唐笛

摘要：近年來(lái)，隨著行政事業(yè)單位改革的不斷推進(jìn)，廣大人民群眾對(duì)行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作的規(guī)范化管理有著較高的關(guān)注，如何加強(qiáng)內(nèi)部控制成為現(xiàn)階段行政事業(yè)單位發(fā)展急需解決的問(wèn)題。按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的相關(guān)文件要求實(shí)施內(nèi)控制度以來(lái)，行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防范和管控取得了初步成效，但絕大部分單位仍存在重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不均衡等問(wèn)題。本文針對(duì)當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施的現(xiàn)狀，分析了存在的具體問(wèn)題，提出了對(duì)策，為保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、舞弊和腐敗的防范預(yù)防、提高公共服務(wù)效率和效果提供參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;問(wèn)題;對(duì)策

行政事業(yè)單位履行各項(xiàng)公共職能，掌握著大量的社會(huì)公共資源，其工作的開(kāi)展離不開(kāi)財(cái)政資金的保障，為了優(yōu)化國(guó)有資源的配置以及提升財(cái)政資金使用的有效性和安全性，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)顯得尤為必要。針對(duì)當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的問(wèn)題提出了全面推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的舉措，目的在于從單位層面、業(yè)務(wù)層面、信息系統(tǒng)層面等推進(jìn)內(nèi)控制度建設(shè)，以利于單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)控制工作，最大程度地避免違法亂紀(jì)現(xiàn)象，引導(dǎo)資源優(yōu)化配置。

一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制相關(guān)理論概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的含義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是單位為了實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防范和管控的目標(biāo)，而制定的可以有效保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全完整，保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)可靠，確保各項(xiàng)政策方針的貫徹執(zhí)行，保證各項(xiàng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性和效率性，在單位內(nèi)部采取的由單位全體員工實(shí)施的自我約束、評(píng)價(jià)和控制的一系列措施。

（二）行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的一般性和特殊性

1.一般性特征

（1）全面性，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制是對(duì)單位的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行控制。這一控制行為貫穿所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程。

（2）經(jīng)常性，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制涉及日常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而不是階段性和臨時(shí)性的工作。

（3）潛在性，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制融匯在日常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，不論采取什么樣的管理方式和執(zhí)行什么樣的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，都有潛在的控制意識(shí)和控制行為。

（4）關(guān)聯(lián)性，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制包括預(yù)決算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同等都是相互關(guān)聯(lián)的，相互影響的。

2.特殊性特征

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的主要內(nèi)容是對(duì)單位預(yù)決算、資金收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)制定制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施部門(mén)和崗位人員實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單位內(nèi)部流程的控制。

（三）行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的重要性

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的實(shí)施可以合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)開(kāi)展，避免違法違規(guī)行為的發(fā)生;可以合理避免行政事業(yè)單位的貨幣資金和其他資產(chǎn)被挪用、貪污、盜竊等風(fēng)險(xiǎn)，減少資產(chǎn)配置不合理、資產(chǎn)損失浪費(fèi)、使用效率低等資產(chǎn)管理漏洞;可以合理保證行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算、決算等財(cái)務(wù)信息的客觀真實(shí)、完整;可以提高行政事業(yè)單位履行公共服務(wù)職責(zé)使命的效率和效果。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）思想意識(shí)薄弱

單位全體人員較強(qiáng)的內(nèi)部控制意識(shí)是建立、健全和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要保證，但行政事業(yè)單位的整體內(nèi)部控制意識(shí)相對(duì)比較薄弱。

首先，內(nèi)部控制制度執(zhí)行過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)及工作人員對(duì)內(nèi)部控制的作用缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，忽視落實(shí)的重要性，造成內(nèi)部控制流于形式，導(dǎo)致內(nèi)部控制執(zhí)行效果較差。

其次，一些單位只重視業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展，對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)投入力度不足。一些單位落實(shí)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度僅停留在財(cái)務(wù)工作人員層面。部分單位的領(lǐng)導(dǎo)干部，沒(méi)有對(duì)規(guī)范執(zhí)行財(cái)務(wù)內(nèi)控制度引起高度重視，也沒(méi)有投入更多精力去研究部署。

再次，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的重要性認(rèn)識(shí)不到位，只是應(yīng)付檢查并不真正的重視;理念不更新認(rèn)為只要按照財(cái)政部門(mén)的要求來(lái)編報(bào)預(yù)算和績(jī)效， 獲批得到正常開(kāi)展工作的預(yù)算資金就行， 完全沒(méi)必要執(zhí)行內(nèi)部控制制度。這種陳舊的觀念導(dǎo)致了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制止步不前。

（二）缺乏完善的內(nèi)部控制制度

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位改革的不斷深入，傳統(tǒng)陳舊的內(nèi)部管理制度已經(jīng)很難適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展，大部分行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度仍然沿用傳統(tǒng)的管理制度，跟不上發(fā)展的需求。此外，很多單位是由財(cái)務(wù)人員根據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的相關(guān)文件精神來(lái)制定內(nèi)部控制制度，缺乏專(zhuān)業(yè)性，建立的內(nèi)控制度比較片面，只注重財(cái)務(wù)控制而忽視了內(nèi)控制度的全面性。

（三）行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制不完善

行政事業(yè)單位的主要職能職責(zé)是社會(huì)管理和公共服務(wù)，認(rèn)為單位不參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，所需資金都由財(cái)政資金保障，無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，因此只注重業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展，而忽視了工作過(guò)程中會(huì)涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也需要風(fēng)險(xiǎn)控制和防范。相關(guān)人員沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)防范和控制的意識(shí)，沒(méi)有建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，缺失相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、識(shí)別、評(píng)估以及分析機(jī)制，致使單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)得不到全面的監(jiān)督與管控，日常行為伴隨著潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）缺乏有效的信息化建設(shè)

內(nèi)部控制信息化建設(shè)可以使內(nèi)控制度有效落實(shí)到位，減少和消除人為操縱的因素，避免不合理的人為控制;能改變?cè)械目刂颇Ｊ剑?jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制由事后向事前、事中、實(shí)時(shí)控制轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)全員參與，最大限度的控制單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程，減少錯(cuò)誤，避免舞弊;能提高信息的及時(shí)性、有效性和透明度，從而有效提高內(nèi)控質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)。但由于很多行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)只重視業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展，對(duì)內(nèi)控制度的建設(shè)投入較少，導(dǎo)致缺乏相應(yīng)的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制信息化體系，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)依然是按照原有體系和模式來(lái)開(kāi)展工作，這就使內(nèi)部控制管理工作推進(jìn)緩慢。

（五）內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)缺乏有效性

行政事業(yè)單位沒(méi)有建立內(nèi)部監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制。一方面，體現(xiàn)在沒(méi)有內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)部門(mén)，造成自己監(jiān)管評(píng)價(jià)自己的不合理情況。另一方面，內(nèi)部審計(jì)工作往往伴隨財(cái)務(wù)工作進(jìn)行，審計(jì)缺乏相應(yīng)的獨(dú)立性，致使監(jiān)督評(píng)價(jià)制度流于形式。

三、完善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的建議

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)

提高全體人員的內(nèi)部控制意識(shí)，加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制行為，全面落實(shí)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度。首先，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)重視單位內(nèi)部控制管理，帶頭執(zhí)行內(nèi)部控制制度;其次，要加強(qiáng)全體人員對(duì)單位內(nèi)部控制制度的學(xué)習(xí)，熟悉內(nèi)部控制的具體內(nèi)容，定期組織交流討論推進(jìn)內(nèi)控制度落實(shí)中的工作意見(jiàn)和建議。

（三）完善內(nèi)部控制制度

根據(jù)單位的實(shí)際情況，引入專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助建立健全內(nèi)部控制體系，完善內(nèi)部控制相關(guān)制度。通過(guò)不斷學(xué)習(xí)培訓(xùn)提高工作人員的綜合素質(zhì)，使其能夠有效準(zhǔn)確執(zhí)行內(nèi)部控制，并在此基礎(chǔ)上不斷總結(jié)和更新符合單位實(shí)際工作需要的內(nèi)部控制制度。

（三）建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

建立、健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)可以幫助單位有效地識(shí)別和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，確保內(nèi)部控制制度運(yùn)行良好。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，行政事業(yè)單位可以學(xué)習(xí)借鑒企業(yè)財(cái)務(wù)管理中SWOT分析法，通過(guò)分析自身的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，綜合考慮機(jī)遇和威脅，全面評(píng)估未來(lái)將要面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，以保證可以隨時(shí)應(yīng)對(duì)管理過(guò)程中出現(xiàn)的任何風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化建設(shè)

現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位內(nèi)控信息化建設(shè)剛剛起步，尚未全面推行。單位應(yīng)該組織全體人員參與內(nèi)部控制專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)，從政策理論上加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，組織內(nèi)控信息化建設(shè)相關(guān)人員，到內(nèi)控信息化建設(shè)較成熟的單位進(jìn)行學(xué)習(xí)、交流。依靠?jī)?nèi)控信息化建設(shè)專(zhuān)業(yè)的公司，根據(jù)實(shí)際情況，研究、開(kāi)發(fā)、運(yùn)行和管理內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)?？梢云刚?qǐng)專(zhuān)業(yè)的內(nèi)部控制信息化專(zhuān)家進(jìn)行咨詢(xún)。運(yùn)行期間內(nèi)控信息化人員需要不斷參加培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，掌握新技術(shù)。合理利用現(xiàn)有人力資源設(shè)置專(zhuān)職或兼職的信息化管理運(yùn)行人員并且設(shè)置好職責(zé)權(quán)限，防止內(nèi)控信息化管理人員舞弊。

（五）建立健全內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)制度

隨著行政事業(yè)單位的深化改革和發(fā)展，為了確保單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的防控，促進(jìn)內(nèi)部控制制度的有效運(yùn)行，必須加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)與監(jiān)督評(píng)價(jià)。首先，要建立專(zhuān)門(mén)的內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，明確內(nèi)部審計(jì)部門(mén)為內(nèi)部控制制度的監(jiān)督評(píng)價(jià)部門(mén)，確保該部門(mén)的獨(dú)立性和權(quán)威性;其次，要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和評(píng)價(jià)，定期審計(jì)和評(píng)價(jià)主要財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)，找出內(nèi)控制度的缺陷和薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)整改，并修訂完善內(nèi)部控制制度;最后，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督評(píng)價(jià)意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)全面落實(shí)，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)意見(jiàn)和審計(jì)建議，提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理水平。

內(nèi)部控制的良好運(yùn)行是保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)范有序、科學(xué)高效運(yùn)行的有效措施，也是單位發(fā)展的長(zhǎng)效保障機(jī)制。在改革不斷深化的背景下，行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建設(shè)和實(shí)施是艱難曲折的，只有不斷的強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)，完善單位的內(nèi)部控制，明確清晰經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各個(gè)環(huán)節(jié)的職能職責(zé)，提高相關(guān)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和增強(qiáng)責(zé)任心，加強(qiáng)內(nèi)部管理水平，才能使內(nèi)控制度的實(shí)施在推動(dòng)行政事業(yè)單位規(guī)范化管理的建設(shè)上發(fā)揮更大的作用。

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（作者單位：昆明市食品藥品檢驗(yàn)所）