姜?jiǎng)佥x

（華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079）

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作為我國(guó)農(nóng)村基層群眾性監(jiān)督組織，對(duì)推動(dòng)基層民主監(jiān)督具有重要實(shí)踐價(jià)值。在基層民主監(jiān)督領(lǐng)域，學(xué)界一方面?zhèn)戎赜诖鍎?wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)研究，[1]缺少深入的理論分析。另一方面，理論界注重村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)宏觀層面的價(jià)值分析，缺乏微觀運(yùn)行機(jī)制的透析。針對(duì)上述問(wèn)題，對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)深化研究顯得尤為必要。為此，系統(tǒng)研究村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的內(nèi)涵價(jià)值、基礎(chǔ)條件和實(shí)現(xiàn)路徑，對(duì)推進(jìn)民主監(jiān)督制度化和基層治理現(xiàn)代化具有十分重要的理論意義。

一、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的內(nèi)涵價(jià)值

（一）村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的內(nèi)涵界定

通常意義上，規(guī)范指的是明文規(guī)定或約定俗成的標(biāo)準(zhǔn)，也可以是按照既定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的要求進(jìn)行操作，使某一行為或活動(dòng)達(dá)到或超越規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。而規(guī)范化則指制定、實(shí)施、修訂標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的全過(guò)程。[2]目前，規(guī)范化的實(shí)踐應(yīng)用范圍和理論研究領(lǐng)域不斷深化，從經(jīng)濟(jì)向文化、社會(huì)、政治和生態(tài)領(lǐng)域橫向拓展，從工程技術(shù)向文化教育、社會(huì)服務(wù)、行政管理和基層治理領(lǐng)域縱向延伸，將規(guī)范化概念引入基層組織建設(shè)層面，成為新的實(shí)踐創(chuàng)新形式和理論研究趨向。

鑒于此，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)即為規(guī)范村務(wù)監(jiān)督方式，提高村務(wù)監(jiān)督效率，將規(guī)范化理念、方法、技術(shù)等引入基層民主監(jiān)督領(lǐng)域，塑造組織構(gòu)成規(guī)則化、權(quán)責(zé)義務(wù)明確化、監(jiān)督制度條款化、監(jiān)督過(guò)程流程化和考核評(píng)估系統(tǒng)化于一體的規(guī)范化建設(shè)體系，借此提升基層治理現(xiàn)代化水平。

（二）村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的科學(xué)價(jià)值

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)法治化、參與民主化、權(quán)力制度化和治理現(xiàn)代化的重要實(shí)踐探索，對(duì)于推動(dòng)基層善治具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一是符合法治社會(huì)建設(shè)的內(nèi)在要求。黨的十八屆四中全會(huì)提出：“必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者?！盵3]26實(shí)質(zhì)上，法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化內(nèi)涵目標(biāo)的重要組成部分，而實(shí)現(xiàn)法治化目標(biāo)要求法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)，進(jìn)一步提升治理規(guī)范化、程序化和制度化水平。同時(shí)，法治化的根本實(shí)現(xiàn)在于基層社會(huì)的充分實(shí)踐，要求基層社會(huì)以法治規(guī)則為依據(jù)，保證依法行政和依法自治。鑒于此，在村民自治進(jìn)程中通過(guò)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)，一方面有效規(guī)范上下層級(jí)的監(jiān)督權(quán)責(zé)，另一方面，制定實(shí)施明確系統(tǒng)的村務(wù)監(jiān)督制度，從而實(shí)現(xiàn)基層民主監(jiān)督合法權(quán)威性和獨(dú)立有效性的緊密結(jié)合。

二是推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治發(fā)展進(jìn)步。十八屆四中全會(huì)報(bào)告指出：“制度化、規(guī)范化、程序化是社會(huì)主義民主政治的根本保障。”[3]13而在我國(guó)村民自治發(fā)展過(guò)程中，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督“四個(gè)民主”建設(shè)并不同步，民主管理和民主監(jiān)督制度建設(shè)相對(duì)滯后，影響基層群眾知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)，也不利于民主監(jiān)督意識(shí)和民主監(jiān)督能力的培育。為此，開(kāi)展村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)，創(chuàng)新民主監(jiān)督組織機(jī)制，規(guī)范民主監(jiān)督制度體系，優(yōu)化民主監(jiān)督規(guī)則程序，有利于從程序上和實(shí)質(zhì)上推動(dòng)民主政治全面進(jìn)步，有助于村民自治制度優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)基層民主良善治理。

三是懲治基層權(quán)力腐敗的有力舉措。農(nóng)村基層權(quán)力腐敗成為侵蝕群眾合法權(quán)益、破壞村莊治理秩序、損害政府合法權(quán)威的現(xiàn)實(shí)誘因，究其根源在于村級(jí)公共權(quán)力缺乏制度約束，這也是民主監(jiān)督組織缺失或民主監(jiān)督能力低效共同作用的結(jié)果。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)有助于重塑村務(wù)監(jiān)督制度體系，明晰村務(wù)監(jiān)督權(quán)責(zé)，改善村務(wù)監(jiān)督方式，優(yōu)化村務(wù)監(jiān)督流程，提高民主監(jiān)督效率。部分發(fā)達(dá)地區(qū)在不斷提升村級(jí)公共權(quán)力規(guī)范化水平的基礎(chǔ)上，由于村莊利益分化程度較高，村級(jí)權(quán)力監(jiān)督制度化不足，村級(jí)權(quán)力組織運(yùn)行失范，“軟弱渙散”村居出現(xiàn)塌方式腐敗，導(dǎo)致村莊干群互信程度低下，集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)遇阻，公共事務(wù)開(kāi)展乏力。對(duì)此，推進(jìn)并強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)，通過(guò)分權(quán)治村和民主監(jiān)督手段實(shí)現(xiàn)村級(jí)權(quán)力制衡，有效懲治基層權(quán)力腐敗，防止村級(jí)公共權(quán)力異化，提高村級(jí)公共權(quán)力行使規(guī)范化水平。

四是實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。黨的十八屆三中全會(huì)提出將國(guó)家治理現(xiàn)代化作為深化改革的總目標(biāo)，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)意義重大。國(guó)家治理現(xiàn)代化包括國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，二者相互作用、相得益彰。其中，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化有利于提升國(guó)家治理能力，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化有助于提高國(guó)家治理體系的效能。而我國(guó)農(nóng)村基層治理是國(guó)家治理體系的根基，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的建設(shè)程度影響甚至決定著國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)可能。為此，開(kāi)展村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)，優(yōu)化村級(jí)權(quán)力組織體系，實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督組織制度、機(jī)制和程序規(guī)范化，是落實(shí)基層治理現(xiàn)代化和國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的重要一環(huán)。

二、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的形成基礎(chǔ)

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)需要相應(yīng)的基礎(chǔ)條件支撐，否則，制度建設(shè)并不一定能夠形成制度化監(jiān)督能力。

（一）村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)

一是法治治理觀念得以強(qiáng)化。隨著法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的制定與實(shí)施，政府部門(mén)、村居社區(qū)和基層群眾參與公共事務(wù)的思想觀念發(fā)生重大轉(zhuǎn)型。在基層民主監(jiān)督層面，政府部門(mén)從運(yùn)動(dòng)治理思維逐步轉(zhuǎn)向法治治理理念，行政監(jiān)管趨向常態(tài)化、制度化。[4]村居社區(qū)從依附于外部監(jiān)督向自主監(jiān)督轉(zhuǎn)變，而作為重要治理主體的基層群眾，從冷漠參與的監(jiān)督邊緣到主動(dòng)監(jiān)督的監(jiān)督主體。在法治社會(huì)環(huán)境中，基層群眾合理運(yùn)用法治規(guī)則維護(hù)自身合法權(quán)益，依法行使知情權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

二是技術(shù)治理?xiàng)l件走向成熟。民主監(jiān)督技術(shù)條件的成熟是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的重要基礎(chǔ)。為降低村務(wù)監(jiān)督成本，提高村務(wù)監(jiān)督效率，應(yīng)進(jìn)一步打通上下層級(jí)監(jiān)督壁壘，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)基層民主監(jiān)督全面覆蓋。基層政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和合作治理形式，開(kāi)發(fā)“農(nóng)村管理信息系統(tǒng)”“陽(yáng)光村務(wù)”等村務(wù)財(cái)務(wù)監(jiān)督平臺(tái)，對(duì)村莊公共事務(wù)實(shí)現(xiàn)全天候、全方位、全過(guò)程、常態(tài)化監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)留痕監(jiān)督，減少了社區(qū)干部權(quán)力尋租和暗箱操作的可能。地方政府和基層社區(qū)采用技術(shù)手段彌補(bǔ)制度依賴或制度漏洞，進(jìn)而綜合利用制度和技術(shù)雙重手段，保證村務(wù)監(jiān)督透明公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督有效。例如，廣東省佛山市高明區(qū)紀(jì)委監(jiān)委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“三聯(lián)”監(jiān)督平臺(tái)正式運(yùn)行后，村民如發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問(wèn)題，可通過(guò)平臺(tái)直接舉報(bào)反映，有力推動(dòng)農(nóng)村基層微權(quán)力運(yùn)行制度化、規(guī)范化、陽(yáng)光化。[5]

三是村級(jí)監(jiān)督組織實(shí)化優(yōu)化。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和村民自治的深化，農(nóng)村基層民主監(jiān)督組織實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有、由弱變強(qiáng)、從無(wú)序到有序。一方面，實(shí)化村民會(huì)議或村民代表會(huì)議。村民會(huì)議或村民代表會(huì)議集體行使議決、監(jiān)督權(quán)力，依法對(duì)村莊其他組織開(kāi)展監(jiān)督與制約。伴隨民主監(jiān)督意識(shí)的增強(qiáng)，各地不斷做實(shí)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，推動(dòng)發(fā)揮村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的民主監(jiān)督作用。另一方面，做優(yōu)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。自《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》）明確規(guī)定村居成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)以來(lái)，全國(guó)各地村居實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督組織全面覆蓋，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的職責(zé)定位、組織產(chǎn)生、運(yùn)行制度、保障措施等逐漸健全完善，有利于對(duì)村級(jí)權(quán)力運(yùn)行形成制度化監(jiān)督。

（二）村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的組織基礎(chǔ)

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)離不開(kāi)政府部門(mén)的指導(dǎo)與支持，外部力量給予村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)強(qiáng)有力的政治保障。

一是整合規(guī)范監(jiān)督資源。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)單純依靠基層社區(qū)力量難以完成，需要發(fā)揮政府部門(mén)的組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳引導(dǎo)和指導(dǎo)監(jiān)督作用。為此，在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)中，由組織部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)，民政、財(cái)政、紀(jì)檢監(jiān)察、農(nóng)業(yè)等部門(mén)共同參與，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門(mén)利益，避免多頭管理、權(quán)責(zé)不分造成重復(fù)建設(shè)和相互推諉，整合利用行政資源，保障村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的規(guī)范化建設(shè)。同時(shí)，政府部門(mén)加大宣傳力度，營(yíng)造村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的社會(huì)氛圍：一方面樹(shù)立示范典型，總結(jié)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)；另一方面，對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)不力的村居，及時(shí)給予監(jiān)督指導(dǎo)，有序推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)。

二是培育規(guī)范監(jiān)督能力。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)需要村務(wù)監(jiān)督組織成員具備相應(yīng)的法律知識(shí)、業(yè)務(wù)素質(zhì)。為此，各地縣區(qū)、鎮(zhèn)街、村居加大村務(wù)監(jiān)督組織成員的系統(tǒng)培訓(xùn)力度，實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督組織人員專(zhuān)業(yè)化、監(jiān)督程式化。一方面組織、民政、農(nóng)業(yè)、財(cái)經(jīng)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)協(xié)同參與，提供常態(tài)化定期性培訓(xùn)?？h區(qū)一級(jí)對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任每年提供一次定期培訓(xùn)，鎮(zhèn)街對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員每年組織一次培訓(xùn)，村居可根據(jù)實(shí)際需要開(kāi)展不同頻次的培訓(xùn)活動(dòng)。另一方面，針對(duì)不同群體、不同業(yè)務(wù)提供類(lèi)型化、針對(duì)性的培訓(xùn)內(nèi)容，保證村務(wù)監(jiān)督培訓(xùn)效果，以此提高民主監(jiān)督規(guī)范化水平。

三是調(diào)控規(guī)范監(jiān)督行為。從法律意義上來(lái)說(shuō)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作為獨(dú)立性的村務(wù)監(jiān)督組織，成為制衡村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織的重要力量。但是，在村務(wù)監(jiān)督實(shí)踐過(guò)程中，由于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)法定地位、人員組成和制度保障等方面的掣肘因素，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)存在諸多現(xiàn)實(shí)困境。對(duì)此，各地制定村務(wù)監(jiān)督調(diào)處救助制度，在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)正常開(kāi)展工作期間，如果遇到村內(nèi)成員的無(wú)端阻撓，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)可以向村級(jí)黨組織、鎮(zhèn)街黨組織、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)報(bào)告，利用上級(jí)力量規(guī)范調(diào)控村莊失范行為，維護(hù)村莊治理秩序。

（三）村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的政策基礎(chǔ)

一是中央頂層規(guī)范引導(dǎo)。2010年以來(lái)，國(guó)家從政策法律高度對(duì)村務(wù)監(jiān)督的地位、性質(zhì)、作用等進(jìn)行規(guī)范，并于2012年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)民主監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（民發(fā)〔2012〕162號(hào)），進(jìn)一步給予方向引導(dǎo)。在上述政策基礎(chǔ)上，為推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)，2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)出臺(tái)《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從總體思想、發(fā)展目標(biāo)、基本原則、組織構(gòu)成、權(quán)責(zé)義務(wù)、運(yùn)行制度等方面對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)作出細(xì)化安排，提出系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)。從某種意義上說(shuō)，國(guó)家層面連續(xù)出臺(tái)政策規(guī)范，給予基層進(jìn)一步實(shí)施村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)參照依據(jù)。

二是地方政府制定實(shí)施。基于中央宏觀戰(zhàn)略部署的外部推動(dòng)，結(jié)合地方破解治理困境的現(xiàn)實(shí)訴求，地方政府積極開(kāi)展村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)。為保證村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)順利實(shí)施，發(fā)達(dá)地區(qū)在部署開(kāi)展村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)行政性、民主性、專(zhuān)業(yè)性的基本價(jià)值取向，即一方面在實(shí)施意見(jiàn)制定期間，堅(jiān)持政治精英和基層民眾共同參與的原則，主動(dòng)聽(tīng)取相關(guān)政府部門(mén)的意見(jiàn)和建議，積極吸收基層民眾的現(xiàn)實(shí)意愿和合理要求，保證方案制定合法性、合規(guī)性和合意性的統(tǒng)一。另一方面，在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)制定實(shí)施進(jìn)程中，采取政校合作的方式，準(zhǔn)許第三方智庫(kù)機(jī)構(gòu)參與實(shí)施意見(jiàn)制定過(guò)程，有利于民意溝通，保證實(shí)施意見(jiàn)的專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性。

三是基層社區(qū)執(zhí)行落實(shí)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的最終實(shí)現(xiàn)在于鎮(zhèn)街和村居層面的有效落實(shí)?；诖耍环矫嬲块T(mén)在出臺(tái)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)過(guò)程中，制定相應(yīng)的配套政策，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居實(shí)施村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)所需的人力、財(cái)力和物力支持。另一方面，鎮(zhèn)街根據(jù)縣區(qū)政府制定的實(shí)施意見(jiàn)，結(jié)合鎮(zhèn)街和轄區(qū)村居經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)文化、人口規(guī)模等具體條件，進(jìn)一步細(xì)化實(shí)施意見(jiàn)，制定科學(xué)合理的實(shí)施方案，保證政策實(shí)施能夠靈活高效、便于監(jiān)督。

（四）村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的實(shí)踐基礎(chǔ)

開(kāi)展村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)順應(yīng)治理現(xiàn)代化的時(shí)代要求，具有可資借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在中央頂層政策倡導(dǎo)推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的前提下，上海市金山區(qū)、浙江省寧波市等地創(chuàng)新探索村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)。如上海市金山區(qū)出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)金山區(qū)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》（金民〔2016〕50號(hào)），對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的實(shí)施目標(biāo)、指導(dǎo)原則、權(quán)責(zé)義務(wù)、監(jiān)督制度、監(jiān)督流程、實(shí)施步驟和組織保障等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)劃安排，從制度創(chuàng)新結(jié)果來(lái)看，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)對(duì)于健全村務(wù)監(jiān)督體系、提高村務(wù)監(jiān)督實(shí)效、維護(hù)基層治理穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。上海市、浙江省的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)實(shí)踐，給予其他地區(qū)可學(xué)習(xí)、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)做法。

三、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的可行路徑

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)作為一項(xiàng)治理模式創(chuàng)新，具有動(dòng)態(tài)性、系統(tǒng)性特征。具體來(lái)看，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)體系由組織構(gòu)成規(guī)則化、權(quán)責(zé)義務(wù)明確化、監(jiān)督制度條款化、監(jiān)督過(guò)程流程化和考核評(píng)估系統(tǒng)化等子項(xiàng)目構(gòu)成。

（一）依據(jù)法定：組織構(gòu)成規(guī)則化

長(zhǎng)期以來(lái)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)存在組織名稱不規(guī)范、組織定位不清晰、組織產(chǎn)生不合法和成員撤銷(xiāo)不合規(guī)等問(wèn)題，造成組織結(jié)構(gòu)不合理，組織運(yùn)行不順暢。為此，發(fā)達(dá)地區(qū)在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)過(guò)程中，規(guī)定以下四項(xiàng)制度安排：

一是統(tǒng)一組織名稱。將各區(qū)、鎮(zhèn)街、村居在歷史建制過(guò)程中形成的村務(wù)監(jiān)督小組、財(cái)務(wù)監(jiān)督小組或監(jiān)事會(huì)統(tǒng)一法定命名，與《村組法》《村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)則》保持一致，提高村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的認(rèn)同度和影響力。二是明晰組織定位。從權(quán)力來(lái)源、功能定位、權(quán)力行使和權(quán)力邊界等四項(xiàng)內(nèi)容規(guī)定村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的性質(zhì)地位，確保組織定位合法合意。三是組織產(chǎn)生合法。各村居結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)水平和人口結(jié)構(gòu)情況，科學(xué)合理確定村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員規(guī)模、成員資格和成員產(chǎn)生過(guò)程，避免組織或個(gè)人任意指派，保證成員產(chǎn)生合理合法。（1）確定以3-5名組織成員為標(biāo)準(zhǔn)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)班子，由1名主任和2-4名成員組成，保證村務(wù)監(jiān)督“事有人辦”又不至于“人浮于事”。（2）根據(jù)《村組法》規(guī)定，并結(jié)合地方實(shí)際，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員資格需要滿足村內(nèi)黨員優(yōu)先、財(cái)會(huì)知識(shí)人員優(yōu)先、熱心正直人員優(yōu)先等六項(xiàng)基本條件，切實(shí)保證村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)獨(dú)立性、群眾性、監(jiān)督性、專(zhuān)業(yè)性等內(nèi)在屬性要求。（3）依據(jù)《村組法》和《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》相關(guān)要求，并參考依據(jù)村民委員會(huì)選舉辦法，從成員產(chǎn)生方式、職位任期和結(jié)果公示三方面對(duì)其進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，保證選舉過(guò)程和選舉結(jié)果公開(kāi)透明。四是組織撤銷(xiāo)合規(guī)。為保證村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員正當(dāng)履職、組織更替順暢，各地在組織成員撤銷(xiāo)層面制定五項(xiàng)原則，達(dá)到其中之一者即可啟動(dòng)罷免程序，防止村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督形式化，保證實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。

（二）權(quán)責(zé)對(duì)等：權(quán)責(zé)義務(wù)明確化

在村務(wù)監(jiān)督過(guò)程中，由于權(quán)責(zé)分離或權(quán)責(zé)失配，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)通常面臨二元悖論，一方面過(guò)于強(qiáng)調(diào)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)力，從而導(dǎo)致村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)權(quán)力濫用，由“權(quán)力制衡”變?yōu)椤袄硇院[”，進(jìn)而影響村莊公共事務(wù)開(kāi)展。另一方面，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的法定地位和監(jiān)督權(quán)力難以保障，從而導(dǎo)致村務(wù)監(jiān)督委員“被動(dòng)監(jiān)督”，民主監(jiān)督功能形同虛設(shè)。

為解決村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)權(quán)責(zé)不對(duì)等難題，發(fā)達(dá)地區(qū)在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)過(guò)程中，依據(jù)《村組法》《村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作規(guī)則》，制定明確化的村務(wù)監(jiān)督職權(quán)、職責(zé)、義務(wù)清單，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，保證村務(wù)監(jiān)督規(guī)則化和制度化。一是制定六項(xiàng)監(jiān)督職權(quán)。包括列席權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、審核權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、民主評(píng)議權(quán)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)可以通過(guò)程序性監(jiān)督、署名性監(jiān)督、審核性監(jiān)督、評(píng)議性監(jiān)督等監(jiān)督方式，保障享有實(shí)質(zhì)監(jiān)督權(quán)力。二是制定七項(xiàng)監(jiān)督職責(zé)。包括對(duì)村居經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)決策執(zhí)行、村務(wù)公開(kāi)制度落實(shí)、村級(jí)“三資”經(jīng)營(yíng)管理、村居重大工程項(xiàng)目開(kāi)展執(zhí)行、村居干部廉潔履職、農(nóng)村精神文明建設(shè)和惠農(nóng)政策措施落實(shí)情況的監(jiān)督。通過(guò)日常性監(jiān)督和臨時(shí)性監(jiān)督、村莊集體事務(wù)監(jiān)督和干部個(gè)人離任監(jiān)督相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督領(lǐng)域的全覆蓋、有效性。三是制定四項(xiàng)監(jiān)督義務(wù)。具體為依法依規(guī)履職監(jiān)督、協(xié)助開(kāi)展村務(wù)工作、定期報(bào)告監(jiān)督結(jié)果和及時(shí)反映群眾訴求，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)正確履行監(jiān)督義務(wù)，充分體現(xiàn)了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的自治性、法治性、獨(dú)立性。

（三）制度保障：監(jiān)督制度條款化

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在制衡村級(jí)公共權(quán)力、有效懲治基層腐敗等方面發(fā)揮了積極作用，但是其具有一定的功能局限，究其根本在于缺乏配套明晰化的制度保障。在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)過(guò)程中，部分地區(qū)從治理制度惰性的“靶向治療”與民主監(jiān)督需要的“問(wèn)題導(dǎo)向”出發(fā)，科學(xué)制定七項(xiàng)規(guī)范化制度，包括三項(xiàng)常規(guī)性制度、三項(xiàng)激勵(lì)性制度和一項(xiàng)約束性制度，具體為工作例會(huì)制度、工作臺(tái)賬制度、履職報(bào)告制度、學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度、調(diào)處救助制度、薪酬保障制度和責(zé)任追究制度。制定條款化的監(jiān)督管理制度，主要從三個(gè)治理目標(biāo)出發(fā)，一是針對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)“虛置化”“有建立、無(wú)建設(shè)”的問(wèn)題，為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)提供制度支撐。二是為解決村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)缺乏工作方式方法的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，借助常規(guī)性制度安排，實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督常態(tài)化、制度化、科層化運(yùn)行，提高村務(wù)監(jiān)督的工作效能。三是為避免村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)陷入越位監(jiān)督、隨意監(jiān)督或監(jiān)督乏力等困境，通過(guò)制定責(zé)任追究制度與調(diào)處救助制度，實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與其他村級(jí)公共權(quán)力組織之間的制衡，最終引導(dǎo)村級(jí)公共權(quán)力在法治化、制度化軌道內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）類(lèi)型監(jiān)督：監(jiān)督過(guò)程流程化

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)一方面在于優(yōu)化村務(wù)監(jiān)督組織體系，另一方面，實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督流程再造。各地在監(jiān)督過(guò)程流程化建設(shè)方面，依托系統(tǒng)性工作辦法、重點(diǎn)性監(jiān)督內(nèi)容、技術(shù)性監(jiān)督手段及程序化監(jiān)督過(guò)程，發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的監(jiān)督功能。一是系統(tǒng)性監(jiān)督辦法。在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)中，按照“收集民意—調(diào)查分析—監(jiān)督落實(shí)—通報(bào)反饋”的方式進(jìn)行民主監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)基層干群之間“需求—回應(yīng)”的有效結(jié)合，保證民意溝通順暢。二是重點(diǎn)性監(jiān)督內(nèi)容。通過(guò)篩選村內(nèi)公共事務(wù)事項(xiàng)，制定四項(xiàng)重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容，包括對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)參與村務(wù)決策執(zhí)行、村務(wù)公開(kāi)、重大工程項(xiàng)目招投標(biāo)、民主理財(cái)?shù)谋O(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)村務(wù)財(cái)務(wù)的全面監(jiān)管。三是技術(shù)性監(jiān)督手段。為更好實(shí)現(xiàn)村務(wù)財(cái)務(wù)等重要事項(xiàng)的監(jiān)督管理，在鎮(zhèn)街層面建設(shè)集體資產(chǎn)交易中心，并在資產(chǎn)交易數(shù)額較大、頻次較多的村居實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)交易中心關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)日常監(jiān)督、貼身監(jiān)督。通過(guò)搭建監(jiān)督平臺(tái)，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)列席監(jiān)督資產(chǎn)交易過(guò)程，實(shí)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督公開(kāi)、透明、及時(shí)和可追溯。四是流程性監(jiān)督過(guò)程。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的核心在于保障村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的程序性參與和全過(guò)程監(jiān)督，在村務(wù)、財(cái)務(wù)、重大工程項(xiàng)目、民主理財(cái)監(jiān)督方面，能夠發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的列席權(quán)、審核權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等，并依據(jù)監(jiān)督事項(xiàng)的重要程度，實(shí)現(xiàn)民主監(jiān)督程式化。

（五）獎(jiǎng)懲結(jié)合：考核評(píng)估系統(tǒng)化

在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)過(guò)程中開(kāi)展考核評(píng)估，一方面有利于規(guī)范村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督形式，提升民主監(jiān)督效率；另一方面，有助于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員和組織的持續(xù)有效發(fā)揮作用。為此，制定系統(tǒng)化、條款化、科學(xué)化的考核評(píng)估辦法至關(guān)重要。

部分地區(qū)制定出臺(tái)《村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)考核評(píng)估實(shí)施細(xì)則》，對(duì)考評(píng)主體、考評(píng)對(duì)象、考評(píng)形式、考評(píng)內(nèi)容、結(jié)果運(yùn)用五個(gè)方面詳細(xì)規(guī)范，采取定性和定量相結(jié)合、自評(píng)和他評(píng)相結(jié)合的方式，為工作開(kāi)展提供充分合法依據(jù)。一是考評(píng)主體多元化。參加村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)考評(píng)的人員包括鎮(zhèn)街考核組成員、村“兩委”干部、村級(jí)黨組織成員和村民代表四個(gè)方面，保證考評(píng)代表的廣泛性和考評(píng)結(jié)果的公正性。二是考評(píng)對(duì)象雙元性。根據(jù)《村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)考核評(píng)估實(shí)施細(xì)則》，需要對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)組織整體和成員個(gè)人兩個(gè)主體進(jìn)行評(píng)定，保證對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)考核評(píng)估全面到位。三是考評(píng)形式多樣化。為有效考評(píng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，采用主任報(bào)告、組織述職、民主評(píng)議三種類(lèi)型的考核評(píng)估形式，保證考核有序開(kāi)展。四是考核內(nèi)容條理化。為保證考核評(píng)估工作可操作，對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)工作進(jìn)行詳盡梳理，并將硬指標(biāo)和軟指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)量化，隨之對(duì)指標(biāo)賦予相應(yīng)分值，便于對(duì)比分析和結(jié)果運(yùn)用。五是結(jié)果運(yùn)用制度化。采取“獎(jiǎng)懲結(jié)合、以獎(jiǎng)為主、有效約束、長(zhǎng)效激勵(lì)”的原則，對(duì)表現(xiàn)突出的組織和個(gè)人給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、典型宣傳和職位晉升的經(jīng)濟(jì)、政治待遇，以此保障組織運(yùn)行高效。

四、結(jié)論

村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)作為一種機(jī)制創(chuàng)新、模式轉(zhuǎn)換，是在治理現(xiàn)代化背景下的有益探索，需要相應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)和制度保障，更重要的是需要基層群眾民主監(jiān)督意識(shí)和民主監(jiān)督能力的提升，使其能夠適應(yīng)規(guī)范化監(jiān)督的制度和技術(shù)要求。因此，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)尚不能在全國(guó)各地全面開(kāi)展。目前，在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、技術(shù)條件較為完備、民主發(fā)育較為成熟的地區(qū)率先進(jìn)行，并形成一定的監(jiān)督治理經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，隨著我國(guó)城市化建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)和治理現(xiàn)代化的深化實(shí)現(xiàn)，其他地區(qū)也會(huì)逐步邁入村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)階段。

正因?yàn)榇鍎?wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)是一個(gè)持續(xù)性、互動(dòng)性建設(shè)過(guò)程，未來(lái)還可以在法治治理和合作治理目標(biāo)層面優(yōu)化改善。一方面，在法治社會(huì)建設(shè)背景下，政府部門(mén)應(yīng)該運(yùn)用法治思維和法治手段推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)，實(shí)行依法行政，推進(jìn)法治政府和法治社會(huì)目標(biāo)達(dá)成。[6]另一方面，在村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)中，為避免基層民主監(jiān)督“多元隔離”現(xiàn)象發(fā)生，需要堅(jiān)持多元復(fù)合監(jiān)督路徑，[7]吸納基層群眾、社會(huì)媒介和智庫(kù)機(jī)構(gòu)參與共建共治共享，以此實(shí)現(xiàn)地方善治目標(biāo)。