，這一民主監(jiān)督工作方式需要引起重視，并在可行性研究的基礎上對其進行適當推廣。

注釋：

(1)例如，地方教育局聘請的特約人員是幫助教育局來監(jiān)督學校的工作，而非監(jiān)督教育局本身。