馬雷軍

(中國教育科學研究院教育法治與標準研究所副研究員)

權利沖突是不同的權利主體在行使具體權利時，多個權利無法同時得到滿足的互相矛盾、互相抵觸的法律現(xiàn)象[1]。權利沖突問題是法學研究中一個永恒的話題。從某種程度上講，立法就是相關利益主體權利博弈后的產(chǎn)物，學前教育立法也不例外。本文嘗試結合《學前教育法草案(征求意見稿)》(以下簡稱《草案》)中的相關內(nèi)容，就學前教育立法中的權利沖突問題做一分析。需要說明的是，權利沖突包括法定權利的沖突、推定權利的沖突和道德權利的沖突[2]，本文的權利沖突特指學前教育立法當中表現(xiàn)出來的權利沖突，即法定權利的沖突。

一、學前教育立法中的權利類型

在學前教育立法領域，權利類型主要有國家教育權、社會教育權、家庭教育權、受教育權、學校辦學權和教師教學權等。其中,國家教育權、社會教育權和家庭教育權是與受教育權相對應的基本教育權，而學校教育權和教師教學權則是基本教育權衍生的權利[3]。在《草案》中，以上權利都在具體條文中得以體現(xiàn)。例如,《草案》第7條規(guī)定了國家教育權、第8條規(guī)定了家庭教育權、第9條規(guī)定了社會教育權等。值得指出的是，國家教育權帶有明顯的“權力”特征。之所以將權力與權利的沖突放在一個維度分析，是因為個人權利與國家權利的沖突是自權利和權利理論產(chǎn)生以來討論最多的權利沖突，應該將兩者的關系界定為權力與權利之間的關系[4]。這樣的處理可以更好地防止“權力濫用”，切實保護公民和其他相關法律主體的合法權益。

二、學前教育立法中權利沖突的主要表現(xiàn)

本文嘗試將學前教育立法中的主要權利沖突歸納為九種類型，其中前七種屬于權利之間的沖突，后兩種屬于權利內(nèi)部的沖突。

1.國家教育權與社會教育權的沖突

一方面，國家教育權和社會教育權的沖突表現(xiàn)在國家舉辦公辦幼兒園和社會舉辦民辦幼兒園的利益沖突上。學前教育的總體規(guī)模是有限的，任何一種類型幼兒園的規(guī)模擴張就意味著其他類型幼兒園的規(guī)模縮減。《草案》第6條提出發(fā)展學前教育應當堅持政府主導，以政府舉辦為主，大力發(fā)展普惠性學前教育資源，鼓勵、支持和規(guī)范社會力量參與。在2018年頒布的《中共中央國務院關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中提出：到2020年，公辦園占比原則上達到50%，公辦園和普惠性民辦園在園兒童達到80%，同時要求小區(qū)配套幼兒園只能舉辦公辦園和普惠性民辦園?！恫莅浮穭t進一步提出小區(qū)配套幼兒園只能舉辦公辦園，這意味著公辦園在園兒童的占比將進一步增長。但是，對于民辦幼兒園舉辦者來說，公辦幼兒園的規(guī)模擴張就意味著民辦幼兒園的規(guī)?？s減。

另一方面，國家教育權和社會教育權的沖突表現(xiàn)為國家財政對公辦幼兒園和民辦幼兒園的不同支持力度上。在一定時間內(nèi)，政府投入學前教育的財政經(jīng)費是相對固定的，并通過一定的比例分配到公辦園和民辦園?！恫莅浮返?3條第2款提出，各省要制定并落實公辦幼兒園生均財政撥款標準或者生均公用經(jīng)費標準，以及普惠性民辦幼兒園生均財政補助標準。這就意味著政府財政將按照不同標準分配到公辦園和普惠性民辦園，另外《草案》第64條專門提出政府應當通過多種形式支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展。但值得注意的是，《草案》沒有提及對非普惠性民辦幼兒園的補助或支持。

2.國家教育權與家庭教育權的沖突

國家教育權與家庭教育權的沖突表現(xiàn)在國家對于學前兒童在家教育的態(tài)度上。2019年，我國的學前教育毛入園率已經(jīng)達到83.4%，遠遠超過了《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》確定的發(fā)展目標。但是我們應當看到，還有部分監(jiān)護人是希望讓學前兒童在家教育的。學前教育不是義務教育，不帶有強制性，這就需要國家為這部分監(jiān)護人提供在家教育的支持。這其中既包括針對監(jiān)護人的教育支持，也包括為在家教育的學前兒童提供必要的教學、場所和機會的支持，例如定期組織在家教育的學前兒童進行集體活動。

國家教育權與家庭教育權的沖突還表現(xiàn)在政府與部分學前兒童監(jiān)護人在學前教育理念上的沖突上。例如，《草案》第39條第1款規(guī)定，幼兒園不得教授小學階段的教育內(nèi)容。但根據(jù)筆者在全國的問卷調(diào)研，僅有6.5%的監(jiān)護人反對學前教育小學化。

3.國家教育權與幼兒園辦學權的沖突

國家教育權與幼兒園辦學權的沖突主要表現(xiàn)為幼兒園辦學自主權的范疇確定。政府如果對幼兒園內(nèi)部事務介入較多，就會導致幼兒園辦學自主權的縮減。《草案》中規(guī)定政府對幼兒園監(jiān)管的條文非常多，例如第6章具體規(guī)定了各個政府部門對幼兒園的安全管理、收費管理、信息公示、督導問責、質量檢測等管理內(nèi)容，但是對于幼兒園內(nèi)部經(jīng)費、人事、工資、職稱、教學等辦學自主權相關內(nèi)容卻沒有提及。

4.國家教育權與教師教學權的沖突

國家教育權與教師教學權的沖突表現(xiàn)在工資待遇上。筆者在全國的問卷調(diào)研顯示，57.03%的學前教師認為自己的收入低于當?shù)仄骄杖?，只?.9%的學前教師認為自己的收入高于當?shù)仄骄杖?。根?jù)《教師法》第25條規(guī)定，教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平。學前教師當然屬于教師，但是學前教師的平均工資一般和當?shù)毓珓諉T的工資差距非常大?！恫莅浮穼τ趯W前教師的工資收入沒有提及具體的標準或者參照，這很有可能使得學前教師低工資的現(xiàn)象一直持續(xù)，并繼而影響學前教育的整體質量。

國家教育權與教師教學權的沖突還表現(xiàn)在公辦幼兒園教師編制上。筆者調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，當前我國公辦幼兒園編制緊缺問題極為嚴重，甚至有的公辦幼兒園僅有園長一人有編制。因此，公辦幼兒園教師編制的問題如果要得到根本解決，就意味著《學前教育法》必須在編制和經(jīng)費問題上有重大突破。

5.社會教育權與家庭教育權的權利沖突

社會教育權與家庭教育權的沖突表現(xiàn)在社會能否為學前兒童的監(jiān)護人提供其所希望的教育環(huán)境、教育場所和教育機會上。例如，社區(qū)能否為學前兒童提供適宜的活動場地，社會公共文化設施能否對學前兒童提供公益服務等。對于社會有關機構來說，學前兒童監(jiān)護人的這些要求可能會增加自身的建設成本和運營成本，從而形成兩者間的權利沖突。

社會教育權與家庭教育權的沖突還表現(xiàn)為部分民辦幼兒園的高收費與監(jiān)護人追求性價比之間的沖突。例如，對于當前人民群眾意見較大的“入園貴”問題來說，并不是所有的幼兒園入園都貴，而只是一部分高收費的“貴族”“豪華”民辦幼兒園收費較高。《草案》在第27條專門設置了逐利限制條款，試圖確保學前教育的公益性導向，避免其淪落為營利的工具。

6.幼兒園辦學權與家庭教育權的沖突

幼兒園與監(jiān)護人的權利沖突主要表現(xiàn)為在園兒童監(jiān)護人能否參與幼兒園的內(nèi)部治理。很多幼兒園辦園者擔心學前兒童監(jiān)護人過度參與幼兒園內(nèi)部事務，會影響幼兒園負責人的決策。但作為在園兒童監(jiān)護人，則期望能在幼兒園的內(nèi)部管理上發(fā)表自己的意見、影響幼兒園的決策、監(jiān)督幼兒園的辦園行為，因而形成兩種權利的博弈。

7.幼兒園辦學權與教師教學權的沖突

幼兒園辦學權與教師教學權的沖突也是一個長期的話題。出于便于管理的考量，幼兒園希望能通過內(nèi)部的管理制度、獎懲制度對教師的教育教學情況進行監(jiān)督管理，甚至進行獎懲，而學前教師則希望能有一個更加開放、寬松和人性化的管理空間。同時，在工資待遇、聘用合同等方面，兩者都容易產(chǎn)生利益的差異，從而導致權利的沖突。例如，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些幼兒園，尤其是民辦幼兒園為了規(guī)避《勞動法》第20條用人單位必須和連續(xù)在本單位工作十年以上人員簽訂無固定期限勞動合同的規(guī)定，就在教職工工作未滿十年時不再續(xù)簽勞動合同。再如，還有部分優(yōu)秀學前教師被其他幼兒園高薪挖走，也在一定程度上影響了幼兒園的正常辦園。

8.國家教育權內(nèi)部的權利沖突

在國家教育權等權利主體的內(nèi)部，也存在著權力沖突的現(xiàn)象。這種權力沖突，一方面表現(xiàn)為國家與地方各級政府在學前教育管理方面的權力競逐與義務規(guī)避；另一方面則表現(xiàn)為同級政府不同政府部門之間的權力沖突。例如，有的政府部門希望擴展自己在學前管理方面的權限，而有的政府部門則希望推卸自己在學前管理方面的職責，因而引發(fā)國家教育權內(nèi)部的沖突。這次《草案》將0—3歲早期教育排除在學前教育立法之外的部分原因，很可能是《草案》試圖通過回避教育行政部門與其他相關行政部門的利益博弈，避免《學前教育法》立法中途夭折。

9.學前兒童內(nèi)部的權利沖突

即使在學前兒童內(nèi)部，也存在著受教育權的沖突。首先，《草案》第2條將學前教育的兒童年齡界定在3周歲到小學前，這就意味著0—3歲兒童接受學前教育的空間受到了擠壓。而如果將0—3歲兒童的學前教育納入《學前教育法》的范疇，又可能影響3歲到小學前兒童的學前教育投入。其次，筆者在全國的問卷調(diào)研顯示，88%的監(jiān)護人希望將孩子送到公辦幼兒園，這與我國當前公辦幼兒園在園兒童尚不足全部在園兒童總數(shù)50%的現(xiàn)狀是沖突的，勢必會引發(fā)受教育權的內(nèi)部競爭。最后，殘疾兒童和少數(shù)民族兒童需要在學前教育過程中得到更多或者更特殊的保障。但是在學前教育經(jīng)費總額有限的情況下，對這些少數(shù)群體的學前教育傾斜性投入，勢必削弱多數(shù)學前兒童的受教育權保障程度。從目前的《草案》看，對上述兩個群體的傾斜性保障尚缺乏實質性的規(guī)定。

三、學前教育立法中權利沖突的原因

在學前教育立法中，權利沖突是由主體多元性、資源有限性、價值多維性和程序缺失性等原因導致的。

1.主體多元性

權利沖突最根本的原因在于主體的多元性，學前教育立法中的權利沖突也不例外。學前教育立法涉及政府、社會、監(jiān)護人、幼兒園、教師、學前兒童等眾多的法律主體，這些不同的法律主體在學前教育立法中既存在一定的共同利益，但也會因為兩種權利在某一競合領域的利益競爭而引發(fā)權利的博弈。

2.資源的有限性

學前教育資源的有限性是權利沖突最為直接的原因。在學前教育領域，政府的財政投入是有限的、人力資源是有限的、學前教育的規(guī)模是有限的，如果每一個主體都希望在學前教育的資源配置中獲得優(yōu)先權或者傾斜性的支持，必然會引發(fā)權利的沖突。

3.價值的多維性

除去利益的因素外，學前教育立法相關主體對于學前教育價值取向的多維性也是引發(fā)權利沖突的重要原因。例如，有人認為應該對殘疾兒童給予更多的傾斜性優(yōu)惠，還有人則認為大多數(shù)普通孩子的學前教育質量更應該優(yōu)先予以保障。

4.程序的缺失性

還有一些權利沖突的原因是程序的缺失性。例如，《草案》第5條規(guī)定了學前兒童平等接受學前教育的權利，但是現(xiàn)實中卻經(jīng)常出現(xiàn)學前兒童監(jiān)護人對入園規(guī)則不公平、不透明的異議引發(fā)的權利沖突。所以，程序性正義如果得不到保障，就會影響相關主體實體權利的實現(xiàn)，從而引發(fā)權利沖突。

四、學前教育立法中權利沖突的衡平

1.以法治思維和法治方法為衡平前提

過去十年，學前教育的發(fā)展取得了顯著進展，尤其在學前三年毛入學率方面，預計在2020年將達到85%。在這種背景下，學前教育面臨最大的任務是質量和公平，即不僅要讓學前兒童有學上，還要保證他們接受更高質量、更加公平的學前教育。如果前十年學前教育規(guī)模的增長更多依靠經(jīng)費的投入，那么當前質量和公平的提升則要求學前教育立法必須運用法治思維和法治方法來破解學前教育改革的困難和頑疾。

2.以學前兒童受教育權保護為衡平核心

學前教育立法最根本的問題就是保證學前受教育權的實現(xiàn)。所以，解決一切權利沖突都必須回歸到問題的原點，即學前兒童的受教育權如何得到更好的保障。學前兒童受教育權保護不僅僅要保證他們獲得入園機會的權利，更要保證他們獲得高質量學前教育和公平學前教育的機會。

3.以國家發(fā)展的戰(zhàn)略視野為衡平關鍵

面對學前教育立法的眾多權利沖突，還必須跳出教育看教育，站在國家發(fā)展的戰(zhàn)略視角分析問題。首先，學前教育對于提升全社會公民素質具有重要作用，國內(nèi)外眾多研究早已證明學前教育對人一生發(fā)展的重大作用。其次，學前教育的發(fā)展涉及社會的安全穩(wěn)定、民營經(jīng)濟的發(fā)展、人民群眾的安居樂業(yè)，甚至有可能通過影響二胎生育率進而影響國家的人口結構，所以必須以國家戰(zhàn)略發(fā)展的宏觀視角處理學前教育立法中的相關矛盾和沖突。最后，學前教育的發(fā)展要有國際視野。例如，當前0—6歲托幼一體化是國際學前教育發(fā)展的基本趨勢，在此背景下，《草案》放棄0—3歲早期教育的內(nèi)容值得商榷。

4.以學前教育的基本規(guī)律為衡平基礎

學前教育立法是教育領域的立法，所以不僅要遵循立法的基本規(guī)范，更要重視學前教育的基本規(guī)律，重視人的身心發(fā)展基本規(guī)律。例如，在學前教育立法中，雖然有相當數(shù)量的學前兒童監(jiān)護人希望能在學前教育階段學習小學的教學內(nèi)容，但是立法必須旗幟鮮明地禁止“學前教育小學化”，從根源上消除教育功利化的基礎。

5.以學前教育的制度設計為衡平方法

學前教育立法中的權利沖突很多是與制度設計缺陷直接相關的。例如，當前學前教育入學機會的沖突與當前公辦幼兒園的數(shù)量不能滿足人民群眾需求直接相關，但更根本的原因是公辦幼兒園與民辦幼兒園的錯位發(fā)展。公辦幼兒園是學前兒童接受學前教育的基本保障，所以應當充分發(fā)揮其“兜底保障”的作用，優(yōu)先為弱勢群體提供入學機會，而不能淪為特權階級的福利工具。而民辦幼兒園應當為學前兒童提供多樣化的選擇機會，適應人民群眾不同的學前教育需求。因此，應當針對學前教育立法中公辦幼兒園和民辦幼兒園的定位進行合理界定和科學引導，使其在學前教育發(fā)展中發(fā)揮相應的作用。

綜上，學前教育立法是關系到國計民生的重大立法，應當站位于國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度，對其中的權利沖突問題統(tǒng)籌考慮、斟酌衡平，切實推動、引導、保障學前教育發(fā)展，滿足人民群眾多樣化的需求，辦好人民滿意的學前教育。