沈友耀，陳 莉

（安徽警官職業(yè)學(xué)院 警察系，安徽 合肥230031；安徽警官職業(yè)學(xué)院 公共管理系，安徽 合肥230031）

縱觀世界文明發(fā)展史，法治是治國理政的基本方式。自新中國成立以來特別是改革開放以來，黨和國家高度重視法治建設(shè)。黨的十一屆三中全會在開啟我國改革開放偉大進(jìn)程的同時，就把“發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制”作為黨和國家的中心任務(wù)擺上重要議事日程。黨的十五大把“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，我國開啟了由“法制建設(shè)”向“法治建設(shè)”的偉大轉(zhuǎn)變，黨的十六大、十七大都對依法治國作出了重要部署。進(jìn)入新時代，在總結(jié)我國以往國家治理經(jīng)驗、借鑒吸收世界各國國家治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，黨的十八大、十九大又對“全面推進(jìn)依法治國”作出新的戰(zhàn)略部署。[1]黨的十九屆四中全會更是從國家制度層面、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，賦予全面依法治國新的時代內(nèi)涵，對以“中國之制”推進(jìn)“中國之治”作出全面安排。這些戰(zhàn)略部署，不僅推動我國全面依法治國不斷取得新成就，更推動我國創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、社會持續(xù)安全穩(wěn)定“兩大奇跡”。

立足中國法治的偉大實踐，從原則、標(biāo)準(zhǔn)、著力點三個維度對全面依法治國的科學(xué)內(nèi)涵作進(jìn)一步闡述，對“中國之治”的制度密碼作出進(jìn)一步詮釋。

一、全面依法治國的原則

（一）堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

歷史證明，黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面依法治國的核心和靈魂，黨的領(lǐng)導(dǎo)從制度、人才、物質(zhì)三個方面為全面依法治國提供堅實保證。2018 年十三屆全國人大第一次會議把“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法總綱第一條第二款，從根本大法層面上為堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)提供了法治遵循，這也為黨的領(lǐng)導(dǎo)全面入法提供了憲法依據(jù)?？v觀世界各國政治文明史，黨法關(guān)系的本質(zhì)是政治與法治的關(guān)系，政治離不開法治，法治也離不開政治，世界上既沒有無政治的法治，也沒有無法治的政治，離開政治的法治終將是虛無縹緲的。從我國社會主義政治文明和社會主義法治文明的建設(shè)實踐來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)和全面依法治國是一個有機(jī)統(tǒng)一的整體，黨既領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，又領(lǐng)導(dǎo)人民積極推進(jìn)各領(lǐng)域嚴(yán)格依法辦事，同時又把自身置于憲法法律范圍內(nèi)模范遵守憲法法律。歷史和現(xiàn)實再次證明：社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。[2]

（二）堅持人民當(dāng)家作主

人民當(dāng)家作主是堅持以人民為中心發(fā)展思想的本質(zhì)要求，我國社會主義國家的國體、人民民主專政的政體，決定了國家的一切權(quán)利屬于人民、人民在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中居于主體地位。黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的奮斗歷史證明，選舉民主和協(xié)商民主是我國社會主義民主的主要有效實現(xiàn)形式，基層自治民主是我國社會主義民主的重要內(nèi)容，這就決定了我國根本政治制度、基本政治制度以及我國政黨制度的基本形式和內(nèi)容，決定了“黨建+三治融合（自治、法治、德治三者的有機(jī)統(tǒng)一）”是實現(xiàn)構(gòu)建基層社會共建共治共享治理格局的理想模式。社會活力既來自頂層的制度設(shè)計，也來自基層社會個體的活力釋放。十九屆四中全會為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了基本成熟、基本定型的制度體系，40 多年的改革開放歷程為釋放基層活力、有序發(fā)揮基層活力提供了豐富經(jīng)驗。成熟的制度體系與有序發(fā)揮基層活力是一個有機(jī)統(tǒng)一的整體，這既是我們黨始終把謀求全國各族人民的幸福生活、保障全國各族人民當(dāng)家作主、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為我們黨的初心和使命、作為我們黨一切工作的出發(fā)點和落腳點的生動體現(xiàn)，也有效地保障了人民的發(fā)展權(quán)益，走出了一條中國特色的法治發(fā)展道路。[3]

（三）堅持全面依法治理

縱觀世界各國文明發(fā)展史，治國理政的方式種類繁多，但從本質(zhì)上來看，主要分為人治和法治兩大類型，其中法治又是為實踐所證明的最有效治理方式。一方面，法治是規(guī)則之治，它為眾多社會主體提供了統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對社會群體的行為提供了明確的規(guī)范指引以及行為結(jié)果預(yù)判，不會因為標(biāo)準(zhǔn)不一而引起社會的混亂；另一方面，法治又是眾人之治，它可以通過有效的運行機(jī)制來達(dá)到眾人之治的最優(yōu)化程度。從新中國成立以來特別是改革開放以來的治國理政經(jīng)驗來看，首先，我們所堅持的全面依法治國，強(qiáng)調(diào)的是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治理三者的有機(jī)統(tǒng)一，是世界上獨有的，是具有中國特色的社會主義法治，也是最適合中國國情的治理方式；其次，全面依法治國的重點是“治吏”，通過“治吏”實現(xiàn)對公共權(quán)力的有效管控，既要有效保證作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使職權(quán)，始終把為人民謀福祉作為工作中心，又要防止“關(guān)鍵少數(shù)”濫用權(quán)力，推動他們嚴(yán)守“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”原則，著力把公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，有效防止公權(quán)力的越位、缺位和錯位；再次，在治理方法上，全面依法治國強(qiáng)調(diào)的是運用法治思維和法治方式來謀劃發(fā)展、破解難題。

總之，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治理三者是個有機(jī)統(tǒng)一的整體，不可或缺，必須從三者相互依存、相互作用、相互支撐、相互補充的角度來準(zhǔn)確把握全面依法治國原則的基本內(nèi)涵。

二、全面依法治國的標(biāo)準(zhǔn)

（一）科學(xué)立法

良法是善治之源，科學(xué)立法是全面依法治國的重要前提。法律來源于實踐，立良法就是將治國理政的科學(xué)規(guī)律上升為法律的實踐活動，只有依據(jù)上升為法律的科學(xué)規(guī)律來治理社會，才能推動社會良性發(fā)展。從國家層面上看，十九屆四中全會就堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從制度層面進(jìn)行了頂層設(shè)計。法治體系是國家治理體系的重要組成部分，十九屆四中全會的決定為我們推進(jìn)科學(xué)立法、健全社會主義法治體系提供了根本遵循。推進(jìn)科學(xué)立法，首先要加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，通過制定立法規(guī)劃、明確立法重點、加強(qiáng)立法指引等把黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)落到實處。通過法定程序把黨的路線、方針、政策、主張上升為國家法律，使之成為全社會一體遵循的行為準(zhǔn)則。其次要注重立法工作的科學(xué)性，著力推動立法工作符合我國國情、符合社會實際、符合科學(xué)規(guī)律。尤其是在當(dāng)前地級市普遍享有立法權(quán)的情況下，更要注重發(fā)揮地方立法的積極性、主動性和創(chuàng)造性，防止省及地級市兩級立法部門為了立法而立法，防止在法律內(nèi)容上把地方立法變成國家法律的翻版，要注重以問題為導(dǎo)向、以工作為指引，著力提高地方立法的科學(xué)性和適用性。

（二）嚴(yán)格執(zhí)法

法律的生命力在于實施，法律實施的關(guān)鍵在于嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法是全面依法治國的關(guān)鍵抓手。堅持嚴(yán)格執(zhí)法，首先要加快建設(shè)法治政府，推動各級政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上履職盡責(zé)，推動各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立法治信仰，培養(yǎng)法治思維，提升法治能力。就當(dāng)前情況來看，法定職權(quán)不作為、超越權(quán)限亂作為依然是法治政府建設(shè)面臨的兩大頑疾，其帶來的“破窗”效應(yīng)不容小覷，這也是我們黨和國家一再強(qiáng)調(diào)法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的原因所在。其次，要全面加強(qiáng)行政規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督管理工作。行政規(guī)范性文件是各級政府依法履職的重要方式和手段，針對一些地方和部門亂發(fā)文件、發(fā)“奇葩”文件的現(xiàn)象，必須嚴(yán)格按照國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》精神，加強(qiáng)對行政規(guī)范性文件的全流程監(jiān)督管理，從源頭上保障廣大人民群眾的切身利益，提升各級政府的社會公信力和依法執(zhí)行力，再次，要著力培養(yǎng)一支忠于法律的執(zhí)法隊伍，營造一個忠于法律的執(zhí)法環(huán)境，切實排除各級黨政部門對執(zhí)法活動的非法干預(yù)，切實做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

（三）公正司法

司法是社會公正的最后一道防線，公正司法既是理想目標(biāo)，更是現(xiàn)實要求。公正司法是全面依法治國得以實現(xiàn)的重要途徑和檢驗標(biāo)準(zhǔn)。要做到讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，首先要做到黨的領(lǐng)導(dǎo)與主審法官負(fù)責(zé)制相統(tǒng)一。全面推進(jìn)主審法官負(fù)責(zé)制，是我國司法體制改革的一個重要成果，其在一定程度上調(diào)動了法官審判工作的積極性和主動性，但從另外一個角度看，有的主審法官把其對審判工作負(fù)責(zé)制絕對化，把審判工作看成自己的“自留地”，變相排斥法院黨組對審判工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。裁判一個案件，不僅需要法官具備良好的法律素養(yǎng)，更需要法官具備對社會現(xiàn)象的良好感知能力，由于不同的法官在社會閱歷和法律素養(yǎng)方面的差異，對同一類案件往往出現(xiàn)不同的裁判結(jié)果。這也更加凸顯了法院黨組領(lǐng)導(dǎo)和審判委員會集體領(lǐng)導(dǎo)的重要性。其次，要做到實行法官員額制與確保案件審判質(zhì)量相統(tǒng)一。自實行法官員額制以來，一線辦案法官約占原法院工作人員的35%，一線辦案法官人數(shù)驟減，一個法官一年要承辦兩三百個案件成為基層法院常態(tài)，為完成審判工作任務(wù)，有的法官一個下午就要開三四個庭。面對如此繁重的審判任務(wù)，審判法官要做到讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，確實勉為其難。

（四）全民守法

“國無常強(qiáng)、無常弱。奉法者強(qiáng)則國強(qiáng)，奉法者弱則國弱”。推進(jìn)全面依法治國，必須推進(jìn)全民守法。要推進(jìn)全民守法，首先要推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法履職、模范守法，杜絕以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等現(xiàn)象的發(fā)生。在我國現(xiàn)行體制下，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識、法治素養(yǎng)對一個部門一個地方的法治建設(shè)水平往往起到舉足輕重的關(guān)鍵作用，對全社會增強(qiáng)尊法學(xué)法守法用法觀念、形成良好法治氛圍的影響不容小覷。其次，要把培養(yǎng)全民族法治信仰作為提高全民族法治素養(yǎng)的核心工作。只有把法治基因融入民族血脈，培育具有法治意識的現(xiàn)代公民，造就具有法治素養(yǎng)的中華民族，法治中國才能具有廣泛而深厚的群眾基礎(chǔ)。

三、全面依法治國的著力點

（一）加強(qiáng)社會主義法治文化建設(shè)

習(xí)近平總書記多次指出“文化自信是更基礎(chǔ)、更廣泛、更深厚的自信”。法治文化是一個國家、一個民族先進(jìn)文化的重要組成部分，堅定文化自信離不開法治文化的自信?；仡櫸迩Ф嗄曛腥A文化發(fā)展史，法治文化是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化不可忽略的有機(jī)組成部分，無論是在專制時代的奴隸社會和封建社會，還是在民主時代的社會主義社會，法治文化一直以其特有的方式影響著中華民族的思想和行為、傳統(tǒng)和習(xí)慣。進(jìn)入新時代，推進(jìn)全面落實依法治國基本方略必然要從法律制度層面深入到法治精神內(nèi)核，從法律體系構(gòu)建升華到法治文化培育?？梢院敛豢鋸埖卣f，社會主義法治文化的培育對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有基礎(chǔ)性和根本性的作用，是新時代全面貫徹落實依法治國基本方略的重中之重。[4]隨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型，社會群體構(gòu)成日益復(fù)雜，利益訴求愈加多元?！皩O志剛事件”推動收容遣送制度廢止，“呼格吉勒圖案”推動司法體系更加重視個案正義；電信詐騙、食品安全、環(huán)境污染等問題呼喚著社會誠信體系建設(shè)；老人跌倒扶不扶、電梯抽煙勸不勸的探討，折射著法治文化的缺失……，這就比以往更加迫切需要法治文化建設(shè)的頂層設(shè)計，以法治文化建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)立法、司法、執(zhí)法、法治宣傳等工作，提升法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)質(zhì)效，尋求三大危機(jī)的破解之策：政府“公信力危機(jī)”、社會“誠信危機(jī)”、公眾“安全感危機(jī)”，從而統(tǒng)籌兼顧各方利益，避免法治文化建設(shè)“上頭熱”“下頭冷”，尋找法治文化建設(shè)的“最大公約數(shù)”。

（二）提升新時代全民普法實效

回顧我國普法歷史，“七五”普法即將收官，“八五”普法規(guī)劃即將提上議事日程。盡管我國已經(jīng)取得豐碩普法成果，但與廣大人民群眾對普法工作的期盼相比，仍有較大差距。新時代的全民普法工作不能停留在敲鑼打鼓、熱熱鬧鬧上，更需要潤物無聲、立心鑄魂，需要法治文化的價值引領(lǐng)和法治精神的漸進(jìn)熏陶，需要用法治文化的感召力來滋養(yǎng)中華民族的法治素養(yǎng)。提升新時代全民普法實效，首先要抓住“兩頭”帶動中間，通過提升“兩頭”人員的法治素養(yǎng)，帶動中間廣大分眾群體的法治素養(yǎng)?！皟深^”一是指作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部，一是指廣大青少年。領(lǐng)導(dǎo)干部在全面依法治國中有著舉足輕重的“頭雁”效應(yīng)，要通過普法推動領(lǐng)導(dǎo)干部樹立法律信仰、培養(yǎng)法治信仰，做到在法治之下，而不是在法治之外，更不是在法治之上想問題、做決策、辦事情。青少年是祖國的未來，青少年的法治素養(yǎng)，從小的方面來講影響著一個家庭的法治意識，從長遠(yuǎn)方面來講影響著一個社會的法治水平，因此，要通過實實在在的工作把法治文化、誠信文化、規(guī)則意識納入大中小學(xué)乃至幼兒園的課程體系，把法治元素納入青少年成長規(guī)劃，加強(qiáng)校園法治文化陣地建設(shè)，深入開展青少年喜聞樂見的法治文化活動，打造法治文化精品課程。其次，要在提升“誰執(zhí)法誰普法”的實效上下功夫。實行“誰執(zhí)法誰普法”是新時代全民普法的重要頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新，推動新時代全民普法實現(xiàn)新發(fā)展，就必須牢牢抓住“誰執(zhí)法誰普法”這個“牛鼻子”，以目標(biāo)為引領(lǐng)，以問題為導(dǎo)向，著力破解普法與執(zhí)法“兩張皮”現(xiàn)象，推動普法與執(zhí)法有機(jī)融合，提升普法實效；著力破解普法主管部門“一家獨唱”現(xiàn)象，推動形成各行業(yè)各部門的普法“大合唱”，形成齊抓共管的大普法工作格局；著力破解視普法為“軟任務(wù)”現(xiàn)象，推動“軟任務(wù)”變成“硬指標(biāo)”，通過建立健全法治宣傳教育考核評估體系，切實把普法責(zé)任制的各項措施落到實處。

（三）創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)社會治理模式

國無法不治，網(wǎng)無法不興。隨著互聯(lián)網(wǎng)的大規(guī)模推進(jìn)、社會生活網(wǎng)絡(luò)化，網(wǎng)絡(luò)空間已成為信息傳播的重要渠道、生產(chǎn)生活的重要空間、國家治理的重要疆域。最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)8.47億人，網(wǎng)民手機(jī)上網(wǎng)比例達(dá)99.1%，網(wǎng)民一般情況下平均每6分鐘要看一次手機(jī)。依法規(guī)制網(wǎng)絡(luò)交往、網(wǎng)絡(luò)群體、網(wǎng)絡(luò)文化，已經(jīng)成為全面推進(jìn)依法治國不可回避的重要話題。網(wǎng)絡(luò)空間的獨特話語體系、獨特交互方式、獨特文化氛圍，對運用法治思維、法治方式推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間法治化提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。有序的網(wǎng)絡(luò)空間來源于嚴(yán)明的規(guī)則之治。從世界范圍看，美英俄等國均加大了對網(wǎng)絡(luò)社會的管控力度，制定頒布了網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略規(guī)劃和政策法規(guī)。美國出臺了近200 部法律法規(guī)，明確將網(wǎng)絡(luò)社會定性為“與真實世界一樣需要進(jìn)行管控的”領(lǐng)域。就我國來講，已制定了70余部與互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，習(xí)近平總書記也多次指出“互聯(lián)網(wǎng)不是法外之地”，并就推進(jìn)依法治網(wǎng)提出戰(zhàn)略要求?？v觀世界各國的通行慣例，法治化是推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)范化、制度化的有效方式。[5]因此，我們要在有效總結(jié)我國治網(wǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，積極借鑒世界各國先進(jìn)治網(wǎng)經(jīng)驗，下好運用法治思維和法治方式推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間法治化的先手棋。一是要通過強(qiáng)化科學(xué)立法，健全網(wǎng)絡(luò)社會法治體系，為依法管網(wǎng)、辦網(wǎng)、用網(wǎng)提供法律依據(jù)、規(guī)范指引，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)健康有序發(fā)展；二是要通過深化網(wǎng)絡(luò)行政執(zhí)法體制機(jī)制改革，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法，加大對網(wǎng)絡(luò)違法信息和違法行為的打擊力度，確保網(wǎng)絡(luò)社會法治體系落到實處；三是要在遵循網(wǎng)絡(luò)傳播規(guī)律的基礎(chǔ)上，積極培育網(wǎng)絡(luò)社會法治文化。通過強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)社會遵法守法，推動網(wǎng)站依法辦網(wǎng)、網(wǎng)民依法上網(wǎng)，推動依法治網(wǎng)和以德治網(wǎng)相結(jié)合，嚴(yán)厲打擊網(wǎng)絡(luò)空間背離社會主義核心價值觀、片面追求點擊量和轉(zhuǎn)發(fā)量、打“擦邊球”甚至觸犯法律底線和道德底線等現(xiàn)象，引導(dǎo)網(wǎng)民形成理性文明的網(wǎng)絡(luò)法治素養(yǎng)和網(wǎng)絡(luò)法治觀念。

（四）建立嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系

“徒法不足以自行”。推進(jìn)全面依法治國，必須要通過嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系把依法治國的各項舉措落到實處。當(dāng)前，確保公權(quán)力的有序運行，是推進(jìn)全面依法治國的關(guān)鍵，而公權(quán)力又離不開健全的法治監(jiān)督體系。在實踐中，有的地方和部門的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識不強(qiáng)，運用法治思維和法治能力破解問題、推動工作的能力不強(qiáng)，工作中突破法律和憲法底線的現(xiàn)象時有發(fā)生，沒有自覺遵守黨在憲法法律范圍內(nèi)活動的原則。對此，習(xí)近平總書記指出：“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律?！蹦壳埃覈O(jiān)察體制改革已經(jīng)取得豐碩成果，紀(jì)檢監(jiān)察的威懾、巡視利劍的威力進(jìn)一步增強(qiáng)了法治監(jiān)督的合力和實效。對如何科學(xué)把握監(jiān)督問責(zé)的度提出了新的更高要求，對如何在發(fā)揮法治監(jiān)督體系積極作用的同時保持社會應(yīng)有的發(fā)展活力提出了新的更高要求。[6]