文 吳 璟 云南省社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副研究員

2019年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出，要確保脫貧攻堅(jiān)任務(wù)如期全面完成，集中兵力打好深度貧困殲滅戰(zhàn)，政策、資金重點(diǎn)向“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)傾斜，落實(shí)產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷扶貧等措施，嚴(yán)把貧困人口退出關(guān)，鞏固脫貧成果。2020年是“十三五”規(guī)劃的收關(guān)之年，也是云南省同步全面建成小康社會、消除絕對貧困的關(guān)鍵一年。全面建成小康社會，脫貧是短板，集中力量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)云南高質(zhì)量脫貧，是貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會議和中央農(nóng)村工作會議精神的重要舉措。

脫貧攻堅(jiān)成效顯著，構(gòu)筑全省脫貧攻堅(jiān)大格局

2015年11月，中共中央國務(wù)院頒布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。為貫徹中央精神，堅(jiān)持以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，在深入探索中，云南省把謀劃和推進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各項(xiàng)工作與脫貧攻堅(jiān)緊密結(jié)合、深度融合、互相促進(jìn)，形成“大扶貧、扶大貧”的良好態(tài)勢，努力通過重要部署和重大項(xiàng)目夯實(shí)貧困地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)、增強(qiáng)發(fā)展后勁，促進(jìn)貧困人口持續(xù)穩(wěn)定脫貧，推動貧困地區(qū)高質(zhì)量跨越式發(fā)展。

2015年以來，中共云南省委、云南省人民政府先后出臺《關(guān)于深入貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院脫貧攻堅(jiān)重大戰(zhàn)略部署的決定》《關(guān)于舉全省之力打贏扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》《云南省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《關(guān)于打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動的實(shí)施意見》《云南省脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于深入推進(jìn)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》等決策部署。省委、省政府相關(guān)管理監(jiān)察機(jī)關(guān)以及行業(yè)部門共出臺了200多個(gè)政策文件和實(shí)施方案，內(nèi)容涵蓋產(chǎn)業(yè)扶貧、易地扶貧搬遷、勞務(wù)輸出扶貧、交通扶貧、水利扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、農(nóng)村危房改造等重點(diǎn)領(lǐng)域，涉及資金、土地、科技、人才等支撐保障，形成政策合力。

全省建立了政策措施強(qiáng)化責(zé)任到人、一線調(diào)研問責(zé)效果機(jī)制。省級層面，建立脫貧攻堅(jiān)書記、省長“雙組長制”，2名省級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作，61個(gè)省級部門主要負(fù)責(zé)人為領(lǐng)導(dǎo)小組成員；省級領(lǐng)導(dǎo)班子成員分別掛包1個(gè)貧困縣，實(shí)行年度工作報(bào)告制度，做到不脫貧不脫鉤。省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)分別掛聯(lián)屬于“三區(qū)三州”的迪慶藏族自治州和怒江傈僳族自治州，掛包脫貧攻堅(jiān)任務(wù)最重的鎮(zhèn)雄縣和會澤縣，形成一縣一個(gè)省級領(lǐng)導(dǎo)掛聯(lián)、一個(gè)重點(diǎn)任務(wù)清單“兜底”、一個(gè)監(jiān)測體系跟蹤，確保資金資源保障、問題排查整改、工作措施落實(shí)到位。

各級政府行業(yè)部門層面，堅(jiān)持一把手是第一責(zé)任人，加強(qiáng)對行業(yè)扶貧的組織領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合部門職能認(rèn)真履行扶貧職責(zé)，做到扶貧項(xiàng)目優(yōu)先安排、扶貧資金優(yōu)先保障、扶貧工作優(yōu)先對接、扶貧措施優(yōu)先落實(shí)。州（市）、縣層面，堅(jiān)持黨政一把手負(fù)總責(zé)，全面落實(shí)脫貧攻堅(jiān)“四到縣”制度，圍繞“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”和“脫貧多少、怎么脫貧”的要求，制定責(zé)任清單，完善考核標(biāo)準(zhǔn)。

云南省遴選7932名黨員干部下沉迪慶、怒江、昭通脫貧攻堅(jiān)一線，從49家省直部門和省屬企事業(yè)單位及昆明、玉溪遴選90名優(yōu)秀處級干部充實(shí)怒江州和鎮(zhèn)雄縣攻堅(jiān)力量；遴選98名教師、醫(yī)生和產(chǎn)業(yè)人才派駐迪慶、怒江攻堅(jiān)一線幫扶2年；11個(gè)州（市）從摘帽縣選優(yōu)選強(qiáng)干部到貧困縣鄉(xiāng)村帶隊(duì)攻堅(jiān)，集中優(yōu)勢兵力攻克深度貧困堡壘。全省60余萬名干部與貧困群眾結(jié)對幫扶，投身脫貧攻堅(jiān)一線。以精準(zhǔn)幫扶為著力點(diǎn)，云南省持續(xù)推動“一個(gè)民族一個(gè)行動計(jì)劃、一個(gè)民族一個(gè)集團(tuán)幫扶”的措施落實(shí)。

全面推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)十大行動

特色產(chǎn)業(yè)脫貧行動：以“一縣一業(yè)”“一村一品”為依托，實(shí)施貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)提升工程；打好就業(yè)扶貧硬仗，提高轉(zhuǎn)移就業(yè)組織化程度，提高農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)質(zhì)量、就業(yè)收入和就業(yè)穩(wěn)定性。

就業(yè)扶貧行動：綜合運(yùn)用行政和市場兩種力量，外出轉(zhuǎn)移就業(yè)和就地就業(yè)兩手發(fā)力，著力打通貧困勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、縣內(nèi)轉(zhuǎn)移、省內(nèi)轉(zhuǎn)移、跨省轉(zhuǎn)移、跨國轉(zhuǎn)移“5條路徑”。

易地扶貧搬遷行動：堅(jiān)持以“挪窮窩”與“換窮業(yè)”并舉，聚焦“一方水土養(yǎng)不起一方人”的6類區(qū)域的建檔立卡人口，鼓勵(lì)集中居住30戶以下，貧困發(fā)生率在50%以上、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)尚未達(dá)到脫貧出列條件的自然村實(shí)施整村搬遷、進(jìn)城入鎮(zhèn)集中安置為主，輔之以后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和安排轉(zhuǎn)移就業(yè)工作，實(shí)現(xiàn)搬遷一戶、穩(wěn)定脫貧一戶。

教育脫貧攻堅(jiān)行動：以保障義務(wù)教育為核心，突出貧困地區(qū)和民族地區(qū)的“控輟保學(xué)”，防止貧困現(xiàn)象代際相傳，推進(jìn)貧困縣義務(wù)教育均衡發(fā)展。

健康扶貧行動：將貧困人口全部納入城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和醫(yī)療救助保障范圍。加快推進(jìn)貧困地區(qū)縣、鄉(xiāng)、村三級衛(wèi)生服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

農(nóng)村危房改造行動：規(guī)范危房危險(xiǎn)等級認(rèn)定責(zé)任和程序，建立危房臺賬并實(shí)施精準(zhǔn)管理。2018年完成40萬戶“4類重點(diǎn)對象”農(nóng)村危房改造任務(wù)。2019年著重完成建檔立卡貧困戶等4類重點(diǎn)對象危房改造，2020年將完成因動態(tài)調(diào)整新增的4類重點(diǎn)對象農(nóng)村危房改造任務(wù)。

生態(tài)保護(hù)扶貧行動：利用生態(tài)工程建設(shè)、生態(tài)公益性崗位、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)仍黾迂毨罕娛杖耄瑢?shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與生態(tài)文明建設(shè)“雙贏”。推廣生態(tài)建設(shè)扶貧合作社的形式，吸納更多的貧困人口參與生態(tài)建設(shè)，通過生態(tài)保護(hù)、生態(tài)治理、生態(tài)產(chǎn)業(yè)帶動貧困人口增收脫貧。

綜合保障扶貧行動：建立以社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利制度為主體，以社會幫扶、社工助力為輔助的綜合保障體系，為喪失勞動力的貧困人口提供兜底保障。

基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境改善行動：實(shí)施村村通、組組通工程，推進(jìn)貧困地區(qū)“四好農(nóng)村路”建設(shè)；加快實(shí)施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程；實(shí)施農(nóng)村電網(wǎng)升級，推進(jìn)貧困地區(qū)清潔能源的開發(fā)利用。

扶貧扶志行動：通過黨建帶群建、黨建帶婦建活動，創(chuàng)辦脫貧攻堅(jiān)“農(nóng)民夜?！薄皨D女夜?！薄稗r(nóng)村講習(xí)所”等。開展生產(chǎn)經(jīng)營型、專業(yè)技能型和專業(yè)服務(wù)型的新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)，針對家庭實(shí)施“定點(diǎn)、定向和訂單”式精準(zhǔn)培訓(xùn)，建立貧困地區(qū)縣鄉(xiāng)村農(nóng)技專家服務(wù)站，建立科技扶貧服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。

云南脫貧攻堅(jiān)成效顯著

經(jīng)過不懈努力，云南省脫貧攻堅(jiān)成效顯著。到2019年4月，云南累計(jì)有48個(gè)貧困縣實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，占貧困縣總數(shù)的54.5%，與全國貧困縣退出進(jìn)度大致相當(dāng)。到2020年年底，云南還有40個(gè)貧困縣將實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽。

從2013年到2019年，全省有843.8萬貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，2017年和2018年分別凈減貧困人口115.50萬人和151萬人，減貧率達(dá)到68.45%；貧困發(fā)生率由15.5%下降到5.39%。云南省11個(gè)直過民族和人口較少民族中，在建檔立卡的貧困人口75.17萬人中已有52.73萬人實(shí)現(xiàn)脫貧，其中，獨(dú)龍族、德昂族、基諾族實(shí)現(xiàn)了整族脫貧。深度貧困地區(qū)的貧困人口已由2018年的137.78萬減少到2019年的36.54萬，貧困發(fā)生率由13.29%下降到3.52%。減貧人口占全國減貧人口比重呈逐年上升趨勢。

貧困地區(qū)農(nóng)民人均年純收入從1100元增加到3109元，人均GDP由2207元提高到8590元。2019年，全省農(nóng)村貧困家庭勞動力累計(jì)轉(zhuǎn)移就業(yè)197.19萬人；爭取國家生態(tài)護(hù)林員指標(biāo)15.65萬個(gè)，數(shù)量居全國第一；全省65萬建檔立卡貧困人口已全部入住新居；8000余名因貧輟學(xué)學(xué)生被勸返；在全國率先制定“基本醫(yī)療有保障”具體標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了貧困人口基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助全覆蓋。2019年全年累計(jì)實(shí)施農(nóng)村危房改造130萬戶、約500萬人，基本做到“危房不住人，住人無危房”；累計(jì)鞏固提升1363.3萬農(nóng)村人口的飲水安全保障水平，其中貧困人口270.6萬人。位于三區(qū)三州的迪慶州貧困發(fā)生率降至0.53%，2019年實(shí)現(xiàn)整州脫貧；怒江州減少貧困人口9.8萬，貧困發(fā)生率降至10.15%。

提高脫貧質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量脫貧

建立“后脫貧”成效評價(jià)體系。首先，動態(tài)跟蹤監(jiān)測是十分有必要的，因?yàn)槊撠氄敝皇墙鉀Q絕對貧困的問題，但貧困縣產(chǎn)業(yè)支撐弱，貧困人口的后續(xù)發(fā)展能力相對較弱。為了保證脫貧質(zhì)量，脫貧并不是“一脫了之”，脫貧不脫政策、脫貧不脫責(zé)任、脫貧不脫幫扶、脫貧不脫監(jiān)管，“后脫貧”成效評價(jià)可以了解脫貧后的發(fā)展脆弱點(diǎn)在哪里，還可以因問題因人施策。其次，脫貧前后的政策及幫扶以及監(jiān)管都不一樣，通過開展后脫貧成效評價(jià)可以了解幫扶重點(diǎn)和幫扶政策應(yīng)如何調(diào)整，以保證脫貧的質(zhì)量與可持續(xù)性。第三，建立后脫貧成效評價(jià)體系，可適時(shí)監(jiān)測并了解已脫貧主體的返貧情況，并及時(shí)制訂應(yīng)急預(yù)案，保障返貧群體的脫困和后續(xù)發(fā)展，提高脫貧質(zhì)量。

精準(zhǔn)施策，攻克貧困攻堅(jiān)堡壘。以區(qū)域?yàn)閱卧?，科學(xué)制定區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施方案，綜合推進(jìn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)能力提升，統(tǒng)籌發(fā)展區(qū)域性特色、優(yōu)勢、生態(tài)的支柱產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，推動區(qū)域性支柱產(chǎn)業(yè)從種植、養(yǎng)殖規(guī)模的擴(kuò)張轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和經(jīng)營體系的建設(shè)，加快區(qū)域性特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)，打造跨行政邊界的區(qū)域性公共品牌及區(qū)域特色品牌，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的適度規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、高效化，加快推進(jìn)區(qū)域性農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。完善制度框架和政策體系，促使到村到戶到人的精準(zhǔn)幫扶與區(qū)域發(fā)展有機(jī)結(jié)合，使人的發(fā)展最終與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合，提高脫貧質(zhì)量。

激發(fā)脫貧主體的內(nèi)生動力。第一，激發(fā)脫貧主體的主動性，提升扶貧項(xiàng)目的治理績效。在外部力量介入的同時(shí)，應(yīng)充分調(diào)動脫貧主體的主動性，“將基于能力與資產(chǎn)建設(shè)的開發(fā)式扶貧與兜底式的救濟(jì)型濟(jì)貧相結(jié)合，整體謀劃，多管齊下，精準(zhǔn)施策”，形成自下而上的互動機(jī)制。第二，建立起群眾與扶貧工作的聯(lián)結(jié)機(jī)制，形成政策產(chǎn)品與脫貧主體需求的有效對接，引導(dǎo)脫貧主體充分表達(dá)脫貧訴求，積極參與項(xiàng)目策劃和實(shí)施中，真正做到“一村一策，一戶一法”。第三，在扶貧項(xiàng)目中引入競爭機(jī)制。用競爭方式選定和實(shí)施村組扶貧項(xiàng)目，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府制定競選方案、成立競選工作組和競選評審組，通過召開競選會議，公平公正地?fù)駜?yōu)遴選貧困村組項(xiàng)目，并對競選結(jié)果進(jìn)行公示。