蘇海雨

（南京審計(jì)大學(xué)法學(xué)院，南京211815）

從國家層面到地方各級(jí)政府，均以全面深化改革為堅(jiān)定信念，致力于建設(shè)更優(yōu)營商環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近期，上海市司法局、市市場監(jiān)督管理局、市應(yīng)急管理局聯(lián)合印發(fā)了《市場輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰清單》（以下簡稱《免罰清單》）。該《免罰清單》系全國首份省級(jí)跨領(lǐng)域輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為的免罰清單，規(guī)定了三十四項(xiàng)輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為，涉及食品安全、消防、廣告、工商質(zhì)監(jiān)等多個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域。法治環(huán)境與營商環(huán)境的良性互動(dòng)，在規(guī)范行政執(zhí)法、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展等方面都具有重要意義［1］。

一、輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為的法律界定

（一）輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為的含義

經(jīng)營行為是指經(jīng)營者做出的營利性活動(dòng)，在行政執(zhí)法實(shí)踐中認(rèn)定的經(jīng)營行為應(yīng)與經(jīng)濟(jì)法、刑法等其他法律部門相適不悖。經(jīng)營行為必須具備以下兩個(gè)要素：其一，行為內(nèi)容是商品生產(chǎn)、經(jīng)營或提供服務(wù)；其二，行為目的是賺取利潤，即營利。當(dāng)下對(duì)“經(jīng)營者”的定義主要來自《反不正當(dāng)競爭法》，經(jīng)營者是指從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營或者提供服務(wù)的自然人、法人和非法人組織，表明并非上述三種主體的一切行為都可以被歸為經(jīng)營行為。“經(jīng)營應(yīng)當(dāng)以具有營利目的為必要”［2］，表明營利是經(jīng)營行為的重要特征，在復(fù)雜或特殊情況下是認(rèn)定經(jīng)營行為的重要依據(jù)。所以，對(duì)經(jīng)營行為的評(píng)定應(yīng)基于具體事實(shí)并嚴(yán)格比照兩項(xiàng)必備要素，提供商品、服務(wù)以外的行為或者不以營利為目的的行為均不屬于經(jīng)營行為。

輕微違法違規(guī)作為對(duì)經(jīng)營行為的“前綴成分”，包括兩種情況，分別對(duì)應(yīng)《免罰清單》條款表述的輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為的兩大類型。一是違法違規(guī)行為情節(jié)輕微、及時(shí)糾正、沒有危害；二是輕微違反專門領(lǐng)域性法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定。前一種經(jīng)營者雖有違法行為，但情節(jié)輕微且及時(shí)糾正，又沒有造成危害后果。不過目前在各法律層面上，對(duì)輕微、及時(shí)和危害都沒有明確且適用性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)，需要行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中依據(jù)具體情形與裁量基準(zhǔn)加以認(rèn)定。后一種經(jīng)營者違反了專門領(lǐng)域就特定事項(xiàng)所做的管理性規(guī)定，產(chǎn)生了行政責(zé)任，但可由被授權(quán)管理機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)定為輕微違法違規(guī)行為，繼而不受到行政處罰。輕微違法違規(guī)的兩種情況實(shí)質(zhì)都要求經(jīng)營行為違法程度低、危害程度小和改正可能性高。

對(duì)輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為含義界定，應(yīng)合理預(yù)見相關(guān)法律法規(guī)修訂和市場發(fā)展變化等不定因素對(duì)界定的影響。在參照現(xiàn)行法律規(guī)范和市場經(jīng)濟(jì)演進(jìn)路徑的基礎(chǔ)上，應(yīng)主要將“輕微”和“經(jīng)營行為”作為界定的要件?！拜p微”是法律法規(guī)規(guī)章對(duì)違法違規(guī)行為給社會(huì)公共公益或者公民合法利益造成損害的容忍程度。除不與各相關(guān)法律規(guī)范相矛盾外，“輕微”的認(rèn)定還應(yīng)與一般市場經(jīng)濟(jì)主體的正常理性認(rèn)知相適應(yīng)?！敖?jīng)營行為”則排除了其余無關(guān)行為，將免罰對(duì)象進(jìn)一步限縮。至于“違法違規(guī)”則應(yīng)作為輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為界定的啟動(dòng)要素，即對(duì)不當(dāng)行為是否符合“輕微”“經(jīng)營行為” 要件要求審查的先決條件，因?yàn)槲催`法違規(guī)，則無需做出處罰，自然也與免罰無關(guān)。在符合上述兩點(diǎn)要件后，還需要行政機(jī)關(guān)在具體實(shí)踐中結(jié)合事實(shí)和法律依據(jù)，參照《免罰清單》進(jìn)行綜合考量，確定是否屬于輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為。輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為作為一個(gè)新興的抽象概念，涉及眾多具體事項(xiàng)，不可能全數(shù)列舉。

（二）輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為的類型

根據(jù)《免罰清單》的表述，主要將輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為分為以下兩類。

第一類是《免罰清單》第一到二十六項(xiàng)，符合行政處罰實(shí)施規(guī)則中不予處罰情形要求的事項(xiàng)，即由于違法行為輕微、經(jīng)營者及時(shí)糾正又沒有造成危害后果，而不予行政處罰的事項(xiàng)。例如，違反《上海市商品交易市場管理?xiàng)l例》第二十八條，場內(nèi)經(jīng)營者經(jīng)營涉及人體健康、生命安全的商品以及重要的生產(chǎn)資料商品未建立購銷臺(tái)賬或者索取供貨方合格證明，違法行為持續(xù)時(shí)間未超過一個(gè)月，且未出現(xiàn)商品質(zhì)量問題的行為。此類輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰的條件有三個(gè)，即違法行為輕微、及時(shí)糾正和沒有造成嚴(yán)重后果。行政機(jī)關(guān)對(duì)于是否適用該類條款通常需要進(jìn)行全方面考量，因此擁有較大自由裁量空間?！胺ㄖ尾⒉环磳?duì)自由裁量，但法治必須建立在保障法律統(tǒng)一適用的基礎(chǔ)上?！保?］因此，行政執(zhí)法時(shí)應(yīng)注重共同考量因素的確定和統(tǒng)一裁量基準(zhǔn)的適用。

第二類是《免罰清單》第二十七到三十四項(xiàng)，根據(jù)專門領(lǐng)域的法律法規(guī)規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，可以不予行政處罰的事項(xiàng)。例如，違反《上海市合同格式條款監(jiān)督條例》第十一條第一款，提供方未將含有格式條款的合同文本報(bào)送備案，責(zé)令限期改正后及時(shí)改正的行為。自《免罰清單》第二十七條起，對(duì)免罰條件的基本要求僅為違法違規(guī)行為輕微，此類免罰基本是對(duì)輕微違反管理性規(guī)范的免罰，較上一類輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為有更明確的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。但這并不意味著達(dá)標(biāo)即免罰，相反，應(yīng)作出排除性解釋，即若不符合違法行為輕微的標(biāo)準(zhǔn)則免罰與否無從談起。要嚴(yán)防“門檻”被扭曲成“漏洞”，警惕只要被認(rèn)定為輕微違法違規(guī)就能免罰的做法。所以，也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)《免罰清單》的嚴(yán)格執(zhí)行與執(zhí)行監(jiān)督。

在上述輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為分類基礎(chǔ)上進(jìn)一步探究清單深層內(nèi)涵?！睹饬P清單》中規(guī)定不同領(lǐng)域免罰事項(xiàng)的條款集中排列，各相對(duì)獨(dú)立領(lǐng)域的監(jiān)管又分別蘊(yùn)涵管理該領(lǐng)域特別的內(nèi)在要求。例如，對(duì)于食品安全、消防等直接關(guān)系人民群眾人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的行為，則嚴(yán)格限制免罰。清單涉及食品安全領(lǐng)域的事項(xiàng)共五項(xiàng)，除對(duì)食品相關(guān)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)或聲明的規(guī)定外，關(guān)于培訓(xùn)本單位相關(guān)從業(yè)人員、執(zhí)行食品生產(chǎn)經(jīng)營場所衛(wèi)生規(guī)范制度、從業(yè)人員保持著裝清潔、向有資質(zhì)企業(yè)訂購集體用餐膳食的規(guī)定均要求系首次出現(xiàn)該違法行為、及時(shí)改正且未造成食品安全事故，方可不予處罰?！笆状巍弊鳛檫`法次數(shù)的要求，實(shí)際上是對(duì)免罰要求的提高。涉及消防領(lǐng)域的所有免罰事項(xiàng)也要求未嚴(yán)重影響消防功能，能當(dāng)場整改或者當(dāng)場恢復(fù)原狀，而且沒有造成危害后果。第二十一到二十五項(xiàng)免罰規(guī)定還特別指出不適用于人員密集場所和生產(chǎn)、儲(chǔ)存、經(jīng)營易燃易爆危險(xiǎn)品的場所?？傊?，輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為的類型化、精細(xì)化研究還有更加廣闊和豐富的空間。

（三）輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為的特征

1. 輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為社會(huì)危害性較小、違法主體主觀惡性不強(qiáng)，可以適用指導(dǎo)性方法糾正不當(dāng)經(jīng)營。絕大多數(shù)經(jīng)營者主觀上對(duì)自己經(jīng)營行為的違法違規(guī)及危害社會(huì)的后果所持的心理態(tài)度是不希望、反對(duì)其發(fā)生。同時(shí)，根據(jù)《免罰清單》對(duì)大部分免罰條款提出“沒有造成危害后果”要求，可知清單所列免罰輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為客觀上亦未造成須處以行政處罰的程度的損害。經(jīng)營者做出輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為的內(nèi)在動(dòng)力往往不是謀求危害結(jié)果，這些“源動(dòng)力”通常是合理的。這種情況下市場經(jīng)營者為達(dá)目的而采取的措施略有不當(dāng)和偏差，并且這些偏差是可以及時(shí)糾正，不至于造成重大的損害。對(duì)這些經(jīng)營行為糾正則可以適用指導(dǎo)性措施來代替強(qiáng)制性懲罰措施。在經(jīng)營者有違法之虞或者輕微違法時(shí)，通過約請(qǐng)談話、說明教導(dǎo)、提出警示等方式令其糾正違法行為，以避免后續(xù)嚴(yán)重違法之風(fēng)險(xiǎn)，不僅是一種具有獨(dú)立價(jià)值的行政行為，而且還內(nèi)化了服務(wù)行政的理念［4］。

2. 輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為具有多發(fā)性、易發(fā)性，嚴(yán)厲打擊將影響經(jīng)營者積極性，不利于市場發(fā)展。輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為多發(fā)易發(fā)主要由于以下三點(diǎn)：第一，進(jìn)入市場進(jìn)行經(jīng)營的自然人、法人和非法人組織不斷增加，經(jīng)營者基數(shù)的增大使出現(xiàn)輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為的經(jīng)營者數(shù)量在相同市場環(huán)境下增加。第二，多數(shù)觸及相關(guān)輕微違法違規(guī)行為的經(jīng)營者初入市場或（且）經(jīng)營規(guī)模不大，自身難以熟知并遵循法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定，又沒有足夠資本聘請(qǐng)法務(wù)等專業(yè)人員。依法合規(guī)經(jīng)營對(duì)這些經(jīng)營者來說難度大、成本高，他們的自身局限構(gòu)成了依法合規(guī)經(jīng)營的門檻。第三，法律法規(guī)規(guī)章條款數(shù)目眾多，完全掌握具有相當(dāng)大的難度。沒有相關(guān)法律基礎(chǔ)的經(jīng)營者縱使知道全部條文，還可能對(duì)法律法規(guī)實(shí)質(zhì)要求缺乏深刻認(rèn)識(shí)，在理解上出現(xiàn)不足和偏差，進(jìn)而并非出于故意地違法違規(guī)經(jīng)營。因此，對(duì)輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為全面以行政處罰打擊，將嚴(yán)重束縛經(jīng)營行為，影響經(jīng)營者的創(chuàng)業(yè)積極性。

3. 輕微違反違規(guī)經(jīng)營行為糾正起來比較簡單，途徑也比較多元?！霸诹⒎ㄒ?guī)定和執(zhí)法實(shí)踐中，對(duì)于行政處罰方式不應(yīng)簡單地以名稱來確定，應(yīng)結(jié)合特定的語境判斷其是否為行政處罰以及何種處罰方式。在識(shí)別行政處罰方式之后，應(yīng)基于法益的權(quán)衡在不同的行政處罰方式之間、或者行政處罰與其他行政行為方式之間做出最恰當(dāng)?shù)倪x擇?！保?］輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為既不嚴(yán)重危害社會(huì)或市場，又顯然尚處在一個(gè)無論對(duì)行政機(jī)關(guān)還是經(jīng)營者來說都易于改正的階段。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，批評(píng)教育、指導(dǎo)約談等柔性執(zhí)法明顯無需像行政強(qiáng)制等措施一樣大費(fèi)周章，省心省力卻同樣可以達(dá)到促進(jìn)行政相對(duì)人依法合規(guī)開展經(jīng)營活動(dòng)的目的。對(duì)于市場經(jīng)營者，一方面是免予行政處罰客觀上為其減輕了行政負(fù)擔(dān)、經(jīng)濟(jì)壓力等，可以使經(jīng)營者的人、財(cái)、物力更多地投入到經(jīng)營和發(fā)展上；另一方面是經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的批評(píng)教育，經(jīng)營者立即糾正了輕微違法違規(guī)行為，還可以與行政機(jī)關(guān)保持和諧相處，經(jīng)營者也會(huì)自覺奉法守規(guī)。

二、輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰的正當(dāng)性

（一）輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為的動(dòng)機(jī)

1. 經(jīng)營者希望通過輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為降低經(jīng)營成本，包括實(shí)際營業(yè)成本和遵循制度的抽象成本。例如，違反《上海市食品安全條例》第三十一條第一款，食品生產(chǎn)經(jīng)營者未按規(guī)定培訓(xùn)本單位相關(guān)從業(yè)人員和違反《上海市合同格式條款監(jiān)督條例》第十一條第一款，提供方未將含有格式條款的合同文本報(bào)送備案。一般而言，市場經(jīng)營者主觀上不具有違法違規(guī)的強(qiáng)烈故意，多數(shù)只是偷懶、拖延，本意也不過是希望降低明顯的短期成本，大部分行為與其商人身份、經(jīng)營性質(zhì)相符。同時(shí)，由于法律法規(guī)不可能細(xì)致入微、面面俱到，亦不可排除個(gè)別輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為產(chǎn)生的根源在于行政吸納市場與經(jīng)營的內(nèi)在特質(zhì)發(fā)生了矛盾和碰撞［6］。相較于作出直接減少經(jīng)營成本的輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為，經(jīng)營者認(rèn)真遵守此類規(guī)定行為的可期待性較小。

2. 經(jīng)營者希望通過某些輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為提高關(guān)注度、知名度，進(jìn)而提高商品或者服務(wù)銷量。例如，違反《廣告法》第九條第（三）項(xiàng)，廣告中使用“國家級(jí)”“最高級(jí)”“最佳”等用語。經(jīng)營者宣傳或其他經(jīng)營行為中，社會(huì)習(xí)俗默認(rèn)可以適當(dāng)使用夸張等修辭手法。初入此行的經(jīng)營者由于思維尚未完全轉(zhuǎn)變，又需要宣傳推廣企業(yè)，可能把實(shí)為法律規(guī)范所禁止的經(jīng)營行為誤認(rèn)為合法博取關(guān)注、提高名氣的手段。不從該類規(guī)范的立法目的出發(fā)，僅僅絕對(duì)化地適用處罰，是執(zhí)法上裁量有怠惰的嫌疑，還可能產(chǎn)生過罰失當(dāng)或者不當(dāng)限制商業(yè)等影響［7］。實(shí)際上，可以合理推定此類輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為本意不在于破壞正常市場經(jīng)濟(jì)秩序，因?yàn)榧俣饬P清單不存在，不當(dāng)經(jīng)營招致行政處罰，引起的商譽(yù)受損結(jié)果將與經(jīng)營者提升商譽(yù)的初衷相違背。

3. 經(jīng)營者希冀通過輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為換取更高營利。一方面，前述兩種動(dòng)機(jī)的深層動(dòng)力和最終目的也是謀利。降低經(jīng)營成本意在減小支出，提高知名度、關(guān)注度意在增大收入，前者節(jié)流，后者開源，背后的終極追求均為提高營利能力。另一方面，不能置社會(huì)現(xiàn)實(shí)于不顧，過于理想地一概認(rèn)為輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為不含惡意、故意因素。經(jīng)營行為的營利性特點(diǎn)一定概率會(huì)誘使部分經(jīng)營者投機(jī)取巧、鋌而走險(xiǎn)，試圖偏離正當(dāng)經(jīng)營行為的要求，把違法違規(guī)導(dǎo)致的與眾不同當(dāng)作同業(yè)之間競爭的優(yōu)勢(shì)，非法收割市場份額，提高經(jīng)營利潤。類似自作聰明的違法違規(guī)經(jīng)營者應(yīng)成為行政機(jī)關(guān)批評(píng)教育的重點(diǎn)對(duì)象，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要及時(shí)進(jìn)行教育警告，打消其類似不正當(dāng)競爭的想法，并予以告誡，否則會(huì)面臨相應(yīng)的行政處罰，以此維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的正常秩序。

（二）輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰的目的

免罰清單為一線行政執(zhí)法者提供了免罰的法律依據(jù)，起到人性化執(zhí)法、優(yōu)化營商環(huán)境的作用?！胺ú蝗萸椤迸懦氖撬角槎鞘狼槊袂椋?］，人性化執(zhí)法對(duì)人性的需求一視同仁，既以法律規(guī)范安定執(zhí)法人員內(nèi)心，也切實(shí)考慮和扶助經(jīng)營者的營商。免罰清單的形成為眾多不慎違法違規(guī)的中小企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)的未來經(jīng)營發(fā)展排除了不必要的障礙，使之不必初入市場，就由于守法意識(shí)和要素欠缺而承受行政處罰帶來的負(fù)面影響，避免出現(xiàn)“當(dāng)頭一棒”的開局。同時(shí)，免罰清單以《行政處罰法》對(duì)不予行政處罰的一般規(guī)定和所涉其他領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，是行政機(jī)關(guān)人性化執(zhí)法的重要體現(xiàn)，為行政執(zhí)法人員提供了免罰處理的依據(jù)，使得行政執(zhí)法更加有溫度，優(yōu)化了營商環(huán)境。

免罰在于可以提高市場經(jīng)營者守法意識(shí)，樹立經(jīng)營者自覺依法合規(guī)經(jīng)營觀念。免罰對(duì)市場規(guī)制起積極作用的前提是經(jīng)營者對(duì)法治擁有內(nèi)在情感、對(duì)守法擁有主體動(dòng)力［9］。免罰清單規(guī)定對(duì)適用免罰的不當(dāng)經(jīng)營行為，既要責(zé)令改正，還要對(duì)行政相對(duì)人做出批評(píng)教育，提升其依法合規(guī)經(jīng)營意識(shí)。為此，行政機(jī)關(guān)不會(huì)對(duì)可予免罰的輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為放任自流，所有的不處罰決定都是在已經(jīng)立案的前提下做出的，免罰則通過免罰通知書告知。免罰清單不是經(jīng)營者的“免罰金牌”，經(jīng)營者享受免罰政策優(yōu)惠要支付的相應(yīng)對(duì)價(jià)是承諾未來規(guī)范、正當(dāng)經(jīng)營，主動(dòng)配合行政機(jī)關(guān)執(zhí)法管理；免罰清單也不是個(gè)別執(zhí)法部門或者部分執(zhí)法人員玩忽職守的借口，相反是對(duì)行政執(zhí)法者的實(shí)踐操作提出了更高的要求，即裁量不能怠惰，適法不能隨意。

免罰也需要控制行政執(zhí)法權(quán)力的濫用，防止免罰成為“人情債”。一方面，行政權(quán)力的控制需從內(nèi)部自律與法律規(guī)范兩個(gè)方面控權(quán)，發(fā)揮其政策性自律控權(quán)和法律規(guī)范控權(quán)效力的制度價(jià)值［10］。為達(dá)到適法統(tǒng)一、執(zhí)法統(tǒng)一的目的，確保在清單規(guī)定范圍內(nèi)依統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)行政執(zhí)法，上海市各區(qū)、各執(zhí)法部門還對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)法培訓(xùn)，對(duì)執(zhí)法過程進(jìn)行監(jiān)督檢查。因此，通過事前培訓(xùn)和事中事后監(jiān)督是良好的控權(quán)方式，明確免罰條件、統(tǒng)一免罰標(biāo)準(zhǔn)，能夠促進(jìn)嚴(yán)格文明執(zhí)法。另一方面，在構(gòu)建服務(wù)型政府背景下，更應(yīng)謹(jǐn)防對(duì)“人性化執(zhí)法”的曲解誤解、偷換概念。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員均應(yīng)明晰輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰實(shí)質(zhì)是優(yōu)化執(zhí)法，不是放棄執(zhí)法和放棄法治［11］。人性化不能逾矩，執(zhí)法不能喪失權(quán)威，行政執(zhí)法行管理之實(shí)，不能畏懼和回避與行政管理相對(duì)人，即經(jīng)營者之間的矛盾沖突，甚或放棄原則、不循法治地使不相關(guān)的“人情”對(duì)執(zhí)法決定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

三、輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰的法律控制

（一）合法行政控制

實(shí)際上，輕罰、免罰都不能超過法律底線，有些違法違規(guī)經(jīng)營行為可以免罰，有些不可以，免罰決定必須符合法律規(guī)定，不得例外。只有具有法定資格的組織，即行政機(jī)關(guān)和經(jīng)法律授權(quán)的組織，在法定范圍內(nèi)行使權(quán)力的行政行為才具有正當(dāng)性［12］。除要求行政管理主體合法外，免罰還應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)清單規(guī)定，任何免予處罰的決定均不得與法律相抵觸，任何違法決定亦均不能取得法律效力。合法行政控制的作用在于規(guī)范行政執(zhí)法，明確法律底線，對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生法律上的約束。行政執(zhí)法人員進(jìn)行行政執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，不得在無明確授權(quán)的情況下隨意類推免罰。相對(duì)應(yīng)的，也不能在未得到明確授權(quán)的情況下任意對(duì)符合免罰清單規(guī)定的輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為進(jìn)行額外處罰。

行政機(jī)關(guān)不能對(duì)輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為放任甚至縱容，無論最終免罰與否，都應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章先行立案，積極履行作為義務(wù)。對(duì)違法違規(guī)經(jīng)營行為熟視無睹、試圖等待其自生自滅或者構(gòu)成更加嚴(yán)重的違法違規(guī)時(shí)再處理是屬于不作為行政行為。經(jīng)營者符合免罰清單規(guī)定的經(jīng)營行為，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)適用不予行政處罰，不得以其他借口對(duì)該行為進(jìn)行變相處罰。

（二）合理行政控制

如前所述，輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰帶來了新的裁量空間。裁量性行政行為在合法行政控制外應(yīng)兼具合理性，合理行政要求行政決定應(yīng)當(dāng)符合一般普通人的理性要求。合理行政控制的作用在于確保行政決定公平公正，提高行政相對(duì)人對(duì)行政決定的可接受度和配合度。行政機(jī)關(guān)須平等對(duì)待行政相對(duì)人，杜絕偏私、歧視。對(duì)同等情況輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為同等對(duì)待。不得因經(jīng)營的規(guī)模、納稅的金額、經(jīng)營者的身份地位等與免罰清單設(shè)立目的不相關(guān)因素而區(qū)別對(duì)待，“即對(duì)認(rèn)為本質(zhì)上并無區(qū)別的兩個(gè)主體應(yīng)當(dāng)給予相同的措施加以規(guī)范”［13］。對(duì)不同情況輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為差別對(duì)待，平等并非傳統(tǒng)意義上的平均主義，它允許出現(xiàn)合理的差別待遇，關(guān)鍵在于差別待遇的產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)合理。行政執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)關(guān)注到新興技術(shù)等特定行業(yè)與中小微企業(yè)等需扶持企業(yè)的實(shí)際狀況，考慮符合免罰清單設(shè)立目的的相關(guān)因素。

對(duì)經(jīng)營者應(yīng)罰當(dāng)其過，選擇對(duì)經(jīng)營者權(quán)益損害最小的方式實(shí)現(xiàn)行政目的。行政裁量權(quán)不是恣意的，僅行政行為目的合理尚不能完全達(dá)到合理行政控制要求，行政機(jī)關(guān)采取的執(zhí)法手段和方式也應(yīng)契合合理性原則，符合裁量基準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)除了立案并出具免罰通知書外，還應(yīng)當(dāng)通過批評(píng)教育、行政約談等方式，促使輕微違法違規(guī)行為的及時(shí)糾正，指導(dǎo)市場經(jīng)營者合法合規(guī)地進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)。免罰清單實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)自身提出的受必要性原則約束的一種實(shí)質(zhì)性合理要求。只有當(dāng)無論如何規(guī)勸、指導(dǎo)或采取其他柔性執(zhí)法方式均不能使經(jīng)營者經(jīng)營行為符合法律期待，不能實(shí)現(xiàn)行政目的時(shí)，行政機(jī)關(guān)方可動(dòng)用行政強(qiáng)制力，作出必要的行政處罰，規(guī)制市場經(jīng)營行為。

（三）程序正當(dāng)控制

程序正當(dāng)控制要求實(shí)施行政行為的方式、步驟、順序和時(shí)限都必須符合法律規(guī)定的程序規(guī)范。即對(duì)于輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為的行政執(zhí)法不僅在實(shí)體法上要合法合理，在程序法上也要力求正當(dāng)性。應(yīng)當(dāng)規(guī)范輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰的行政執(zhí)法程序，保障行政相對(duì)人的知情權(quán)，作出免罰決定前，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)告知經(jīng)營者其經(jīng)營行為違法等事實(shí)依據(jù)、行政決定的理由和依據(jù)，尤其是免罰決定所依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章等。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取行政相對(duì)人的陳述、申辯。作出免罰決定后，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)再次對(duì)免予或進(jìn)行行政處罰的決定之事實(shí)、法律依據(jù)及裁量的考慮因素等進(jìn)行適當(dāng)說明。行政機(jī)關(guān)應(yīng)“把行政行為從決策到實(shí)施都置于能受到公眾監(jiān)督的地方”［14］，免罰決定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行社會(huì)公示，供社會(huì)公眾查閱核實(shí)，防止“人情執(zhí)法”。“行政回避是行政程序法上的基本制度。它作為一項(xiàng)保障行政公正的法律制度之所以為人們所關(guān)注，是因?yàn)槟軡M足人們要求受到公平對(duì)待那種與生俱來的期待?！保?5］對(duì)《免罰清單》中的執(zhí)法事項(xiàng)也應(yīng)當(dāng)適用回避制度。與免予處罰的行政相對(duì)人存在利害關(guān)系或與經(jīng)營者存在可能影響公正的關(guān)系的行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)回避。

（四）免罰清單控制

免罰清單控制要求清單既不能朝令夕改，破壞法律的安定性，又不能一成不變，與市場經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況脫節(jié)。行政執(zhí)法統(tǒng)一是行政執(zhí)法權(quán)威性和公信力的重要保障，保持行政執(zhí)法“上情下達(dá)，下情上達(dá)”，保障各級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為規(guī)范而統(tǒng)一，避免不必要的內(nèi)部推諉扯皮。免罰清單內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、免罰條款及其數(shù)目等均需謹(jǐn)慎認(rèn)定與規(guī)范，否則將使經(jīng)營者在市場經(jīng)營行為上“很難在行為的當(dāng)下確切地知曉自身行為是否符合法律規(guī)定的兩個(gè)距離，即在行為時(shí)很難確知自己行為的合法程度”［16］。公民信賴是約束行政行為的重要因素，行政決策不能反復(fù)無常，濫用其相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，損害公眾的合法信賴?yán)妗?/p>

免罰清單應(yīng)適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，在行政執(zhí)法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)、積累的問題可以先行總結(jié)梳理，擬定并完善相應(yīng)的改善措施，按照法定程序進(jìn)行免罰清單的修改與調(diào)整。調(diào)整時(shí)還需特別注意以下兩點(diǎn)：其一，清單適時(shí)調(diào)整而非隨時(shí)調(diào)整。市場經(jīng)營的社會(huì)現(xiàn)實(shí)狀況日新月異，政府不能不變，但也不能擅變，應(yīng)為清單變動(dòng)審慎選取合適時(shí)機(jī)。其二，清單的變動(dòng)必須以適應(yīng)社會(huì)變化，以謀求高效便民為目的。免罰清單制定最初目的即為減輕輕微違法違規(guī)經(jīng)營者的不必要負(fù)擔(dān)，鼓勵(lì)、推動(dòng)經(jīng)營者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)。所以，行政機(jī)關(guān)不得僅僅基于自身的利益考量變動(dòng)清單，使之影響甚至損害經(jīng)營者的合法正當(dāng)權(quán)益。

四、結(jié)語

制度環(huán)境作為營商環(huán)境的重要一環(huán)，對(duì)某一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有顯著的促進(jìn)作用［17］。上海市政府相關(guān)部門聯(lián)合推出《免罰清單》，是又一增強(qiáng)本地營商環(huán)境優(yōu)勢(shì)的重要舉措，這發(fā)揮了先鋒帶頭作用，為其他地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境提供了學(xué)習(xí)榜樣。輕微違法違規(guī)經(jīng)營行為免罰需要行政機(jī)關(guān)以更高的執(zhí)法水平適應(yīng)市場的新情況、新動(dòng)態(tài)。既要求行政機(jī)關(guān)積極履行監(jiān)管職責(zé)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理違法違規(guī)經(jīng)營行為，又要求行政機(jī)關(guān)以德服人，盡量通過教育手段約束經(jīng)營者，以約談等方式提高經(jīng)營者的合法合規(guī)意識(shí)，使之自覺遵守法律法規(guī)規(guī)章。免罰并不是不罰，市場經(jīng)營者到底有錯(cuò)在先，不得濫用免罰清單作為“免罰金牌”，甚或主動(dòng)提出免罰要求，這需要行政執(zhí)法根據(jù)實(shí)際情況作出決定。成人達(dá)己，經(jīng)營者配合協(xié)助行政執(zhí)法，也將實(shí)際受益于營商環(huán)境的優(yōu)化，成為共享者。