摘要：當前，我國眾包速遞平臺大多注冊為技術(shù)或信息服務(wù)公司，自認為是撮合用戶與自由快遞員的中介平臺。結(jié)合對眾包速遞平臺業(yè)務(wù)本質(zhì)以及《中華人民共和國郵政法》第84條的法釋義學(xué)分析，眾包速遞平臺并非技術(shù)或信息服務(wù)公司，其從事的封裝物品遞送業(yè)務(wù)屬于快遞業(yè)務(wù)，不能以分揀環(huán)節(jié)的省略否認其快遞性質(zhì)?；谠囧e觀察和管制均衡，有必要將眾包速遞平臺納入快遞安全管制范疇，針對其寄遞環(huán)節(jié)的非典型性配置管制工具，評估以備案制替代行政許可制的可行性，強化以自由快遞員培訓(xùn)為重點的管理型管制，有針對性地設(shè)計實名收寄、收寄驗視等技術(shù)標準管制，適度合理引入績效管制，沿襲我國郵政業(yè)安全管制的路徑依賴，以單獨立法的方式構(gòu)建針對我國眾包速遞平臺的差異化監(jiān)管模式。

關(guān)鍵詞：眾包速遞平臺；快遞；分揀；試錯；單獨立法

中圖分類號：F252.14文獻標識碼：A文章編號：1007-8266（2020）02-0101-09

一、引言

經(jīng)濟的自我演化和多面特性使得政府管制似乎永遠處于滯后和困惑狀態(tài)，這一點在第三次產(chǎn)業(yè)革命向第四次產(chǎn)業(yè)革命過渡的當下表現(xiàn)得尤為明顯。互聯(lián)網(wǎng)3.0以在線平臺為特征，借助技術(shù)引入新的商業(yè)模式，對政府管制提出了前所未有的挑戰(zhàn)。就快遞業(yè)而言，這個挑戰(zhàn)就是回答何為快遞的問題。2013年之前，快遞以吻合《中華人民共和國郵政法》（簡稱《郵政法》）第84條解釋的四個流程呈現(xiàn)，簡單可辨。2013年，人人快遞上線，宣稱推出新型快遞模式，即沒有專職的快遞員，沒有堆包裹的倉庫，沒有成套的物流運輸體系，以眾包形式派單自由快遞員①，同城一小時內(nèi)送達。后來，人人快遞因沒有快遞許可證被上海、洛陽、天津等多地的郵政管理局依法叫停，[ 1 ]再后來更名為人人快送，自認為所從事的是信息服務(wù)而非快遞業(yè)務(wù)。[ 2 ]從形式上看，人人快送不存在我國《郵政法》第84條列舉的分揀流程，如何看待這種新業(yè)態(tài)，是否將之納入快遞安全管制范疇，除需要行政法釋義學(xué)層面的解讀外，還需要基于實踐觀察是否有管制的必要。彼時各種類型的新業(yè)態(tài)風起云涌，顛覆傳統(tǒng)企業(yè)運營模式。對于這些新業(yè)態(tài)、新模式，國務(wù)院采取了先“看一看”的態(tài)度，盡量秉持包容審慎的監(jiān)管方式，而非甫一出現(xiàn)就沿用老辦法加以管制。[ 3 ]2015年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》，之后郵政管理部門對眾包速遞平臺采取靜默監(jiān)管，人人快遞更名后沒有再被叫停，2014年UU跑腿上線，2015年閃送上線。根據(jù)國家郵政局的統(tǒng)計，同城快遞將保持每年30%的增速，2020年市場規(guī)模估計超過2 000億元。[ 4 ]監(jiān)管的包容一方面釋放了巨大的市場活力，另一方面為管理部門觀察、判斷并作出政策選擇提供了時間，同時期誕生的網(wǎng)約車就生動地展示了新業(yè)態(tài)與政府管制之間的互動。②對眾包速遞平臺而言，經(jīng)過七年的發(fā)展，如今已經(jīng)行至一個需要檢討的時刻，有必要從法釋義學(xué)角度研判眾包速遞平臺性質(zhì)，從實務(wù)角度探察是否有監(jiān)管的必要，并結(jié)合快遞安全管制措施類型，探討眾包速遞平臺安全管制的特殊性和要點，以治理手段的現(xiàn)代化回應(yīng)新業(yè)態(tài)的挑戰(zhàn)。

二、眾包速遞平臺法律性質(zhì)判斷的兩個問題

與網(wǎng)約車等新業(yè)態(tài)一樣，對眾包速遞平臺法律性質(zhì)的判斷存在兩個次第相連的問題：一是營業(yè)性質(zhì)問題，即眾包速遞平臺是技術(shù)或信息服務(wù)公司還是特定實業(yè)公司；二是如果第一個問題的答案是特定實業(yè)公司，還要辯識其所從事業(yè)務(wù)的范圍。

（一）眾包速遞平臺是技術(shù)或信息服務(wù)公司還是特定實業(yè)公司

1.運營模式視角下眾包速遞平臺對營業(yè)性質(zhì)的自我認知

當前我國各眾包速遞平臺在工商行政管理部門登記的營業(yè)性質(zhì)均是技術(shù)或信息服務(wù)公司。比如，閃送登記的是科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)公司，所從事業(yè)務(wù)的范圍包括技術(shù)開發(fā)、技術(shù)咨詢、應(yīng)用軟件服務(wù)、軟件開發(fā)等，[ 5 ]不包括快遞或物流業(yè)務(wù)。閃送認為，公司運營的對象是平臺，致力于解決客戶小件物品寄送需求與社會閑散運力之間無法有效對接的矛盾。客戶在閃送應(yīng)用程序（APP）上發(fā)布送貨任務(wù)，閃送員通過閃送員應(yīng)用程序接收信息，并自主選擇是否承接送貨任務(wù)。③

眾包速遞平臺之所以登記為技術(shù)或信息服務(wù)公司，主要基于對自身運營模式的理解。該模式由美國2011年9月上線的同城速遞（Postmates）公司首創(chuàng)。同城速遞是美國第一家也是美國規(guī)模最大的一家按需速遞平臺，被稱為快遞領(lǐng)域的優(yōu)步（Uber）。[ 6 ]其運營模式為，用戶通過手機下載同城速遞應(yīng)用程序，在應(yīng)用程序中選擇始發(fā)地和目的地，由系統(tǒng)提供預(yù)估價格，用戶將需要遞送的物品拍照上傳，輸入收件人姓名和聯(lián)系電話之后提交，接下來由在同城速遞應(yīng)用程序上注冊的自雇型快遞員搶單，平臺提取一定比例的費用。[ 7 ]人人快送、閃送等均借鑒了同城速遞公司的模式，用戶在線下單，業(yè)務(wù)人員線上注冊、線下培訓(xùn)、自由搶單。但與我國的眾包速遞平臺不同，由于美國不存在快遞許可準入，同城速遞公司更愿意強調(diào)自己所從事的是配送業(yè)務(wù)。同城速遞公司在官網(wǎng)上宣傳的是，為本地按需物流提供運力，專注于為任何類型的商家提供大規(guī)模的快速配送，其登記的業(yè)務(wù)范圍包括配送、食品配送、物流、當日配送、運輸，[ 7 ]完全沒有提及信息服務(wù)。

2.業(yè)務(wù)本質(zhì)視角下營業(yè)性質(zhì)的正本清源

對眾包速遞平臺營業(yè)性質(zhì)的判斷，在法理層面存在可供借鑒的路徑，該路徑來自于優(yōu)步的案例。優(yōu)步是起始于美國的一個網(wǎng)約車平臺，其登記的營業(yè)性質(zhì)是技術(shù)服務(wù)公司。優(yōu)步認為自己的服務(wù)是搭建一個技術(shù)平臺，使用戶可以通過個人電子終端訪問和使用優(yōu)步的應(yīng)用程序以尋求并獲得由登記于應(yīng)用程序的獨立第三方服務(wù)提供商提供的運輸服務(wù)。優(yōu)步強調(diào)自己是一家技術(shù)服務(wù)提供商，但并不提供出租車輛、駕駛車輛及（或）公共交通運輸服務(wù)。[ 8 ]優(yōu)步認為自己是一個為駕駛?cè)伺c乘客建立聯(lián)系的中介平臺，在為雙方提供邀約撮合服務(wù)后就完成了任務(wù)。[ 9 ]然而，對優(yōu)步爭議最大的問題仍然是其營業(yè)性質(zhì)，即其是否從事了出租車業(yè)務(wù)。2015年，優(yōu)步被我國臺灣地區(qū)交通部公路局開出了多張罰單，就是因為優(yōu)步所提供的服務(wù)屬于未經(jīng)申請核準而經(jīng)營的汽車運輸業(yè)。[ 10 ]在英國優(yōu)步被歸入約租車，受《約租車法案（倫敦）》轄制，[ 11 ]其他歐洲國家對優(yōu)步屬于信息服務(wù)公司還是運輸服務(wù)公司意見不一。為提供判斷思路，2017年5月1日，歐盟法院總法律顧問（Advocate General）梅西什·斯普納（Maciej Szpunar）出具了一份關(guān)于優(yōu)步營業(yè)性質(zhì)的法律意見書。[ 12 ]該意見書提出了四個判斷標準：一是從用戶視角看所提供服務(wù)的外觀；二是從運營視角看是否直接參與交易流程；三是從利潤視角看是否直接因提供服務(wù)而獲得利益；四是平臺提供的服務(wù)是否具有排他性。該意見書的結(jié)論是，用戶使用優(yōu)步應(yīng)用程序是為了獲得車輛運輸服務(wù)；優(yōu)步對司機所駕駛的車輛、司機的背景以及服務(wù)品質(zhì)等進行直接或間接監(jiān)控，運輸價格亦由優(yōu)步單方設(shè)定，實際上是通過平臺對其所促成運輸服務(wù)的所有相關(guān)方面進行控制，并獲取利潤。至于其自稱的信息服務(wù)平臺，梅西什·斯普納特別指出，一般的中介平臺，如預(yù)訂飯店或購買機票的線上平臺，僅僅是飯店或航空公司所采取的多種行銷方式之一，中介平臺亦通常為用戶提供多個可以備選的供給者，且不會對供給者的活動預(yù)先采取任何限制，而優(yōu)步僅提供獨家服務(wù)，并不是信息中介平臺。綜上，優(yōu)步所從事的是運輸業(yè)務(wù)，是運輸服務(wù)提供商，歐盟各成員國有權(quán)對其不法載客行為進行處罰。

參考梅西什·斯普納提出的判斷路徑，可對眾包速遞平臺的營業(yè)性質(zhì)進行如下判斷：一是從用戶角度看，用戶選擇眾包速遞平臺是為了更快地寄遞物品，而非尋求中介服務(wù)，各眾包速遞平臺在網(wǎng)頁上也表達了提供更快速送達服務(wù)的意向；二是從運營角度看，眾包速遞平臺直接參與交易流程，用戶通過應(yīng)用程序下單，自由快遞員通過應(yīng)用程序搶單，用戶可通過應(yīng)用程序?qū)崟r跟蹤物品遞送過程并評價服務(wù)，平臺可根據(jù)評價等對自由快遞員進行獎懲；三是從利潤來源角度看，平臺利潤主要來自于配送服務(wù)的提成；四是從服務(wù)供給角度看，當前各眾包速遞平臺所提供的均是獨家服務(wù)。據(jù)此，眾包速遞平臺的營業(yè)性質(zhì)是物品遞送服務(wù)公司，而非技術(shù)或信息服務(wù)公司，有研究將此類平臺概稱為眾包物流[ 13 ]，這是一個符合其廣義業(yè)務(wù)本質(zhì)的稱謂。④

（二）眾包速遞平臺是否在從事快遞業(yè)務(wù)

目前眾包速遞平臺提供各類物品的配送服務(wù)，其中是否包含快遞業(yè)務(wù)，取決于此類業(yè)務(wù)能否被法規(guī)范層面的快遞概念所涵攝。

1.法規(guī)范層面的快遞構(gòu)成要件

《郵政法》對快遞采取的是嵌套式定義，快遞的內(nèi)涵依賴于對寄遞的界定。《郵政法》第84條指出，快遞是在承諾的時限內(nèi)快速完成的寄遞活動，而寄遞是將信件、包裹、印刷品等物品按照封裝上的名址遞送給特定個人或者單位的活動，包括收寄、分揀、運輸、投遞等環(huán)節(jié)。由此，快遞可分解為以下三個構(gòu)成要件：

一是遞送的物品是信件、包裹、印刷品等。其中信件和印刷品較易識別，快遞企業(yè)不得寄遞普遍服務(wù)類的信件，這些由郵政公司專營。包裹是指按照封裝上的名址遞送給特定個人或者單位的獨立封裝的物品。[ 14 ]封裝是快件的基本特征，在此意義上，外賣的食品以及京東到家等配送平臺用塑料袋配送的蔬菜水果等均不屬于快件。

二是快速送達?！犊爝f市場管理辦法》第16條要求企業(yè)在承諾的時限內(nèi)完成快件的投遞。個別地方立法還細化了快速送達的時限，如《伊犁哈薩克自治州郵政條例》第23條規(guī)定，服務(wù)時限不能滿足同城不超過24小時、國內(nèi)異地不超過72小時的，應(yīng)事先與用戶達成約定，并在寄遞詳情單上注明約定時限。

三是存在多個環(huán)節(jié)的寄遞活動?！多]政法》第84條指出，寄遞活動包括收寄、分揀、運輸、投遞等環(huán)節(jié)。其中，收寄、運輸、投遞是完整寄遞活動的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，分揀是中間流程，快遞企業(yè)設(shè)有分揀中心，這是自動化、智能化程度最高的一個環(huán)節(jié)。

按照上述三個要件，眾包速遞平臺完全滿足第一個和第二個構(gòu)成要件。當前，各眾包速遞平臺遞送的物品包括文件、包裹等封裝物品，其依據(jù)算法進行的遞送速度遠超一般快遞企業(yè)。閃送官網(wǎng)宣稱，距離5千米平均23分鐘送達，距離10千米平均33分鐘送達。問題出在第三個構(gòu)成要件上，眾包速遞平臺共同的特點是用戶下單后，快遞人員搶單，直取直送，沒有分撥中心，也不存在獨立的分揀環(huán)節(jié)，而這正是眾包速遞平臺認為自己不是快遞企業(yè)最主要的理由。由此，判斷眾包速遞平臺所從事的是否快遞業(yè)務(wù)的關(guān)鍵在于，分揀是否構(gòu)成寄遞的必要環(huán)節(jié)。

2.爭議焦點：對分揀地位的辨析

為釋明分揀的法律地位，本研究采用兩種解釋方法：一是歷史解釋，通過回溯快遞的自然生長過程，探究本初意義的分揀在寄遞活動中的地位；二是體系解釋，基于郵政立法乃至相關(guān)規(guī)定的體系，判斷分揀是否構(gòu)成寄遞的必要環(huán)節(jié)。

歷史解釋亦稱發(fā)生學(xué)解釋，可分為三種視角：一是歷史—社會的解釋，通過考察法律制度的歷史和社會背景來確定法律的含義；二是釋義史的解釋，通過考察相關(guān)概念及其含義的變遷過程來確定法律的含義；三是具體的歷史解釋，通過考察立法的原意來確定法律含義。[ 15 ]由于2009年修訂并施行的《郵政法》首次對寄遞進行了定義，釋義史的解釋不可考，且由于其第84條是定義性條款，官方未對其做進一步說明，具體的歷史解釋亦不可考。因此，此處的歷史解釋特指歷史—社會解釋，從快遞業(yè)發(fā)展中探尋分揀在寄遞活動中所處的地位?？爝f企業(yè)在我國是草根式成長，順豐速運成立于1993年，創(chuàng)業(yè)初期依靠在我國香港和廣東兩地之間幫人送包裹、商務(wù)信函合同等快件起家，[ 16 ]申通快遞初期的業(yè)務(wù)也是在上海和杭州之間直送報關(guān)急件?？爝f企業(yè)早期的業(yè)務(wù)沒有明顯的分揀環(huán)節(jié)，分揀是快遞企業(yè)發(fā)展到規(guī)模經(jīng)營階段的產(chǎn)物，是一個與快遞業(yè)務(wù)量、業(yè)務(wù)類型以及配送經(jīng)濟性相關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)。對同城快遞而言，如果追求的不是更經(jīng)濟的配送，而是更快速的配送，那么直取直送是更優(yōu)選擇。以順豐速運為例，對同樣一個快件，順豐速運小程序為用戶提供兩種選擇：一是正常速度，運費固定；二是同城急送，30分鐘上門取件，專人直拿直送，距離3千米平均30分鐘送達，距離5千米平均60分鐘送達。[ 17 ]

除歷史解釋外，也有必要從體系解釋的角度解讀分揀的法律地位。我國1999年開始啟動《郵政法》修訂工作，經(jīng)過十余年的試錯觀察，新設(shè)第六章“快遞業(yè)務(wù)”，將針對郵政業(yè)的安全管制措施延伸至快遞業(yè)，設(shè)立快遞經(jīng)營許可證制度，要求快遞企業(yè)履行收寄驗視義務(wù)，安全準確投遞?！多]政法》并未特別關(guān)注分揀環(huán)節(jié)，該用語僅出現(xiàn)在第84條寄遞概念的列舉中，很難從中推導(dǎo)得出分揀是寄遞的必要環(huán)節(jié)。之后的郵政立法進一步表明，寄遞的四個環(huán)節(jié)可以分解，并不影響概念的成立。比如，2018年修訂的《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可管理辦法》第7條第二款規(guī)定了專門從事快件收寄、投遞服務(wù)的許可條件，意味著企業(yè)即使只選擇一個環(huán)節(jié)經(jīng)營，亦是快遞企業(yè)，2019年廣東省郵政管理局就向經(jīng)營智能快件箱的豐巢科技頒發(fā)了許可證。同理，企業(yè)也可以簡化流程，取消諸如分揀這樣的環(huán)節(jié)，2017年深圳證券交易所出臺的《深圳證券交易所行業(yè)信息披露指引第9號——上市公司從事快遞服務(wù)業(yè)務(wù)》第二條第三款就將快遞服務(wù)分為收寄、運輸、投遞三個核心環(huán)節(jié)，并沒有提及分揀環(huán)節(jié)。

綜上，分揀不是構(gòu)成寄遞的必要環(huán)節(jié)，盡管眾包速遞平臺所從事的快遞業(yè)務(wù)屬于非典型的，但其對封裝物品的遞送依然滿足法規(guī)范層面快遞的三個構(gòu)成要件，是新業(yè)態(tài)下全新的物品直送服務(wù)。

三、破解新業(yè)態(tài)迷思：眾包速遞平臺安全管制的正當性論證

眾包速遞平臺快遞業(yè)務(wù)的非典型性客觀上導(dǎo)致了監(jiān)管猶疑，是否應(yīng)將之納入快遞安全管制范疇，除需要法律邏輯自身的推演外，還需要監(jiān)管正當性論證，接下來將基于眾包速遞平臺的實踐，從危險預(yù)防和監(jiān)管均衡兩個視角展開分析。

（一）危險預(yù)防視角下眾包速遞平臺的試錯觀察

傳統(tǒng)安全管制以是否存在現(xiàn)實或潛在危險作為國家權(quán)力發(fā)動的起點。為驗證危險性，在一般經(jīng)驗基礎(chǔ)之上形成了一種試錯的模式（Trial and Error），其核心是通過經(jīng)驗法則證實危險的真實存在。[ 18 ]除非有危險存在，否則國家不得采取相關(guān)措施，這也是法治國家比例原則的要求。[ 19 ]2009年修訂并施行的《郵政法》將快遞業(yè)納入安全管制范疇，采取不同于美國、德國等的監(jiān)管模式，⑤就是基于對快遞領(lǐng)域十余年的試錯觀察。同理，是否需要將管制延伸至以新業(yè)態(tài)形式出現(xiàn)的眾包速遞平臺，依然需要回到危險預(yù)防的原初框架，考察平臺以眾包形式從事的快遞業(yè)務(wù)是否具有公共安全層面的負外部性。至于快件本身的安全并非考量的重點，用戶可以通過《合同法》《消費者權(quán)益保護法》等獲得救濟。

對公共安全的危脅主要來自禁止寄遞物品，眾包速遞平臺不存在分揀環(huán)節(jié)，可以降低物品之間產(chǎn)生交叉污染的危險，但無法消除禁止物品本身所具有的負外部性，這一點在毒品、槍支、涉恐領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯。由于眾包速遞平臺不存在明確的實名收寄、收寄驗視、過機安檢等強制性義務(wù)，⑥加之有些平臺采取了密碼箱等安全措施來寄遞物品，相較于典型快遞，眾包速遞平臺更容易被犯罪分子利用。在2017年上海市寶山區(qū)人民檢察院受理的涉毒案件中，有四起案件的嫌疑人涉嫌多次利用閃送平臺運送毒品實施犯罪。檢察官擔憂地表示，盡管目前曝光的借助閃送平臺運送毒品的案件數(shù)量不多，但不能就此認為類似案件數(shù)量很少，畢竟通過閃送平臺運輸毒品的隱蔽性非常強，可能還有很多尚未發(fā)現(xiàn)或查處的案件。[ 20 ] 2018年北京市朝陽區(qū)人民法院也審理了一起某男子利用閃送平臺將冰毒送至北京市某指定地點的案件。北京市朝陽區(qū)人民法院因此向國家郵政局發(fā)送司法建議函，建議督導(dǎo)快遞行業(yè)嚴格依照《快遞暫行條例》等規(guī)范性文件要求，落實寄件實名制，完善快件驗視程序和安檢制度，提高快遞行業(yè)對禁毒工作的重視程度等。[ 21 ]概言之，當前的試錯實踐顯示，從防止禁止寄遞物品進入寄遞渠道的角度看，取消分揀環(huán)節(jié)的快件直取直送加大而不是降低了公共安全風險，有必要將其納入安全管制的范疇。

（二）激勵約束視角下管制逃逸的風險考察

激勵約束理論認為，基于理性經(jīng)濟人假設(shè)，一項行政立法的有效執(zhí)行必須實現(xiàn)一種納什均衡，否則這項立法就會被虛置或嚴重扭曲，平均配置參與人的權(quán)利和義務(wù)是達到納什均衡的基本前提。[ 22 ]對眾包速遞平臺而言，其安全監(jiān)管的正當性與義務(wù)配置，應(yīng)放置到與同城快遞相比較的框架之下。

當前針對同城快遞，存在從管理層面到標準層面的系統(tǒng)管制。同城快遞需要落實安全生產(chǎn)責任制，對員工進行培訓(xùn)，建立應(yīng)急管理制度，執(zhí)行各類技術(shù)標準等，這些義務(wù)的履行不僅需要軟件系統(tǒng)和硬件設(shè)備的支持，而且需要耗費人力成本和時間成本。當前登記為技術(shù)或信息服務(wù)公司的眾包速遞平臺游離于前述安全監(jiān)管之外，且不需要承擔勞動關(guān)系之下各快遞員的社會保險等法定成本，相較于從事類似業(yè)務(wù)的同城快遞，存在對管制成本的規(guī)避。有研究尖銳地指出，平臺帶來的讓人眼熱的盈余中有一部分與監(jiān)管套利有關(guān)，以只是服務(wù)媒合平臺的名目規(guī)避傳統(tǒng)商務(wù)提供者必須擔負的成本或賦稅。[ 23 ]目前平臺與自由快遞員之間的關(guān)系已經(jīng)引發(fā)了勞動法領(lǐng)域關(guān)于勞動者權(quán)利保護的熱議，在行政監(jiān)管領(lǐng)域，當前由不均衡管制引發(fā)的反向激勵尚未引起足夠重視，而反向激勵的表現(xiàn)就是管制逃逸。當前各主要快遞企業(yè)都推出了與眾包速遞平臺類似的產(chǎn)品，如圓通速遞啟動閃電行動、順豐速運推出即刻送服務(wù)、宅急送推出同城3～4小時達等。當然，順豐速運等快遞企業(yè)均已取得快遞經(jīng)營許可證，但如果閃送等眾包速遞平臺不納入快遞行業(yè)管制，那么出于公平競爭的需要，對這些具有快遞經(jīng)營許可證的公司所從事的同城快遞業(yè)務(wù)亦應(yīng)同樣要求和約束。這意味著，此種模式的快件寄遞有可能不受實名收寄、收寄驗視、過機安檢等管制要求，并帶來不小的成本節(jié)約，但隨著這種成本節(jié)約達到一定量級，快遞企業(yè)就會產(chǎn)生將同城業(yè)務(wù)全面向同城眾包速遞平臺轉(zhuǎn)型的沖動，而這會導(dǎo)致同城快遞安全管制的虛化。

綜合前面兩個視角的分析，有必要將同城眾包速遞平臺從事的快遞業(yè)務(wù)納入快遞安全管制范疇，并針對其非典型性調(diào)整適用的安全管制工具。

四、眾包速遞平臺安全管制措施的回應(yīng)型調(diào)適

目前的郵政行業(yè)安全監(jiān)管是針對典型快遞企業(yè)設(shè)立的，其適用特征是全有或者全無，眾包速遞平臺等新型快遞業(yè)態(tài)的崛起對這種單一管制模式提出了挑戰(zhàn)，郵政行業(yè)安全監(jiān)督有必要梳理管制類型，構(gòu)建“劃重點”的回應(yīng)型監(jiān)管。

（一）當前快遞安全管制措施的類型化

我國快遞行業(yè)安全管制由位階不同的法律、行政法規(guī)、規(guī)章等形塑，法律中最主要的是2009年修訂并施行的《郵政法》，此外還有2014年施行的《安全生產(chǎn)法》、2016年施行的《反恐怖主義法》、2017年施行的《網(wǎng)絡(luò)安全法》等，亦在部分條款對快遞安全提出了要求，行政法規(guī)主要指2018年通過并施行的《快遞暫行條例》，規(guī)章主要指《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可管理辦法》《郵政行業(yè)安全監(jiān)督管理辦法》等，除此之外還有多個規(guī)范性文件，用以規(guī)范快遞未端網(wǎng)點等具體問題。這些立法構(gòu)建了兩個階段的安全管制，即進入市場前的許可管制和進入市場后的安全管制。本部分的“類型化”指向的是進入市場后的安全管制措施。

傳統(tǒng)上對政府管制措施的分類采用的是二分法，區(qū)分為技術(shù)標準管制（Technology-based Regu lation）和績效管制（Performance- based Regula tion）。其中，前者指從生產(chǎn)階段規(guī)定企業(yè)應(yīng)當采用或禁止采用的技術(shù)標準或行為措施，屬于前端控制；后者指從產(chǎn)出階段規(guī)定企業(yè)必須達到的結(jié)果目標，屬于末端控制。[ 24 ]以上兩種管制措施均沒有介入企業(yè)內(nèi)部管理，認為這屬于企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的范疇。2003年，科格里安內(nèi)斯（Coglianese C）等[ 25 ]結(jié)合藥品和環(huán)境領(lǐng)域管制實踐，將政府管制工具劃分為三類，分別是管理型管制（Manage ment-Based Regulation）、技術(shù)標準管制、績效管制。他們認為，與傳統(tǒng)管制工具不同，管理型管制通過為私營企業(yè)管理“開藥方”來促成公共目標的實現(xiàn)。在這種管制中，監(jiān)管機構(gòu)不指定技術(shù)或績效標準，而是勾勒私營部門制定管理計劃的規(guī)范，并進行不同程度的監(jiān)督，以確保企業(yè)以符合規(guī)范的方式實施管理。由于管理型管制作用于企業(yè)管理流程，因此這種管制是基礎(chǔ)性的。技術(shù)標準管制針對的是后續(xù)的具體行為，績效管制針對的是結(jié)果，可以反過來對企業(yè)管理行為產(chǎn)生影響。

以上述分類審視現(xiàn)有快遞安全管制措施可以發(fā)現(xiàn)，當前主要存在兩種類型的管制，即管理型管制和技術(shù)標準管制。管理型管制作用于快遞企業(yè)的內(nèi)部管理，要求快遞企業(yè)以安全預(yù)防為目標，履行一定的安全管理義務(wù)。管理型管制早期主要體現(xiàn)在《郵政行業(yè)安全監(jiān)督管理辦法》中?！多]政行業(yè)安全監(jiān)督管理辦法》依據(jù)《安全生產(chǎn)法》，規(guī)定企業(yè)實行安全生產(chǎn)責任制以及對員工履行培訓(xùn)義務(wù)等。2018年通過并施行的《快遞暫行條例》第19條區(qū)分加盟和直營兩種不同的企業(yè)模式，并針對加盟制下的總部企業(yè)（商標、字號或快遞運單所屬企業(yè)）設(shè)定管理義務(wù)。

技術(shù)標準管制要求企業(yè)履行具體的技術(shù)標準，主要針對寄遞的四個環(huán)節(jié)構(gòu)建。2009年修訂并施行的《郵政法》設(shè)定收寄驗視義務(wù)，2018年通過并施行的《快遞暫行條例》規(guī)定要進行實名收寄和安全檢查（后者在實務(wù)中表現(xiàn)為過機安檢），且對營業(yè)場所、處理場所有視頻監(jiān)控要求，目前進入修訂審議環(huán)節(jié)的《郵政行業(yè)安全監(jiān)督管理辦法修訂草案》增加了對環(huán)保標準等的要求。⑦前述管制措施針對典型快遞企業(yè)設(shè)定，對于非典型快遞如智能快件箱，企業(yè)有為實名收寄提供條件與技術(shù)服務(wù)的義務(wù)，有安裝監(jiān)控設(shè)備的義務(wù)，但立法并沒有要求其履行很難與業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)匹配的收寄驗視和過機安檢義務(wù)。

通過對快遞安全管制措施類型的檢視可以發(fā)現(xiàn)，當前導(dǎo)致管制措施存在差異的關(guān)鍵在于寄遞環(huán)節(jié)，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展使得快遞可以分解為不同的環(huán)節(jié)，既可由不同企業(yè)合作完成，亦可由一家企業(yè)以環(huán)節(jié)簡化的方式完成?？爝f安全立法一般針對擁有完整寄遞環(huán)節(jié)的典型快遞企業(yè)構(gòu)建，對于僅存在特定流程的企業(yè)，無論是管理型管制還是技術(shù)標準管制都要進行相應(yīng)調(diào)適。

（二）基于環(huán)節(jié)的眾包速遞平臺安全管制要點

就取消分揀環(huán)節(jié)的眾包速遞平臺而言，除進入市場后的安全管制措施變革外，尚需探討準入模式本身的變革。

1.眾包速遞平臺的準入管制：以備案制替代許可制的可行性

快遞經(jīng)營許可制度設(shè)立初始曾遭受質(zhì)疑。有觀點認為，這種模式會妨礙競爭，將郵政管理部門的權(quán)限擴大到競爭性服務(wù)領(lǐng)域，可能導(dǎo)致競爭性市場被扭曲。[ 26 ]相反觀點認為，基于快遞服務(wù)自身特點以及我國當前階段基本國情設(shè)定快遞經(jīng)營許可，符合《行政許可法》第十二條第一項的規(guī)定。[ 27 ]《郵政法》之所以對快遞業(yè)務(wù)設(shè)定行政許可，旨在通過許可條件，要求企業(yè)配置安全防范所需要的資金、設(shè)備、場所等，提高寄遞的安全性。眾包速遞平臺既經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)，也經(jīng)營其他物流配送業(yè)務(wù)，二者均以直取直送的方式送達，客觀上均不需要處理場所和轉(zhuǎn)運中心，也不需要配置相應(yīng)的設(shè)備，客觀上降低了許可準入的必要性，其安全性更多依賴于事中的安全監(jiān)管以及事后對違規(guī)的懲戒。有必要回歸《行政許可法》框架，評估眾包速遞平臺所從事的非典型快遞業(yè)務(wù)是否屬于《行政許可法》第十三條第四項提到的通過事后監(jiān)管等其他行政管理方式能夠解決的事項，考慮以備案替代行政許可，這也符合2019年印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》合理設(shè)置行業(yè)準入規(guī)定與許可的精神。

2.針對企業(yè)運營的安全管制措施類型革新

（1）管理型管制革新要點

眾包速遞平臺存在三個寄遞流程，即收件、運輸、送達。這三個流程均由在線搶單的自由快遞員獨立完成，其業(yè)務(wù)知識和職業(yè)素養(yǎng)直接影響禁止寄遞物品流入寄遞渠道的概率。從調(diào)研結(jié)果看，當前自由快遞員身份多樣，既有上班族兼職的情形，也有正規(guī)快遞公司業(yè)務(wù)員兼職搶單的情形，即使專職從事快遞業(yè)務(wù)的人員，往往也是同時在多家平臺注冊，而各平臺均否認自己與搶單的業(yè)務(wù)員之間存在勞動關(guān)系。這種從業(yè)人員的靈活性和業(yè)余性在降低平臺用工成本的同時，也增加了安全風險，因此對自由快遞員的培訓(xùn)與進入退出管理應(yīng)當成為管理型管制的重點。

就培訓(xùn)而言，我國曾經(jīng)推行過快遞員職業(yè)資格考試，2009年制定的《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可管理辦法》將快遞員職業(yè)資格作為許可條件之一，2015年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于第一批清理規(guī)范89項國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)事項的決定》取消了快遞員資格許可，但《安全生產(chǎn)法》和《郵政行業(yè)安全監(jiān)督管理辦法》均規(guī)定了快遞企業(yè)對業(yè)務(wù)員進行培訓(xùn)的義務(wù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，眾包速遞平臺對自由快遞員均進行了崗前培訓(xùn)，時長為兩個小時到半天，不存在經(jīng)常性的日常培訓(xùn)，而這種輕型培訓(xùn)遠不能匹配其面臨的安全風險。因此，有必要細化眾包速遞平臺對自由快遞員進行培訓(xùn)的義務(wù)，要求平臺對注冊的自由快遞員進行崗前和日常培訓(xùn)。為監(jiān)督培訓(xùn)的效果，郵政管理部門可利用技術(shù)手段設(shè)立闖關(guān)型考試，考試合格方能接單，對不履行培訓(xùn)義務(wù)的平臺處以裁量幅度內(nèi)較高額度的罰款。

就進入和退出管制而言，對于進入管制，郵政管理部門可要求平臺對自由快遞員進行背景審查，要求其出具無涉恐涉毒犯罪記錄證明，在當前電子政務(wù)日益普及的背景下，這是一個比較容易實現(xiàn)的義務(wù)。從國外的經(jīng)驗看，美國亞馬遜公司的物流配送平臺亞馬遜賣家Flex（Amazon Seller Flex）就實行了這樣的自我管制措施，平臺將注冊司機信息交由一家名為準確背景（Accurate Back ground）的公司進行背景調(diào)查，其調(diào)查數(shù)據(jù)來自法庭記錄、性侵犯信息庫以及美國和全球性組織的數(shù)據(jù)分析等。司機在通過背景調(diào)查之后，方能進入培訓(xùn)程序。[ 28 ]對于退出管制，郵政管理部門可要求平臺對多次違反技術(shù)標準管制的自由快遞員取消其配送資格。

（2）技術(shù)標準管制革新要點

當前針對典型快遞企業(yè)最主要的技術(shù)標準管制是寄遞安全三項制度以及針對場所的視頻監(jiān)控標準。對眾包速遞平臺而言，分揀環(huán)節(jié)的省略使得現(xiàn)行技術(shù)水平下過機安檢不具有可實施性，能夠采取的技術(shù)標準管制主要是實名收寄和收寄驗視。

就實名收寄而言，眾包速遞平臺應(yīng)當遵守2018年施行的《郵件快件實名收寄管理辦法》，為實名收寄提供技術(shù)條件和技術(shù)支持，為避免用戶身份信息重復(fù)提交，降低用戶信息泄露風險，眾包速遞平臺亦可依托微信等已經(jīng)采用實名認證的系統(tǒng)。無論以何種方式進行實名認證，均要求自由快遞員上門取件時查驗核實用戶身份。

就收寄驗視而言，其實施效果取決于平臺對自由快遞員培訓(xùn)義務(wù)的落實。作為防止違禁物品流入寄遞渠道的關(guān)鍵措施，可考慮在合理性原則下引入績效標準管制，激勵平臺發(fā)揮主觀能動性尋求實現(xiàn)法定目標的有效途徑，要求平臺對通過一般收寄驗視即可發(fā)現(xiàn)的禁寄物品流入承擔結(jié)果責任，以此倒逼平臺細化管理規(guī)則，通過自我管制的方式加強收寄驗視的落實。

（三）革新路徑

作為成文法國家，單獨立法是我國行業(yè)安全管制應(yīng)對新業(yè)態(tài)的路徑依賴。之所以單獨立法，是因為新業(yè)態(tài)變革了企業(yè)的運作模式和運作流程，使得針對傳統(tǒng)業(yè)態(tài)構(gòu)建的管制措施無法匹配新業(yè)態(tài)的特點，有必要在相同的安全管制目標之下，針對新業(yè)態(tài)不同于傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的特征，革新管制要點。

就快遞新業(yè)態(tài)而言，目前作為主管機關(guān)的交通運輸部已經(jīng)開始著手進行單項立法工作，2019年針對智能快件箱制定了單獨的部門規(guī)章，其下屬的國家郵政局正在開展企業(yè)開辦服務(wù)站經(jīng)營快遞業(yè)務(wù)試點，浙江省郵政管理局向菜鳥驛站頒發(fā)了快遞許可證，試點成熟，對于這類快遞服務(wù)站亦有可能單獨制定部門規(guī)章。對眾包速遞平臺而言，其直取直送的寄遞模式既難以滿足《快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可管理辦法》的要求，也難以適應(yīng)當前針對典型快遞企業(yè)的安全管制要求，這種因與果的關(guān)系使得現(xiàn)實中的眾包速遞平臺成了法外之地。郵政管理部門有必要沿襲既有路徑依賴，吸收理論研究成果，根據(jù)眾包速遞平臺特點，加緊進行立法研究，制定同城眾包速遞平臺快遞服務(wù)安全管理辦法，回應(yīng)由眾包速遞平臺引發(fā)的安全管制變革需要。

五、結(jié)語

郵政行業(yè)大變革的時代已經(jīng)來臨。傳統(tǒng)寄遞流程的四個環(huán)節(jié)面臨分解或簡化，有別于典型快遞企業(yè)的新興企業(yè)模式不斷挑戰(zhàn)傳統(tǒng)郵政行業(yè)安全管制體系，除前述以環(huán)節(jié)變革為特征的新業(yè)態(tài)外，正在興起的區(qū)塊鏈技術(shù)也可能進一步改變快遞業(yè)形態(tài)，[ 29 ]快遞不止一個面孔已經(jīng)是客觀事實，依托互聯(lián)網(wǎng)平臺運行的眾包速遞公司所從事的封裝物品遞送業(yè)務(wù)屬于快遞，其對分揀環(huán)節(jié)的省略挑戰(zhàn)了現(xiàn)行針對典型快遞企業(yè)設(shè)立的管制措施，有必要對管理型管制和技術(shù)標準管制進行有針對性的調(diào)整，以單獨立法的形式實現(xiàn)管制革新。未來郵政行業(yè)安全管制將呈現(xiàn)一般立法與類型化特別立法并存的格局，以一般立法對應(yīng)典型快遞企業(yè)，以特別立法回應(yīng)不斷變化的新業(yè)態(tài)。

注釋：

①調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前眾包速遞平臺與搶單的快遞員之間未簽訂書面勞動合同，平臺亦不承認兩者間存在勞動關(guān)系。英國認為，此類人員可歸為工作者（Worker），美國多認為其是自雇型勞動者。鑒于勞動關(guān)系并非本研究討論的內(nèi)容，接下來一律將眾包快遞員統(tǒng)稱為自由快遞員，自由是指這類快遞員可隨時脫離平臺。

②2012年8月快的打車在杭州上線，2012年9月滴滴打車上線，2016年交通運輸部等七部委聯(lián)合出臺《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，其間存在四年的觀察時間。

③引自郭亞光與北京同城必應(yīng)科技有限公司勞動爭議一審民事判決書，北京市海淀區(qū)人民法院（2019）京0108民初34030號，此處的觀點為北京同城必應(yīng)公司旗下閃送的答辯意見。

④從實務(wù)看，我國快遞與物流的差異一直沒有得到晰清界分，郵政管理部門認為大件是物流，小件是快遞，兩者是平行關(guān)系。2016年施行的《反恐怖主義法》第20條采用了“鐵路、公路、水上、航空的貨運和郵政、快遞等物流運營單位”的表述，將快遞列舉為物流的類型之一。實踐中，多采用與《反恐怖主義法》類似的“大物流”稱謂。

⑤美國和德國均未針對快遞業(yè)設(shè)立專門管制。美國只是在涉及交通運輸、安全、不正當競爭行為以及環(huán)境保護等具體事項時，分別受到運輸部、國土安全部、司法部、聯(lián)邦貿(mào)易委員會以及環(huán)境保護署等部門的管理。

⑥中國2016年施行的《反恐怖主義法》第20條要求物流企業(yè)實行實名收寄，并在第85條規(guī)定了違反實名收寄、安全檢查、收寄驗視的法律責任，但當前眾包速遞平臺進行工商登記的信息均顯示其不是物流企業(yè)，這在客觀上導(dǎo)致了執(zhí)法的模糊。

⑦依據(jù)《電子商務(wù)法》第52條，《郵政行業(yè)安全監(jiān)督管理辦法修訂草案（征求意見稿）》在第21條至第24條規(guī)定了快遞包裝、膠帶、車輛等方面的環(huán)保標準。

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Construction of Differential Supervision Based on Links：Discussion on Security Regulation Innovation of Crowdsourcing Express Platform

YANG Xin

（China University of Labor Relations，Beijing100048，China）

Abstract：The current crowdsourcing express delivery platform is mostly registered as an information technology company，and it considers itself to be an intermediary platform for matchmaking users and free courier. Combining analysis of the nature of business and the legal interpretation of Article 84 of the“Postal Law”，the package delivery service that the crowdsourcing express platform engages in belongs to express delivery，and the omission of the "sorting" link cannot be used to deny its express delivery properties. Based on the "trial and error" observation and balanced control，it is necessary to include the crowdsourcing express delivery platform in the security control scope of express delivery. For its typical features，we should configure control tools，evaluate the feasibility of replacing administrative licenses with records，strengthen management- oriented controls focusing on training obligations，formulate targeted technology- based regulation for real- name acceptance and acceptance inspection，and rationally introduce performance-based regulation through separate legislation，and so on.

Key words：crowdsourcing express delivery platform；express delivery；sorting；trial and error；separate legislation

收稿日期：2019-12-18

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大研究專項“國家治理模式改革與依法治國研究”（17VZL010）；中國勞動關(guān)系學(xué)院院級項目“勞動法中的憲法應(yīng)用問題研究”（17YY007）

作者簡介：楊欣（1971—），女，遼寧省大連市人，中國勞動關(guān)系學(xué)院法學(xué)院教授，法學(xué)博士，管理科學(xué)與工程博士后，主要研究方向為行政法。