劉 唐，李浩文，郭慶剛

（湖北交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院 新疆烏賽高速公路代建指揮部，新疆 精河 833300）

為貫徹落實中央新疆工作座談會精神，全力推動新疆“十二五”交通運輸建設(shè)跨越發(fā)展，交通運輸部組織部分省市交通運輸廳（局）及所屬單位開展“政府動員市場運作”模式的公路代建工作。由各省市交通運輸廳（局）負責確定代建隊伍，新疆交通運輸廳用合同手段來管理代建單位。

1 “政府動員市場運作”公路代建模式簡介

1.1 代建隊伍的組成

按照交通運輸部的統(tǒng)一部署，北京、上海、湖北等13個省市交通運輸廳（局）為主導(dǎo)，選派各自省份內(nèi)的共計16家代建單位對新疆16個公路項目開展代建工作。

16家代建單位中包括交通類投資（經(jīng)營）公司9個、設(shè)計院3個、監(jiān)理公司2個、科研單位1所、高等學(xué)校1所。在相應(yīng)省份交通運輸廳（局）的見證下，由新疆交通運輸廳交通建設(shè)管理局代表業(yè)主方與代建單位簽訂代建合同。

1.2 代建項目委托管理范圍和內(nèi)容

合同約定，從項目開工至交工驗收期間，除設(shè)計評審，以及屬于政府相關(guān)部門之間組織、協(xié)調(diào)、審批職責范圍內(nèi)的工作外，其余管理工作均屬于代建單位承擔[1]，主要包括以下內(nèi)容：

（1）前期準備工作

參加業(yè)主方設(shè)計評審以及施工及材料設(shè)備等招標工作；協(xié)助業(yè)主方辦理項目土地征用、房屋拆遷、環(huán)保、水保等建設(shè)條件的協(xié)調(diào)、落實和相關(guān)報批工作；協(xié)助業(yè)主方辦理項目施工許可、質(zhì)量監(jiān)督申請等有關(guān)手續(xù)；編制項目實施工作計劃、年度投資計劃、資金使用計劃。

（2）施工期現(xiàn)場管理

負責按照業(yè)主方要求組建項目建設(shè)指揮部，制定項目建設(shè)管理計劃和建設(shè)組織大綱、報送工程進度、資金使用報告和管理工作報告。負責工程進度、質(zhì)量、費用、安全、文明施工、環(huán)保、水保、廉政建設(shè)的統(tǒng)一管理，并對項目的質(zhì)量、安全負責；組織工程中間驗收、各單項工程的驗收及并協(xié)助業(yè)主方承辦項目交工驗收。

（3）履行總監(jiān)辦職責

在業(yè)主方的監(jiān)督下，代建方負責組建總監(jiān)理工程師辦公室（以下簡稱“總監(jiān)辦”）[2]。

（4）缺陷責任期配合業(yè)主收尾

負責項目竣工資料中交工驗收部分資料的收集、整理、匯編，并且配合業(yè)主方完成項目交工驗收資料的移交、備案和驗收工作；在項目交工驗收后配合業(yè)主方編制竣工工程決算及財務(wù)決算，并在撤場后配合好后期審計以及缺陷責任期的相關(guān)工作[3]。

1.3 代建單位的報酬

代建單位的報酬包括代建管理費、監(jiān)理費，代建管理費及總監(jiān)辦的監(jiān)理費由代建單位統(tǒng)籌使用。

代建管理費為批準的初步設(shè)計概算中的建設(shè)單位管理費的 80%?？偙O(jiān)辦（含中心試驗室）的監(jiān)理費為批準的初步設(shè)計概算中的工程監(jiān)理費總額減去駐地辦（含駐地試驗室）招標合同價的數(shù)值，駐地辦（含駐地試驗室）的費用通過招標確定合同金額。

2 “政府動員市場運作”代建模式優(yōu)點

新疆公路代建工作實施以來，有關(guān)省市交通運輸廳（局）和代建單位高度重視，選調(diào)作風(fēng)扎實、經(jīng)驗豐富的技術(shù)與管理人員組建專業(yè)化管理團隊，赴疆代建，并多次檢查指導(dǎo)工作，為代建工作獻計獻策，積極協(xié)調(diào)解決困難，解決代建單位的后顧之憂。

2.1 代建單位的現(xiàn)場人員素質(zhì)過硬、經(jīng)驗豐富

在“政府動員”前提下，代建單位派出的現(xiàn)場機構(gòu)以“xx省代建指揮部”的名義開展各項管理工作。派駐現(xiàn)場的人員，不僅代表自己所在的單位，更要代表自己的省份，所以各代建單位派出的人員基本上都是技術(shù)、經(jīng)濟、管理等方面的專業(yè)骨干，專業(yè)人員數(shù)量充足，業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬。

2.2 代建單位的現(xiàn)場人員隊伍相對穩(wěn)定

各代建單位的主要管理人員，基本上來自于本單位的骨干人員，人員流動性較小，有利于工作的穩(wěn)定性和延續(xù)性，避免了外聘人員普遍存在的“有利則繼續(xù)干，不利則迅速撤離”的弊端，做到有始有終[4]。

2.3 各省市交通運輸廳（局）加強了代建單位的督促和指導(dǎo)

項目代建單位是通過各省交通運輸廳（局）選定，各省交通運輸廳（局）成立援疆辦公室來督促、指導(dǎo)代建單位履行代建職責，和新疆交通運輸廳一起形成雙重監(jiān)督，共同推進工程建設(shè)。代建單位既要考慮自己單位的經(jīng)濟利益，更重要的還是考慮做好代建工作，維護好本省榮譽，形成各代建單位高標準、高起點的開展代建工作。

2.4 多省市代建隊伍之間的競爭與交流有利于提高項目管理水平

多個省份的代表，同時出現(xiàn)在新疆的公路建設(shè)市場，把各自省份中的先進管理方法、施工技術(shù)、標準化工地建設(shè)等成功經(jīng)驗和做法，通過現(xiàn)場觀摩、會議交流、項目互動等形式，做到取長補短，很好的促進項目管理水平的提高。

2.5 實施效果

各代建指揮部嚴格履行代建協(xié)議，依據(jù)合同、規(guī)范和設(shè)計文件，強化現(xiàn)場管理，高起點、高標準、高水平地推進工程建設(shè)，實現(xiàn)了保質(zhì)量、保進度、保安全、保民生的建設(shè)目標。新疆交通運輸系統(tǒng)充分發(fā)揮主體作用，為代建單位提供堅強保障，確保了新疆交通建設(shè)“三年攻堅”任務(wù)的順利完成，提高了新疆公路建設(shè)管理水平，加快了國家公路網(wǎng)和區(qū)域路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的完善，為推動公路建設(shè)管理體制改革做出了突出貢獻。

3 實施過程中存在的不足

在實施過程中，雖然各代建單位派出了強有力的代建隊伍，但是有以下幾個問題，明顯約束了項目進展，導(dǎo)致部分代建項目沒有按照預(yù)定的工期完成建設(shè)任務(wù)。阻礙工程建設(shè)的主要因素包括：

3.1 代建方成為業(yè)主的從屬機構(gòu)，各省市的優(yōu)勢發(fā)揮不夠明顯

代建制目的是實現(xiàn)“政府監(jiān)管、業(yè)主投資、代建管理、各負其責”的目標，代建制的靈魂是實現(xiàn)參建各方的“隔離”，既要物理隔離，更重要的是真正的權(quán)力、利益隔離[5]。

新疆業(yè)主方為了便于管理，沒有按照“百花齊放”的思想來鼓勵不同省份的代建單位獨立開展工作，而是要求各代建單位嚴格按照新疆交通系統(tǒng)的既有模式來開展項目代建管理，本質(zhì)上把代建隊伍變成了業(yè)主的一個下屬行政機構(gòu)。業(yè)主方嚴格控制工程變更管理、資金下達權(quán)限，導(dǎo)致代建單位的主動性略顯不足。

以工程變更為例，業(yè)主方規(guī)定，超過一定的金額，必須書面行文上報，請業(yè)主方的工程技術(shù)、合同、紀檢監(jiān)察等部門參加，而十二五期間，適逢新疆公路項目大干快上，業(yè)主方人手不足又遠離工地，所以很大一部分時間和精力在處理人員的邀集、方案的討論與等待之中，效率普遍不高，直接影響工程進度。

3.2 接養(yǎng)單位監(jiān)督越位，提出較多工程變更影響項目進度

按照新疆模式，公路建設(shè)完成后，交給公路局、路政局營運管理。相關(guān)單位在建設(shè)過程中，對于各種收費站、服務(wù)區(qū)的配套設(shè)施，不斷提出新的要求，反復(fù)增加工程變更。代建單位受工程可行性報告、初步設(shè)計圖紙、工程預(yù)算的約束，對于相關(guān)實施規(guī)模不能自行決定更改[6]，只有反復(fù)行文上報，直接影響工程進度。

為保證代建單位全心全意做好項目控制工作，接養(yǎng)單位應(yīng)側(cè)重于監(jiān)督既有合同的執(zhí)行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉，有利于自覺規(guī)范投資管理行為。對于相關(guān)的功能要求，應(yīng)在工程設(shè)計之初提出。

3.3 總監(jiān)辦由代建單位組建，容易轉(zhuǎn)嫁責任，削弱擔當意識

按照代建合同，總監(jiān)辦沒有經(jīng)過招標，直接授權(quán)各代建單位組建。參加代建的單位中，大多數(shù)都有自己（或者下屬單位）的監(jiān)理資質(zhì)，造成部分項目代建指揮部和總監(jiān)辦事實是一門兩牌。談到成績，是代建方的榮譽；一旦出現(xiàn)問題，代建單位（指揮部）可以把責任推脫給總監(jiān)辦，讓總監(jiān)辦一些基層外聘人員承擔責任，削弱了代建單位的擔當意識和工作主動性[7]。

3.4 合同職責劃分不明確，缺陷責任期工作交接不順暢

按照合同約定，代建單位負責工程前期準備、施工階段到交工驗收，缺陷責任期交由業(yè)主方負責；缺陷責任期，應(yīng)以業(yè)主方為主，代建方予以輔助。為保證工作的連貫性，代建單位留守部分人員配合業(yè)主方來完成檔案驗收、決算、缺陷整改、環(huán)水保驗收等工作。

合同中就缺陷整改的責任沒有明確劃分。業(yè)主方認為工程缺陷屬于施工期遺留問題，應(yīng)由代建單位負責，所以沒有及時接管，造成缺陷責任期的工作事實上還是由代建單位負責[8]，代建單位對缺陷責任期項目管理的積極性不高，導(dǎo)致項目遲遲不能辦理竣工驗收。

4代建單位與總監(jiān)辦監(jiān)理單位產(chǎn)生途徑的合理性性探討

2004年，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，明確指出“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施”。目的是“將建設(shè)單位與使用單位分離、決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離”。

4.1 代建制常用的三種合同模式

（1）“委托代理合同”模式?！绊椖糠ㄈ恕辈捎谜袠送稑朔绞竭x定一個工程管理公司作為“代建單位”，由項目法人、代建單位簽訂“代建合同”。

（2）“指定代理合同”模式。政府投資主管部門采用招標投標方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由代建單位，與后期使用單位簽訂“代建合同”。

（3）“三方代建合同”模式。政府投資管理部門與代建單位、后期使用單位簽訂“三方代建合同”。

以上幾種合同模式的前提是通過公開招標確定代建單位。

4.2 新疆代建單位與總監(jiān)辦產(chǎn)生方式的不足

新疆十二五期間的公路代建單位，通過各省市交通主管部門推薦產(chǎn)生，沒有經(jīng)過招投標程序，與《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》相比，存在一定的差距。

監(jiān)理服務(wù)費超過國家《招投標法實施條例》規(guī)定的必須招標的限額，但是代建單位組建總監(jiān)辦時，沒有經(jīng)過招標就直接安排監(jiān)理公司組建項目總監(jiān)辦。部分代建單位本身（或者下屬單位）沒有監(jiān)理資質(zhì)，權(quán)力從總監(jiān)辦監(jiān)理單位確定這個環(huán)節(jié)沒有退出，留下權(quán)力尋租隱患，不能從根本上杜絕了“首長工程”的后路，同時后期可能缺乏對總監(jiān)辦的有效約束和監(jiān)督管理。

5結(jié)論

“政府動員市場運作”背景下開展公路代建，有效地解決了新疆公路大發(fā)展時期人才短缺的狀況，有力地保障了新疆公路建設(shè)順利展開。業(yè)主單位、使用單位應(yīng)側(cè)重于監(jiān)督代建單位對合同的執(zhí)行和職責的履行，對項目的實施盡量不要干涉[9]；實際操作過程中，代建方?jīng)]有完全獨立的法律地位，難以真正形成“各環(huán)節(jié)彼此分離，互相制約”的代建管理模式。