黃麗芬

[摘? 要]圍繞著村干部職業(yè)化形成了兩大陣營(yíng)，兩方各有道理又各不充分，這使得實(shí)地考察成為撥開(kāi)迷霧的有效路徑。以東莞市D鎮(zhèn)X村的治理經(jīng)驗(yàn)為樣本，發(fā)掘村干部職業(yè)化的基礎(chǔ)、運(yùn)行機(jī)制和治理績(jī)效。研究發(fā)現(xiàn)，村民之間的低度分化、社會(huì)空間的規(guī)則化、內(nèi)生型治理事務(wù)密集化、雄厚的村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政府的強(qiáng)監(jiān)控力度構(gòu)成了村干部職業(yè)化的社會(huì)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ);權(quán)責(zé)明晰的分工體系、標(biāo)準(zhǔn)化的辦事流程、獎(jiǎng)懲有度的動(dòng)力機(jī)制、穩(wěn)定有序的干部再生產(chǎn)機(jī)制保證了村干部職業(yè)化的穩(wěn)定運(yùn)行;最終形成了“強(qiáng)當(dāng)家人”與高度自治、“強(qiáng)代理人”與積極行政并存的治理績(jī)效。研究表明，村干部職業(yè)化與村級(jí)治理行政化之間并不是完全對(duì)等的關(guān)系，村干部職業(yè)化并不一定帶來(lái)“行政消解自治”的治理后果。

[關(guān)鍵詞]村干部職業(yè)化;行政消解自治;村級(jí)治理行政化;內(nèi)生型事務(wù)密集

[中圖分類(lèi)號(hào)] D638[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] [文章編號(hào)] 1008-4479（2020）01-0079-09

一、問(wèn)題的提出

稅費(fèi)改革以來(lái)，隨著財(cái)權(quán)和事權(quán)的逐漸上移，基層組織“空殼化”[1]問(wèn)題明顯，出現(xiàn)軟弱渙散的不良趨勢(shì)，由此導(dǎo)致多處地區(qū)不同程度出現(xiàn)村干部難作為、亂作為和不作為現(xiàn)象。為了加強(qiáng)對(duì)村干部的管控和激勵(lì)力度，村干部職業(yè)化成為普遍趨勢(shì)，并成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要組成部分。

當(dāng)前圍繞著村干部職業(yè)化，形成了兩大陣營(yíng)。持贊成態(tài)度的一方認(rèn)為，村干部職業(yè)化具有四個(gè)方面的正效應(yīng)，第一，以財(cái)政“工資”代替“務(wù)工補(bǔ)貼”，有利于減輕村集體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);[2]第二，村干部與村民之間緊張的利益博弈關(guān)系可得到松緩，有利于干群關(guān)系的良性發(fā)展;[2]第三，工資和福利待遇解決了村干部的眼前之困和后顧之憂(yōu)，作為一種激勵(lì)手段，有利于政府政務(wù)的貫徹落實(shí);[3]第四，村干部崗位的專(zhuān)職化，有利于對(duì)村莊能人的吸引。[2]持批判態(tài)度的一方指出，村干部職業(yè)化具有三個(gè)方面的負(fù)效應(yīng)，第一，在村干部基數(shù)如此大的情況之下，實(shí)行財(cái)政包干制，必然對(duì)中央和地方財(cái)政帶來(lái)巨大壓力;[4]（p253）第二，從制度設(shè)置上來(lái)說(shuō)，村干部職業(yè)化后，“代理人”和“當(dāng)家人”雙重角色[5]的平衡性會(huì)被打破，村級(jí)組織演化為基層政府的“一條腿”[6];第三，政府行政力量借助于村干部大幅度進(jìn)入村莊，勢(shì)必會(huì)擠壓群眾自治空間，基層治理活力和治理能力受到影響，村級(jí)組織懸浮于村民之上，造成國(guó)家與社會(huì)之間的“組織斷裂”[7]。

綜上，兩種視角為認(rèn)識(shí)村干部職業(yè)化的實(shí)踐效果提供了基礎(chǔ)，但同時(shí)，持贊成態(tài)度的一方主要從政府行政的角度出發(fā)，發(fā)掘村干部職業(yè)化對(duì)解決當(dāng)前基層治理難題的正功能，因而其主要圍繞著村干部報(bào)酬的發(fā)放主體和發(fā)放方式進(jìn)行討論，而持批判態(tài)度的一方主要從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、行政體系與行政制度等理論性命題出發(fā)，指出村干部職業(yè)化對(duì)基層基本政治體系可能造成的負(fù)面影響。因?yàn)閮煞降牧⒄摶A(chǔ)和問(wèn)題關(guān)懷存在根本差異，造成了兩方都有理，又都不夠充分的客觀困局。這提醒研究者應(yīng)該從事實(shí)經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，以整體性的視角去考察村干部職業(yè)化的實(shí)踐效果，以案例的方式，在具體的環(huán)境之中討論問(wèn)題，綜合考慮村干部職業(yè)化的基礎(chǔ)、運(yùn)行機(jī)制和治理績(jī)效，這構(gòu)成了本研究的第一個(gè)問(wèn)題意識(shí)。

另外，批判村干部職業(yè)化的論據(jù)之一就是村干部職業(yè)化會(huì)帶來(lái)基層治理中“行政消解自治”的不良后果，“行政消解自治”的基本前提是國(guó)家與社會(huì)之間的二元對(duì)立，或者說(shuō)是政府行政任務(wù)與村民基本需求之間的不適配、難對(duì)接問(wèn)題，從而構(gòu)成了基層政府與村級(jí)組織之間兩種基本組合方式：“強(qiáng)行政—弱自治”和“弱行政—強(qiáng)自治”。問(wèn)題是行政任務(wù)與村民需求是必然相對(duì)的嗎？村干部職業(yè)化必然會(huì)帶來(lái)村級(jí)治理行政化，從而導(dǎo)致“行政消解自治”嗎？在村干部職業(yè)化的前提下，村級(jí)治理是否存在“強(qiáng)行政—強(qiáng)自治”的可能性？基層治理實(shí)踐的復(fù)雜性讓我們有理由相信，二者的關(guān)系具有極強(qiáng)的區(qū)位性，這背后是差異極大的社會(huì)基礎(chǔ)和運(yùn)行機(jī)制，這構(gòu)成了本研究的第二個(gè)問(wèn)題意識(shí)。

有基于此，筆者和筆者所在的研究團(tuán)隊(duì)深入農(nóng)村基層，于2018年10月30日至2018年11月19日于廣東省東莞市D鎮(zhèn)X村開(kāi)展田野調(diào)查，這構(gòu)成了本研究的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。本次調(diào)研的內(nèi)容包括村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷史、村集體經(jīng)濟(jì)情況、農(nóng)民的家計(jì)模式、村莊治理內(nèi)容和方式、外來(lái)人口管理等，訪談對(duì)象包括村組干部、村莊工作人員、社工機(jī)構(gòu)、不同類(lèi)型的普通村民、外來(lái)務(wù)工人員、老板群體等。

二、村干部職業(yè)化的內(nèi)涵與基礎(chǔ)

出于側(cè)重點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)的不同，面對(duì)以實(shí)行坐班制和考核制、提供穩(wěn)定的工資待遇和福利保障等方面表現(xiàn)出來(lái)的村干部的規(guī)范化管理和專(zhuān)職化路徑，不同的學(xué)者總結(jié)出了不同的概念，除了“村干部職業(yè)化”之外，還有“村干部官僚化”[8]“村干部公職化”[9]“村干部行政化”[10]。因?yàn)橛懻摰默F(xiàn)象具有相似性，所以四個(gè)概念基本上大同小異，在很多情況下可以通用，例如王向陽(yáng)對(duì)我國(guó)各地區(qū)改革開(kāi)放后村干部職業(yè)化和行政化的路徑的考察，[11]但因?yàn)楸狙芯康膯?wèn)題意識(shí)之一是基于具體的治理實(shí)踐探討村干部職業(yè)化背后行政與自治的關(guān)系問(wèn)題，所以有必要交代清楚，為什么采用“村干部職業(yè)化”這個(gè)概念。

首先，雖說(shuō)對(duì)村干部采取了“類(lèi)公務(wù)員”的管理方式和激勵(lì)方式，但究其本質(zhì)村干部不是公務(wù)員，在體制身份上不屬于“官僚”，大部分村干部也存在明顯的“晉升天花板”[12]，“所謂‘職業(yè)化就是承認(rèn)村干部是一個(gè)管理者，肯定其‘官的地位，不改變其‘民的身份，把當(dāng)村干部作為一種職業(yè)”[13]，采用“村干部職業(yè)化”這個(gè)概念意味著當(dāng)前階段村干部“亦官亦民”[14]的體制身份沒(méi)有從根本上打破。其次，“村干部職業(yè)化”強(qiáng)調(diào)的是村干部治理村莊事務(wù)的職業(yè)精神，有三個(gè)層次的表現(xiàn)，一是從兼職的不脫產(chǎn)、半脫產(chǎn)干部轉(zhuǎn)變?yōu)閷?zhuān)職的脫產(chǎn)干部;二是“在其位謀其政”的職業(yè)倫理，村干部按照職業(yè)規(guī)范完成角色定位和角色扮演;三是規(guī)則化的治理手段逐漸代替“正式權(quán)力的非正式運(yùn)用”[15]，主要依靠法律法規(guī)和政策要求進(jìn)行村莊治理，人情、關(guān)系和面子的運(yùn)用被弱化。最后，與“官僚化”“公職化”“行政化”相比，在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系框架下，“職業(yè)化”是一個(gè)中性的詞匯，沒(méi)有預(yù)設(shè)村干部的行為取向是更偏向于政府行政還是更偏向于村民自治，只表明村干部工作方式和管理方式的變化，與此相對(duì)的，“官僚化”“公職化”和“行政化”都或多或少地指明村干部的行為取向更偏向于政府行政，實(shí)質(zhì)上是國(guó)家政權(quán)建設(shè)和社區(qū)福利供給的國(guó)家中心主義的投射，[16]暗通“行政消解自治”的治理后果，因而采用“村干部職業(yè)化”可以避免不必要的誤解。

位于珠三角的東莞D鎮(zhèn)是外來(lái)人口集聚地，全鎮(zhèn)總?cè)丝?0多萬(wàn)，其中戶(hù)籍人口約有8萬(wàn)。X村地處D鎮(zhèn)中心區(qū)，全村面積3.4平方公里，共13個(gè)村民小組。X村戶(hù)籍人口5000人左右，外來(lái)常住人口加上流動(dòng)人口約有10萬(wàn)，外來(lái)人口的聚集與本地毛織產(chǎn)業(yè)的發(fā)展緊密相關(guān)。產(chǎn)業(yè)聚集和外來(lái)人口聚集形成了村莊治理的獨(dú)特區(qū)位條件，從D鎮(zhèn)X村的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，村干部職業(yè)化有其特有的社會(huì)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)，在社會(huì)基礎(chǔ)方面具體表現(xiàn)在村民之間的低度分化、社會(huì)空間的規(guī)則化和內(nèi)生型治理事務(wù)密集化三個(gè)層面，在制度基礎(chǔ)方面具體表現(xiàn)在雄厚的村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政府的強(qiáng)監(jiān)控力度兩個(gè)層面。

（一）社會(huì)基礎(chǔ)

1.村民之間的低度分化。X村農(nóng)民家庭生計(jì)模式高度相似，可以總結(jié)為“三個(gè)一點(diǎn)”：村里給一點(diǎn)，自己掙一點(diǎn)，房租收一點(diǎn)，其中“村里給一點(diǎn)”指村集體分紅收入和其它集體福利收入，其來(lái)源是集體物業(yè)收入;“自己掙一點(diǎn)”指農(nóng)民通過(guò)務(wù)工經(jīng)商等方式獲取的工資性收入和利潤(rùn)性收入;“房租收一點(diǎn)”指2016年以后，X村全體村民搬進(jìn)村集體規(guī)劃修建并按照成員權(quán)進(jìn)行分配的高檔住宅中，平均每家每戶(hù)在舊區(qū)和新區(qū)至少各有一棟樓房，可用于出租，全村家均月租金收入在1.5萬(wàn)元至2萬(wàn)元之間。也就是說(shuō)，X村90%以上的農(nóng)民家庭踐行的是“半租半工”的家計(jì)模式，并且因?yàn)橥恋厥袌?chǎng)價(jià)值的不斷凸顯，租的部分占據(jù)了絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。又因?yàn)闅v史上X村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)農(nóng)民宅基地的分配和管治三者同步進(jìn)行，家庭之間的宅基地面積和房屋建筑面積整體差異被控制在一定范圍之內(nèi)，呈現(xiàn)出家庭收入分化不大的局面。與經(jīng)濟(jì)層面的扁平結(jié)構(gòu)相關(guān)的是，農(nóng)民在就業(yè)選擇、教育觀念、生活方式、養(yǎng)老模式等社會(huì)心理層面的分化也不明顯。村民之間的低度分化為村干部職業(yè)化和村莊治理的規(guī)則化提供了社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。

2.社會(huì)空間的規(guī)則化。從空間布局上看，X村由生活區(qū)和生產(chǎn)區(qū)兩大板塊構(gòu)成，其中生活區(qū)由三個(gè)部分組成：舊區(qū)、新區(qū)、花園。其中舊區(qū)和新區(qū)都是外來(lái)人口聚集處，形成了生產(chǎn)生活共存一處的局面，但由于外來(lái)人口的面向主要是生產(chǎn)勞動(dòng)，深入嵌入的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并不發(fā)達(dá)，治理類(lèi)型相對(duì)集中，現(xiàn)代市場(chǎng)法律法規(guī)的適用程度高。本地村民全部搬進(jìn)花園居住，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)界限明晰，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域區(qū)分明顯，村民以個(gè)體或家庭為單位通過(guò)市場(chǎng)獲取所需，結(jié)果村民之間生產(chǎn)性的聯(lián)系被切割，主要是公共生活上的聯(lián)系。生產(chǎn)空間和生活空間的規(guī)則化一方面帶來(lái)村民矛盾糾紛量的銳減，另一方面針對(duì)少量的矛盾，調(diào)解的難度也大幅度降低。總之，社會(huì)空間的規(guī)則化為村干部職業(yè)化提供了實(shí)行規(guī)則之治的客觀條件。

3.內(nèi)生型治理事務(wù)密集化。產(chǎn)業(yè)聚集和外來(lái)人口聚集帶來(lái)X村地域范圍內(nèi)的治理事務(wù)密集，總體上呈現(xiàn)出“大村治理”的格局?？梢园凑諄?lái)源不同將村莊治理事務(wù)劃分為兩種類(lèi)型：自上而下輸入的行政性事務(wù)、自下而上生產(chǎn)的內(nèi)生型事務(wù)，X村的典型特征是，治理事務(wù)主要屬于內(nèi)生型，并且輸入型事務(wù)和村莊自身需求可以高度契合。人口、房屋、道路、產(chǎn)業(yè)等的大基數(shù)和復(fù)雜性使得村莊治理事務(wù)高度密集，當(dāng)前村干部需要處理的事務(wù)包括，基層黨組織建設(shè)、外來(lái)人口管理、社會(huì)治安管理、村莊福利分配、集體資產(chǎn)管理、環(huán)境衛(wèi)生整治、安全生產(chǎn)監(jiān)控、道路秩序維護(hù)、營(yíng)商環(huán)境打造、公共品供給、控違拆違管治、矛盾糾紛調(diào)解等。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，內(nèi)生型治理事務(wù)密集是X村村干部職業(yè)化的推動(dòng)力量之一，非專(zhuān)職化的方式無(wú)法有效處理量大且類(lèi)型多樣的治理任務(wù)。

（二）制度基礎(chǔ)

1.雄厚的村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。因?yàn)榈靥幹槿?，?jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)豐富，通過(guò)物業(yè)出租獲得的租金收入成為當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)的集體經(jīng)濟(jì)形態(tài)。X村集體經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要是廠房、商鋪、倉(cāng)庫(kù)出租，2017年村集體收入1.6億元，是全鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)收入最高的村，2018年預(yù)期收入能達(dá)到1.8億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度財(cái)政收入。集體開(kāi)支由三個(gè)部分構(gòu)成，村民福利和集體分紅、擴(kuò)大再投資和銀行貸款利息、村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)（包括人員工資、維修費(fèi)、水電費(fèi)、安保環(huán)衛(wèi)支出等）各占三分之一。雄厚的村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力一方面使得村莊足以自我負(fù)擔(dān)村干部職業(yè)化帶來(lái)的組織成本的上升，另一方面為村干部提供了豐沛的治理資源和治理手段，使得村莊規(guī)則之治有了落地的可能性。村級(jí)組織能夠依托充裕的村集體經(jīng)濟(jì)對(duì)村莊經(jīng)濟(jì)精英和社會(huì)精英進(jìn)行利益吸納和制度整合，面對(duì)村民提出的合理需求，村級(jí)組織的回應(yīng)能力很高，村干部的治理權(quán)威得到提升，服務(wù)型基層組織建設(shè)運(yùn)行平穩(wěn)?？傊?，雄厚的村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力為村干部職業(yè)化提供了至關(guān)重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2.政府的強(qiáng)監(jiān)控力度。光有雄厚的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，沒(méi)有與之相配套的監(jiān)督管控措施，就很難保證村干部職業(yè)化背景下村治格局的穩(wěn)定。2004年開(kāi)始，隨著各種政策文件尤其是《土地管理法》的頒布，D鎮(zhèn)政府開(kāi)始介入村集體的自主性發(fā)展行為，借助于制度框架加強(qiáng)對(duì)村集體的管控力度?？梢杂谩肮苋?、管錢(qián)、管權(quán)”進(jìn)行概括，其中“管人”指的是依靠村莊黨工委在組織上實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部的領(lǐng)導(dǎo)和控制，在村莊選舉中，組織意圖的影響越來(lái)越大，2017年還開(kāi)始采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)招并下派“非戶(hù)籍委員”①的制度，為了貫徹加強(qiáng)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，全鎮(zhèn)范圍都實(shí)現(xiàn)了村莊書(shū)記主任一肩挑，與此同時(shí)，對(duì)村干部制度化的考核管理也被納入;“管錢(qián)”指的是“村財(cái)鎮(zhèn)管”政策，雖然村集體成立了專(zhuān)門(mén)的公司和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是集體資產(chǎn)的收支都要獲得政府的審批，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既代為管理資金，又代為管理賬目，村級(jí)財(cái)務(wù)人員主要扮演著“報(bào)賬員”的角色;“管權(quán)”指的是在村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，以土地開(kāi)發(fā)權(quán)為重點(diǎn)的發(fā)展性權(quán)力受到鎮(zhèn)政府的管控，通過(guò)鎮(zhèn)村合作完成土地開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？傮w來(lái)看，政府的強(qiáng)監(jiān)控力度規(guī)避了職業(yè)化村干部在強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)流量面前的私人性運(yùn)作和機(jī)會(huì)主義空間，既是監(jiān)督機(jī)制也是干部保護(hù)機(jī)制。

三、村干部職業(yè)化的運(yùn)行機(jī)制

東莞村干部的職業(yè)化具有明顯的內(nèi)生性，是為了回應(yīng)村莊發(fā)展需求自下而上完成的制度創(chuàng)制，由此帶來(lái)當(dāng)?shù)卮甯刹柯殬I(yè)化獨(dú)特的區(qū)位特點(diǎn)，一是村干部職業(yè)化的歷史比較長(zhǎng)，二是與村干部職業(yè)化相伴隨的是一套健全的運(yùn)行機(jī)制。其不僅涉及村干部報(bào)酬的發(fā)放主體和發(fā)放方式問(wèn)題，更包括村干部職業(yè)化之后如何制度化、規(guī)則化、低成本、高效率地完成治理任務(wù)的問(wèn)題?？偨Y(jié)起來(lái)，可以從四個(gè)方面分析X村村干部職業(yè)化的運(yùn)行機(jī)制，包括權(quán)責(zé)明晰的分工體系、標(biāo)準(zhǔn)化的辦事流程、獎(jiǎng)懲有度的動(dòng)力機(jī)制、穩(wěn)定有序的干部再生產(chǎn)機(jī)制，分別從職責(zé)分工、工作方法、動(dòng)力來(lái)源、隊(duì)伍建設(shè)四個(gè)層面回答了村干部職業(yè)化是如何具體落地的。

（一）權(quán)責(zé)明晰的分工體系

X村村級(jí)組織機(jī)構(gòu)復(fù)雜，部門(mén)繁多、層級(jí)分工明顯，具有“類(lèi)政府化”的特點(diǎn)。村兩委下面設(shè)置了不同的職能部門(mén)，包括組織紀(jì)檢辦、勞動(dòng)調(diào)解辦（兼城建）、企業(yè)辦、綜治辦、計(jì)生婦聯(lián)辦（兼環(huán)衛(wèi)）、辦公室、財(cái)務(wù)室、國(guó)土規(guī)劃辦、文化宣傳辦、網(wǎng)格辦、花園管理處、市場(chǎng)管理處等，分別由10個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)（也就是10個(gè)村兩委成員）統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，每個(gè)部門(mén)辦公室都由一個(gè)辦公室主任和其他辦事員構(gòu)成。這種組織架構(gòu)上的分層可概括為“三級(jí)統(tǒng)籌、兩層分工”，“三級(jí)統(tǒng)籌”分別是書(shū)記統(tǒng)籌、分管領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌、辦公室主任統(tǒng)籌，“兩級(jí)分工”則是部門(mén)之間的分工以及部門(mén)內(nèi)部的人員分工，部門(mén)之間的界限相對(duì)清晰，每個(gè)部門(mén)處理本部門(mén)的事務(wù)，相關(guān)事務(wù)反饋到相關(guān)部門(mén)來(lái)處理，當(dāng)然部門(mén)之間也有合作，而部門(mén)內(nèi)部的分工則更有彈性，遵循“分工不分家”的邏輯。

在整個(gè)村莊治理的組織架構(gòu)中，書(shū)記是村莊的權(quán)力核心，擁有最大的統(tǒng)籌與決策權(quán)。分管領(lǐng)導(dǎo)將村兩委的決策傳達(dá)下去，是完成事務(wù)分流的重要樞紐，并安排、協(xié)助、監(jiān)督?jīng)Q策的落實(shí)，其在分管部門(mén)內(nèi)享有部分統(tǒng)籌與決策權(quán)。辦公室主任則是具體的事務(wù)負(fù)責(zé)人，根據(jù)分管領(lǐng)導(dǎo)的要求和安排完成工作，享有最小的統(tǒng)籌與決策權(quán)。辦事員是做事的主體，執(zhí)行分管領(lǐng)導(dǎo)的決策，也是溝通主體，實(shí)現(xiàn)群眾與村委會(huì)之間的溝通。書(shū)記、分管領(lǐng)導(dǎo)、辦公室主任、辦事員共同構(gòu)成村莊治理的主體，形成統(tǒng)籌管理與專(zhuān)業(yè)化分工相結(jié)合、集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的治理體系，在保證各部門(mén)規(guī)范化治理的同時(shí)，又可以根據(jù)治理需求靈活調(diào)動(dòng)和安排治理資源，在村集體的統(tǒng)籌下形成合力，從而能夠彌補(bǔ)治理資源不足（主要是人力資源）所帶來(lái)的治理困境，并提高基層治理績(jī)效。

（二）標(biāo)準(zhǔn)化的辦事流程

按照事務(wù)性質(zhì)和緊急程度的不同，可以將村莊治理事務(wù)分為常規(guī)性事務(wù)和復(fù)雜性事務(wù)，X村針對(duì)不同的事務(wù)有不一樣的處理機(jī)制和辦事流程，其中常規(guī)性事務(wù)通過(guò)既有的條線(xiàn)完成，復(fù)雜性事務(wù)要具體問(wèn)題具體分析。復(fù)雜性工作按照其來(lái)源又可以分為行政性復(fù)雜事務(wù)和內(nèi)生性復(fù)雜事務(wù)，行政性復(fù)雜事務(wù)一般通過(guò)辦公室的OA平臺(tái)自上而下傳達(dá)，首先按照需要開(kāi)兩委會(huì)、黨員會(huì)和代表會(huì)達(dá)成決議，形成文件和處理辦法，然后再分流至各個(gè)部門(mén)具體完成。內(nèi)生性復(fù)雜事務(wù)一般通過(guò)網(wǎng)格員、治安隊(duì)員、窗口辦事員等一線(xiàn)工作人員自下而上地進(jìn)入組織處理渠道，其處理方法是，事務(wù)到了某個(gè)層級(jí)，能夠處理的就及時(shí)處理，沒(méi)有處理能力和處理權(quán)限的就逐級(jí)上報(bào)，最后通過(guò)部門(mén)間、層級(jí)間和系統(tǒng)間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制解決，基本上實(shí)現(xiàn)了“小事不出村”。包括村干部在內(nèi)的所有辦事人員都采用“辦事留痕”的方式，有健全的臺(tái)賬制度、事務(wù)流水和工作日志，既是免責(zé)機(jī)制和自我保護(hù)機(jī)制，又是基本的工作方法。

與標(biāo)準(zhǔn)化的辦事流程相配套的是事本主義的辦事邏輯，專(zhuān)業(yè)化的職能人員按照既定的法律、政策、規(guī)范完成事務(wù)處理，核心治理目標(biāo)是把事情解決，以“事”為中心，而不是關(guān)于人與人之間關(guān)系的處理。這種嚴(yán)格按照規(guī)則辦事甚至積極追求規(guī)范化的治理邏輯的形成，不僅源于村莊治理事務(wù)本身具有復(fù)發(fā)性、規(guī)則性和相對(duì)獨(dú)立性，遵循“事本主義”原則有利于降低治理成本和治理風(fēng)險(xiǎn)，更在于村級(jí)組織是一個(gè)“權(quán)力的集束器”，治理資源和治理手段的豐富性使得村干部即使遇到“釘子戶(hù)”也能硬的起來(lái)，違反村規(guī)民約和政策法規(guī)，最終受損的是“釘子戶(hù)”的個(gè)人利益，個(gè)體只有依托村集體才能獲得最好最長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。

（三）獎(jiǎng)懲有度的動(dòng)力機(jī)制

在鎮(zhèn)村共治的框架下，X村形成了體系化和制度化的村干部獎(jiǎng)懲考核機(jī)制，包括干部工資發(fā)放辦法、考核辦法、日?？记谵k法三個(gè)方面。在干部工資發(fā)放辦法方面，與別處村干部的工資由政府財(cái)政包干不同的是，X村村干部工資發(fā)放的主體有兩個(gè)：鎮(zhèn)政府和村集體，其中村集體是工資的實(shí)際發(fā)放主體（10個(gè)兩委成員中，只有1個(gè)非戶(hù)籍委員的工資由鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)責(zé)，其余干部的工資都由村集體負(fù)責(zé)），鎮(zhèn)政府掌握考核審批權(quán)，在村財(cái)鎮(zhèn)管的框架下，村干部必須同時(shí)對(duì)兩個(gè)主體負(fù)責(zé)。村干部的工資由基本工資和考核工資兩部分組成，村兩委成員執(zhí)行年薪制，基本工資有19萬(wàn)/年，書(shū)記工資略高于普通干部，與普通村民3000元/月左右的工資相比，村干部算是一份既體面又高薪的工作，這使得村干部和村委會(huì)工作崗位在村莊范圍內(nèi)成為十分吃香的工作。在考核辦法方面，考核分為兩個(gè)部分，千分制和加分項(xiàng)，其中千分制主要針對(duì)既有的條線(xiàn)工作，與村莊內(nèi)生事務(wù)高度相關(guān)，加分項(xiàng)主要針對(duì)政府額外行政任務(wù)，如各種創(chuàng)建活動(dòng)。也就是說(shuō)，政府額外行政任務(wù)不是減分項(xiàng)，主要以獎(jiǎng)勵(lì)的方式而不是壓力的方式實(shí)行創(chuàng)建活動(dòng)考核，這使得村干部有將更多精力放在村莊內(nèi)部事務(wù)上的空間。在日?？记谵k法方面，村干部和工作人員嚴(yán)格實(shí)行坐班制、八小時(shí)工作制和雙休制，周末輪流安排人員值班。

在制度化的考核獎(jiǎng)懲體系下，對(duì)于村干部和普通工作人員來(lái)說(shuō)，村委會(huì)上班的激勵(lì)是雙重的，一是正式身份帶來(lái)的體制性激勵(lì)，二是借助于村委會(huì)的平臺(tái)，與普通村民建立聯(lián)系，在職責(zé)范圍內(nèi)為他們提供服務(wù)帶來(lái)的社會(huì)性激勵(lì)。與此同時(shí)，村委會(huì)組織機(jī)構(gòu)的繁復(fù)化，使得村兩委內(nèi)部的晉升空間比較大，村莊普通工作人員距離村兩委成員、村主職干部有一長(zhǎng)段的距離，因而他們普遍有比較長(zhǎng)遠(yuǎn)的職業(yè)預(yù)期，基本沒(méi)有“一年看，二年干，三年未到往上竄”的現(xiàn)象，這也是他們工作動(dòng)力的重要組成部分。

（四）穩(wěn)定有序的干部再生產(chǎn)機(jī)制

村干部隊(duì)伍建設(shè)是村干部職業(yè)化的一個(gè)重要組成部分，與職業(yè)化之前的村民直選村干部，一些沒(méi)有任何村莊工作經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)精英和經(jīng)濟(jì)精英，能夠通過(guò)選舉一舉進(jìn)入村兩委并成為主職干部不同的是，當(dāng)前X村的干部再生產(chǎn)機(jī)制包括干部的進(jìn)入機(jī)制、培養(yǎng)機(jī)制和退出機(jī)制三個(gè)方面。穩(wěn)定有序的干部進(jìn)入機(jī)制、培養(yǎng)機(jī)制和退出機(jī)制形成了干部再生產(chǎn)穩(wěn)定有序的局面，村干部隊(duì)伍呈現(xiàn)出科學(xué)的梯度分布，村兩委成員與各分管領(lǐng)導(dǎo)、各辦公室主任、普通工作人員之間既是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也是前輩與后輩的關(guān)系。

首先在進(jìn)入機(jī)制方面，不同于中西部空心化村莊出現(xiàn)無(wú)人當(dāng)村干部困境，東莞的村干部是一個(gè)穩(wěn)定而有長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期的職業(yè)，特別是村兩委成員不僅工作穩(wěn)定、沒(méi)有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而且工資高、社會(huì)地位高，村干部成為一個(gè)理想的職業(yè)。即使沒(méi)有進(jìn)入村兩委，但是進(jìn)入村委會(huì)工作，從普通工作人員做起，借助于這個(gè)平臺(tái)在政府和村民之間進(jìn)行貫通，也能增加政治資本，所以村級(jí)組織吸納了大量的村莊社會(huì)精英，不少年輕人大學(xué)畢業(yè)后選擇進(jìn)入村委會(huì)工作。當(dāng)前X村村兩委成員的遴選比較規(guī)范，除了要求經(jīng)過(guò)村民選舉之外，還要通過(guò)鎮(zhèn)政府全方位的資格審查，工作能力、群眾基礎(chǔ)、組織認(rèn)同三者缺一不可。